Serie

Policy Papers | N|3 2019

Legislación antiterrorista en Chile:

diagnóstico y propuestas de modificación

Serie Policy Papers |N°3, 2019

Julio Cortés Morales

JULIOCORTESMORALES@[Link] | [Link]
Resumen hecho ver por distintos órganos
internacionales de protección de los derechos
En este paper nos referimos a la regulación del humanos. Por otro lado, la cantidad
terrorismo en Chile, desde 1984 a la fecha, excesivamente baja de condenas por Ley
para a continuación abordar los principales Antiterrorista genera también otro tipo de
problemas que genera su aplicación práctica críticas que apuntan a una supuesta debilidad
desde el punto de vista de los estándares de estructural de la normativa y propenden a su
derechos humanos, las principales críticas que “fortalecimiento” por diversos medios.
se le han hecho desde el sistema internacional Ninguna de estas dos vertientes de crítica ha
de protección de los derechos humanos y logrado hasta ahora generar una reforma
luego hacer una revisión sintética de las legal, a pesar de que en el Congreso se ha
propuestas de modificación de la normativa refundido la tramitación de dos iniciativas
actualmente en tramitación en el Congreso, legales presentadas en el año 2014, a las que
finalizando con conclusiones y se ha sumado una indicación sustitutiva
recomendaciones para una regulación presentada por el gobierno de Sebastián
adecuada de esta materia. Piñera en abril del 2018.

I. Introducción II. La definición del

Legislar sobre el terrorismo es altamente terrorismo en la Ley
complejo dada la dificultad de definir 18.314
jurídicamente el fenómeno1, los excesos
cometidos en la implementación de la En la historia de la Ley Antiterrorista chilena es
normativa vigente en el caso de Chile, y los posible señalar tres grandes momentos:
escasos y hasta contraproducentes efectos de
su aplicación a lo largo de tres décadas. 1.- 1984 a 1991:

En efecto, sigue vigente en el país una Ley La dictadura dedicó en la Constitución de 1980
Antiterrorista (N° 18.314), que si bien no tiene algunos artículos al fenómeno del terrorismo.
la misma estructura que la versión Así, en el artículo 9 se señalaba que “el
originalmente aprobada por la dictadura de terrorismo, en cualquiera de sus formas, es
Pinochet en el año 1984, genera importantes por esencia contrario a los derechos
objeciones tanto desde el punto de vista del
humanos”, dejando entregada a una ley de
derecho penal de fondo (problemas de
quórum calificado la determinación de los
definición de los delitos terroristas y
delitos terroristas y su penalidad. Además, se
exacerbación del régimen penal común) como
contemplaba que los responsables de estos
desde el punto de vista procesal (existencia de
una serie de ventajas especiales para la delitos quedarían inhabilitados por quince
persecución de estos delitos, que debilitan el años para ejercer una serie de funciones y
derecho a defensa). Dichas objeciones se han actividades; la improcedencia de la amnistía,

1
No existe una definición general de terrorismo a nivel tipos de actividades calificadas como terroristas: desde
del Derecho Internacional. La Convención el Convenio para la represión del apoderamiento ilícito
Interamericana contra el terrorismo (2002) tampoco lo de aeronaves (1970) hasta el Convenio relativo a la
define directamente sino que se remite a 10 represión de financiamiento del terrorismo (1999).
instrumentos internacionales que se refieren a diversos
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el indulto y la libertad provisional; y finalmente obedeciendo instrucciones directas de las

se declaraba que estos delitos serían siempre autoridades político-militares. Además, se
considerados comunes y no políticos, para contemplaba la posibilidad de mantener toda
todos los efectos legales. la investigación en secreto, debiendo el
Tribunal entregar los antecedentes a las
La Ley 18.314 se aprobó cuatro años después.
personas imputadas solo al momento de
En su primera versión no intentaba dar una
formular acusación en su contra. El artículo 17
definición del terrorismo, sino que su técnica
y final señalaba derechamente que respecto
legislativa consistió sencillamente en señalar
de todos estos delitos “no procederá la
en su artículo 1 un listado de 16 conductas que
libertad provisional de los condenados”.
se consideraban como delitos terroristas, que
iban desde atentados contra la vida de Cabe destacar que esta normativa, tan simple
autoridades políticas a secuestros, uso de y efectiva que parece más Derecho de Guerra
explosivos, atentados contra aeronaves, hasta que Derecho Penal, fue diseñada para ser
la incitación o apología del terrorismo. aplicada a personas y grupos que desde la
izquierda practicaban acciones de resistencia
El resto del primer capítulo contemplaba
contra la dictadura. En un solo caso hubo un
cuestiones sobre penalidad, asignando en
intento de aplicarla a lo que puede ser
todos los casos penas de presidio mayor,
denominado terrorismo de Estado: la
refiriendo además las inhabilidades
sentencia de primera instancia del “Caso
contempladas en el artículo 9 de la
Degollados”. Dicha calificación como
Constitución para los autores de delitos
“homicidio terrorista” fue luego revocada por
terroristas, y alteraciones a las reglas
la Corte de Apelaciones de Santiago y la Corte
generales del Código Penal (los delitos
Suprema2.
frustrados se sancionarían como consumados,
y la tentativa en principio también, aunque se Pero tal vez más que su efecto real sobre las
podía rebajar la pena en dos grados). personas y grupos en definitiva criminalizados
por esta Ley, ella cumple también con una
El segundo capítulo de esta Ley se refiere a las
importante función simbólica en lo político:
cuestiones procesales, contemplando la
proyectar en sus enemigos el carácter de
posibilidad de ampliar la detención inicial
“terrorista” que en verdad ostentaba el propio
hasta por 10 días (en sintonía con lo que
régimen cívico-militar. De hecho, además de
señalaba el artículo 19 N° 7 letra c) de la
los actos legislativos que crearon y
Constitución, disposición que subsiste hasta el
posteriormente disolvieron la CNI, no se
día de hoy). En el artículo 13 se señalaba que
conocen otras leyes que hayan regulado
para investigar estos delitos los miembros de
expresamente la dimensión operativa de su
las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública y de
accionar3.
la Central Nacional de Informaciones podían
proceder “sin necesidad de mandato judicial”,

2 3
Sentencia de Ministro en visita extraordinaria (Sr. La Central Nacional de Informaciones fue creada el 13
Milton Juica), Rol 118-284, 31 de marzo de 1994; de agosto de 1977 por el Decreto Ley 1.878 del
Sentencia de Corte de Apelaciones de Santiago, Rol Ministerio del Interior, y se disolvió el 22 de febrero de
16.196-95, 30 de septiembre de 1994, y Sentencia de 1990 mediante la Ley 18.943.
Corte Suprema, Rol 31.030-94, 27 de octubre de 1995.
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Si hasta entonces al “enemigo interno” se le 2.- “Que el delito sea cometido para arrancar
tildaba de “extremista”, “subversivo”, resoluciones de la autoridad o imponerle
“violentista” y/o “comunista”, a partir de 1984 exigencias”.
y hasta nuestros días es la etiqueta de
Esta opción resulta coherente con lo que se
“terrorista” la que más se utiliza para designar
señala en el Mensaje, en cuanto a que “si se
a aquellos enemigos a quienes se intenta
acepta que el terrorismo es un método de
poner mediante esta declaración fuera del
acción criminal cuyo objetivo es causar temor
orden social y jurídico.
a parte o a toda la población, la acción criminal
2.- 1991 a 2010: pertinente ya está tipificada como delito sea
en el derecho penal común o en la legislación
Con el inicio de la transición, en el contexto de
especial, en la Ley de Seguridad del Estado,
la “democracia de los acuerdos”, el Ejecutivo
Código de Justicia Militar, etc.”5.
contempló no derogar sino que modificar la
Ley 18.314, mediante la Ley N° 19.027, y lo En esta versión la ley presumía la existencia de
esencial de dicha reforma subsiste hasta el día la finalidad de producir este temor en la
de hoy. En el Mensaje el presidente Aylwin, población en general “salvo que conste lo
tras referir diversos tratados internacionales contrario, por el hecho de cometerse el delito
de derechos humanos, dijo que se hacía mediante artificios explosivos o incendiarios,
necesario “precisar, con suficiente sutileza armas de gran poder destructivo, medios
para hacer verdadera justicia, lo que debe tóxicos, corrosivos o infecciosos u otros que
entenderse por conductas terroristas”4. pudieren ocasionar grandes estragos, o
mediante el envío de cartas, paquetes u
De acuerdo a la nueva definición de los delitos
objetos similares, de explosivos o tóxicos”.
terroristas el artículo 2 señala un listado de
Este sistema de presunciones constituía un
delitos base que, en caso de cometerse en
resabio “objetivista”, propio de la fase previa,
orden a obtener las finalidades señaladas en el
inserto en medio de una definición
artículo 1, pasan a ser considerados delitos
“subjetivista” del terrorismo.
terroristas. Estas finalidades eran dos:
El listado de delitos comunes (o delitos-base)
1.- “Que el delito se cometa con la finalidad de
del artículo 2 consistía desde entonces (y
producir en la población o en una parte de ella
hasta hoy, con varias modificaciones en el
el temor justificado de ser víctima de delitos
intertanto) en una gran cantidad de figuras
de la misma especie, sea por la naturaleza y
penales agrupadas en 5 numerales: En el 1° se
efectos de los medios empleados, sea por la
encontraban el homicidio, lesiones, secuestro,
evidencia de que obedece a un plan
envío de explosivos, incendio y estragos,
premeditado de atentar contra una categoría
infracciones contra la salud pública y
o grupo determinado de personas”.
descarrilamiento de trenes. El 2° se refería al
apoderamiento o atentado contra medios de
transporte y/o sus pasajeros. En el 3° estaba el

