EL GASTO SOCIAL Y LOS PROGRAMAS DE EXTREMA POBREZA1

I. La Estructura del Gasto Social en el Presupuesto Público:

El Gasto social total está conformado por “...todas aquellas partidas del gasto público
orientadas a la formación de capacidades de las personas, indispensables para lograr una
vida digna, sana, prolongada, creativa y productiva (MEF, 2000)...”2, está estructurado
en tres rubros:

1. Gastos Educación y Salud- Correspondientes a las partidas asignadas a los mi-

nisterios de Educación y Salud. Estos gastos forman parte de la política social y
son dirigidos a toda la población independientemente de las carencias.

2. Programa Extrema Pobreza- Que incluye los programas de lucha contra la po-
breza dirigidos hacia una población objetivo situada por debajo de la línea de la
pobreza (los cuales forman parte del MIMDES), así como programas de extrema
pobreza administrados por distintos Ministerios (Educación, Salud, Agricultura,
Economía y Finanzas, Energía y Minas, Transportes y Comunicaciones, Trabajo
y Promoción del Empleo); y el gasto social básico, que se refiere a condiciones
mínimas que contribuyen a la gobernabilidad del sistema.3

3. Otros Gastos Sociales- En este rubro se consideran las partidas del INABIF,
INADE, ORDESUR, así como asignaciones a los distritos judiciales del Poder
Judicial, el apoyo a la gestión Municipal, el apoyo a las Regiones (en agricultu-
ra, asistencia social, caminos y electrificación rural), el apoyo a la ONP, entre
otras.

II. La Evolución del Gasto Social Ejecutado 1994-2004

El gasto social pasó en los últimos diez años, del 26 % al 44.5% del gasto total presu-
puestal. Este incremento se da inicialmente en el año 1995 (42%), luego se redujo a
36% en el año 1997; y a partir de 1999 el gasto social se mantuvo en el rango compren-
dido entre el 42% y 45%.

Dentro de la estructura del gasto social el rubro que concentra más recursos es el de
Educación y Salud, que mantiene una línea ascendente. En segundo lugar está el que se
refiere a otros gastos sociales, que se ha incrementado con respecto al rubro de los pro-

1
Documento elaborado por Rocío Verástegui, Area de Estudios Sociales del CIP, febrero 2005.
2
Chacaltana , Juan. Más allá de la Focalización: Riesgos de la lucha contra la pobreza en el Perú. Lima:
CIES, GRADE; 2001. p.25.
3
Nelson Shack llama gasto social básico a las condiciones relacionadas con el manejo de códigos básicos
de la modernidad (leer, escribir, etc), el gozo de una buena salud y nutrición necesarios para evitar el
deterioro físico y mental, la solución de conflictos en las relaciones interpersonales y satisfacer necesida-
des de energía saneamiento, abrigo y seguridad básicos a través de una vivienda (Nota citada por Chacal-
tana, 2001)
 EL GASTO SOCIAL Y LOS PROGRAMAS DE EXTREMA POBREZA 2

gramas dirigidos a la extrema pobreza, grupo que está en tercer lugar y que se ha ido
reduciendo porcentualmente.

A continuación presentamos dos gráficos y sus respectivos cuadros que comparan el

gasto social y su relación con el gasto total:

Gasto social de la década 1994-2004 en relación al

Gasto Total Ejecutado

120.0%

100.0%

80.0%
%

60.0%

40.0%

20.0%

0.0%
1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004*
I. Educación/Salud* Año II. Extrema Pobreza**
III. Otros Gastos Sociales*** Total del Gasto Social Corriente
Gasto total corriente del Gobierno Central

EVOLUCIÓN DEL GASTO EJECUTADO EN PROGRAMAS SOCIALES EN RELACIÓN CON EL GAS-

TO TOTAL DEL GOBIERNO CENTRAL 1994-2004 (Porcentajes)

Concepto de gasto 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004*

I. Educación/Salud* 19.5% 30.8% 32.1% 22.8% 25.8% 25.0% 24.9% 26.4% 28.4% 27.3% 28.4%

II. Extrema Pobreza** 6.0% 10.8% 12.4% 9.8% 9.2% 9.7% 8.6% 8.6% 7.8% 7.5% 7.2%

III. Otros Gastos Socia- 0.5% 0.7% 1.7% 3.6% 4.6% 7.6% 8.9% 7.9% 9.1% 7.7% 8.8%
les***
Total del Gasto Social 26.1% 42.3% 46.2% 36.2% 39.5% 42.3% 42.4% 42.9% 45.3% 42.6% 44.5%
Corriente
Gasto total corriente del 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%
Gobierno Central
* Los datos para el año 2004 corresponden al PIA (Pre-
supuesto Inicial Aprobado)

2
 EL GASTO SOCIAL Y LOS PROGRAMAS DE EXTREMA POBREZA 3

Gasto social 1994-2004 en relación al Gasto

Total Ejecutado

45000
40000
I. Educación/Salud*
35000
30000
Gasto S/.

