UNIVERSIDAD CATÓLICA ANDRÉS BELLO

DIRECCIÓN GENERAL DE LOS ESTUDIOS DE POSTGRADO

ÁREA DERECHO
ESPECIALIDAD EN DERECHO DEL TRABAJO

CONSTITUCIONALIDAD Y LEGALIDAD DE LAS DECISIONES

EMANADAS DEL INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y
SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL) A TRAVÉS DE LAS CUALES SE
CERTIFICAN LAS ENFERMEDADES OCUPACIONALES Y LOS
ACCIDENTES DE TRABAJO

Trabajo Especial de Grado, para

optar al Grado de Especialista, en
Derecho del Trabajo

Autor: Abg. Héctor J. Ramírez Ch.

Asesor: Manuel Díaz Mujica

Caracas, julio de 2006

 ÍNDICE GENERAL
pp.

ÍNDICE GENERAL ii
LISTA RESUMEN iii
PRÓLOGO iv

CAPÍTULOS
I INTRODUCCIÓN 7

II LA NUEVA LEY ORGÁNICA DE PREVENCIÓN,

CONDICIONES Y MEDIO AMBIENTE EL TRABAJO.
ANTECEDENTES. OBJETIVOS. 15

III EL INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN,

SALUD Y SEGURIDADES LABORALES. NATURALEZA
JURÍDICA Y NUEVAS FUNCIONES. 25

IV NATURALEZA JURÍDICA DE LOS ACTOS EMANADOS

DEL INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN,
SALUD Y SEGURIDADES LABORALES. LA INEFICACIA
DEL PROCEDIMIENTO PRINCIPALMENTE APLICABLE. 34

V FACULTAD DE CERTIFICACIÓN Y CALIFICACIÓN

DE LAS ENFERMEDADES OCUPACIONALES Y DE LOS
ACCIDENTES DEL TRABAJO. DEFINICIONES DE LAS
ENFERMEDADES OCUPACIONALES Y DE LOS ACCIDENTES
DEL TRABAJO. VIABILIDAD CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE
DICHAS DECISIONES. PROCEDIMIENTOS IDÓNEOS PARA
SU TRÁMITE. 45

VI MECANISMOS Y RECURSOS DE IMPUGNACIÓN DE LAS

DECISIONES DE INPSASEL QUE CERTIFICAN Y/O CALIFICAN
LAS ENFERMEDADES OCUPACIONALES Y DE LOS
ACCIDENTES DEL TRABAJO. 67

CONCLUSIONES 79

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 81
 3

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

UNIVERSIDAD CATÓLICA ANDRÉS BELLO
FACULTAD DE DERECHO
ESPECIALIDAD EN DERECHO DEL TRABAJO

CONSTITUCIONALIDAD Y LEGALIDAD DE LAS DECISIONES

EMANADAS DEL INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y
SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL) A TRAVÉS DE LAS CUALES SE
CERTIFICAN LAS ENFERMEDADES OCUPACIONALES Y LOS
ACCIDENTES DE TRABAJO

Autor: Héctor J. Ramírez Ch.

Año: 2005
Tutor: Manuel Díaz Mujica
RESUMEN
El trabajo que hoy se presenta se encuentra circunscrito al área del
derecho laboral y relacionado directamente con la temática generada por el
desarrollo de la normativa referida a la prevención, condiciones y medio
ambiente del trabajo, contemplada en la Ley Orgánica de Prevención,
Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo (2005). En virtud de ello, se
plantearon objetivos como: el análisis de la naturaleza jurídica del Instituto
Nacional de Prevención, Salud y Seguridades Laborales (INPSASEL) creado
por dicha Ley, y de su facultad para dictar el acto a través del cuál se
califique una enfermedad y/o accidentes como profesional, así como el
procedimiento que debe seguir para dictar dicho acto; y la determinación de
la constitucionalidad y legalidad de esa facultad de INPSASEL. Para justificar
el trabajo en cuanto a su factibilidad, pertenencia e importancia, se pretende
diseñar recomendaciones jurídicas dirigidas a que las decisiones de
INPSASEL se dicten los más apegado a derecho posible y así se eviten
consecuencias antijurídicas e impugnaciones y declaratorias de nulidad. Para
lograr los objetivos propuestos, se ha utilizado una metodología del tipo de
investigación monográfica, vale decir, teórica, de índole documental, en un
nivel descriptivo, con la utilización de técnicas de análisis de contenido,
resúmenes analíticos, análisis crítico, inductivo, deductivo y otras propias de
las investigaciones del tipo documental, desde una óptica netamente
cualitativa, cuya importancia se refleja en las consideraciones que el autor
tenga tanto de la doctrina, leyes y la jurisprudencia. Descriptores: seguridad
social, enfermedad ocupacional, accidente de trabajo, INPSASEL, actos
administrativos cuasijurisdiccionales, recursos de nulidad.

v
 PRÓLOGO

Contiene este trabajo un estudio analítico y crítico sobre las funciones

del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD

LABORALES (INPSASEL), instituto autónomo con patrimonio y personalidad

jurídica propia creado por la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y

Medio Ambiente del Trabajo (2005), con la finalidad de garantizar a la

población sujeta al campo de aplicación del Régimen Prestacional de

Seguridad y Salud en el Trabajo, las prestaciones establecidas en la Ley

Orgánica del Sistema de Seguridad Social y el cumplimiento del objeto de la

Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo

(2005). Específicamente se hace un estudio crítico de una de las funciones

de INPSASEL, como lo es la facultad de calificar el origen ocupacional de

una enfermedad o accidente padecido por un trabajador.

En tal sentido, en primer lugar, se hace un estudio de los antecedentes

normativos que justifican a la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y

Medio Ambiente del Trabajo (2005), así como de los objetivos fundamentales

de esta Ley. Posteriormente, nos dedicamos a estudiar a INPSASEL como

uno de los entes encargados de cumplir con los objetivos de la Ley Orgánica

de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo (2005),

adentrándonos en su naturaleza jurídica, así como en la calificación de sus

 5

actos.

De inmediato, analizamos en forma crítica la naturaleza de los actos

de INPSASEL que califican las enfermedades o los accidentes de trabajo

como ocupacionales, haciendo relevantes menciones a su viabilidad

constitucional y legal, así como al procedimiento idóneo para su emisión.

En el desarrollo de estos tópicos formulamos propuestas referentes a cómo

deben ser calificadas, tratadas y consideradas estas actuaciones de

INPSASEL, y sobre cómo deberían ser los procedimientos que dan lugar a

esas actuaciones para que de ellas no se derive infracción alguna a los

derechos y garantías legales y constitucionales. Cabe señalar, que todas

estas consideraciones, parten de la premisa, a nuestro parece cierta, que en

la mayoría de los procedimientos que dan lugar a los actos de INPSASEL el

patrono es un parte a la cual se le debe garantizar el debido proceso y el

derecho a la defensa.

Por último, se hacen unas consideraciones legales y jurisprudenciales

sobre cuáles son los recursos que se pueden ejercer para impugnar las

decisiones de INPSASEL, así como cuál es el Tribunal competente para

conocer de esos recursos en sede judicial y cuál es el procedimiento judicial

a seguir.

v
 CAPÍTULO I

INTRODUCCIÓN

El 18 de julio de 1986 entró en vigencia una Ley denominada Ley

Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo (1986).

La Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo

(1986) se sancionó y promulgó, tal como lo establecía su artículo 1°, con la

finalidad de garantizar, a los trabajadores condiciones de seguridad, salud y

bienestar en un medio ambiente adecuado y propicio para el ejercicio de sus

facultades físicas y mentales. A los fines de desarrollar sus objetivos, la Ley

Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo (1986)

creó un organismo denominado Instituto Nacional de Prevención, Salud y

Seguridades Laborales (INPSASEL), al cual le otorgó un patrimonio

separado y un conjunto de competencias de carácter supervisorias y de

inspección de las condiciones de seguridad y medio ambiente del trabajo.

Sin embargo, fue aproximadamente entre 2 y 3 años atrás cuando a

INPSASEL se le otorgó la partida presupuestaria necesaria para funcionar,

pues anteriormente el organismo sólo existía en papel. Eran los funcionarios

denominados Supervisores del Trabajo, adscritos al Ministerio del Trabajo,

quienes cumplían con las funciones que eran competencia de INPSASEL.

 7

Estos funcionarios tenían entonces funciones supervisorias y de inspección,

así como eran los encargados de tramitar todas las obligaciones

administrativas que imponía INPSASEL. En caso de alguna infracción por

parte de algún patrono, estos funcionarios sólo tenían la facultad de dejar

constancia de tal incumplimiento y en ciertos casos imponer las multas

previstas en la Ley del Trabajo y/o la Ley Orgánica del Trabajo, pero no

tenían la facultad de determinar si en un caso especifico una enfermedad y/o

accidentes tenía carácter ocupacional. Es posible que sus informes pudieran

servir de indicio o medio probatorio para que, en un eventual debate judicial,

demostrar el carácter ocupacional de una enfermedad o un accidentes que

haya padecido algún trabajador, pero, al final, quien determinaba si ese

informe era un medio probatorio idóneo o no, y si la enfermedad o el

accidente era ocupacional o no, era el Juez Laboral a quien le correspondía

conocer de un eventual litigio laboral por infortunios del trabajo.