4 5
11 de marzo, 1990. Mensaje en Sesión 1. Legislatura Ibíd.
319. En: Historia de la Ley 19.027, Biblioteca del
Congreso Nacional.
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atentado contra la vida o integridad del jefe de Con esta versión de Ley Antiterrorista se
Estado y otras autoridades o personas combatió el accionar de grupos armados de
protegidas en razón de sus cargos. El 4° extrema izquierda que siguieron operando
contemplaba como las hipótesis de colocar, después de marzo de 1990, y además fue
lanzar o disparar bombas o artefactos aplicada a un curioso caso: el de Lenin
explosivos o incendiarios de cualquier tipo, y Guardia, exmilitante socialista que pasó a ser
finalmente el 5° se refería a la asociación ilícita informante de los servicios de seguridad, por
(regulada en el Código Penal) cuando tenga el envío de cartas-bomba a la Embajada de
por objeto la comisión de delitos terroristas. [Link]. y al abogado Luis Hermosilla en
septiembre del año 2001, además de la
También en 1991 se agregó al artículo 19 N° 7
colocación de un yogurt envenenado en un
letra e) de la Constitución un inciso en que se
supermercado. Se demostró judicialmente
señala que la apelación de la resolución que se
que Guardia junto a Humberto López Candía
pronuncie sobre la libertad de los imputados
(ex mirista, informante de la Oficina de
por delitos terroristas será conocida en los
Seguridad Pública) trataron de aprovechar el
tribunales superiores exclusivamente por
contexto causado por los atentados en
miembros titulares (sin abogados
Estados Unidos el 1 de setiembre del mismo
integrantes), y que “la resolución que la
año, para ofrecer sus servicios como analistas
apruebe u otorgue requerirá ser acordada por
de inteligencia, y ambos fueron condenados
unanimidad”. Mediante la misma ley 19.055
como autores de delitos terroristas. La
se modifica la parte final del artículo 9 de la
sentencia pertinente da por establecido que
Constitución, señalando que respecto de estos
“los atentados formaban parte del proyecto
delitos “no procederá (…) el indulto particular,
asumido por ambos procesados, de dar
salvo para conmutar la pena de muerte por la
consistencia y credibilidad a sus informes de
de presidio perpetuo”.
inteligencia, manteniendo engañados a la
En lo procesal se hacen algunos ajustes autoridad policial y política, y así recibir
menores: esta versión de Ley Antiterrorista periódicamente los pagos que ya estaban
conserva la detención inicial de hasta 10 días, percibiendo, transformándose de este modo
pero agrega al artículo 11 un inciso que señala en ‘terroristas por afán de lucro’”6.
que en la resolución que amplíe el plazo el juez
Con posterioridad, coincidiendo con el cambio
debe además ordenar que el detenido sea
de milenio, comenzó a ser invocada en el
examinado por un médico, el que no deberá
marco del conflicto del Estado con el pueblo
ser miembro del organismo policial que haya
mapuche, en diferentes casos en que se
practicado la detención. Además, se suprimen
habían realizado acciones de protesta
en el artículo 8 las referencias a la Central
violenta, incluyendo quemas de camiones y
Nacional de Informaciones.
otros delitos contra la propiedad.

6
Considerando décimo octavo, citado por Villegas, delito común, y por el yogur fueron absueltos. Ver
2018, pág. 515. En rigor, se les condenó por el envío de Sentencia de Ministro en Visita Extraordinaria (Sr. Jorge
un artefacto a la embajada de EEUU como delito Zepeda) de fecha 23 de septiembre de 2002, Rol 71.093-
terrorista, la carta-bomba al abogado fue considerado 2001.
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Cabe agregar, para completar este período, se incorporó un artículo 8, referido al delito de
que el grueso de las facultades especiales de financiación del terrorismo, en sintonía con los
investigación con que cuenta esta normativa avances del antiterrorismo a nivel global, que
provino de modificaciones efectuadas el año incluyeron la aprobación de un Convenio
2002, con ocasión de la adecuación a la Internacional para la Represión de la
reforma procesal penal (Ley 19.806). El 2003 Financiación del Terrorismo el año 2000.

3. Reforma de 2010 y hasta la fecha En su momento el penalista Héctor Hernández
elaboró un informe en derecho por encargo
Una reforma efectuada en octubre del año de la Defensoría Penal Pública, donde se
2010 mediante la Ley 20.467 reestructuró las refiere a los alcances de esta nueva definición
finalidades señaladas en el artículo 1, de delito terrorista concluyendo que la
eliminando las presunciones de finalidad “radical opción subjetivista” del legislador
terrorista. De esta forma, la definición actual hará casi inaplicable a esta normativa
del terrorismo sería esta: (Hernández, 2010, pág. 57)7.
“Constituirán delitos terroristas los Esta última versión de Ley Antiterrorista ha
enumerados en el artículo 2º, cuando el hecho sido invocada casi exclusivamente en el marco
se cometa con la finalidad de producir en la del conflicto entre el Estado y el pueblo
población o en una parte de ella el temor mapuche, y en contra de grupos anarquistas
justificado de ser víctima de delitos de la y/o antisistémicos en la Región Metropolitana.
misma especie, sea por la naturaleza y efectos Dos de las tres condenas que se han producido
de los medios empleados, sea por la evidencia en este período fueron dictadas en juicios
de que obedece a un plan premeditado de abreviados contra un informante de la
atentar contra una categoría o grupo inteligencia policial, Raúl Castro Antipán8, por
determinado de personas, sea porque se su participación como infiltrado en acciones
cometa para arrancar o inhibir resoluciones de por las que todo el resto de los acusados fue
la autoridad o imponerle exigencias”. finamente absuelto9.
Además, con ocasión de esta reforma se Como se puede apreciar en cada uno de estos
intentó excluir de la posibilidad de aplicación períodos la Ley Antiterrorista se ha usado
de la Ley 18.314 a los adolescentes, pero al para criminalizar a grupos subversivos o de
subsistir en los hechos distintas resistencia, pero es posible encontrar
interpretaciones de los alcances de dicha también casos en que se extiende a otro tipo
exclusión el año 2011 volvió a modificarse el de hechos que más bien encuadran con el
artículo 1 a través de la Ley 20.519 para no fenómeno del terrorismo de Estado, o
dejar lugar a dudas al respecto, señalando que cometido por personas ligadas a los servicios
“La presente ley no se aplicará a las conductas represivos y/o de inteligencia.
ejecutadas por personas menores de 18
años”.

7
Hernández tiene una hipótesis explicativa: “En esto el objetivo, pero a costa de condenar a la legislación
legislador chileno ha sido víctima del propósito construida a su alrededor en buena medida a la
consciente o inconsciente de negarle carácter político a inutilidad” (pág. 59).
8
los delitos terroristas, precisamente para excluir a su Una condena fue dictada por el Juzgado de Garantía de
respecto los beneficios que tradicionalmente se le han Victoria el 22 de octubre de 2010 (RUC 0900969218-2)
reconocido a esa clase de delitos, en lo que se conoce y la otra por el Juzgado de Garantía de Temuco el 14 de
como ‘despolitización del delito terrorista’. Y así, septiembre de 2012 (R.U.C. 0900697670-8).
9
mientras otras sólo consideran elementos objetivos en la Sentencia del Tribunal Oral en lo Penal de Angol, de 29
definición, en el caso chileno se optó por incluir una de agosto de 2012 (R.U.C. 0900969218-2).
finalidad políticamente neutra que ciertamente logra ese
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Según las cifras del Ministerio Público, las