II. Extrema Pobreza**

25000

20000
III. Otros Gastos Sociales***
15000

10000
Total del Gasto Social Corriente
5000

0
Gasto total corriente del
1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004* Gobierno Central

Año

EVOLUCIÓN DEL GASTO EJECUTADO EN PROGRAMAS SOCIALES EN RELACIÓN CON EL GAS-

TO TOTAL DEL GOBIERNO CENTRAL 1994-2004 (Millones de nuevos soles S./)

Concepto de gasto 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004*

I. Educación/Salud* 3201 5649 6325 6732 7424 8378 8804 9121 10046 10802 11219

II. Extrema Pobreza** 991 1982 2437 2893 2637 3257 3043 2986 2756 2988 2848

III. Otros Gastos Socia- 90 130 331 1076 1325 2537 3155 2729 3212 3052 3477
les***
Total del Gasto Social 4282 7761 9093 10701 11386 14172 15002 14836 16013 16842 17544
Corriente
Gasto total corriente del 16407 18346 19697 29586 28813 33515 35369 34562 35372 39571 39441
Gobierno Central
* Los datos para el año 2004 corresponden al PIA (Pre-
supuesto Inicial Aprobado)

3
 EL GASTO SOCIAL Y LOS PROGRAMAS DE EXTREMA POBREZA 4

III. Los Programas de Extrema Pobreza 1997-2004

Durante este periodo, salvo una leve reducción de los recursos, el gasto en la lucha co-
ntra la pobreza se ha mantenido constante, variando la prioridad de los programas de
acuerdo a las políticas u objetivos de cada gobierno. A continuación se presenta un cua-
dro con los Programas considerados en el Presupuesto Público como de Extrema Pobre-
za:

Programa
Extrema Descripción5 Sector Objetivo6
4
Pobreza
El Fondo Nacional de Compensación Social fue creado para atender
las necesidades de infraestructura básica así como al desarrollo de
proyectos productivos de la población pobre y en particular de la
FONCODES
rural. Una de las características del trabajo que realiza Foncodes es Infraestructura
MIMDES
la participación y el fortalecimiento de las organizaciones comunales. Social
Los principales programas ejecutados son el de Infraestructura, de
Proyectos Productivos y el Programa de Emergencia Social Produc-
tiva Rural.
Ejecuta los distintos programas de nutrición y alimentación:
• Comedores Populares.- Tiene como objetivo complementar el
nivel alimentario de la población pobre del país, prioritariamente
de zonas rurales y urbano marginales. Estas organizaciones son
formadas por madres de familia a las que el Estado entrega
alimentos.
• Alimentación Escolar.- Tiene como finalidad contribuir a incre-
mentar el contenido calórico y proteico de la dieta alimentaria de
la población escolar, y con ello mejorar el rendimiento escolar y
Alimentación y
PRONAA reducir los niveles de inasistencia. Se cuenta con el Proyecto MIMDES
Nutrición
Desayunos Escolares, el Proyecto Comedores Escolares, y el
Proyecto “Asistencia Alimentaria a niños pre-escolares”.
• Alimentación Infantil.- Tiene por finalidad mejorar el estado nu-
tricional y prevenir daños en la población infantil de zonas de ex-
trema pobreza; asimismo busca reducir la prevalencia de déficit
de los principales micronutrientes, tales como hierro, yodo y vi-
tamina A. El Programa prioriza la atención a los niños entre 6
meses y 6 años de edad.

La Oficina Nacional de Cooperación popular está orientada a las

acciones de desarrollo humano, formación de líderes y la conforma-
Asistencia
COOPOP ción de redes de información y asistencia técnica, su población obje- MIMDES
Social
tivo está orientada principalmente a mujeres en situación de pobre-
za.
El Programa de Apoyo al Repoblamiento y Desarrollo de Zonas de
Emergencia desarrolla sus actividades en siete departamentos que Asistencia
PAR MIMDES
fueron los que mayor impacto causo la violencia. Social

Proyecto de Alfabetización y desarrollo para la educación de 0 a 3 Alimentación y

WAWAWASI MIMDES
años + Fortalecimiento de la atención al menor de 3 años. Nutrición
• Apoyo al agro en zonas de emergencia. Agricultu-
Agricultura Infraestructura
• PRONAMACHS: El Programa Nacional Manejo de Cuencas ra
Económica
Hidrográficas y Conservación de Suelos tiene como función la

4
Rubros generales considerados por la Dirección Nacional de Presupuesto Público-MEF
5
Descripciones tomadas de:
• Mendoza, Waldo. Perú: Pobreza, política Social y Contexto Macroeconómico. Presentació para la V
Reunión para la Reducción de la Pobreza y la Protección Social., MEF: 22 y 23 de mayo de 2003.
• O’Brien, Eduardo. Informe sobre Programas Sociales. Lima: MCLCP, marzo, 2002.
• Dirección Nacional del Presupuesto Público-MEF. “Cuadro Perú: Gasto Social 1997-2003”
6
Esta caracterización de los programas se ha tomado de: O’Brien, Eduardo. Informe sobre Programas
Sociales. Lima: MCLCP, marzo, 2002.

4
 EL GASTO SOCIAL Y LOS PROGRAMAS DE EXTREMA POBREZA 5

promoción de acciones para el manejo y uso racional de los re-

cursos naturales renovables: agua, suelo y vegetación, con mi-
ras a lograr una agricultura sostenible en el área rural.
• Titulación de tierras

• Vaso de Leche (Gobiernos Locales): En el 2003 el presupuesto

otorgado al Vaso de Leche se trasladó al CND, y en el 2004 se
Economía y Gobiernos Alimentación y
Finanzas
transfiere la partida a los Gobiernos locales.
locales Nutrición
• Apoyo Social – PL 480

Energía y Infraestructura para la distribución de energía, se busca ampliar la Energía y Infraestructura

Minas frontera eléctrica de las localidades aisladas del medio rural Minas Económica
• Caminos Rurales: encargado de rehabilitar y mantener caminos Transpor- Infraestructura
Transportes y
rurales, mejoramiento de los caminos de herradura y mejora de tes y Económica
Comunica-
ciones calles y plazas de centros poblados menores. Comuni- Y
• Programa Nacional de Agua Potable y Alcantarillado caciones Saneamiento
MIPRE- • Programa Nacional de Agua Potable y Alcantarillado.
[Link], • Inversión Focalizada reducción extrema pobreza M. Vivien-
Construcción •
Saneamiento
Programa de Equipamiento Básico Municipal da
Saneamiento • Programa de Agua para todos
El Programa de Emergencia Social Productivo surge como una es-
trategia de protección social, frente a las caídas en el consumo de
las poblaciones más pobres del país. El Programa busca transferir Trabajo y
Trabajo y
ingresos a las familias más pobres, mediante el empleo temporal Promo- Ingreso y Em-
Promoción
del Empleo que genere la ejecución de proyectos con impacto local, a la vez que ción del pleo
el fortalecimiento del capital social, así como la transparencia y vigi- Empleo
lancia social por parte de los ciudadanos.