Vale decir, bajo casi toda la vigencia de la Ley Orgánica de Prevención,

Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo (1986), los actos emanados de

los supervisores del trabajo eran simples documentos administrativos

totalmente desvirtuables en sede judicial con la promoción de otros medios

probatorios cuyos méritos fueran contrarios a la información que residía en

tales informes. Eran, pues, meros informes, con carácter de indicios para la

decisión que pudiera tomar el Juez que conociera de un litigio por infortunios

v
 8

del trabajo.

Como ya señalamos fue hace aproximadamente entre 2 y 3 años atrás

cuando INPSASEL comenzó a funcionar, bajo el fundamento legal y de

competencia previsto en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y

Medio Ambiente del Trabajo (1986). Por lo tanto, muchas de las funciones

de los Supervisores del Trabajo fueron asumidas por los funcionarios que, si

hubiese existido física y presupuestariamente INPSASEL, eran los

competentes para realizarlas.

En esa medida, los nuevos funcionarios de INPSASEL empezaron a

realizar las actividades supervisorias y de inspección que efectuaban los

referidos Supervisores del Trabajo. Evidentemente, tal como sucedía con los

Supervisores del Trabajo, sólo emitían informes totalmente desvirtuables en

sede judicial y que en forma alguna podía calificar, por lo menos en forma

definitiva, como ocupacional una enfermedad y/o un accidente de algún

trabajador.

Esa situación actualmente ha cambiado radicalmente, pues el 25 de

julio de 2005 entró en vigencia una reforma de la Ley Orgánica de

Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo (1986) que le confirió

a INPSASEL unas facultades amplísimas, entre las cuáles destaca la

v
 9

certificación y/o calificación, previo estudio técnico, del carácter ocupacional

de una enfermedad y/o de un accidente padecido y/o sufrido por un

trabajador, con todas las consecuencias pecuniarias, administrativas y hasta

penales que podría acarrear tal calificación.

Esta novísima facultad de INPSASEL, trae como consecuencia que el

debate sobre el carácter ocupacional de una enfermedad y/o un accidente

padecida o sufrida por un trabajador ya no pueda tramitarse por la vía judicial

que, en principio, es la vía idónea para ventilar conflictos entre particulares

(en este caso patrono-trabajador), pues será INPSASEL el encargado, a

través de un análisis de carácter técnicos más que jurídico, de solucionar a

priori ese eventual conflicto sobre el carácter ocupacional de la enfermedad o

el accidente.

Hablamos de conflicto de intereses porque es totalmente factible que el

patrono difiera de la calificación de ocupacional de ciertas enfermedades y

accidentes. Por lo tanto, el patrono tendría derecho a contradecir los

argumentos de INPSASEL o del trabajador y de defenderse trayendo medios

probatorios para desvirtuarlos. Esta labor de defensa, la podría desplegar el

patrono sin inconvenientes cuando era el Tribunal Laboral quien se

encargaba de calificar la enfermedad o el accidente, pero ahora, cuando es

INPSASEL quien detenta esa función, pareciera que se encuentra limitado

v
 10

de desplegar esa labor a cabalidad.

En efecto, en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio

Ambiente del Trabajo (2005) no se establece un procedimiento donde el

patrono pueda desarrollar un defensa efectiva y cabal, tal como lo si existe

en sede judicial. Presumimos que el procedimiento aplicable debe ser el

previsto en la Ley Orgánica del Procedimientos Administrativos, lo cual nos

lleva a concluir que efectivamente no hay mayores garantías a la defensa del

patronos frente a una eventual calificación de la enfermedad y/o accidente

padecido por uno de sus trabajadores, pues ese procedimiento de la Ley

Orgánica del Procedimientos Administrativos esta destinado a solucionar

conflictos entre la administración y los particulares, y no conflictos entre los

particulares, tal como lo es la calificación de una enfermedad o un accidente

como ocupacional.

Vale decir, la sede idónea y el procedimiento idóneo para ventilar dicho

conflicto de intereses, no debe ser otro el judicial, por lo tanto darle esta

facultad a INPSASEL podría poner entredicho, no sólo el derecho de la

defensa de la empresa sino también el derecho de esta última a ser juzgado

por sus jueces naturales.

Frente a estos prolegómenos devenidos de la actividad que debería

v
 11

desplegar INPSASEL para dictar las referidas decisiones, también nos

encontramos con la incógnita referida a la naturaleza jurídica de tales

decisiones, pues sólo conociendo dicha naturaleza se podría descifrar su

valor probatorio y decisorio, así como su eficacia jurídica para hacerlos valer

en otros procedimientos judiciales o administrativos. Igualmente conociendo

dicha naturaleza jurídica podríamos descifrar cuáles son los mecanismos y

recursos, a que alude la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio

Ambiente del Trabajo (2005), que se pudieran ejercer a los fines de impugnar

dichas certificaciones o calificaciones emanadas de INPSASEL.

Por las razones anteriormente expuestas, se hace necesario realizar

una investigación que pueda dar luces la pertinencia constitucional y legal

que tiene esa nueva facultad de INPSASEL de certificación y calificación del

carácter ocupacional de los accidentes y/o enfermedad de los trabajadores.

Por lo tanto, en el presente trabajo, en primer lugar se busca determinar

la naturaleza jurídica de las decisiones de INPSASEL en el marco de la Ley

Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo (2005),

a los fines de precisar cuál es el procedimiento más idóneo para el trámite de

dicha decisiones y cuáles serían los mecanismos para su impugnación y

control de su constitucionalidad y legalidad.

Es de suma relevancia analizar y evaluar los actos de este nuevo

v
 12

organismo, INPSASEL y, en especial, de su facultad de calificar o determinar

el carácter laboral de los accidentes y/o enfermedades que padezcan los

trabajadores. Tal como lo señalamos, anteriormente esta facultad le

correspondía a los jueces laborales, en el caso que hubiera sido sometido a

su consideración un conflicto sobre el carácter laboral o no de un accidente o

enfermedad. INPSASEL y anteriormente los Supervisores del Trabajo sólo

poseían la facultad de levantar informes que podían servir de indicios para la

definición de la laboralidad de un accidente o de una enfermedad de un

trabajador.

Vale decir, el otorgamiento de una facultad que le correspondía al juez

anteriormente, hace que sea necesario su estudio para determinar el

alcance, valor y eficacia de ese otorgamiento y de las decisiones generadas

en virtud del mismo. Este alcance, valor y eficacia es de gran importancia,

toda vez que INPSASEL, a partir de la entrada en vigencia de la Ley

Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo (2005),

adquiere un papel protagónico en el control estadal de las empresas, del

sector privado y público, pues las decisiones de este organismo podrían traer

consecuencias económicas, administrativas y hasta penales a la empresa.

En efecto, una decisión de INPSASEL que determine la laboralidad de una

enfermedad podría traer como consecuencia que la empresa deba pagar

cuantiosas indemnizaciones, multas y hasta sea objeto de sanciones

penales.

v
 13

Por lo tanto, es evidente que las decisiones de INPSASEL no pueden

limitarse a un análisis técnico ocupacional del accidente y/o de la

enfermedad, por el contrario requieren de un sustento jurídico que garantice

el respeto y el cumplimiento de las garantías constitucionales.

Con la presente investigación se pretenden diseñar recomendaciones

jurídicas dirigidas a que las decisiones de INPSASEL se dicten los más

apegado a derecho posible y así se eviten consecuencias negativas tanto

para la empresa, en virtud de la responsabilidad a la puede estar sometida,

como para INPSASEL, toda vez que se evitaría impugnaciones y

declaratorias de nulidad de sus actos. Además, una decisión de INPSASEL

apegada a las garantías constitucionales y a la Ley, traería mayor seguridad

jurídica y por supuesto mayor armonía en las relaciones laborales.

v
 CAPÍTULO II

LA NUEVA LEY ORGÁNICA DE PREVENCIÓN, CONDICIONES Y MEDIO

AMBIENTE DEL TRABAJO. ANTECEDENTES. OBJETIVOS.

La creación de INPSASEL se enmarca sin lugar a duda en una

evolución de la normativa venezolana dirigida a garantizar la prestación de

servicio en un ambiente adecuado para salud, física y mental, y la dignidad

del trabajador. Tal como lo señala Caldera (1972) “esta exigencia legal

dimana directamente del respeto a la persona humana del trabajador y se

reafirma el interés social de tener un población sana y activa, con el menor

número posible de tarados o inválidos”. Sigue Caldera (1972) citando a

Krotoschin: “En términos generales, aquellos deberes se refieren,

positivamente, a que el patrono debe mantener los lugares, instalaciones,

maquinarias, herramientas etc., en un estado tal que se excluya en lo posible

cualquier peligro para la vida la salud del trabajador y, negativamente, a que

omita actos nocivos. Lo mismo vale para toda la organización del trabajo, la

cual debe tener en cuenta la integridad física (y también moral) del

trabajador, en tanto y en cuanto la peculiaridad del trabajo lo permita.”.

La primera normativa sobre seguridad y medio ambiente que

encontramos en Venezuela la podemos ubicar en la Ley del Trabajo que

 15

entró en vigencia en 1928, durante el gobierno del General Juan Vicente

Gomez. Esta ley que fue el resultado de la necesidad, por presión

internacional, de dictar una Ley del Trabajo, contemplaba una disposición

bastante escueta, sobre las condiciones en que debía prestarse el trabajo.