III. Aplicación de la Ley
personas imputadas por delitos de terrorismo
Antiterrorista: sus entre el 2001 y 2016 fueron 127, en 21
resultados en cifras procesos penales (Villegas 2018). Sólo 9 de
ellas resultaron condenadas, y de ese total hay
La Tal como ha destacado Myrna Villegas en su que restar a 8 personas, cuyas condenas
análisis del tratamiento jurisprudencial del fueron dejadas sin efecto por sentencia de la
terrorismo en Chile desde 1984 a 2016, no Corte Interamericana de Derechos
existen cifras totales confiables sobre la
cantidad de personas que han sido procesadas
y/o imputadas o acusadas por delitos de la Ley
18.314.
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Humanos10. Las dos condenas restantes En la segunda sentencia, por el caso “Tur-Bus”,
recaen sobre una misma persona: el ya se le condenó como autor de los delitos
aludido Castro Antipán, informante de la consumados de infracción al artículo 2 Nº2 de
DIPOLCAR. En la primera de estas sentencias, la Ley Antiterrorista (atentado contra medio
relativa a su participación en los hechos de transporte), y del delito de amenazas
conocidos como “Peaje Quino”, ocurridos el terroristas contemplado en el artículo 7 inciso
10 y 11 de octubre del 2011, el tribunal señala 2º de la misma Ley, además de tres delitos de
que “es posible concluir que efectivamente un daños simples. Tampoco fue condenado a
grupo de individuos, entre los cuales formaba pena efectiva en el juicio abreviado, sino que
parte el acusado de autos, se concertó para se le concedió el beneficio de remisión
cometer ilícitos con armas de fuego; así condicional de la pena.
entonces, actuando premeditadamente y en
Recién en el 2017 hubo una condena más, a
forma organizada, cortaron árboles para
Juan Flores, por la bomba en el Metro Estación
interrumpir las vías de tránsito de la carretera,
Militar ocurrida en septiembre del 201411. En
dispararon a vehículos que circulaban por
la calificación del carácter terrorista de uno de
éstas, atacaron a sus pasajeros, ocasionaron
los delitos que se le imputaron, la bomba en
daños a un peaje atacando al encargado de
Metro Escuela Militar, se tuvo en cuenta que
este y cometieron delitos de robo, todo ello
“si bien se trata de un artefacto explosivo a
con el claro propósito de materializar sus
base de pólvora negra, de fabricación casera o
objetivos, principalmente quemar camiones y
artesanal, en las circunstancias particulares de
así demandar reivindicaciones sociales
día, hora y lugar en que se desarrollaron los
relacionadas con el ‘Conflicto Mapuche’
hechos, éstos tuvieron consecuencias
ocasionando gran temor a las víctimas y a toda
altamente lesivas e indiscriminadas para la
la población en especial a los habitantes de la
integridad física y la salud de las personas, así
IX Región”. Se le declara culpable de los delitos
como también dañosas o destructivas para las
de asociación ilícita terrorista, en grado de
cosas”. Así, “para poder llegar a la calificación
consumado; de Homicidio Frustrado
de la acción contenida en el N° 4 del artículo 2
Reiterado terrorista, en grado de frustrado, en
de la Ley de Conductas Terroristas, dado el
perjuicio de las víctimas de iniciales R.N.Z.C,
especial elemento subjetivo exigido por el
R.I.S.A, G.V.M.R y su hija menor de edad; y del
legislador, se ha debido considerar dentro de
delito de incendio de cosa mueble. Así y todo,
los efectos del medio empleado las lesiones
gracias a que se acogió a la figura de
producidas a los transeúntes y personas que
arrepentimiento eficaz (art. 4 de la Ley
estaban en el lugar de los hechos y los daños
Antiterrorista) no se le condena a una pena
causados a locales comerciales, mobiliario del
efectiva sino que se le otorga el beneficio de
subcentro y obras de arte en exposición”12. La
libertad vigilada.
pena impuesta por ese delito terrorista fue de

10 11
Corte IDH, Caso Norín Catrimán y otros (dirigentes, Sentencia del 6° TOP de Santiago, causa RUC
miembros y activistas del pueblo indígena mapuche) vs. 1400674179-8, RIT 64-2017, de 15 de marzo de 2018. El
Chile. Sentencia de 29 de mayo de 2014 (Fondo, veredicto es de fecha 21 de diciembre de 2017.
12
reparaciones y costas). Veredicto en causa RUC 1400674179-8, RIT 64-2017,
de 21 de diciembre de 2017, considerandos décimo
octavo y décimo noveno.
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15 años de presidio mayor en su grado compensado”. Conociendo del recurso de

medio13, pena que por su magnitud nulidad interpuesto por las defensas,
necesariamente se cumple con prisión finalmente la Corte Suprema dictó sentencia
efectiva, a diferencia de Castro Antipán que no de reemplazo manteniendo las condenas pero
estuvo ni un solo día en la cárcel, a pesar de recalificando los hechos a delito común, en
haber sido condenado por cuatro delitos sintonía con la condena a Córdova, señalando
terroristas. que si el hecho de haberse causado un
incendio era lo que permitía comprobar la
Otras tres condenas en el segundo juicio oral a
existencia del delito base (incendio), no podía
8 personas acusadas por el caso Luchsinger
a su vez ser utilizado de nuevo el elemento
Mackay14 fueron finalmente anuladas por la
fuego como un factor del que se pudiera
Corte Suprema, que recalificó los hechos a
desprender la finalidad de “causar temor”16.
incendio común. Cabe destacar que en el
Pese a ello, la pena aplicable a los hermanos
primer juicio realizado en este caso, se
Luis y José Tralcal se fijó en 18 años de presidio
condenó a Celestino Córdova por el delito de
mayor en grado máximo, y en cambio a
incendio con resultado de muerte,
Peralino se le condenó a 5 años de presidio,
descartando su calificación como delito
pero con el beneficio de libertad vigilada.
terrorista. En el segundo juicio resultó clave la
declaración del acusado José Peralino, a pesar Este dato duro, el hecho de haberse obtenido
de que después acusó apremios ilegítimos por solamente 3 condenas en un lapso de 17 años
parte del personal de la PDI que lo obligó a (2001 a 2018), es interpretado por algunos
declarar e intentó retractarse del contenido actores políticos como un gran fracaso, y por
de su declaración. En la primera versión de esa vía ponen en la agenda la necesidad de
este juicio oral todos los acusados fueron “fortalecer” la Ley Antiterrorista17. De esta
absueltos, pero la Corte de Apelaciones de forma, los errores y problemas enfrentados
Temuco anuló el juicio15, y en la segunda en el nivel de la investigación y persecución
versión fueron condenados por delito penal (la llamada “criminalización
terrorista Peralino y los hermanos Tralcal. A secundaria”) no se asumen como tales, sino
Peralino se le reconoció la calidad de “delator que se culpa de los malos resultados al marco

13
Por los otros delitos (Ley de control de armas, que se tramita en el Congreso, el Presidente Piñera
lesiones, y daños) se le aplica una pena de 8 años, que indicó que “esta nueva ley es absolutamente urgente y
suman 23 junto a la pena por el delito terrorista. necesaria” y que “busca fortalecer el combate contra la
14
RUC 1300701735-3, RIT 150-2017, TOP de Temuco. violencia para llevar más paz a todo Chile”
15
Rol 1056-2017. ([Link]
16
Rol Nº 15.163-2018, Corte Suprema. En el 315). Tras un atentado explosivo en un paradero de
considerando tercero se señala que “el sólo empleo del Transantiago en enero de 2019, el ex Fiscal Nacional
fuego como medio para provocar un incendio que Sabás Chahuán declaró: “desde que yo estaba en la
destruyó bienes materiales y provocó la muerte de dos fiscalía se ha insistido en que es necesario modificar la
personas, no puede bastar para construir la base Ley de Conductas Terroristas, especialmente en cuanto
probatoria requerida, ya que dicho medio estragante es a las técnicas de investigación, para incorporar las
inherente a la estructura del delito de incendio, previsto figuras del informante, el agente encubierto, la
y sancionado en el artículo 474 del Código Penal y no es interceptación telefónica y de correos”
posible entonces utilizarlo, además, para transformar el ([Link]
delito común en uno de carácter terrorista”. chahuan-cambiar-la-ley-antiterrorista/472097/#).
17
Al presentar en marzo del 2018 una indicación
sustitutiva al proyecto de reforma a ley antiterrorista
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legal (la “criminalización primaria”, o sea el imputadas por este tipo de delitos se explica
nivel normativo). en gran medida por los mecanismos
procesales especiales que esta Ley contempla,
Pero el supuesto fracaso de la Ley
entre ellos la posibilidad de que el Ministerio
Antiterrorista en el momento de la dictación
Público mantenga determinadas piezas clave
de condenas no puede hacernos perder de
de la investigación en secreto por un período
vista su utilidad represiva. En efecto, si
de hasta 6 meses (en el régimen normal del
consideramos la cantidad de investigaciones
Código Procesal Penal la posibilidad de
que al alero de esta Ley han permitido
mantener en secreto ciertos aspectos de la
mantener a varias decenas de personas
investigación tiene señalado un plazo máximo
privadas de libertad por largo tiempo, queda
de 40 días).
en claro que se trata de una importante
herramienta para la criminalización La tentación de aplicar estos mecanismos
provisional pero efectiva de personas y especiales en investigaciones por delitos
movimientos. comunes o con relación a adolescentes ha
generado casos en que se ha producido un
De acuerdo a un Informe del Instituto Nacional
“uso indirecto” de la Ley Antiterrorista, tal
de Derechos Humanos sobre cuestiones a
como se señala en el mismo Informe. Así, se
considerar en una eventual reforma a la Ley
usa prueba obtenida al alero de la Ley 18.314,
18.314, realizado en base a la observación de
pero en juicios orales en que no se ha acusado
causas por Ley Antiterrorista en La Araucanía
por delitos terroristas. En ambas hipótesis
y en la Región Metropolitana se señala que “el
(delitos comunes o responsabilidad penal de
tema de las prisiones preventivas es uno de los
adolescentes) “la incorporación de esta
más complejos puesto que en todos estos
prueba ha ocurrido, o a través de los
casos se sometió a la gran mayoría de los
testimonios de policías que tomaron
imputados a prisión preventiva por períodos
declaración o presenciaron la declaración de
importantes de tiempo, para terminar en
los delatores compensados, reproduciendo
definitiva siendo absueltos o condenados por
sus dichos en juicio, o por la declaración de
delitos distintos a los de la LAT a penas de
policías que han escuchado de otros policías lo
cumplimiento en libertad“18.
manifestado por los delatores compensados
La desproporción entre los pobres resultados (…) o, por último, a través de la declaración en
a nivel judicial y las largas prisiones juicio del delator compensado de manera
preventivas aplicadas a las personas directa”19.