El Instituto Nacional de Infraestructura Educativa tiene por objeto la

Infraestructura
INFES construcción, rehabilitación y equipamiento de los diferentes centros MINEDU
Social
educativos, así como de la infraestructura de salud
Comisión de formalización de la propiedad informal Acceso a la
COFOPRI MINJUS
propiedad
• Alimentación escolar7
• Mejoramiento de la calidad de la Educación peruana (MECEP):
El Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Pe-
ruana proporciona al sistema educativo, en los niveles de inicial,
primaria y secundaria, renovación de currículos, capacitación de
docentes y directores de centros educativos, materiales educati-
Educación vos a docentes y a alumnos, renovación de la infraestructura y MINEDU Educación
equipamiento, que los realiza con otros operadores como el IN-
FES para las obras de infraestructura y equipamiento.
• Alfabetización: El Programa Nacional de Alfabetización se desa-
rrolla a nivel nacional, ha sido recientemente reestructurado fun-
cional y administrativamente. La operación de alfabetización se-
rá ahora realizada a través de instituciones públicas y privadas.
• Lucha contra epidemias
• Planificación Familiar
Salud Salud Salud
• Seguro escolar materno infantil
• Programa de incremento capacitación atención básica salud
• Educación
Atención po-
Gasto social • Salud Diversos
blación en
básico • Instituto Nacional de salud sectores
riesgo
• Otros

IV. El Gasto Público en los Programas de Extrema Pobreza 1997-2004

7
A partir de 1996 a cargo de FONCODES

5
 EL GASTO SOCIAL Y LOS PROGRAMAS DE EXTREMA POBREZA 6

Para el mejor análisis del gasto ejecutado en cada uno de estos programas los últimos
años, lo hemos dividido en dos cuadros, uno primero para el periodo 1997-2000 y, uno
segundo para el periodo 2001-2004, los cuales comparan el gasto efectuado en los pro-
gramas de extrema pobreza de acuerdo a la información de la Dirección Nacional de
Presupuesto Público del MEF. Seguidamente, presentamos los cuadros que muestran la
evolución del gasto ejecutado en los programas más importantes de lucha contra la po-
breza.

Durante el periodo 1997-2000 se puede notar que la prioridad estuvo puesta en las par-
tidas correspondientes a FONCODES, Ministerio de Economía y Finanzas (Vaso de
leche), Agricultura, Ministerio de la Presidencia y PRONAA; en ese orden. Mientras
que durante el periodo 2001-2004 se modificaron las prioridades reflejando, por un
lado, los cambios de Gobierno producidos y el proceso de descentralización y, por otro,
la modificación de los objetivos de las políticas públicas para la lucha contra la pobreza
y las coyunturas relacionadas a cambios ministeriales.

Así tenemos que en el año 2001, durante el Gobierno de Transición que presidió el Dr.
Valentín Paniagua, se duplicó la partida destinada a los programas adscritos al sector
Agricultura, se redujo la partida de FONCODES, mientras que el Ministerio de Econo-
mía y Finanzas (Vaso de leche), los programas de saneamiento (MIPRE y M. Vivienda)
y el PRONAA mantuvieron en el mismo nivel de gasto que el período anterior.

Entre los años 2002 y 2004, ya durante el Gobierno de Alejandro Toledo, disminuyeron
progresivamente las partidas destinadas a FONCODES y a los programas del sector
Agricultura. Mientras que, la partida del PRONAA se incrementó al doble en el 2003
reduciéndose drásticamente en el 2004. Por su parte, la partida destinada a Economía
(Vaso de leche) se transfirió al Consejo Nacional de la Descentralización primero y lue-
go a los Gobiernos Locales. En el año 2003 se creó la partida de Trabajo y Promoción
del Empleo (programa “A Trabajar” urbano y rural) También se asigna un presupuesto
más importante a las partidas de Transportes y Comunicaciones (Caminos Rurales) y la
del Ministerio de Vivienda, construcción y saneamiento.

6
 EL GASTO SOCIAL Y LOS PROGRAMAS DE EXTREMA POBREZA 7

G asto E jecutado P rogram as E xtrem a P obreza

1997-2000
1200

1100

1000

900
millones de nuevos soles S/.

800

700

600

500

400

300

200

100

1997 1998 1999 2000

AÑ O S
Fu ente: D irecció n N acional de P resupuesto P úblico M E F E laboració n: C IP
*D atos del año 2004 corresponden al P IA (P resupuesto Inicial Aprobado)

FONCODES PRONAA A G R IC U LT U R A TR A N S P O R T E S Y C O M U N IC A C IO N E S
M IP R E -M IV IV -C O N S T R Y S A N T R A B A JO Y P R O M . E M P LE O IN F E S E N E R G ÍA Y M IN A S
E C O N O M ÍA Y F IN A N Z A S T R A N S F E R E N C IA S G O B LO C PAR COOPOP
COFOPRI P R O M U D E H /M IM D E S CND E D U C A C IÓ N
S A LU D G A S T O S O C IA L B Á S IC O
 EL GASTO SOCIAL Y LOS PROGRAMAS DE EXTREMA POBREZA 8

Gasto Ejecutado en Program as Extrem a Pobreza 2001-2004

1200

1100
millones de nuevos soles S/.