En efecto, según Caldera (1972) esta disposición, que después fue repetida

en la Ley del Trabajo de 1936, señala las siguientes condiciones para prestar

el servicio: “1° que permitan a los trabajadores su desarrollo físico normal; 2°,

que les dejen tiempo libre suficiente para el descanso y la instrucción y para

sus expansiones lícitas; 3° que presten suficiente protección a la salud y a su

vida con los accidentes y enfermedades profesionales; 4° que pongan a las

mujeres y niños al abrigo de todo atentado a la moral y a la buenas

costumbres”.

Estas primeras experiencias legales en materia de condiciones,

seguridad y medio ambiente del trabajo, fueron evolucionando. En efecto,

según lo expuesto por el trabajo presentado por Vera (1994), para el año de

1938 se contratan los servicios de los doctores Antonio Zelenka y Cyrylle

Deschamps, expertos en el área de Seguridad Social con el fin de ejecutar

en el Venezuela los estudios derivadas a Seguros de Enfermedad,

Maternidad, Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, forma por

la cual se establecen los fundamentos técnicos para las prestaciones

médicas y en dinero. Es en 1939 cuando se prepara un segundo proyecto

semejante al precedente, que consideraba la cobertura de las contingencias

v
 16

de invalidez y vejez, y es el 24 de julio de 1940, cuando es aprobado el

proyecto definitivo, elaborado por Ministerio del Trabajo, pasando a constituir

en el instrumento legal que establece los antecedentes inmediatos de la

prevención de Venezuela. La misma recoge en su normativa la experiencia

mundial referente a la materia, recopilada por la Organización Internacional

del Trabajo, y muestra los principios fundamentales que sobre Seguridad

Social fueron contemplados en el Tratado de Versalles.

“El 19 de febrero de 1944 se dicta el Reglamento General de la Ley de

los Seguros Sociales y el 9 de octubre de ese mismo año inicia sus funciones

el Instituto Central de los Seguros Sociales, creándose la primera Caja

Regional ubicada en el Distrito Federal” (Vera, 1994).

En la Constitución Nacional de 1947 en su Capítulo IV, artículos 52 y

54, se estableció en forma clara y determinante el derecho de todos los

habitantes del país a la Seguridad Social.

En 1957, se responsabilizó a la Dirección de Prevención Social la

elaboración de un Proyecto para extender el Seguro Social a los Riesgos de

Enfermedad-Maternidad, Accidentes y Enfermedades Profesionales.

Para el año 1964 se introduce en las Cámaras Legislativas la nueva Ley

del Seguro Social Obligatorio, la cual fue aprobada el 22 de julio de 1966, y

v
 17

que recibió el ejecútese el 11 de julio de ese mismo año y entraría en

vigencia el 1º de enero de 1967. A partir de esta fecha surgen por primera

vez cubiertos los riesgos de vejez, invalidez, sobrevivientes, incapacidad

parcial, nupcias, enfermedades y accidentes profesionales y maternidad.

Posteriormente, el 18 de julio de 1986, entró en vigencia Ley

Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo (1986).

La Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo

(1986) se sancionó y promulgó, tal como lo establecía su artículo 1°, con la

finalidad de garantizar, a los trabajadores condiciones de seguridad, salud y

bienestar en un medio ambiente adecuado y propicio para el ejercicio de sus

facultades físicas y mentales.

Posteriormente se dicta la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad

Social Integral que tiene como objeto entre sus principios generales, lo

estipulado en su artículo 1, el cual reza de la siguiente manera: “Objeto de la

Ley. La Seguridad Social Integral tiene como fin proteger a los habitantes de

la República, en los términos y condiciones que fije esta Ley, ante las

contingencias de enfermedades y accidentes, sean o no de trabajo, cesantía,

desempleo, maternidad, incapacidad temporal y parcial, invalidez, vejez,

nupcialidad, muerte, sobrevivencia y cualquier otro riesgo que pueda ser

objeto de previsión social, así como de las cargas derivadas de la vida

v
 18

familiar y las necesidades de vivienda, recreación, formación profesional y

cualquier otro tipo de necesidad de similar naturaleza.”

Dentro de esta normativa el legislador, pretende establecer de manera

cabal el derecho del trabajador ante los accidentes y enfermedades, ya sean

de trabajo o no. En este sentido, se puede notar como la protección ante los

riesgos profesionales y ocupacionales pertenece al sistema integral de la

seguridad social.

En vista de que la preservación de la salud de los trabajadores es un

aspecto que debe ser considerado por el Estado venezolano, decide su

inclusión dentro de las consideraciones hechas al respecto de la seguridad

social, como un elemento delegado a la responsabilidad tanto de los órganos

públicos como privados.

Una de las prestaciones estipuladas a los trabajadores según la Ley

Orgánica del Sistema de Seguridad Social y su reglamento, es la de Atención

a la salud, prevención y riesgos en el trabajo, establecida en su artículo 5,

por lo cual en su contexto integral de la protección del trabajador, contempla

el resguardo de la seguridad de las condiciones de prevención en su medio

ambiente laboral ante cualquier posible contingencia.

Es así como el aludido marco legal, en su artículo 46 determina que:

v
 19

“Instituciones para la Atención y Prevención. Se podrán crear instituciones

públicas, privadas o mixtas especializadas en la atención y prevención de los

riesgos laborales, siempre que se sujeten a las disposiciones de la Ley

Especial del Subsistema de Salud y de la Ley Orgánica de Prevención,

Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.”

En función a lo anterior, se propicia la existencia de instituciones

privadas y públicas destinadas a prevenir en las empresas la atención de los

riesgos laborales.

Vale decir, se crea un marco jurídico donde debe estar comprendida la

normativa referida a la seguridad y medio ambiente del trabajo. Por lo tanto,

la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo

(2005) queda enmarcada dentro de ese Sistema de Seguridad Social integral

contemplado en la Ley de la Seguridad Social Integral, pues esta última

define a dicho sistema como un conjunto integrado de regímenes

prestacionales complementarios entre si e interdependientes destinados a

atender las contingencias objeto de protección. Entre estos sistemas y/o

regímenes se encuentra el régimen prestacional de salud e higiene en el

trabajo.

La Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo

v
 20

(2005), acoge en cierta medida algunos de los objetivos que ya estaban

contemplados en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio

Ambiente del Trabajo (1986), más otros adicionales que aluden a la visión

extensiva de la salud e higiene en el trabajo.

En efecto, podemos constatar que en la Ley Orgánica de Prevención,

Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo (2005) existen una serie de

objetivos, por una parte preventivos o profilácticos y por otra parte

resarcitorios o indemnizatorios, pero que se encuentran entrelazados bajo

una finalidad común, a saber establecer las instituciones, normas y

lineamientos de las políticas, y los órganos y entes que permitan garantizar a

los trabajadores, condiciones de seguridad, salud y bienestar en un ambiente

de trabajo adecuado y propicio para el ejercicio pleno de sus facultades

físicas y mentales.

En ese sentido, el objetivo profiláctico tiende a desarrollar esa finalidad

común mediante la promoción del trabajo seguro y saludable, y la prevención

de los accidentes de trabajo y las enfermedades ocupacionales. El objetivo

indemnizatorio, lo hace a través de la creación de una sistema de reparación

integral del daño sufrido.

Por otra parte, como un complemento de ese concepto de salud, higiene y

v
 21

ambiente de trabajo adecuado, propicio para el ejercicio pleno de sus

facultades físicas y mentales, la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y

Medio Ambiente del Trabajo (2005) incorpora otra finalidad, a saber el

desarrollo de programas para la recreación, utilización del tiempo libre,

descanso y turismo social.

En ese sentido, la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio

Ambiente del Trabajo (2005) busca: (i) regular los derechos y deberes de los

trabajadores, y de los empleadores y empleadoras, en relación con la

seguridad, salud y ambiente de trabajo; así como lo relativo a la recreación,

utilización del tiempo libre, descanso y turismo social; (ii) desarrollar lo

dispuesto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el

Régimen Prestacional de Seguridad y Salud en el Trabajo establecido en la

Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social; (iii) establecer las sanciones

por el incumplimiento de la normativa; (iv) normar las prestaciones derivadas

de la subrogación por el Sistema de Seguridad Social de la responsabilidad

material y objetiva de los empleadores y empleadoras ante la ocurrencia de

un accidente de trabajo o enfermedad ocupacional; (v) regular la

responsabilidad del empleador y de la empleadora, y sus representantes

ante la ocurrencia de un accidente de trabajo o enfermedad ocupacional

cuando existiere dolo o negligencia de su parte.

v
 22

Estos objetivos de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio

Ambiente del Trabajo (2005), como ya lo indicamos son concomitantes con

la norma programática establecido en el artículo 87 de la Constitución de la

República Bolivariana de Venezuela (1999), según el cual todo patrono o

patrona garantizará a sus trabajadores y trabajadoras las condiciones de

seguridad, higiene y ambiente de trabajo adecuados, y el Estado deberá

adoptar medidas y creará instituciones que permitan el control y la promoción

de estas condiciones. Al igual estos objetivos están adaptados a lo

preceptuado en el Convenio 155 de la Organización Internacional del Trabajo

debidamente ratificado por Venezuela en 1981.