18
Informe sobre cuestiones a considerar en una reforma los hechos- Luis Humberto Marileo Cariqueo y Juan
de la Ley Antiterrorista a la luz de la observación de Patricio Queipul Millanao, se incorporó la declaración de
casos realizada por el Instituto Nacional de Derechos Raúl Castro Antipán, de manera directa; y en el caso
Humanos, aprobado el 22 de julio de 2014, pág. 16. llamado Tres Luces, que versaba sobre delitos comunes,
se incorporó la declaración de Job Morales a través de
19
Ibíd., pág. 12. El detalle de los casos es el siguiente: policías de la PDI”. Al anular el primer juicio a Ñirripil la
“En el juicio Fundo Brasil a José Antonio Ñirripil Pérez Corte Suprema habló de “utilización oblicua” de la Ley
(adolescente a la fecha de los hechos) se incorporó la Antiterrorista (Sentencia Rol N°15.187-2013, de 09 de
declaración del delator compensado Job Morales a enero de 2014). Sobre este problema jurídico se puede
través de policías de la PDI; en el juicio Peaje Quino que consultar “La aplicación indirecta de la Ley 18.314 sobre
tenía como imputados a los adolescentes -a la época de Conductas Terroristas a menores de edad y su
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Con todo, además de los efectos ya señalados, Este notorio incremento de la actividad de
hay que tener en cuenta que el antiterrorismo dudosa legalidad o abierta ilegalidad por parte
en Chile ha sido responsable no solamente de de los agentes del Estado encargados
grandes fiascos represivos como el constitucionalmente de dar eficacia al
denominado “caso Bombas” (2010-2012)20, y Derecho, a la que a nivel latinoamericano se
de la escandalosa situación del informante ha denominado como “sistema penal
Castro Antipán, sino que desde el 2017 hay subterráneo”21, es precisamente algo contra
que contar entre las consecuencias negativas lo que advertía la Convención interamericana
de la aplicación de la Ley Antiterrorista a la contra el Terrorismo (2002) en su Preámbulo,
“Operación Huracán”. Como es de público al afirmar que “la lucha contra el terrorismo
conocimiento, a fines del 2017 la inteligencia debe realizarse con pleno respeto al derecho
policial de Carabineros en La Araucanía se vio nacional e internacional, a los derechos
involucrada en un conjunto de manipulaciones humanos y a las instituciones democráticas,
de pruebas e invención de evidencia con el fin para preservar el estado de derecho, las
de poder criminalizar por delitos terroristas a libertades y los valores democráticos en el
un conjunto de comuneros mapuche. Hemisferio, elementos indispensables para
Finalmente, los comuneros fueron una exitosa lucha contra el terrorismo”22.
sobreseídos, y en cambio hay varios ex
funcionarios de dichas reparticiones IV. Críticas a la Ley
formalizados por asociación ilícita y
Antiterrorista desde el
obstrucción a la investigación. Durante el 2018
también en nombre del antiterrorismo se dio sistema internacional
a conocer la existencia de un grupo de protección de los
especializado de carabineros del GOPE con
entrenamiento en Colombia. Luego del Derechos Humanos
asesinato por la espalda de Camilo Catrillanca
en Temucuicui el 14 de noviembre, y todos los La Ley Antiterrorista chilena ha sido
hechos posteriores de encubrimiento, el cuestionada tanto por su contenido de fondo
Ejecutivo ha anunciado el retiro de este grupo (definición del delito terrorista), como sus
conocido como “Comando Jungla” de la zona aspectos procesales (métodos especiales de
del conflicto. investigación) y su uso discriminatorio en
contra de un pueblo indígena (esto en

vulneración a la Convención Internacional sobre Los concepto llaman la atención sobre la parte del
Derechos del Niño”, de Isidora Mardones Marshall, funcionamiento de las agencias locales de control social
Memoria para optar al grado de Licenciado en Ciencias punitivo que no se ve a simple vista ni a la luz del día,
Jurídicas y Sociales, Facultad de Derecho, Universidad con un Estado policial que presiona constantemente por
de Chile, 2017. salirse de la camisa de contención que le trata de poner
20
He tenido ocasión de analizar en detalle este caso en el Estado de Derecho.
22
el libro Estruendo: la asociación ilícita terrorista en la Luego, en el artículo 15, la Convención dispone que
legislación chilena a la luz del caso bombas y otros “las medidas adoptadas por los Estados Parte de
escritos sobre terrorismo y antiterrorismo, editado en el conformidad con esta Convención se llevarán a cabo con
2013 por Libros del Perro Negro, y reeditado en una pleno respeto al estado de derecho, los derechos
versión ampliada por Editorial Tempestades, 2018. humanos y las libertades fundamentales”.
21
Siguiendo la obra de criminólogos críticos como Lola
Aniyar de Castro y Eugenio Raúl Zaffaroni, que con dicho
 Serie Policy Papers | N|3 2019

relación con derechos consagrados en el aplicación de la Convención internacional

Convenio de OIT sobre pueblos indígenas y contra la tortura y otros tratos o penas
tribales, y el tema de las legítimas crueles, inhumanos o degradantes, el Comité
reivindicaciones territoriales). contra la Tortura expresó “su preocupación
por la amplitud y vaguedad de la tipificación
Una buena síntesis de los principales
de los delitos de terrorismo contenida en la
cuestionamientos hechos desde los órganos
Ley núm. 18.314, de 16 de mayo de 1984,
del sistema universal e interamericano,
modificada en 2010 por la Ley núm. 20.467”, y
contenida en el Informe Anual 2011 del
señaló que “le preocupa además la limitación
INDH, nos recuerda que tanto el Consejo de
de salvaguardias fundamentales y garantías
Derechos Humanos como distintos órganos
procesales que se contempla en dicha ley,
de tratados23, así como el Relator Especial de
como la posibilidad de ampliar hasta diez días
la ONU y la Comisión Interamericana de
los plazos para poner a los detenidos a
Derechos Humanos “invariablemente han
disposición del juez o la detención preventiva
representado al Estado de Chile, la
prolongada de los acusados. Es por todo ello
incompatibilidad del ordenamiento jurídico
que suscitan especial inquietud los casos de
interno en esta materia con el derecho
aplicación abusiva de esta norma para
internacional de derechos humanos. Dicho
procesar por terrorismo a activistas mapuches
juicio de reproche deriva del hecho que la
acusados de cometer acciones violentas con
normativa vigente: a) mantiene una
resultado de daños contra la propiedad
deficiente definición de delito terrorista que
privada”25.
vulnera los principios de legalidad y
tipicidad; b) establece normas excepcionales En el ya referido “Caso Lonkos”, tanto la
que representan una disminución a los Comisión como la Corte Interamericanas de
estándares del derecho al debido proceso; y, Derechos Humanos tuvieron ocasión de
c) en su aplicación práctica se observa un referirse a la Ley Antiterrorista chilena.
patrón de conducta que violenta el principio
El Informe de Fondo de la Comisión en este
de igualdad y no discriminación por su
caso señala que con posterioridad a la reforma
invocación preferente y selectiva a grupos
efectuada mediante la Ley 20.467 “se
discriminados de la sociedad”24.
mantienen en vigor los problemas de
Por referir solamente las últimas amplitud, vaguedad, imprecisión y falta de
observaciones que se han realizado desde diferenciación con otros tipos penales que la
tales órganos, es de destacar que luego de llevaron a concluir que los tipos de la ley
revisar en agosto del 2018 los avances
realizados por el Estado de Chile en la