1000

900

800

700

600

500

400

300

200

100

0
2001 2002 2003 2004*
Años
Fuente: Dirección Nacional de Presupuesto Público MEF
Elaboración : CIP
*Datos del año 2004 corresponden al PIA (Presupuesto Inicial Aprobado

FONCODES PRONAA AGRICULTURA TRANSPORTES Y COM UNICACIONES

M IPRE-M IVIV-CONSTR Y SAN TRABAJO Y PROM . EM PLEO INFES ENERGÍA Y M INAS
ECONOM ÍA Y FINANZAS TRANSFERENCIAS GOB LOC PAR COOPOP
COFOPRI PROM UDEH/M IM DES CND EDUCACIÓN
SALUD GASTO SOCIAL BÁSICO
 EL GASTO SOCIAL Y LOS PROGRAMAS DE EXTREMA POBREZA 9

EVOLUCIÓN DEL GASTO EJECUTADO EN PROGRAMAS DE EXTREMA POBREZA 1997-2004

(Millones de S./)

Concepto de gasto 1997 % 1998 % 1999 % 2000 % 2001 % 2002 % 2003 % 2004* %

II. Extrema Pobreza

FONCODES 626 21.6% 497 18.8% 758 23.3% 469 15.4% 350 11.7% 331 12.0% 285 9.5% 231 8.1%

EDUCACIÓN 124 4.3% 210 8.0% 377 11.6% 315 10.4% 163 5.5% 199 7.2% 179 6.0% 150 5.3%

SALUD 78 2.7% 97 3.7% 126 3.9% 136 4.5% 205 6.9% 225 8.2% 371 12.4% 168 5.9%

AGRICULTURA 316 10.9% 240 9.1% 317 9.7% 293 9.6% 416 13.9% 360 13.1% 232 7.8% 136 4.8%

PRONAA 209 7.2% 180 6.8% 237 7.3% 258 8.5% 221 7.4% 208 7.5% 403 13.5% 31 1.1%

PAR 33 1.1% 19 0.7% 22 0.7% 29 1.0% 21 0.7% 16 0.6% 16 0.5% 7 0.2%

ECONOMÍA Y FINANZAS 307 10.6% 297 11.3% 338 10.4% 350 11.5% 357 12.0% 370 13.4% 20 0.7% 33 1.2%

ENERGÍA Y MINAS 37 1.3% 42 1.6% 77 2.4% 96 3.2% 108 3.6% 29 1.1% 153 5.1% 124 4.4%

TRANSPORTES Y COMUN 206 7.1% 195 7.4% 190 5.8% 112 3.7% 59 2.0% 78 2.8% 141 4.7% 142 5.0%

MIPRE-MIVIV-CONSTR Y S 162 5.6% 201 7.6% 102 3.1% 336 11.0% 312 10.4% 183 6.6% 130 4.4% 98 3.4%

COOPOP 21 0.7% 4 0.2% 8 0.2% 6 0.2% 12 0.4% 1 0.0% 1 0.0% 22 0.8%

INFES 207 7.2% 120 4.6% 77 2.4% 50 1.6% 38 1.3% 34 1.2% 38 1.3% 27 0.9%

COFOPRI 15 0.5% 25 0.9% 86 2.6% 76 2.5% 49 1.6% 53 1.9% 50 1.7% 43 1.5%

PROMUDEH/MIMDES 13 0.4% 49 1.9% 70 2.1% 84 2.8% 68 2.3% 30 1.1% 36 1.2% 24 0.8%

CND 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 356 11.9% 0 0.0%

TRANSF. GOB LOC 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 1102 38.7%

TRABAJO [Link]. 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 157 5.3% 142 5.0%

GASTO SOCIAL BÁSICO 539 18.6% 462 17.5% 472 14.5% 433 14.2% 606 20.3% 638 23.1% 420 14.1% 368 12.9%

TOTAL 2893 100.0% 2637 100.0% 3257 100.0% 3043 100.0% 2986 100.0% 2756 100.0% 2988 100.0% 2848 100.0%
Fuente: Dirección Nacional de Presupuesto Público MEF Elaboración: CIP
* Los datos para el año 2004 corresponden al PIA (Presupuesto Inicial Aprobado)
 EL GASTO SOCIAL Y LOS PROGRAMAS DE EXTREMA POBREZA 10

Gasto Ejecutado en Programas Extrema

Gasto Ejecutado en Programas Extrema
Pobreza: FONCODES 1997-2004
Pobreza:
800 758 PRONAA 1997-2004
700
626
500
millones de soles S/.

600 403

millones nuevos soles S/.

497 400
500 469

400 350 300 258

331 237 221
209 208
285 180
300 200
231
200
100
31
100
0
0 PRONAA
Años
FONCODES Años
Fuente: MEF Elaboración: CIP
*Datos 2004 corresponden al PI Fuente: MEF Elaboración: CIP
*Datos 2004 corresponden al PI
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004*
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004*
 EL GASTO SOCIAL Y LOS PROGRAMAS DE EXTREMA POBREZA 11

Gasto Ejecutado en Programas Extrema Gasto Ejecutado Programas Extrema Pobreza:

Pobreza: Agricultura Transportes y Comunicaciones
(PRONAMACHS y otros) (Caminos Rurales y otros)
1997-2004
500
500
416
millones de nuevos soles

400

millones de nuevos
400 360
316 317 300

soles S/.
293
300
240 232 206 195 190
S/.