Para Iturraspe (2003) los objetivos fundamentales de la reforma contenida en

la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo

(2005) son los siguientes:

“a. El Desarrollo de la institucionalidad que permita diseñar, implementar y

evaluar la política nacional en materia de seguridad y salud en el trabajo con

participación de todos los sectores con responsabilidad en la materia.

b. Establecimiento del marco legal que permita la puesta en funcionamiento

del Régimen Prestacional de Seguridad y Salud en el Trabajo con la

integración de los componentes de prevención, promoción de la salud de los

trabajadores, atención integral en caso de accidentes de trabajo y

v
 23

enfermedades ocupacionales, ambiente, recreación y turismo social.

c. Perfeccionamiento de los derechos y deberes de las partes sociales y su

protagonismo en esta materia.

d. Incorporar ene. Financiamiento del régimen la idea del riesgo variable y la

introducción de la cotización dependiendo del cumplimiento de metas de

seguridad y salud y la variable de premio a quienes tiene baja tasa de

accidentalidad, morbilidad y mortalidad y de incremento de cotizaciones a

quienes no cumplen con la normativa (experience rating).

e. Establecer una coordinación entre los aspectos regulatorios del medio

ambiente en general con los ambiente de trabajo y de este último con los

relacionados con el tiempo de trabajo, el descanso de los trabajadore, la

recreación y el turismo social….”

v
 CAPÍTULO III

EL INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDADES

LABORALES. NATURALEZA JURÍDICA Y NUEVAS FUNCIONES.

A los fines de desarrollar sus objetivos, la LOPCYMAT-86 creó al

INPSASEL, al cual le otorgó un patrimonio separado y un conjunto de

competencias de carácter supervisorias y de inspección de las condiciones

de seguridad y medio ambiente del trabajo.

Sin embargo, fue aproximadamente entre 2 y 3 años atrás cuando a

INPSASEL se le otorgó la partida presupuestaria necesaria para funcionar,

pues anteriormente el organismo sólo existía en papel. Así lo señala

Iturraspe (2006) cuando señala: “De esta manera la LOPCYMAT dictada en

1986 con respuesta legislativa a la conmoción que sacudió el país con el

“desastre de Tacoa” tuvo una historia de un alto grado de inaplicación, sobre

todo –entre varias razones- porque durante la mayor parte del período de su

vigencia, no se puso en práctica su principal instrumento de aplicación, el

Instituto Nacional de Prevención Salud y Seguridad Laboral (INPSASEL). …”

Antes de que se le otorgara esa partida presupuestaria, eran los

funcionarios denominados Supervisores del Trabajo, adscritos al Ministerio

 25

del Trabajo, quienes cumplían con las funciones que eran competencia de

INPSASEL. Estos funcionarios tenían entonces funciones supervisorias y de

inspección, así como eran los encargados de tramitar todas las obligaciones

administrativas que imponía INPSASEL. En caso de alguna infracción por

parte de algún patrono, estos funcionarios sólo tenían la facultad de dejar

constancia de tal incumplimiento y en ciertos casos imponer las multas

previstas en la Ley del Trabajo y/o la Ley Orgánica del Trabajo, pero no

tenían la facultad de determinar si en un caso especifico una enfermedad y/o

accidentes tenía carácter ocupacional. Es posible que sus informes pudieran

servir de indicio o medio probatorio para un eventual debate judicial

demostrar el carácter ocupacional de una enfermedad o un accidentes que

haya padecido algún trabajador, pero, al final, quien determinaba si ese

informes era un medio probatorio idóneo o no, y si la enfermedad o el

accidente era ocupacional o no, era el Juez a quien le correspondía conocer

de un eventual litigio laboral por infortunios del trabajo.

Estas funciones de los Supervisores del Trabajo coinciden con las

funciones de organismos similares en el Derecho Comparado. A manera de

ejemplo, podríamos hacer referencia, tal como lo señala Palomeque (2000) a

la actividad inspectora y de prevención de los riesgos laborales que ejecutan

los Gobiernos Autónomos en España a través de los Inspectores del Trabajo

y de la Seguridad Social, en el marco de la Ley 31/1995 del 8 de noviembre,

v
 26

de Prevención de Riesgos Laborales. Vale decir, en España, tal como lo

señala Palomeque (2000), la referida función supervisoria y de inspección de

las condiciones de seguridad e higiene del trabajo, le corresponde a estos

Inspectores del Trabajo y de la Seguridad Social, pero en momento alguno

estas funciones podrían calificar el carácter laboral de una enfermedad y/o

accidente del trabajo. Si podían a través de sus actos (inspecciones y

supervisiones) preconstituir pruebas a los fines de que esa determinación, en

caso de un eventual juicio, se soporte en sus informes, pero no actúan en

forma alguna como jueces con capacidad de dilucidar un conflicto de

intereses entre particulares referido al carácter laboral o no de un accidente o

una enfermedad.

Posteriormente, en virtud de la norma programática contenida en la Ley

Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral y la entrada en

vigencia de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente

del Trabajo (2005), se le otorga estructura y presupuesto a INPSASEL.

Además, a través de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio

Ambiente del Trabajo (2005), se le confieren funciones que van más allá de

las simples facultades supervisorias y de inspección. En efecto, a través de la

Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo

(2005), se le otorgan a INPSASEL una serie de facultades que no se limitan

a las supervisorias y de inspección, pues, hasta le atribuyen la capacidad de

v
 27

definir cuando estamos en presencia de una enfermedad ocupacional o de

un accidente del trabajo, conflicto entre particulares que debería ser

dilucidado por jueces de la materia. En cualquier caso creemos, que estas

nuevas funciones se deben desarrollar en concordancia con las garantías

constitucionales, pues de lo contrario quedaría en entredicho su viabilidad

jurídica.

En efecto, la novísima Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y

Medio Ambiente del Trabajo (2005), prevé un cúmulo de nuevas facultades

para INPSASEL entre las cuáles destaca la estipulada en el numeral 15 del

artículo 18 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente

del Trabajo (2005). En efecto, en dicha norma se le adjudica a INPSASEL la

capacidad para determinar el carácter ocupacional de una enfermedad o de

un accidente. No se establece en la Ley Orgánica de Prevención,

Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo (2005), alguna norma que prevea

un procedimiento dirigido a efectuar dicha calificación ni unos parámetros

formales para la emisión de esta última.

Sólo existen en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio

Ambiente del Trabajo (2005) una serie de facultades supervisorias, de

inspección y sancionatorias de parte de INPSASEL, y con una evidente

estructura más técnica que jurídica. En efecto, la Ley Orgánica de

v
 28

Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo (2005) establece que

el INPSASEL es un instituto autónomo con personalidad jurídica y con

patrimonio independiente al fisco, adscrito al Ministerio del Trabajo y la

Seguridad Social, y tendrá como finalidad garantizar a la población sujeta al

campo de aplicación del Régimen Prestacional de Seguridad y Salud en el

Trabajo, las prestaciones establecidas en la Ley Orgánica del Sistema de

Seguridad Social y el cumplimiento del objeto de la presente Ley. Por lo

tanto, INPSASEL tendrá las siguientes facultades:

“1.- Ejecutar la Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo.

2.- Presentar para su aprobación al órgano rector, conjuntamente con

el Instituto Nacional de Capacitación y Recreación de los Trabajadores, el

Plan Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo.

3.- Proponer los lineamientos del componente de salud, seguridad y

condiciones y medio ambiente de trabajo del Plan Nacional de Seguridad y

Salud en el Trabajo.

4.- Proponer al ministerio con competencia en materia de seguridad y

salud en el trabajo los proyectos de normas técnicas en materia de seguridad

y salud en el trabajo.

v
 29

5.-Aprobar guías técnicas de prevención, que operarán como

recomendaciones y orientaciones para facilitar el cumplimiento de las normas

de seguridad y salud en el trabajo.

6.- Ejercer las funciones de inspección de condiciones de seguridad y

salud en el trabajo, estableciendo los ordenamientos y plazos de

cumplimiento en caso de violación de la normativa vigente, sin perjuicio de

las competencias generales de las Unidades de Supervisión, adscritas a las

Inspectorías del Trabajo.

7.- Aplicar las sanciones establecidas en la presente Ley.

8.- Asesorar a trabajadores, a empleadores y empleadoras, a las

cooperativas y otras formas asociativas comunitarias de carácter productivo o

de servicio, así como a sus organizaciones representativas, en materia de

prevención, seguridad y salud laborales.

9.- Calificar el grado de peligrosidad de las empresas,

establecimientos, explotaciones y faenas, así como de las cooperativas y

otras formas asociativas comunitarias de carácter productivo o de servicio.

10.- Crear y mantener el Centro de Información, Documentación y

v
 30

Capacitación del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad

Laborales.

Promover el desarrollo de investigaciones y convenios en el área de

seguridad y salud en el trabajo con los organismos científicos o técnicos

nacionales e internacionales, públicos o privados, para el logro de los

objetivos fundamentales de esta Ley.

12.- Desarrollar programas de educación y capacitación técnica para

los trabajadores y los empleadores y empleadoras, en materia de seguridad

y salud en el trabajo.

13.- Revisar y actualizar periódicamente la lista de enfermedades

ocupacionales.

14.- Investigar los accidentes y las enfermedades ocupacionales,

estableciendo las metodologías necesarias para ser aplicadas y realizando

los ordenamientos correspondientes.

15.- Calificar el origen ocupacional de la enfermedad o del accidente.