23
Entre los que se señalan: Comité de los Derechos Discriminación Racial, Observaciones Finales: Chile,
Económicos Sociales y Culturales, Observaciones CERD/C/CHL/CO/15-18, 7 de septiembre de 2009,
Finales: Chile, E/C.12/1/Add.105, 26 de noviembre de párrafo 15.
24
2004, párrafo 34; Comité de Derechos Humanos, Informe Anual 2011, INDH, pág. 110
25
Observaciones Finales: Chile, CCPR/C/CHL/CO/5, 17 de Comité contra la Tortura, Observaciones finales sobre
abril de 2007, párrafo 7; Comité contra la Tortura, el sexto Informe Periódico de Chile, CAT/C/CHL/CO/6 28
Observaciones Finales: Chile, CAT/C/CHL/5, 14 de mayo de agosto de 2018, párr. 18.
de 2009, párrafo 23; Comité para la Eliminación de la
 Serie Policy Papers | N|3 2019

18.314 contrarían en su formulación el reclamadas por el pueblo mapuche darían

principio de legalidad”26. lugar a una “categoría” o “grupo determinado
de personas” en los términos del artículo 1 de
Respecto a la finalidad de causar temor, si este
la Ley de Conductas Terroristas28.
elemento se deduce de “la naturaleza y
efectos de los medios empleados”, no se En relación al otro elemento subjetivo que
incluye por el legislador “una explicación sobre señalaba el artículo 1, la intención de
cuáles medios pueden considerarse de “arrancar resoluciones o imponer exigencias a
naturaleza tal o con efectos tales que las autoridades”, la Comisión observó que
conviertan un delito común en un delito debido a la formulación disyuntiva empleada
terrorista”, de ahí que la Comisión concluye por esta disposición antes de la reforma,
que “la distinción entre un delito común y un “dicha intención puede operar aisladamente
delito terrorista, quedan a la completa como un factor subjetivo que transforma un
discrecionalidad del juez en cada caso delito común en terrorista, con independencia
concreto”27. de los medios utilizados o sus efectos”. Por
esta vía, mediante el uso de este elemento se
En segundo lugar, según la Comisión tampoco
podría llegar a cubrir “una multiplicidad de
hay claridad respecto a cuándo una conducta
hipótesis que no necesariamente se asocian
obedece a un “plan premeditado de atentar
con la violencia terrorista propiamente tal”, y
contra una categoría o grupo determinado de
además se hace difícil diferenciar estos delitos
personas”, pues “no se explica qué tipo de
de otros de naturaleza extorsiva29. Tras las
predeterminación o planificación es necesaria
modificaciones incorporadas a la ley 18.314 en
ni a cuáles categorías o grupos de personas se
octubre del 2010, el “arrancar o inhibir
refiere la norma”. En el caso analizado por la
resoluciones de la autoridad o imponerle
Comisión, la existencia de un incendio en cuya
exigencias” ya no opera como un elemento
planificación hubo definición de roles fue
autónomo, sino que es una de las tres formas
considerada como cumplimiento de dicho
en que se considera que los delitos tienen por
requisito, “sin que sea posible diferenciar esta
objetivo causar en la población o parte de ella
conducta de un delito agravado o calificado
el “temor justificado de ser víctima de delitos
por la premeditación”. Además, en dicho caso
de la misma especie”. Con todo, la objeción
se llegó al extremo de considerar que todos
quienes se encontraran en las tierras

26
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, vaga a la luz del principio de legalidad penal consagrado
Informe de fondo Nº 176/10, 5 de noviembre de 2010, en el artículo 15 del Pacto Internacional de Derechos
parágrafo 152. La Comisión IDH cita la conclusión Civiles y Políticos”, el que implica que “la
similar a que llegó el Comité de Derechos Humanos en responsabilidad penal debe determinarse a través de
el Examen del Quinto Informe Periódico de Chile en abril disposiciones claras y precisas establecidas por la ley, a
de 2007, expresando su “preocupación ante la fin de respetar el principio de certeza jurídica y de
definición de terrorismo comprendida en la Ley asegurar que éste no quede sujeto a una interpretación
Antiterrorista 18.314, que podría resultar demasiado que permita ampliar el ámbito de la conducta penada”
amplia” (Ibíd, parágrafo 144), así como lo señalado en (Ibíd, parágrafo 145).
27
noviembre del 2007 por el Relator Especial de Naciones Ibíd., párr. 137.
28
Unidas sobre protección de los derechos humanos en la Ibíd., párr. 139.
29
lucha contra el terrorismo en relación al artículo 1 de la Ibíd., párr. 140.
misma ley, cuya definición “es excesivamente amplia y
 Serie Policy Papers | N|3 2019

relativa a la amplitud de los medios o efectos V. Reforma a la ley

utilizados subsiste.
18.314: tres proyectos
Posteriormente, en relación al mismo caso, la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en uno
dictó una sentencia contra el Estado de Chile,
Las Durante el año 2014 el gobierno de la
cuestionando la aplicación de la Ley 18.314,
presidenta Bachelet convocó a una Comisión
aunque se centró en el sistema de
de Expertos para estudiar y proponer una
“presunciones de finalidad terrorista”
reforma a la legislación antiterrorista31. El 4 de
existente en la versión vigente antes de 1990, noviembre del mismo año se presentó por
por haber sido dicha versión de la normativa la Mensaje el proyecto de ley contenido en el
que les fuera aplicada. Boletín 9692-07, que determina conductas
terroristas y su penalidad y modifica los
En la medida que la Corte IDH estimó que la
Códigos Penal y Procesal Penal32. Poco antes,
versión de la Ley Antiterrorista aplicada a estas
un grupo de senadores de oposición había
ocho personas infringía el art. 2 (deber de
presentado otro proyecto, el Boletín N° 9669-
adoptar disposiciones de derecho interno) en
07, que sustituye el texto de la ley N° 18.314 a
relación a los artículos 9 (principio de fin de “dar mayor protección a la ciudadanía y
legalidad) y 8.2 (presunción de inocencia) de la fortalecer la paz social”33.
Convención Americana, no se pronunció sobre
otros aspectos problemáticos de la Ley 18.314 El 31 de marzo de 2015 ambos proyectos se
que subsisten tras la modificación legal del refundieron por decisión de la Sala del Senado,
donde sigue en primer trámite constitucional.
año 2010, señalando que “la Corte no
En abril del 2018, a poco de asumido el nuevo
encuentra necesario pronunciarse en este
gobierno, se presentó por el Ejecutivo una
caso sobre las demás alegadas violaciones
Indicación Sustitutiva que, recogiendo
relacionadas con el elemento subjetivo del
aspectos de los Boletines y las indicaciones
tipo, ni las alegaciones relativas al elemento parlamentarias realizadas, además del Boletín
objetivo del tipo terrorista, puesto que ya 7207-07, presentado por el Ejecutivo en
concluyó que la presunción de la finalidad de septiembre del año 2010, hace su propia
infundir temor en la población en general es propuesta de regulación antiterrorista.
incompatible con la Convención, y en los
A continuación, nos referiremos a cada uno de
procesos contra las presuntas víctimas del
estos proyectos, centrándonos en su
presente caso se aplicó dicha presunción”30.
definición de delito terrorista, pues referir los
aspectos procesales y métodos especiales de
investigación que se propone en cada uno de

30 32
Ibíd., párr. 178
31
La propuesta consta en el documento “Informe de la [Link]
comisión de expertos sobre la regulación jurídica de las on/[Link]?boletin_ini=9692-07
33
conductas terroristas”, 13 de octubre de 2014, suscrito Moción de los senadores Espina, Allamand, Chahuán,
por: Enrique Aldunate, Javier Couso, Juan Pablo Cox, García y Prokurica, de 21 de octubre del año
Juan Pablo Hermosilla, Héctor Hernández, María Inés 2014. ,[Link]
Horvitz, Juan Pablo Mañalich, José Ignacio Nuñez. amitacion/[Link]?boletin_ini=9669-07
 Serie Policy Papers | N|3 2019

ellos excedería con creces los límites de este afectar la vida o integridad física de un número
trabajo. indeterminado de personas (…)”.