200
200 141 142
136 112
100 78
59
100

0
0
TRANSPORTES Y COMUNICACIONES
Años AGRICULTURA
Fuente: MEF Elaboración: CIP Años
*Datos 2004 corresponden al PI Fuente: MEF Elaboración: CIP
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004* *Datos 2004 corresponden
1997 1998 1999 al PIA 2001
2000 2002 2003 2004*
 EL GASTO SOCIAL Y LOS PROGRAMAS DE EXTREMA POBREZA 12

Gasto Ejecutado en Programas Extrema Gasto Ejecutado en Programas Extrema

Pobreza:INFES Pobreza: Economía y Finanzas
(Vaso de Leche)
millones de nuevos soles S/.

500
500

millones de nuevos soles S/.

400
400 357 370
338 350
300 307 297
207 300
200
120 200
100 77
50 38 34 38 100
27 33
20
0
0
INFES
ECONOMÍA Y FINANZAS
Años Años
Fuente: MEF Elaboración: CIP Fuente: MEF Elaboración: CIP
*Datos 2004 corresponden al PIA
*Datos 2004 corresponden al PI
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004* 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2004* Serie8
 EL GASTO SOCIAL Y LOS PROGRAMAS DE EXTREMA POBREZA 13

Gasto Ejecutado en Programas Extrema Gasto Ejecutado en Programas Extrema

Pobreza: Pobreza: Trabajo y Promoción del Empleo
MIPRE-M. VIVIENDA (Programa de Emergencia Social
Productiva)
millones de nuevos soles

400
336
312

millones de nuevos soles S/.

400
300 1997
1997
201 1998 300
200 183 1998
162
130 1999
102 98 200 157 142 1999
100 2000
100 2000
2001
0 2001
2002 0
2002
2003
TRABAJO Y PROMOCIÓN DEL . EMPLEO
2003
Años *
2004 Años
Fuente: MEF Elaboración: Fuente: MEF Elaboración: CIP 2004*
CIP
*Datos 2004 corresponden al PIA *Datos del año 2004 corresponden al PIA
V. El Gasto Público y el Personal de los Programas de Extrema Po-
breza del MIMDES 2001-2004
PERSONAL EN LOS PROGRAMAS DE EXTREMA POBREZA - MIMDES
ENTIDAD 2002 2003 2004 2005
PRONAA 647 1063 943 964
FONCODES 100 294 652 513
COOPOP 347 331 255 255
PAR - ZE 221 214 227 86
CONADIS 11 39 39
WAWA WASI 359 409
TOTAL ANUAL 1315 1913 2475 2266
Fuente:Datos de Presupuesto-Información de número de plazas 2002-2005
Elaboración: CIP
PERSONAL EN LOS PROGRAMAS DE EXTREMA POBREZA - MIMDES
2001 - 2004

1200

1000

800 2001
PLAZAS (*)

2002
600
2003
400 2004

200

0
PRONAA FONCODES COOPOP PAR - ZE CONADIS WAWA WASI

ENTIDADES

PERSONAL PROGRAMAS SOCIALES DEL MIMDES

3000
TOTAL DE TRABAJADORES

2500

2000

1500

1000

500

0
2002 2003 2004 2005
AÑOS
 EL GASTO SOCIAL Y LOS PROGRAMAS DE EXTREMA POBREZA 15

GASTO EN PERSONAL EN PROGRAMAS EXTREMA POBREZA-MIMDES

ENTIDAD 2002 2003 2004 2005
PRONAA 24,903,538 48,700,709 29,694,804 30,939,157
FONCODES 9,502,872 32,839,376 43,113,278 36,798,681
COOPOP 8,514,207 8,339,247 7,352,426 7,686,768
PAR - ZE 6,926,886 6,776,976 7,003,414 4,034,216
CONADIS 606,186 1,116,000 1,124,400
WAWA WASI 6,971,145 7,635,135
TOTAL GASTO 49,847,503 97,262,494 95,251,067 88,218,357
Fuente:Datos de Presupuesto-Información de número de plazas 2002-2005
Elaboración: CIP

EVO LUC IO N D EL G ASTO EN PER S O N AL DE LO S PRO G R AM AS

EX TR EM A PO B R EZ A - M IM D E S

60,000,000

50,000,000

NU 40,000,000
EV 2001
OS 2002
SO 30,000,000
LE 2003
S 2004
20,000,000

10,000,000

0
PRONAA FONCODES CO OPOP PAR - ZE CONADIS W AW A WASI

ENTIDADES

E V O L U C IO N D E L G AS T O T O T AL E N P E R S O N AL E N
P R O G R AM AS S O C IAL E S M IM D E S

1 2 0 ,0 0 0 ,0 0 0
1 0 0 ,0 0 0 ,0 0 0
NUEVOS SOLES

8 0 ,0 0 0 ,0 0 0
6 0 ,0 0 0 ,0 0 0
4 0 ,0 0 0 ,0 0 0
2 0 ,0 0 0 ,0 0 0
0
2002 2003 2004 2005

AÑ O S
 EL GASTO SOCIAL Y LOS PROGRAMAS DE EXTREMA POBREZA 16

VI. Las Cifras de la Pobreza en el Perú8

Presentamos a continuación algunos cuadros que muestran el estado de la pobreza en el
Perú. La conclusión general que podemos extraer es que a pesar del gasto social que ha
ido incrementándose a través de los años, la pobreza y pobreza extrema se mantienen en
un nivel muy alto –más de la mitad de peruanos es pobre y una quinta parte vive en la
pobreza extrema– .