16.- Elaborar los criterios de evaluación de discapacidad a

consecuencia de los accidentes de trabajo y las enfermedades

v
 31

ocupacionales.

Dictaminar el grado de discapacidad del trabajador.

18.- Registrar y acreditar los Comités de Seguridad y Salud Laboral,

los Servicios de Seguridad y Salud en el Trabajo, personas naturales y

jurídicas que presten servicios o realicen actividades de consultoría y

asesoría en el área de seguridad y salud en el trabajo, y supervisar su

funcionamiento.

19.- Coordinar acciones con otros organismos del sector público y del

sector privado, con competencia en seguridad y salud en el trabajo para el

ejercicio efectivo de sus funciones.

20.- Establecer los principios para la elaboración, implementación y

evaluación de los programas de seguridad y salud en el trabajo.

21.- Tramitar las prestaciones a que hubiere lugar y ordenar a la

Tesorería de Seguridad Social el pago de las prestaciones en dinero

causadas ante la ocurrencia de un accidente de trabajo o enfermedad

ocupacional según lo establecido en la presente Ley.

22.- Prestar apoyo técnico especializado a los organismos

v
 32

competentes en materia de certificación y acreditación de calidad.

Crear y mantener actualizado el Sistema de Vigilancia Epidemiológica

de Seguridad y Salud en el Trabajo, en coordinación con el ministerio con

competencia en materia de salud, en correspondencia con el Sistema de

Información del Sistema de Seguridad Social.

24.- Fortalecer los mecanismos de integración, coordinación y

colaboración entre los órganos y entes nacionales, estadales y municipales

con competencia en materia de seguridad y salud en el trabajo.

25.- Asesorar al Ejecutivo Nacional sobre la suscripción y ratificación

de tratados, convenios y acuerdos internacionales en materia de seguridad y

salud en el trabajo.

26.- Requerir la acción de los organismos de seguridad del Estado para el

cumplimiento de sus competencias….”

v
 CAPÍTULO IV

NATURALEZA JURÍDICA DE LOS ACTOS EMANADOS DEL INSTITUTO

NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDADES LABORALES.

LA INEFICACIA DEL PROCEDIMIENTO PRINCIPALMENTE APLICABLE.

El numeral 1. del artículo 15 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones

y Medio Ambiente del Trabajo (2005) establece expresamente el INPSASEL

es un ente de gestión del Régimen Prestacional de Seguridad y Salud en el

Trabajo que se configura como un instituto autónomo con personalidad

jurídica propia y patrimonio propio e independiente del Fisco.

Tal como lo señala Lares Martínez (1998): “Los institutos autónomos son

entidades creadas directamente por actos de poder público, dotadas de

personalidad jurídica y patrimonio propio, que tienen como objeto la gestión

de servicios públicos o la realización de actividades administrativas ,

financieras, industriales y comercialeas…”. La existencia de estos órganos

emana directamente de un decisión oficial, como en el caso INPSASEL, cuya

creación deriva de la La Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio

Ambiente del Trabajo (1986) y posteriormente de La Ley Orgánica de

Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo (2005).

 34

Los institutos autónomos son considerados por la Doctrina como entidades

no territoriales y administración pública descentralizada por servicios (Lares

Martínez (1998)), toda vez que la finalidad de la creación de dichos institutos

es la de darle independizar desde el punto de vista patrimonial y directivo a

un servicio público. En el caso de INPSASEL, la finalidad de configurarla

como un instituto autónomo es darle autonomía patrimonial y autarquía

directiva al servicio dirigido, en términos generales, a garantizar a la

población sujeta al campo de aplicación del Régimen Prestacional de

Seguridad y Salud en el Trabajo, las prestaciones establecidas en la Ley

Orgánica del Sistema de Seguridad Social y el cumplimiento del objeto de la

presente Ley. Por lo tanto, considerando su naturaleza jurídica, los actos

emanados de INPSASEL deben ser considerados indefectiblemente como

actos administrativos, tal como lo establece el artículo 7 de la Ley Orgánica

de Procedimientos Administrativos (1981) cuando estipula: “Se entiende por

acto administrativo, a los fines de esta Ley, Toda declaración de carácter

general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos

establecidos en la Ley, por los órganos de la administración pública”.

La Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo

(2005) es el cuerpo legislativo que le da la competencia a INPSASEL para

dictar dichos actos calificados como administrativos. Muchos de los actos

que debe dictar INPSASEL son los actos típicos dictados por la

v
 35

administración pública en virtud de su relación con los particulares. A saber,

son aquellos actos que cuando son dictados tienen como fin administrar la

relación entre INPSASEL que tal como lo señala Rondón de Sanso (1990)

“tiene en su poder atender a una pretensión del administrado, o bien ejercer

los particulares (potestad disciplinaria, potestad sancionatoria”. Vale decir,

como dice Rondón de Sanso (1990): “el acto típico de de la Administración

es el de naturaleza unilateral y autoritario, es decir aquel por el cual ella

constituye una situación jurídica (creándola, modificándola o extinguiéndola);

o bien, declara algo, a los fines de otorgar certeza jurídica, a un hecho o una

actuación (procedimientos y actos declarativos).” Vale decir, en estos actos la

Administración decide sobre el interés de un particular o de un grupo de

particulares. La Administración como competente para tutelar ese interés,

decide, conforme a la Ley, si dicho interés puede afectar el interés público o

no, pero no toma decisiones que en forma alguna dilucidar una controversia

entre partes, pues estas decisiones en principio le corresponden al órgano

jurisdiccional.

Estos actos administrativos calificados como típicos se dictan previa la

tramitación de un procedimiento administrativo que, salvo que exista otro

procedimiento previsto por Ley, debe ser el estipulado en la Ley Orgánica del

Procedimientos Administrativos (1981), el cual esta concebido, tal como lo

señala Rondón de Sanso (1990), como la actuación de un particular o un

v
 36

grupo de particulares frente la Administración. Sigue Rondón de Sanson:

“Estos procedimientos que hemos denominado unilaterales-autoritarios son

los que dan lugar a verdaderos y propios proveimientos administrativos, con

los cuales la Administración lo que busca es satisfacer el interés cuya tutela

le ha sido asignada”.

Vale decir, entendemos que ninguno de los actos administrativo emitidos por

INPSASEL pueden ser dictados sin que se cumpla con el procedimiento

previsto en la Ley Orgánica del Procedimientos Administrativos (1981),

máxime cuando La Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio

Ambiente del Trabajo (2005) no prevé un procedimiento administrativo

especial a tales fines, pues en ese caso debería prelar el procedimiento

especial conforme lo estipula el artículo 47 de la Ley Orgánica del

Procedimientos Administrativos (1981).

En tal sentido, INPSASEL al iniciar un procedimiento administrativo de oficio

debe, conforme a lo estipulado en el artículo 48 de la Ley Orgánica del

Procedimientos Administrativos (1981) notificar a los particulares cuyos

derechos subjetivos o intereses legítimos resulten afectados para que en un

lapso de 10 días tenga derecho a exponer sus pruebas y alegatos a los fines

de evitar afectación de dicho intereses o derechos. En el caso, que el

procedimiento se inicie por solicitud de parte interesada el solicitante deberá

v
 37

presentar la correspondiente solicitud administrativa cumpliendo con los

requisitos previstos en el artículo 49 de la Ley Orgánica del Procedimientos

Administrativos (1981), a saber dicha solicitud deberá hacer constar: “1. El

organismo al cual está dirigido;…2. La identificación del interesado, y en su

caso, de la persona que actúe como su representante con expresión de los

nombres y apellidos, domicilio, nacionalidad, estado civil, profesión y número

de la cédula de identidad o pasaporte;…3. La dirección del lugar donde se

harán las notificaciones pertinentes; …4. Los hechos, razones y pedimentos

correspondientes, expresando con toda claridad la materia objeto de la

solicitud;…5. Referencia de los anexos que lo acompañan, si tal es el caso;

…6. Cualesquiera otras circunstancias que exijan las normas legales o

reglamentarias; …7. La firma de los interesados…” Posteriormente se

deberán cumplir los tramites previstos entre los artículo 51 y 59 de la Ley

Orgánica del Procedimientos Administrativos (1981).

Como se puede observar del estudio de la Ley Orgánica del Procedimientos

Administrativos (1981), si el procedimiento administrativo se inicia por

instancia de partes, no hay una oportunidad ni la obligación de notificar a los

particulares distintos al solicitante que se vean afectados en sus derechos

legítimos y directos, tal como ocurre en el procedimiento iniciado de oficio.

Por lo tanto, en el caso que la decisión de INPSASEL afecte los interés del

patrono, quién normalmente podría configurarse en ese particular con

v
 38

intereses y derechos en el procedimiento administrativo, al parecer no sería

necesario notificarlo y, por lo tanto, estaría de alguna forma limitada su

participación en el procedimiento administrativo, salvo que por razones del

procedimiento sea necesario efectuar una inspección (como normalmente

ocurre) en las instalaciones del patrono para verificar las condiciones de

salud, higiene y medio ambiente del trabajo.