Moción de los senadores Espina y otros En cuanto a marcos penales, el art. 3 opta por
(Boletín 9669-07): sancionar en cada caso con la pena prevista
para el delito base, aumentaba en uno, dos o
Este proyecto pretende modificar la totalidad
tres grados35. En el caso de la asociación ilícita
del contenido de la Ley 18.314, manteniendo
terrorista, las penas se aumentan en dos
su denominación y su carácter de ley penal
grados en los casos del art. 293 del Código
especial34.
Penal, y un grado en los del 29436.
En cuanto a la definición de terrorismo,
El art. 8 sanciona al que “por cualquier medio,
siguiendo un esquema similar a la ley actual, el
directa o indirectamente, solicite, recaude o
artículo 1 señala que serán delitos terroristas
provea fondos con la finalidad de que se
aquellos listados en el art. 2 inciso primero,
utilicen en la comisión de cualquiera de los
“cuando el hecho se cometa concurriendo al
delitos terroristas señalados en el artículo 2°”
menos una de las circunstancias siguientes:
con la pena de presidio menor en su grado
a) Con la finalidad de producir en la población medio a presidio mayor en su grado mínimo.
o en una parte de ella el temor justificado de
El art. 3 en su inciso final excluye a todos estos
ser víctima de delitos de la misma especie;
delitos de la posibilidad de que la pena sea
b) Con la finalidad de desestabilizar el orden sustituida por sanciones o medidas
constitucional democrático; alternativas de la Ley 18.216, excepto en el
caso del art. 6, que contempla la disminución
c) Para arrancar o inhibir resoluciones de la de hasta dos grados de la pena aplicable a
autoridad o imponerle exigencias; “quienes llevaren a cabo acciones tendientes
d) Obedeciendo a un plan determinado de directamente a evitar o aminorar las
atentar contra una categoría o grupo consecuencias del hecho incriminado, o
determinado de personas; dieren informaciones o proporcionaren
antecedentes que sirvieren efectivamente
e) Empleando artificios nucleares, para impedir o prevenir la perpetración de
bacteriológicos o químicos que por su otros delitos terroristas, o bien, para detener
naturaleza puedan afectar a un número o individualizar a responsables de esta clase de
indeterminado de personas; o delitos”.
f) Empleando bombas, explosivos o medios de Mensaje de la presidenta Bachelet (Boletín
alto poder destructivo que afecten o puedan 9692-07):

34 36
Su objetivo declarado es: “actualizar y perfeccionar la Este complejo mecanismo de determinación de pena
ley que tipifica las conductas terroristas, incorporando en el caso de la asociación ilícita del Código Penal, y la
una definición que sea clara pero que contemple una remisión que a ella hace la Ley 18.314 actual y las
adecuada sanción a los delitos terroristas”. propuestas de reforma en comento, son analizadas en
35
En el caso de los delitos del art. 476 N°s 1 y 2 del mayor detalle al explicar la Indicación Sustitutiva, que
Código Penal, se aumentarán en uno o dos grados, y en en este punto adopta el mismo modelo regulatorio que
el del N°3 del mismo art., “se aplicarán las sanciones la Moción.
previstas en dicha disposición, con excepción de la pena
de presidio mayor en su grado mínimo”.
 Serie Policy Papers | N|3 2019

A diferencia de la propuesta de la Comisión de En cuanto a las características de esta

Expertos, esta iniciativa no traslada la organización criminal, el inciso segundo señala
regulación del terrorismo desde una Ley que: “(…) la asociación se entenderá
especial (la actual 18.314) al Código Penal y efectivamente organizada en atención a la
Código Procesal Penal, sino que propone una cantidad de sus miembros; su dotación de
nueva ley especial que regularía los aspectos recursos y medios; la división de tareas o
sustantivos, y crea un nuevo párrafo del funciones, así como su capacidad de
Código Procesal Penal37. planificación e incidencia en el tiempo”39.

En la definición de terrorismo que propone se También constituye asociación criminal

optó por dar centralidad a la figura de la terrorista aquella que tenga por finalidad
“asociación criminal terrorista”, acogiendo así cometer crímenes de lesa humanidad o
en principio la tesis que entiende al terrorismo genocidio (a este tipo de asociación y su
como una forma de criminalidad organizada, y penalidad se refiere el art. 6).
a los delitos de terrorismo como expresión del
En cuanto a penalidades, se sanciona en el art.
plan criminal de un tipo especial de asociación
2 la pertenencia a dicha asociación,
ilícita: “toda organización o grupo cuando, a
diferenciando al miembro fundador o
través de la perpetración de los crímenes por
financista, a quien se sanciona con presidio
ella proyectados (…) se persiguiere socavar o
mayor en grado medio a máximo, del
destruir el orden institucional democrático,
integrante activo que no revista tales
alterar gravemente el orden público, imponer
calidades, a quien se sanciona con presidio
exigencias a la autoridad política, arrancar
mayor en grado mínimo a medio.
decisiones de ésta o infundir temor
generalizado en la población de pérdida o El art. 3 sanciona con presidio mayor en grado
privación de los derechos fundamentales” mínimo a medio a quien ejecute alguno de los
(art. 1)38. delitos señalados en el art. 1, habiendo
“adscrito o adherido positivamente a los
propósitos concretos de perpetración de los

37
Pese a ello, en el Mensaje se señala que “cuando el terrorista la que tiene el protagonismo de la estrategia
Código Penal sea modificado en su integridad, esta terrorista. Por ende, continúa Cancio, el terrorismo es
regulación debiera encontrarse comprendida en él”, criminalidad organizada, entendiendo por
coincidiendo así con la posición del gobierno anterior, “organización” una estructura que se proyecta más allá
que había incluido al delito terrorista dentro del de la comisión de hechos concretos (Cancio Meliá,
proyecto de Código Penal ingresado a la Cámara de Manuel; El delito de pertenencia a una organización
Diputados el 10 de marzo de 2014 (Boletín N° 9274-07). terrorista en el Código Penal español, en Revista de
La propuesta de la Comisión de Expertos incluía 6 Estudios de la Justicia, N° 12, año 2010, p. 150) (Mensaje
artículos en el párrafo 10 del título IV del Libro II del 755-362, de la Presidenta de la República Michelle
Código Penal (arts. 292 a 294 quáter), además de un art. Bachelet al Senado, Boletín 9692-07, pág. 9).
39
403 ter referido a la colocación de artefactos explosivos En este punto el Boletín sigue de cerca la propuesta
y un art. 3 bis en la Ley 20.084. de la respectiva Comisión de Expertos, en cuyo Informe
38
En esto el proyecto sigue explícitamente las tesis que se señala expresamente que “la propuesta prescinde de
en la doctrina penal ha expresado el jurista español diferenciar posiciones jerárquicas susceptibles de ser
Manuel Cancio: “Los delitos de terrorismo son ocupadas por los miembros de la organización. De este
fundamentalmente delitos de organización, y en ello se modo se abre la posibilidad de que organizaciones
basa el incremento de su peligrosidad, porque se horizontalmente constituidas resulten abarcadas por la
despliega una violencia que no es aislada, sino tipificación, en la medida en que se satisfagan los
sistemática. Cancio Meliá asegura que la conducta que criterios ya mencionados” (Informe de la comisión de
permite la incriminación es la relación y pertenencia a expertos sobre la regulación jurídica de las conductas
una organización terrorista y es la organización terroristas, 13 de octubre de 2014, pág. 17).
 Serie Policy Papers | N|3 2019

crímenes, manifestados por organizaciones, deben sancionarse adicionalmente. El inciso

asociaciones o grupos nacionales o segundo plantea que las penas para los delitos
extranjeros”. Esa adscripción positiva puede señalados en los artículos 1°, 5° y 6° no podrán
ser “cualquier manifestación de voluntad ser sustituidas por las señaladas en la Ley N°
expresa o tácita del imputado o la aceptación 18.216, modificada por la Ley N° 20.603 y se
de los propósitos criminales de una cumplirán sucesivamente, “de conformidad al
organización, asociación o grupo, sea que el inciso segundo del artículo 74 del Código
medio de adhesión positiva fuese electrónico, Penal”.
telefónico, la participación en redes sociales o
Indicación Sustitutiva del presidente Piñera:
cualquier otro medio”.
Esta propuesta sustituye el texto íntegro de la
El segundo inciso del art. 3 sanciona con la
Ley 18.314, manteniendo su número y
misma pena al individuo que “sin pertenecer a
denominación. Antes de entrar a su definición
una organización o grupo y habiendo tomado
de terrorismo, cabe destacar que lo más
parte o ejecutado alguno de los delitos
llamativo de esta propuesta consiste en
señalados en el artículo 1°, lo hubiese hecho
modificar el Código Orgánico de Tribunales
persiguiendo las finalidades allí expresadas”.
para que todos los delitos terroristas
El art. 5 sanciona con presidio menor en grado cometidos en el país sean conocidos por los
medio a presidio mayor en grado mínimo a Tribunales de Garantía y Orales en lo Penal de
quien “solicite, ofrezca, recaude, gestione, la jurisdicción de la Corte de Apelaciones de
administre o aporte fondos, valores o bienes Santiago.
destinados al financiamiento directo e
En principio mantiene el esquema ya
indirecto de una organización comprendida en
tradicional -señalando en el art. 1 las
el artículo 1°, y siempre que no le resultare
finalidades propias del delito terrorista, y
aplicable lo dispuesto en el artículo 2°”.
señalando en el art. 2 el catálogo de delitos
En el art. 4 inciso primero se señala que “las susceptibles de ser considerados terroristas
penas establecidas en el artículo 2° serán cuando se verifiquen dichas finalidades-, pero
impuestas sin perjuicio de las que agregando además en los arts. 4 y 5 dos delitos
correspondiere imponer por uno o más que son terroristas per se, siguiendo un
crímenes efectivamente perpetrados por uno criterio “objetivista”, sin necesidad de
o más integrantes de la organización”, en comprobar que su comisión obedezca a las
coherencia con el hecho de que la asociación finalidades señaladas en el art. 1.
ilícita es un delito en sí mismo, que se sanciona
Las cuatro finalidades alternativas que señala
incluso sin necesidad de que los delitos
el art. 1 son las siguientes (y para el caso de
propios de su plan criminal se cometan o no, y
que se verifiquen dos o más de ellas, se debe
en caso de que efectivamente se cometan,
aplicar la pena máxima)40, planteadas como