Pobreza y pobreza extrema en el Perú, 1985-2003 (%)

1985 1990 1991 1994 1997 2000 2001 2002 2003

Pobreza 41.6 57.4 55.3 53.4 50.7 54.1 54.8 55.1 52.2
Pobreza extrema 18.4 26.8 24.2 19.0 14.7 14.8 24.4 22.4 20.8

Fuente: Instituto Cuanto, INEI (ENAHO2001 y 2002)

La Pobreza en el Perú 1985-2003 (%)

100.0
90.0
80.0
70.0
60.0
50.0
%

40.0
30.0
20.0
10.0
0.0
1985 1990 1991 1994 1997 2000 2001 2002 2003
Años

Pobreza Pobreza extrema

8
Lourdes Chávez Morey, del área de Información y Base de Datos del CIP colaboró con la recopilación
y elaboración de los cuadros de esta sección.
 EL GASTO SOCIAL Y LOS PROGRAMAS DE EXTREMA POBREZA 17

CUADRO SÍNTESIS DE INDICES DE POBREZA Y EXTREMA POBREZA

PERÚ: IV TRIM 2001 – IV TRIM 2003

TABLA 1

2001-IV 2002-IV 2003-IV

ÁREAS GEO- POBREZA EXTREMA POBREZA EXTREMA POBREZA EXTREMA
GRÁFICAS POBREZA POBREZA POBREZA
NACIONAL 54,8 24,4 54,3 23,9 54,7 21,6
TOTAL DE
HOGARES EN 16 515 18 598 4 642
LA MUESTRA
ÁREAS
RURAL 78,4 51,3 77,1 50,3 76,0 45,7
URBANA 42,0 9,9 42,1 9,7 43,2 8,6
REGIONES NATURALES
COSTA 39,3 5,8 40,7 7,2 40,6 5,8
SIERRA 72,0 45,6 69,9 43,0 71,6 42,1
SELVA 68,7 39,7 65,6 37,8 63,8 27,8

TABLA 2
2001-IV 2002-IV 2003-IV
DOMINIOS POBREZA EXTREMA POBREZA EXTREMA POBREZA EXTREMA
POBREZA POBREZA POBREZA
COSTA * 48,7 10,3 48,4 12,8 45,9 10,9
SIERRA URBA-
51,6 18,3 48,6 16,3 51,4 12,7
NA
SIERRA RURAL 83,4 60,8 81,8 57,9 82,9 58,6
SELVA URBANA 62,4 34,9 58,1 30,5 63,8 30,6
SELVA RURAL 74,0 43,7 71,9 44,0 63,7 25,4
LIMA METROP. 31,9 2,3 34,7 2,8 36,5 1,8
CAPITAL Y PROVINCIAS
CAPITAL 31,9 2,3 34,7 2,8 36,5 1,8
PROVINCIAS 64,0 33,3 62,3 32,4 62,0 29,6
AREA RURAL 78,4 51,3 77,1 50,3 76,0 45,7
AREA URBANA 50,0 15,9 48,0 15,2 48,5 14,0

* Excluye Lima Metropolitana

Fuente: elaboración a partir de ENAHO 2001-2003, IV trimestre
 EL GASTO SOCIAL Y LOS PROGRAMAS DE EXTREMA POBREZA 18

INCIDENCIA DE POBREZA TOTAL Y EXTREMA EN 2003 IV TRIMESTRE,

SEGÚN ÁREAS, REGIONES Y DOMINIOS

POBREZA EXTREMA POBREZA

Intervalo de Intervalo de
confianza confianza
(%) (95%) (%) (95%)
ÁREAS GEOGRÁFICAS
NACIONAL 54,7 51,9 57,5 21,6 19,3 24
ÁREAS
RURAL 76 72 80 45,7 40,6 50,8
URBANA 43,2 39,5 46,9 8,6 6,5 10,7
REGIONES NATURALES
COSTA 40,6 36 45,2 5,8 3,4 8,2
SIERRA 71,6 68 75,2 42,1 37,6 46,6
SELVA 63,8 57,9 69,6 27,8 21,4 34,1
DOMINIOS
COSTA* 45,9 39,7 52,1 10,9 6,1 15,7
SIERRA URBANA 51,4 44,7 58,1 12,7 8,9 16,5
SIERRA RURAL 82,9 78,7 87 58,6 53 64,1
SELVA URBANA 63,8 56,8 70,8 30,6 20,3 40,8
SELVA RURAL 63,7 54,8 72,7 25,4 17,8 33
LIMA METROP. 36,5 30,1 42,9 1,8 0,3 3,4
CAPITAL Y PROVINCIAS
CAPITAL 36,5 30,1 42,9 1,8 0,3 3,4
PROVINCIAS 62 59,2 64,8 29,6 26,5 32,7
AREA RURAL 76 72 80 45,7 40,6 50,8
AREA URBANA 48,5 44,3 52,6 14 10,5 17,4
* No incluye Lima Metropolitana
Fuente: INEI – Resultados de la ENAHO 2003 – Tomados en el Informe IRD – INEI – Javier Herrera – Lima, 2004.

INCIDENCIA DE POBREZA Y EXTREMA POBREZA - PERÚ -

IV TRIM. 2003 - Regiones Naturales

80 71.6
Tasa de incidencia (%)

70 63.8
60
50 40.6 42.1
40
27.8
30
20
10 5.8
0
Costa Sierra Selva

Pobreza Extrema Pobreza

 EL GASTO SOCIAL Y LOS PROGRAMAS DE EXTREMA POBREZA 19

INCIDENCIA DE POBREZA TOTAL Y POBREZA EXTREMA - PERÙ 2003 -

SEGÚN DOMINIO TERRITORIAL

90 82.9
80
Tasa de incidencia (%)

70 63.8 63.7
58.6
60 51.4
50 45.9

40 36.5
30.6
30 25.4

20 12.7
10.9
10 1.8
0
Costa* Sierra urbana Sierra rural Selva urbana Selva rural Lima Metrop.