Esta situación de limitación del patrono, como particular interesado, para

participar en el procedimiento, podría traer como consecuencias,

independiente que el patrono se entere del procedimiento a través de una

inspección en sus instalaciones por parte de INPSASEL, serías violaciones al

derecho de la defensa, previsto en el artículo 49 de la Constitución de la

República Bolivariana de Venezuela. En efecto, el procedimiento

administrativo de la Ley Orgánica del Procedimientos Administrativos (1981)

ser limitativo e ineficaz para garantizar el ejercicio del derecho a la defensa

de todas las partes que pudieran estar involucradas en el procedimiento que

da lugar al acto dictado por INPSASEL.

Esta situación la podemos ver en forma más tangible en aquellos actos de

INPSASEL que tienen como finalidad la calificación como ocupacionales de

las enfermedades y/o accidentes que padezca un trabajador. En efecto, en

estos actos INPSASEL (aun cuando es factible que los dicte de oficio, en

v
 39

cuyo caso debería notificar a todos los particulares interesados, que en este

supuesto deberían ser el patrono y el trabajador afectado, sin perjuicio de las

eventuales notificaciones a los delegados de prevención, a los miembros del

Comité de Higiene y Seguridad Laborales y a los organismos sindicales),

normalmente actúa previa solicitud del trabajador o de su representante, por

lo tanto, INPSASEL podría realizar una serie de actuaciones administrativas

y verificaciones sin que el patrono tuviera conocimiento de ellas ni pudiera

tener el control de ellas, o sin que pudiera defenderse alegando hechos

distintos a los alegados por el solicitante o promoviendo pruebas que

contribuyan a arribar a una conclusión distinta a aquella dirigida a calificar la

enfermedad o el accidente como ocupacional. En este supuesto las únicas

formas en que el patrono podría participar son: (i) enterándose por medios

propios de la existencia del procedimiento, y tratando de participar en él (si

tiene oportunidad para ello) alegando que tiene un evidente interés legítimo y

directo por ser la parte que se verá afectada por una decisión de califique la

enfermedad y/o el accidente como ocupacionales; y (ii) que INPSASEL

ordene hacer una inspección en las instalaciones de la empresa a los fines

de recabar pruebas para unilateralmente y sin la existencia de un verdadero

proceso contradictorio, decidir si la enfermedad y/o el accidente alegado por

el solicitante es ocupacional o no.

Es cierto que el artículo 59 de la Ley Orgánica del Procedimientos

v
 40

Administrativos (1981) establece expresamente que: “Los hechos que se

consideren relevantes para la decisión de un procedimiento podrán ser

objeto de todos los medios de prueba establecidos en los Códigos Civil, de

Procedimiento Civil y Enjuiciamiento Criminal y en otras Leyes”, pero sin

embargo, esta actividad probatoria, aun cuando sea propuesta por el

solicitante, va a depender de la voluntad de INPSASEL de permitir o

considerar pertinente la evacuación de tales pruebas, tal como lo establece

el artículo 53 de la Ley Orgánica del Procedimientos Administrativos (1981),

cuando señala que es responsabilidad de la administración impulsar el

procedimiento en todas sus partes. Es factible que el trabajador solicitante

pueda lograr en cierto momento una actividad probatoria más completa, dado

que el procedimiento administrativo se instaura en virtud de su solicitud, pero

el patrono que más que un tercero interesado, definitivamente puede ser

calificado como parte, sólo podrá desarrollar dicha actividad probatoria en el

caso que logre tener conocimiento del procedimiento durante su tramitación y

siempre y cuando INPSASEL le considere pertinente la evacuación de las

pruebas que pueda proponer o le exija llevar al expediente del caso ciertas

probanzas.

Por último cabe señalar, a los fines de conocer un poco la naturaleza jurídica

de estos actos de calificación de la enfermedad y del accidente, que éstos

últimos parecieran estar revestidos de lo ha denominado la doctrina, para

v
 41

algunos como Severo Giannini (1970) en forma errónea, “discrecionalidad

técnica”, pues INPSASEL en este procedimiento sólo realiza las actuaciones

administrativas, probatorias y argumentativas que como organismo

competente considere necesarias, y luego en base a una decisión técnica

médico ocupacional, toma una decisión sobre la calificación de la

enfermedad o del accidente.

Sin embargo, cabe señalar, tal como lo señaló la antigua Corte Suprema de

Justicia, en sentencia dictada en fecha 28 de julio de 1998 resolviendo sobre

un recurso de nulidad ejercido por Johnson & Johnson de Venezuela, S.A.

contra la Norma Covenin 2883-92 y contra la decisión de Ministerio de

Fomento que declaraba dicha norma como de obligatorio cumplimiento, la

discrecionalidad técnica que “no es discrecional aunque su nombre así lo

revele…está constituida por la aplicación de los criterios de eficiencia y

racionalidad, aplicables a los distintos procesos que son objeto del control

administratrivo. La discrecionalidad técnica no es consecuencia libre, sino

vinculada a criterios científicos de ciencia pura o de ciencia aplicada; y por

otra parte, es una actividad reglada, incluso en el fin, ya que este no puede

ser sino los expresamente señalado en la Ley.”. Vale decir, aun cuando la

administración, en este caso INPSASEL, sólo deba acogerse a los criterios

técnicos médico-ocupacionales para determinar si la enfermedad y/o el

accidente en profesional o no, su actuación debe estar aparejada o casada

v
 42

con la finalidad de su actuación que debe estar conforme a las normas

legales y constitucionales.

Por lo tanto, es necesario que en su actuación técnica, INPSASEL evite

infringir las normas legales y constitucionales entre las cuáles resaltan la

garantía al debido proceso prevista en el artículo 49 de la Constitución de la

República Bolivariana de Venezuela que necesariamente incluye la garantía

o derecho a la defensa. No obstante, como ya lo veremos en el próximo

capítulo esta actuación meramente técnica pareciera no esta muy acorde a

esa garantía del debido proceso que contiene necesariamente a la garantía o

derecho a la defensa.

v
 CAPÍTULO V

FACULTAD DE CERTIFICACIÓN Y CALIFICACIÓN DE LAS

ENFERMEDADES OCUPACIONALES Y DE LOS ACCIDENTES DEL

TRABAJO. DEFINICIONES DE LAS ENFERMEDADES OCUPACIONALES

Y DE LOS ACCIDENTES DEL TRABAJO. VIABILIDAD CONSTITUCIONAL

Y LEGAL DE DICHAS DECISIONES. PROCEDIMIENTOS IDÓNEOS PARA

SU TRÁMITE.

Tal como lo señalamos en el Capítulo anterior, dentro de los actos de

efectos particulares que INPSASEL puede dictar encontramos, entre otros,

aquellos que tienen como objetivo: “Calificar el origen ocupacional de la

enfermedad o del accidente…”. Estos actos, a diferencia de los calificados

como típicos de los dictados por la administración (referidos y estudiados en

el Capítulo anterior), suponen la existencia de una controversia, a saber la

existencia o no de una enfermedad o accidente ocupacional. Es evidente que

la calificación de ocupacional o no de una enfermedad o accidente, puede

comportar una controversia, ya que el patrono podría no estar de acuerdo

con la declaración del trabajador que dice haber sido víctima de un accidente

o una enfermedad con ocasión de su trabajo.

En estos actos de calificación de enfermedad y/o accidente, el interés

 44

del trabajador que no sería otro que ser indemnizado, tanto por la tesorería

de la Seguridad Social como por el patrono, se contrapone al interés del

patrono a no pagar indemnización alguna en el caso que considere que el

trabajador no sufrió un accidente o una enfermedad ocupacional. Por lo

tanto, no estamos en presencia de un acto que decide un interés unilateral

que no afecta a tercero alguno ni genera derecho en el interesado ejecutable

frente a un tercero. Una decisión de INPSASEL estableciendo que una

enfermedad o un accidente es ocupacional, puede hacer nacer el derecho en

el trabajador de exigirle a su patrono el pago de severas indemnizaciones por

incapacidad y por daño moral.

En efecto, la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio

Ambiente del Trabajo (2005) establece que en su artículo 76 que

INPSASEL: “…previa investigación, mediante informe, calificará el origen del

accidente de trabajo o de la enfermedad ocupacional…”. En esa calificación

por parte de INPSASEL del origen del accidente del trabajo o de la

enfermedad ocupacional, se podría sentar la base jurídica para la

reclamación al patrono de ese trabajador de severas indemnizaciones por

incapacidad y/o por daño moral, esto sin incluir las sanciones a la que podría

estar expuesto el patrono y el posible ejercicio de acciones penales en contra

de sus representantes. Esto se debe a que la Ley Orgánica de Prevención,

Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo (2005), expresamente prevé un

v
 45

régimen de responsabilidad administrativa, pecuniaria o indemnizatoria y

penal para el caso que INPSASEL considere que la enfermedad o lesión que

padece el trabajador ocurrió con ocasión al servicio prestado a su patrono.

Es INPSASEL a través de las referidas certificaciones que crea una

eventual obligación o responsabilidad en cabeza del patrono, o determina el

basamento jurídico para justificar una acción en contra de dicho patrono para

el cumplimiento de dichas obligaciones o responsabilidad. En consecuencia,

es lógico arribar a la conclusión que el patrono frente a la eventual

adjudicación por vía de la referida certificación de una serie de obligaciones y

responsabilidades, debería tener derecho a expresar su contradicción a los

fines de evitar la asunción de tales obligaciones y responsabilidad, pues es

totalmente factible que los hechos descritos por el trabajador, al solicitarle a

INPSASEL la calificación de su lesión o enfermedad, no sea ciertos, que no

hayan ocurrido tal como lo él lo indica, o que existen otros elementos de

hechos y hasta técnicos que pudieran llevar a concluir que la lesión o la

enfermedad no derivaron del trabajo.