40
El catálogo propuesto para el art. 2 incluye: 1.- fiscales del Ministerio Público o de personas
40
homicidio (art. 391 del CP); 2.- lesiones (arts. 395 a 398 internacionalmente protegidas ; 7.- apoderamiento o
del CP); 3.- secuestro y sustracción de menores (arts. atentado contra vehículos de transporte o de carga (art.
141 y 142 del CP); 4.- incendio y estragos (arts. 474 a 476 341 bis del CP); 8.- colocar, enviar, activar, arrojar,
y 480 del CP); 5.- delitos contra la salud pública (arts. detonar, disparar o hacer explosionar bombas o
315 y 316 del CP); 6.- atentado contra la vida, la salud o artefactos explosivos, químicos, incendiarios, tóxicos,
la integridad corporal del Jefe de Estado o de otra corrosivos o infecciosos, así como el de enviar cartas o
autoridad política, judicial, militar, policial, religiosa de encomiendas de esas mismas características (art. 14 D
 Serie Policy Papers | N|3 2019

“cuando el hecho se cometa concurriendo al a un “artefacto explosivo o incendiario, que

menos una de las circunstancias siguientes: afecte o pueda afectar a una cantidad
indeterminada de personas”, contemplando
a) Con la finalidad de producir en la
directamente la pena de presidio mayor en su
población o en una parte de ella el
grado máximo, la que aumenta a presidio
temor justificado de ser víctima de
mayor en grado máximo a medio si es que
delitos de la misma especie;
además se causaren lesiones (de los arts. 395
b) Con la finalidad de desestabilizar el a 397 del CP) y a la pena de presidio perpetuo
orden institucional democrático; a presidio perpetuo calificado “si resultase la
muerte”.
c) Para arrancar o inhibir resoluciones de
la autoridad o imponerle exigencias, o Por su parte, el art. 5 se refiere al que “sin la
debida autorización y en contravención de la
d) Obedeciendo a un plan determinado ley produjere, almacenare, manipulare,
de atentar contra una categoría o transportare o poseyere material radioactivo,
grupo determinado de personas”. bacteriológico o químico, o fabrique o posea
En cuanto a penalidad, el art. 3 contempla el un dispositivo de estas características, con el
siguiente sistema: propósito de afectar la vida o la integridad
corporal de una cantidad indeterminada de
Los delitos señalados en los numerales 1 al 9 personas o de producir destrucción
serán sancionados con la pena señalada en el significativa de infraestructura pública o
CP o leyes especiales pertinentes (control de privada, o dañar considerablemente el medio
armas, seguridad interior del Estado, delitos ambiente”, al que sanciona con la pena de
informáticos), “aumentadas en uno, dos o tres presidio mayor en su grado máximo a presidio
grados”. El del N° 10, la asociación ilícita perpetuo.
terrorista, se penaría en base a los arts. 293 y
294 del CP, aumentando en el primer caso la Prosigue el catálogo de delitos en el art. 8,
pena en dos grados, y en el segundo en uno. sancionando con presidio mayor en su grado
mínimo al que “por cualquier medio, directa o
El art. 7 aclara que en cuanto al sistema de indirectamente, solicite, recaude o provea
determinación de sanciones el tribunal debe fondos con la finalidad de que se utilicen en la
primero determinar la pena correspondiente comisión de cualquiera de los delitos
por el delito base (“como si no se hubiere terroristas señalados en esta ley”, con la
tratado de delitos terroristas”), y luego excepción de aquellos casos en que “en virtud
proceder a elevarla “en el número de grados de la provisión de fondos le queda
que corresponda”. responsabilidad en un delito determinado”,
Los delitos que escapan a este esquema de caso en que sería sancionado por tal delito, sin
tipificación y penalidad son los de los arts. 4 y perjuicio de la aplicación del art. 294 bis (es
5: decir, si es que además se le sanciona por
pertenencia a una asociación ilícita terrorista).
El art. 4 se refiere a los mismos verbos rectores
que para el delito del art. 2 N° 8, pero referidos Adicionalmente, el art. 10 sanciona la
proposición y conspiración para cometer

de la Ley 17.798, sobre control de armas); 9.- delitos asociación ilícita cuando tenga por objeto la comisión de
informáticos (de los arts. 1 a 4 de la Ley 19.223); 10.- la delitos que deban calificarse como terroristas.
 Serie Policy Papers | N|3 2019

delitos terroristas “con la pena señalada por la compensada contemplado en el art. 9 de esta
ley al delito rebajada en dos grados”. Se define propuesta.
la proposición como “la invitación que realiza
Ninguno de los proyectos de ley que hemos
un sujeto que ha resuelto cometer un delito a
descrito incorpora la propuesta de la
otra u otras personas a ejecutarlo”, y se señala
Comisión de Expertos designada por el
que existirá conspiración “cuando dos o más
Ejecutivo en el 2014 en orden a excluir del
personas se conciertan para la ejecución de un
carácter terrorista a una organización cuya
delito y resuelven ejecutarlo”41.
finalidad consista en una reivindicación
El art. 11 incluye dentro del catálogo de lo territorial legítima bajo el derecho
sancionable como terrorismo a “la amenaza internacional43.
seria y verosímil de cometer alguno de los
Tampoco se hacen cargo de cuestiones que
delitos señalados en esta ley”, con la pena de
hoy en día están reguladas en la Constitución
presidio menor en su grado máximo”.
Política de la República, y que requerirían
El art. 12, cerrando el capítulo sobre “delitos una reforma constitucional.
terroristas” señala que la tentativa de cometer
alguno de estos delitos “se castigará con la VI. Conclusiones y
pena asignada al respectivo delito terrorista,
rebajada en uno o dos grados”42.
recomendaciones
También hay posibilidad de rebajar la pena En La Ley Antiterrorista chilena, desde su
“hasta en dos grados respecto de quienes origen en 1984 hasta su versión actual, ha
llevaren a cabo acciones tendientes configurado un sector particularmente
directamente a evitar o aminorar las intenso del sistema penal nacional, cuya
consecuencias del hecho incriminado, o aplicación se ha reservado casi exclusivamente
dieren informaciones o proporcionaren para combatir lo que en distintos momentos
antecedentes que sirvieren efectivamente se ha etiquetado como violencia subversiva de
para impedir o prevenir la perpetración de carácter radical.
otros delitos terroristas, o bien, para detener
No obstante el muy bajo número de condenas
o individualizar a responsables de estos
por delitos terroristas, el régimen procesal
delitos”, según señala el régimen de delación
especial que esta Ley contempla ha servido al

41
El art. 8 del CP dispone que la proposición y la las conductas terroristas se abordaba este tema,
conspiración para cometer un crimen o un simple delito propuesta para el nuevo art. 294 inciso segundo,
“sólo son punibles en los casos en que la ley las pena aludiendo al modelo del Código Penal alemán (que
especialmente”. excluye de la aplicación de la figura de asociación
42
En este punto se aparta del régimen general del iter criminal a partidos políticos que no hayan sido
criminis consagrado por la Parte General del sistema declarados inconstitucionales) y se mencionaba
penal chileno, que en virtud de los arts. 50 y ss. del CP, expresamente el Convenio 169 de OIT, ratificado por
en relación con el art. 7, contempla para la tentativa una Chile, que en su art. 14.1 reconoce a los pueblos
rebaja de dos grados desde la pena contemplada para el indígenas y tribales derechos especiales de “propiedad
delito consumado, y de un grado para el caso del delito y posesión sobre las tierras que tradicionalmente
frustrado. ocupan” e impone a cada Estado parte la obligación de
43
No obstante, se ha intentado mediante indicaciones establecer “procedimientos adecuados en el marco del
parlamentarias reincorporar una cláusula similar (Tercer sistema jurídico nacional para solucionar las
Boletín de indicaciones, Boletines N°s 9669-07 y 9692- reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos
07, 17 de enero de 2017). En el punto 6.4 del Informe de interesados”.
la Comisión de expertos sobre la regulación jurídica de
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Estado como una importante herramienta de de legalidad, al señalar más finalidades

criminalización preventiva de determinados subjetivas definidas todas ellas de maneras
sectores sociales y políticos. bastante poco precisas.