POBREZA TOTAL EXTREMA POBREZA

INCIDENCIA DE POBREZA TOTAL Y EXTREMA -

PERÚ IV TRIM. 2003 - Según Área

80 76
70

60
Tasa de incidencia (%)

50 43.2
45.7
40

30

20
8.6
10

0
Rural Urbana

Pobreza Total Extrema Pobreza

 EL GASTO SOCIAL Y LOS PROGRAMAS DE EXTREMA POBREZA 20

INCIDENCIA DE POBREZA TOTAL Y EXTREMA POBREZA - PERÚ 2003 - SEGÚN DEPARTAMENTOS

100

90

80

70

60
Tasa (%)

50

40

30

20

10

0
Apurimac
Ayacucho

Arequipa
Ancash
Amazonas

Ucayali

Lima Metrop.
Piura

San Martín

Lambayeque
Huancavelica

Loreto

La Libertad

Ica

Tacna

Tumbes
Puno

Junín
Cajamarca

Madre de Dios
Pasco

Cusco
Huánuco

Moquegua
Pobreza Total Extrema Pobreza
FUENTE: INEI ELABORACIÓN :CIP
 EL GASTO SOCIAL Y LOS PROGRAMAS DE EXTREMA POBREZA 22

DÉFICITS CALÓRICOS APARENTES DE LOS HOGARES, SEGÚN ÁREAS, REGIONES,

DOMINIOS Y DEPARTAMENTOS EN 2001-2003/2004

INCIDENCIA DEL DÉFICIT CALÓRICO EN 2001-2003/2004 (%)

SEGÚN DOMINIOS GEOGRÁFICOS

FFFFFUENTE: INEI ELABORACIÓN :CIP

 EL GASTO SOCIAL Y LOS PROGRAMAS DE EXTREMA POBREZA 23

POBREZA POR NECESIDADES BÁSICAS INSATISFECHAS (NBI) EN 2001-2003/2004,

SEGÚN ÁREAS, REGIONES, DOMINIOS Y DEPARTAMENTOS

FUENTE: INEI ELABORACIÓN :CIP

Nota: Las NBI se definen como sigue:
• Viviendas con características inadecuadas. Porcentaje de la población en hogares con vivienda (i) de
paredes exteriores de estera, o (ii) de paredes exteriores de quincha, piedra con barro o madera y piso
de tierra, o (iii) improvisada o en un local no destinado para la habitación humana
• Vivienda hacinada. Porcentaje de la población en hogares con más de 3,4 miembros por habitación (sin
contar con el baño, cocina, pasadizo ni garaje).
• Hogares sin servicio higiénico. Porcentaje de la población en hogares sin servicio higiénico alguno.
• Hogares con niños que no asisten a la escuela. Porcentaje de la población en hogares con al menos un
niño de 6 a 12 años que no asiste a un centro educativo
• Alta dependencia económica. Porcentaje de la población en hogares con jefe con primaria incompleta
(hasta segundo año) y (i) con 4 o más personas por ocupado, o (ii) sin ningún miembro ocupado.
 EL GASTO SOCIAL Y LOS PROGRAMAS DE EXTREMA POBREZA 24

VII. El debate y las propuestas

a. EL DEBATE IDEOLÓGICO SOBRE EL BIENESTAR SOCIAL.

Las Ideologías y el Bienestar Social9

Conservadurismo Liberalismo Socialdemocracia
económico
Representantes Hayek, Keynes, A mitad de camino entre
Friedman Beveridge, los intervencionistas
Marshall, Macmillan, norteamericanos y el
Galbraith socialismo real
Valores predominan- • Individualismo • Libertad • Igualdad
tes • Libertad • Individualismo • Libertad
• Competitividad • Solidaridad
privada
La desigualdad y el El mercado y la socie- Las desigualdades so- El Estado debe ser el
papel del Estado dad se autorregulan, la ciales se pueden comba- instrumento que garan-
libre oferta y demanda tir a través de un sistema tice el respeto de los
corrigen la pobreza y impositivo que redistri- derechos para que sea-
por lo tanto la interven- buya la renta, la cual mos más iguales y sea
ción del Estado sólo aumentará la demanda y posible desarrollar po-
crearía más injusticia generará más empleo. tencialidades y capaci-
social Intervencionismo como dades. Por ello las insti-
necesidad pragmática tuciones sociales y edu-
cación pública financia-
da por el sistema impo-
sitivo reduciría la des-
igualdad.
Sobre el Bienestar En contra del Estado de Aceptan el Estado de Apoyan los sistemas
social bienestar porque: bienestar porque es públicos de bienestar
- otorga excesivo necesario para : porque:
poder a los burócra- - Planificar la conse- - El Estado es un
tas cución de metas so- instrumento para el
- Los gobiernos utili- ciales cambio y transfor-
zan a determinados - Conseguir el pleno mación de las injus-
grupos desfavoreci- empleo. ticias
dos para que les se- - Evitar la destrucción - Los servicios socia-
an políticamente úti- de las formas de les pueden constituir
les. economía existen- un recurso para in-
- Estado de bienestar tes. crementar el creci-
quita protagonismo - Asegurar condicio- miento económico a
a la misma socie- nes de éxito en la partir de la inver-
dad. iniciativa individual. sión en capital hu-
- Es ineficiente al mano.
aumentar mecanis- - Lo económico es un
mos burocráticos y instrumento de lo
desestabilizar el sis- humano y lo social.
tema económico.
Acción del Estado con No intervención del El Estado reacciona ante El Estado transforma la
respecto a la pobreza Estado: las fallas del mercado injusticia a través de la:
La libre oferta y deman- que provocan pobreza, Compensación a los que
9
Cuadro elaborado tomando como base: Garcés Ferrer, Jorge. La nueva sostenibilidad social. Barcelona:
Ariel, 2000. pp.15-31.
 EL GASTO SOCIAL Y LOS PROGRAMAS DE EXTREMA POBREZA 25