Por lo tanto, es evidente que ese acto de INPSASEL que certifica el

accidente o la enfermedad como laboral o no, más que regular la relación

entre el trabajador denunciante e INPSASEL como administración, busca

dirimir un controversia o conflicto entre las partes, a saber si ese accidente o

v
 46

enfermedad se produjo con ocasión del trabajo prestado por el trabajador a

su patrono.

Vale decir, existen dos partes claramente diferenciadas con intereses

diametralmente contrapuestos, a saber, por una parte, el patrono que,

considerando las consecuencias patrimoniales, administrativas y

sancionatorias que se pueden derivar, no le conviene que se califique la

enfermedad y/o el accidente como ocupacional y por lo tanto tiene derecho a

manifestar su contradicción a lo alegado por el trabajador, y por otra parte, el

trabajador que comparece a INPSASEL a los fines de que dicho organismo

defina que la lesión y/o enfermedad que padece fue ocasionada por el

servicio prestado, y a tal efecto, hace una declaración de cómo ocurrieron los

hechos y eventualmente a petición de INPSASEL presenta una serie de

pruebas.

Frente a estas dos posiciones y partes claramente definidas,

INPSASEL se nos presenta como un tercero que, por orden legislativa, se

encargará de definir si esa enfermedad o lesión es laboral o no, si ocurrió por

negligencia o culpa del patrono, y si el patrono, entonces, debe indemnizar al

trabajador o si es responsable administrativamente o hasta penalmente por

dicha enfermedad o lesión derivada de una accidente.

v
 47

Vistos estos elementos, el acto mediante el cual INPSASEL califica la

enfermedad o el accidente, evidencia una clara naturaleza

cuasijurisdiccional, pues tal como lo señala Rondón de Sanso (1990)

INPSASEL al dictar este acto: “no realiza como objetivo esencial, su función

de satisfacer en forma práctica los intereses de la comunidad o sus propios

intereses, sino que esta destinada a declarar ante varios sujetos en conflicto

quien tiene la razón y quien no la tiene. Esta declaración que es análoga en

su estructura a la de un fallo judicial, es lo que vamos a denominar acto

cuasijurisdiccional”. En el caso bajo estudio, INPSASEL no actúa como la

Administración típica, a saber no actúa a través de un acto unilateral que

busca tomar una decisión que satisfaga solamente el interés bajo su tutela,

vale decir, en la actuación típica de la administración esta última actúa como

parte (las partes son la administración y el particular), por lo que no va a

crear obligaciones ni responsabilidad gravosas a la esfera jurídica subjetiva

de terceros, sólo podría generárselas a la esfera jurídica subjetiva del

particular solicitante.

Por el contrario, aun cuando es de su interés garantizar la reparación

de los daños causados al trabajador por su prestación de servicios,

INPSASEL, cuando califica, no actúa como parte sino que ejerce una función

análoga a la de un Juez, al dilucidar o dirimir una controversia entre patrono

y trabajador sobre si la enfermedad o la lesión es de carácter laboral o no.

v
 48

Este criterio queda aun más soportado cuando observamos que conforme al

artículo 77 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente

del Trabajo (2005), el patrono (empleador o empleadora) es un sujeto

legitimado para ejercer los recursos administrativos y judiciales en contra de

la decisión de INPSASEL que califica la enfermedad y/o el accidente como

ocupacional. Esta legitimación no se debe a otra razón que al hecho

mesurable que el patrono en este caso, más que un tercero, es parte del

procedimiento que dio lugar al acto administrativo y por lo tanto así debe ser

tratado, con todas las garantías necesarias para que su ejercicio como parte

no sea ineficaz

Así la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia

en sentencia 438 dictada por la Sala Constitucional del Tribunal

Supremo de Justicia el 4 de abril de 2001, caso C.V.G

SIDERÚRGICA DEL ORINOCO (SIDOR) C.A. señaló lo siguiente:

“Ahora bien, existen procedimientos administrativos donde la

Administración cumple una función equivalente a la del juez para

resolver la controversia entre dos partes. Por ello se ha

denominado a los actos que resultan de dichos procedimientos

como “actos cuasijurisdiccionales” (Rondón de Sansó, 1990). En

tales actos, la Administración, en sede administrativa, no actúa

como parte en el procedimiento decidiendo unilateralmente sobre

v
 49

derechos que le son inherentes, sino que actúa en forma similar

a la del juez, dirimiendo un conflicto entre particulares y cuya

decisión está sometida al posterior control en sede judicial. Así

sucede en algunos procedimientos administrativos llevados a

cabo por las Inspectorías del Trabajo, tal como es el caso objeto

de esta decisión. Es pues indudable que el acto administrativo

que resulta de dichos procedimientos de tipo cuasi-jurisdiccional,

crea derechos u obligaciones tanto para la parte recurrente como

para aquélla o aquéllas que, tal como consta en el expediente

administrativo, estuvieron efectivamente presentes en el

procedimiento del que resultó el acto impugnado.” INPSASEL para

poder emitir el referido acto de calificación debe subsumir los hechos a los

que tenga acceso, bien sea por instancia del trabajador o a través de la

inspección que pudiera efectuar en la instalaciones del patrono, en las

definiciones de accidente de trabajo y enfermedad ocupacional estipuladas

en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del

Trabajo (2005).

En efecto, el artículo 69 de la Ley Orgánica de Prevención,

Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo (2005) señala que se debe

entender por accidente de trabajo: “todo suceso que produzca en el

trabajador o la trabajadora una lesión funcional o corporal, permanente o

v
 50

temporal, inmediata o posterior, o la muerte, resultante de una acción que

pueda ser determinada o sobrevenida en el curso del trabajo, por el hecho o

con ocasión del trabajo”. Posteriormente ese mismo artículo hace una

enumeración de ciertas situaciones particulares en las cuáles también existe

un accidente de trabajo, a saber: “1. La lesión interna determinada por un

esfuerzo violento o producto de la exposición a agentes físico, mecánicos,

químicos, biológicos, psicosociales, condiciones metereológicas

sobrevenidas en las mismas cirscunstancias…2. Los accidentes acaecidos

en actos de salvamento y en otros de naturaleza análoga, cuando tengan

relación con el trabajo...3. Los accidentes que sufra el trabajador o la

trabajadora en el trayecto hacia y desde su centro de trabajo, siempre que

ocurra durante el recorrido habitual, salvo que haya sido necesario realizar

otro recorrido por motivos que no le sean imputables al trabajador o la

trabajadora, y exista concordancia cronológica y topográfica en el recorrido.

…4. Los accidentes que sufra el trabajador o la trabajadora con ocasión del

desempeño de cargos electivos en organizaciones sindicales, así como los

ocurridos al ir o volver del lugar donde se ejerciten funciones propias de

dichos cargos, siempre que concurran los requisitos de concordancia

cronológica y topográfica exigidos en el numeral anterior…”.

Por su parte el artículo 70 de la Ley Orgánica de Prevención,

Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo (2005) establece que se debe

v
 51

entender por enfermedad ocupacional: “ Los estados patológicos contraídos

o agravados con ocasión del trabajo o exposición al medio en el que el

trabajador o la trabajadora están obligados a trabajar, tales como los

imputables a la acción de agentes físicos y mecánicos, condiciones

disergonómicas, metereológicas, agente químicos, biológicos, factores

psicosociales y emocionales, que se manifiesten por una lesión orgánica,

trastornos enzimáticos o bioquímicos, trastornos funcionales o desequilibrio

mental, temporales o permanentes.”

En sentido INPSASEL deberá en primer lugar verificar bajo un análisis

técnico la existencia de la enfermedad o de la lesión. Pero también, deberá

hacer un estudio de los hechos a los fines de determinar si existe una

relación de causalidad entre ese factor o suceso y la enfermedad o lesión, o

en otras palabras si existe un nexo de causalidad entre el trabajo realizado y

la enfermedad y/o la lesión padecida. Así lo ha considerado en distintas

sentencias la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia,

entre las cuales podríamos citar la dictada por dicha Sala en fecha 1° de

junio de 2006, con Ponencia del Magistrado Luis Franceschi, en el Caso José

García Vs. WEATHERFORD LATIN AMÉRICA, S.A., en la cual se estableció

lo siguiente: “Conforme a la doctrina de la Sala, que en esta oportunidad se

reitera, en el caso examinado si bien el demandante demostró que padecía

una enfermedad, no logró probar que la misma era consecuencia de la

v
 52

prestación del servicio, es decir, no determinó el nexo causal entre la labor

ejecutada y la lesión producida (nexo de causalidad), y aunque la empresa

no practicó al trabajador el examen pre-empleo, lo cual ciertamente opera

como una presunción en su contra, ello, adminiculado con las declaraciones

de los testigos que se limitan a decir que el trabajador laboraba “después de

haber cumplido su jornada de trabajo, sin descansar lo obligaban a regresar

nuevamente al trabajo para solventarle problemas a la empresa”, no puede

considerarse como plena prueba para determinar el nexo causal entre el

estado patológico del actor y la labor por este desempeñada, por lo que el

juzgador de alzada actuó apegado a derecho al declarar de acuerdo a las

pruebas consignadas en autos, improcedente la condena de indemnización

por enfermedad profesional solicitada por el actor”.