A pesar de las críticas uniformes realizadas Adicionalmente, los aspectos procesales y

desde el sistema internacional de protección mecanismos especiales de investigación
de los derechos humanos, la Ley Antiterrorista propios del régimen jurídico antiterrorista, y
chilena sigue vulnerando tanto en su diseño que tantos efectos negativos han tenido,
como en su aplicación práctica un conjunto de tienden a reforzarse y generalizarse.
derechos y garantías penales y procesales, y
En este contexto, el esfuerzo por dotarse de
además se ha aplicado casi exclusivamente en
una legislación que se haga cargo de los
relación a miembros de un determinado
principales problemas de legitimidad de esta
pueblo indígena: el mapuche.
normativa, y que en su regulación recoja
Si bien la lucha contra el terrorismo ha sido adecuadamente los estándares
definida como un objetivo por el sistema de internacionales de derechos humanos
Naciones Unidas y los distintos subsistemas aplicables a esta materia, sigue siendo una
regionales, resulta indispensable tratar de tarea que no por compleja y lejana resulta
evitar que a pretexto de ese combate “la menos necesaria.
política criminal antiterrorista alcance la
Sólo es posible resolver estos problemas de la
desmesura punitiva y la ausencia de garantías
legislación antiterrorista en el contexto de una
propia de un Derecho penal de confrontación
revisión profunda de toda la legislación penal
bélica” (Terradillos 2016).
chilena, y en sintonía con los esfuerzos por
Las modificaciones legales a la Ley 18.314, dotarse de una nueva Constitución.
actualmente en discusión en el Senado, no
En este esfuerzo será necesario tener en
constituyen una nueva regulación del
cuenta lo siguiente:
fenómeno, acorde a los estándares
internacionales, sino que una mera -El terrorismo se define en base a tres
reactualización de un cuerpo normativo que elementos esenciales: el estructural (la
proviene de los tiempos de la dictadura, y que organización terrorista, que es el elemento
en lo esencial ha sido conservado44. que hace particularmente lesivo y peligroso
este tipo de actividad delictiva); el
Las definiciones de terrorismo que se
instrumental (la comisión por parte de dicha
contemplan en estos proyectos de ley no
organización de delitos particularmente
resuelven sino que más bien hacen más difícil
graves45), y el elemento teleológico (las
llegar a un concepto que respete el principio

44
Por ello, la propuesta de derogar definitivamente la Constitución manda los tipos penales que estime
Ley 18.314 parece razonable, y ha sido defendida necesario sancionar” (pág. 118).
45
incluso por Ministros de la Corte Suprema. Ver al La definición modelo de terrorismo propuesta por el
respecto la ponencia de Hugo Dolmestch en el Relator Especial Martin Scheinin destaca en relación al
Seminario Internacional Terrorismo y estándares en acto que “debe corresponder a la definición de delito
derechos humanos, 15 de noviembre de 2011, donde grave contenida en la legislación nacional promulgada
dice: “Varias veces he pensado y sigo pensando, ahora con el propósito de ajustarse a los convenios y
más que nunca, que la única solución sana sería derogar protocolos internacionales relativos al terrorismo o a las
esta ley. Derogarla y estudiar otra que sí pueda ser útil resoluciones del Consejo de Seguridad
para su objeto, para lo cual es indispensable definir en relativas al terrorismo”. En cuanto a su materialidad,
su verdadera acepción el terrorismo y describir como la señala que el acto terrorista “a) Está constituido por
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finalidades que persigue, que de acuerdo a la excepcional a hechos y fenómenos que poco
Estrategia Global de Naciones Unidas contra el tienen que ver con el terrorismo.
Terrorismo son: “la destrucción de los
-La lucha contra el terrorismo requiere de
derechos humanos, las libertades
herramientas especiales, pero no puede
fundamentales y la democracia, amenazando
generar un régimen permanente de excepción
la integridad territorial y la seguridad de los
a las reglas básicas del debido proceso (tal
Estados y desestabilizando los gobiernos
como se consagra en el Pacto Internacional de
legítimamente constituidos”46).
Derechos Civiles y Políticos y en la Convención
-La omisión de cualquiera de estos tres Americana de Derechos Humanos), pues por
elementos señalados por la doctrina penal esa vía se estarían afectando directamente los
especializada (Cancio, 2010b; Villegas, 2016; derechos humanos y la democracia, que es
Terradillos, 2016) conduce a una precisamente aquello que el terrorismo
desnaturalización del concepto que diluye el moderno intenta atacar.
tipo penal en contradicción con el principio de

legalidad expandiendo este tipo de legislación

toma de rehenes intencionada; o b) Se proponga causar terroristas en el Convenio internacional para la
la muerte o lesiones corporales graves a una o más represión de la financiación del terrorismo (1999),
personas o a partes de la población; o c) Entrañe el cuando se refiere en su art. 2.1 a que “el propósito de
recurso a la violencia física con efecto mortal o contra dicho acto, por su naturaleza o contexto, sea intimidar a
una o más personas o partes de la población”. A/ una población u obligar a un gobierno o a una
/HRC/C/16/51, 22 de diciembre de 2010. organización internacional a realizar un acto o
46
A/RES/60/288, de 20 de septiembre de 2006. abstenerse de hacerlo”.
También hay una referencia a la finalidad de los delitos
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Referencias
Aldunate, Enrique et al (2014). Informe de la comisión de expertos sobre la regulación jurídica de
las conductas terroristas.

Cancio Meliá, Manuel (2010a). El delito de pertenencia a una organización terrorista en el Código
Penal español. Revista de Estudios de la Justicia, N° 12, pp. 147-164.

Cancio Meliá, Manuel (2010b). Los delitos de terrorismo: estructura típica e injusto. Madrid, Editorial
Reus.

Comité contra la Tortura (2018). Observaciones finales sobre el sexto Informe Periódico de Chile,
CAT/C/CHL/CO/6 28 de agosto de 2018.

Cortés, Julio (2018). Estruendo: la asociación ilícita terrorista en la legislación chilena a la luz del
caso bombas y otros escritos sobre terrorismo y antiterrorismo. Santiago, Editorial Tempestades.

Hernández, Héctor (2010). Alcances de la ley N° 18.314 que determina conductas terroristas y fija
su penalidad. Doctrina Procesal Penal 2010, N° 8, octubre 2011, Defensoría Penal Pública.

Instituto Nacional de Derechos Humanos (2011). Informe Anual.

Instituto Nacional de Derechos Humanos (2012). Seminario Internacional “Terrorismo y estándares

en derechos humanos” (15 de noviembre de 2011).

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reforma de la Ley Antiterrorista a la luz de la observación de casos realizada por el INDH.

Terradillos Basoco, Juan (2016). Terrorismo yihadista y política criminal del siglo XXI. Revista Nuevo
Foro Penal Vol. 12, N° 87, julio-diciembre de 2016, pp. 18-59, Universidad EAFIT, Medellín.

Villegas, Myrna (2016). Contribuciones para un concepto de terrorismo en el derecho penal chileno.
Política Criminal, Vol. 11, N° 21 (Julio 2016) Art. 6, pp. 140-172.

Villegas, Myrna (2018). Tratamiento jurisprudencial del terrorismo en Chile (1984-2016). Política
Criminal, Vol. 13, N° 25 (enero 2018) Art. 13, pp. 501-547.

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Acerca de los autores
Julio Cortés Morales. Abogado. Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad de Chile
(1998). Postítulo en Sistema de justicia y políticas públicas para la infancia-adolescencia, Universidad
Diego Portales (1999). Magíster en Derecho Penal, Universidad Central (2013). Actualmente se
desempeña como abogado analista de la Unidad Jurídica y Judicial del Instituto Nacional de
Derechos Humanos.

Acerca del CIIR

El Centro de Estudios Interculturales e Indígenas es un centro de investigación que busca aportar
al país con estudios de alto nivel a la problemática de las relaciones interculturales, con una
perspectiva interdisciplinaria, integral y orientada al diálogo y el respeto por la diversidad cultural.

Acerca de la Serie Policy Papers UPP
Esta serie busca contribuir al debate sobre políticas públicas relacionadas con pueblos indígenas,
incorporando perspectivas comparadas, jurídicas y sociales, intentando incorporar una pluralidad
de visiones y casos. Las ideas y planteamientos expresados en estos documentos son de exclusiva
responsabilidad de los autores y autoras.

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