da sin intervención del ignorancia y enferme- no pueden acceder al

Estado, harán que con el dad: bienestar, la redistribu-
tiempo, esfuerzo y tra- El Estado debe satisfa- ción de recursos, la
bajo, los pobres también cer un mínimo bienestar promoción de la solida-
puedan beneficiarse del para las personas. Debe ridad, y la satisfacción
sistema de producción coordinar con organiza- de necesidades sociales.
económica. ciones voluntarias ac-
ciones para eliminar la
pobreza
¿Quienes intervienen El mercado, la familia, El Estado no puede El Estado invertirá en
en la estrategia de lu- el individuo y las orga- tener el monopolio del cooperativas, apoyo a
cha contra la pobreza? nizaciones benéficas bienestar, por lo cual, la asociaciones y órganos
voluntarias son los combinación ideal es la de participación, demo-
llamados a planificar el de la intervención pri- cratización de empresas,
bienestar vada, la intervención regulación del mercado,
pública y la de las orga- se incentivarán estrate-
nizaciones sociales, que gias de economía social,
actúen en conjunto bajo implementará un siste-
criterios de descentrali- ma de servicios sociales
zación. universal.

b. LAS OFERTAS DE DESARROLLO Y LAS ESTRATEGIAS DE ERRADICACIÓN DE LA POBRE-

ZA.-

ESTRATEGIAS DE ERRADICACIÓN
DE LA POBREZA EN LA TIPOLOGÍA DE LAS OFERTAS DE DESARROLLO10

DESARROLLISTA NEOLIBERAL DESARROLLO HUMANO DEMOCRÁTICA

a. Universalista- a. Crecimiento (luego a. Fortalecimiento de a. Erradicar la pobre-
pleno empleo reparto de la torta) los pobres como ac- za absoluta y ce-
b. Asistencialismo b. Inversión en los tores sociales rrar la brecha de
paternalista sectores sociales b. Participación. pobreza relativa,
c. Distribución de mejoramiento de c. Igualdad de género b. Incorporar a los
ingresos y rique- indicadores socia- d. Acceso a bienes hoy pobres como
zas les, principalmente e. Crecimiento para los sujetos con los
la educación pobres demás sectores so-
c. Provisión de redes ciales en progra-
de ayuda mas de desarrollo
d. Focalización, iden- integral, evitando
tificando a los sec- su segregación y
tores más pobres estigmatización.
como únicos desti-
natarios

c. LAS PROPUESTAS PARA OPTIMIZAR LA ESTRATEGIA DE LUCHA CONTRA LA POBREZA

EN EL PERÚ

10
Datos tomados de:
• Calderón, Fernando. La nueva cuestión social bajo la mirada del desarrollo humano: una fundamen-
tación sociológica. En: Nueva Sociedad N°166, marzo-abril 2000, pp.76-95.
• Coraggio, José Luis. ¿Es posible pensar alternativas a la política social neoliberal? En: Nueva Socie-
dad N°164, noviembre-diciembre 1999, pp.95-105.
 EL GASTO SOCIAL Y LOS PROGRAMAS DE EXTREMA POBREZA 26

El debate se encuentra en las alternativas para hacer que los programas sociales sean
más eficientes y eficaces. Existe coincidencia en la necesidad de realizar cambios pero
las propuestas varían. Distintos investigadores responden y promueven respuestas que
van desde evaluaciones de impacto, focalización geográfica, focalización individual,
priorización de los derechos universales con los escasos recursos que se tienen, así co-
mo la organización de los beneficiarios para el control y fiscalización de los recursos11.

Se puede revisar los siguientes Artículos e informes sobre los programas sociales:

• Aramburú, Carlos Eduardo; Abugattas, Javier. En: Diálogos Parlamentarios:

A propósito del debate presupuestal 2005. Lima: CIP, CIES. Diciembre 2004.
• Du Bois, Fritz. Programas sociales, salud y educación en el Perú. Un balance de
las políticas sociales. Lima: IPESM, 2004.
• Francke, Pedro. ¿Qué nos dicen las recientes investigaciones sobre programas
sociales? Una nota para la discusión. CIES.
• Iguíñiz, Javier. Enfoques y propuestas sobre desarrollo y lucha contra la pobre-
za. En : Seminario Regional “Balance y perspectivas de las MCLP.
• Instituto APOYO. Estado de los sistemas de monitoreo y evaluación de los pro-
gramas sociales públicos en el Perú. Lima, junio , 2000.
• O’Brien, Eduardo. Informe sobre Programas sociales. Lima: MCLP, marzo,
2002.
• Vásquez, Enrique. Gasto social en el Perú: Un balance crítico al 2004. (versión
virtual).
• Vásquez, Enrique. Presupuesto público y gasto social: La urgencia del monito-
reo y evaluación. Lima: Universidad del Pacífico, Save the Children.

VIII. Recomendaciones
Se recomienda organizar actividades que promuevan en el Congreso, el análisis y la
evaluación de los Programas sociales y de lucha contra la pobreza, identificando los
aspectos de responsabilidad parlamentaria, tanto en la definición de las normas como en
las acciones de control político.

Estas actividades se deberán realizar en coordinación con las Comisiones de la Mujer y

de Presupuesto, promoviendo la participación de académicos y especialistas en el tema,
así como, de los gobiernos locales y regionales, las Mesas de Concertación de Lucha
contra la Pobreza y representantes de las agencias no gubernamentales vinculadas a la
implementación de los programas, como CARITAS, CARE y otros.

De manera adecuada, los representantes de los sectores beneficiarios debieran ser incor-
porados Por la naturaleza e importancia de este tema, debe promoverse la asunción de
propuestas y compromisos a nivel político y social en el espacio del Acuerdo Nacional.

11
Sobre este último tema puede verse las conclusiones del Informe “Institucionalidad Democrática y
Concertación social en la lucha contra la pobreza”, CIP, marzo, 2004.