Esta labor de verificación de la existencia de la relación de causalidad

requiere indefectiblemente del concurso de la partes involucradas en el

procedimiento, como lo son el patrono y el trabajador, pues son ellos los que

podrían llevar al procedimiento administrativo los elementos argumentativos y

probatorios necesarios para dilucidar si existe o no el nexo de causalidad

necesario. Además son ellos, el trabajador y el patrono los que tiene derecho

a hacer valer sus argumentos y defenderse cabalmente de los afirmaciones

de hecho y de derecho que pudieran perjudicarlos. Esta actividad

argumentativa y probatoria era llevaba a cabo sin inconvenientes cuando la

v
 53

calificación de la laboralidad de una enfermedad y/o accidente era materia

que se ventilaba por ante un Tribunal del Trabajo, pues en el proceso judicial

establecido actualmente en la Ley Orgánica Procesal del Trabajo (2002)

existe oportunidades y lapsos para que la partes puedan esgrimir sus

alegatos y defensas y puedan promover y evacuar las probanzas tendientes

a demostrar la laboralidad o no de la enfermedad o el accidente de trabajo.

No obstante, esta situación no es del todo así en el “procedimiento

administrativo” que parece tramitar INPSASEL para dictar las referidas

calificaciones, pues en dicho proceso, si bien pareciera no coartársele el

derecho a las partes de presentar los argumentos de hecho y derecho que

consideren relevantes y traer las documentales que sean necesarias para

soportar tales hechos, no existe una oportunidad y/o lapso para que las

partes presenten tales argumentos, y promuevan y evacuen esas pruebas

documentales, así como otras pruebas que pudieran ser pertinentes

promover y evacuar para dilucidar si la enfermedad o el accidente es laboral

o no, tales testigos, expertos médicos o de otro tipo, pruebas de informes,

entre otras. Entonces, tal como lo señalamos en el Capítulo anterior, la

actividad argumentativa y probatoria de la partes, va a depender de que

INPSASEL considere pertinente la participación del patrono y la evacuación

de las pruebas que podría proponer éste último, tal como se lo permite el

artículo 58 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (1981).

v
 54

Esta situación nos lleva necesariamente a concluir que el

procedimiento establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos

Administrativos (1981), no garantiza la garantía al debido proceso que

contiene el derecho a la defensa, por lo menos, del patrono en el caso que el

acto a dictar sea la calificación de la enfermedad o accidente como

profesional, pues pareciera que es necesario un procedimiento de corte

judicial a los fines de dilucidar dicho asunto, procedimiento este que debe

otorgarle, tanto al trabajador como al patrono, oportunidades y/o lapso para

plantear sus argumentos, esgrimir sus defensas frente a esos argumentos y

promover y evacuar las pruebas pertinentes.

En efecto, como ya señalamos, el acto que determina si enfermedad o

el accidente es profesional necesariamente tiene una naturaleza

cuasijurisdiccional, a saber formalmente es un acto administrativo pero

materialmente es una sentencia, por lo tanto, es fundamental que el

procedimiento que de lugar a estos actos le garantice el derecho al debido

proceso, que contiene el derecho a la defensa, a las partes afectadas

directamente por el procedimiento y el acto administrativo final, que en esta

no son otras que el trabajador y el patrono, independientemente que sólo el

trabajador sea el solicitante.

En efecto, en la Constitución de la República Bolivariana de

v
 55

Venezuela (1999), existen una serie de garantías constitucionales que

evidentemente deben guiar o predeterminar la viabilidad jurídica de las

actuaciones de INPSASEL. Entre otras garantías, evidentemente nos

interesa, a los efectos de este estudio, la garantía constitucional al derecho a

la defensa que esta enmarcada dentro de la garantía al debido proceso. A

saber conforme lo establece el artículo 49 de la Constitución de la República

Bolivariana de Venezuela (1999): “El debido proceso se aplicará a todas las

actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia:…1° La defensa y

la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la

investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificado de

los cargos por los cuales se le investiga; de acceder a las pruebas y de

disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa.

Serán nulas las pruebas mediante violación del debido proceso. Toda

persona declarada culpable a recurrir del fallo, con las excepciones

establecidas en esta Constitución y en la ley”

El derecho constitucional a la defensa garantiza a las partes el ejercicio de

sus legítimas facultades procesales para cumplir las cargas, aprovechar las

posibilidades y realizar las expectativas que el proceso comporta. En este

orden de ideas, la Sala de Casación Civil de la extinta Corte Suprema de

Justicia expresó que la defensa, en su sentido procesal, no es un derecho

que compete exclusivamente al procesado, sino que es facultad que la Ley

v
 56

concede a ambas partes para formular pedimentos ante el órgano

jurisdiccional, en resguardo de los bienes jurídicos en que estén interesados

La indefensión, de acuerdo con la jurisprudencia del Máximo Tribunal,

reiterada en infinidad de fallos ocurre en el juicio cuando el Juez [u órgano

administrativo] priva o limita a alguna de las partes el libre ejercicio de los

medios y recursos que la Ley pone a su alcance para hacer valer sus

derechos, por lo que, para que exista violación del derecho de defensa, la

infracción debe ser imputable al Juez.

En sentencia del 24 de abril de 2002, la Sala Constitucional del Tribunal

Supremo de Justicia reconoció que constituye una evidente violación del

derecho a la defensa de los administrados la omisión por parte del Juez o de

la Administración de valorar las pruebas promovidas en el procedimiento que

revisten relevancia, por ser capaces de modificar la decisión, si hubieren sido

valoradas a los efectos de emitir una decisión. A tal efecto, la Sala señaló:

“Es criterio de esta Sala, que en autos existe prueba suficiente para concluir

que, en el juicio por cumplimiento de contrato de arrendamiento, sí fue

probado que el arrendatario, para el momento de la demanda, era el

ciudadano José Correa Belisario, en virtud de la subrogación que ocurrió

respecto del original arrendatario y, asimismo de las pruebas documentales,

se podía deducir que el contrato era a tiempo determinado. La falta de

apreciación por parte de los jueces de las pruebas que constan en el

v
 57

expediente produjo el vicio de silencio de pruebas, que contiene el artículo

509 del Código de Procedimiento Civil, el cual está relacionado con el

derecho constitucional a la defensa y a la tutela judicial efectiva. …En ese

sentido, la Sala considera que todo ciudadano tiene el derecho a ser juzgado

y a que la causa sea resuelta con fundamento en los elementos de hecho y

de derecho que cursen en el expediente y no puede el Juez silenciar las

pruebas, pues esa falta de juzgamiento incide directamente en el derecho a

la defensa y en el derecho a ser juzgado con las garantías del debido

proceso. …Ahora bien, la Sala precisa que para que se configure la violación

del derecho constitucional a la defensa, no basta con la simple falta de

valoración de una prueba, sino que se compruebe que la prueba dejada de

apreciar era determinante para la decisión, de tal manera que, de haber sido

apreciada, la decisión hubiera sido otra….En el caso de autos, el

demandante denunció la violación del derecho a la defensa por la falta de

apreciación de la impugnada de las pruebas que demostraban el carácter de

arrendatario del demandado, y la consecuencial, procedencia de la

demanda. Dichas pruebas en el presente caso, eran determinantes para la

demostración de la cualidad de arrendatario del demandado, razón por la

cual su falta de apreciación incidió, de manera directa, en la decisión final, lo

cual lesionó el derecho a la defensa del demandante. Por tanto, ante la

verificación del silencio de unas pruebas determinantes en el juicio que dio

v
 58

lugar al amparo de autos, la Sala debe declarar con lugar la apelación y

revocar el fallo impugnado. Así se declara.”

La garantía del derecho a la defensa ha de ser atendida como garantía

de oportunidad de todo ciudadano de insertarse en relaciones procesales

previamente ordenadas y reguladas en el espacio y en el tiempo; como

garantía de oportunidad para contradecir, alegar y probar en defensa de su

interés dentro del proceso, y como garantía de oportunidad de ser

escuchado, en situación de igualdad con los demás sujetos de la relación

procesal, y de obtener una sentencia que tome en cuenta sus razones y

probanzas.

Es evidente entonces bajo esta normativa que la decisión que dicte

INPSASEL a los fines de certificar y/o calificar una enfermedad laboral debe

estar imbuida del respeto de esta garantía constitucional, pues de lo contrario

el acto emitido por INPSASEL estaría viciado de nulidad absoluta.

De esta forma, aun cuando no este expresamente establecido en la

Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo

(2005), es necesario que en el tramite y/o procedimiento administrativo que

de lugar a los actos administrativos que contengan las referidas decisiones,

se respete el derecho a la defensa del patrono y/o otros interesados que se

v
 59

vean afectado en su esfera jurídica subjetiva por las decisiones de

INPSASEL. Vale decir, se le debe permitir a estos últimos la participación y

promoción y evacuación de cualquier medio probatorio suficiente o pertinente

a los fines de desvirtuar el carácter laboral de las enfermedades y/o

accidentes de sus trabajadores. Al establecerse un procedimiento apegado

a la garantía del derecho a la defensa se estaría garantizando el debido

proceso estipulado igualmente en dicho artículo 49 de la Constitución de la

República Bolivariana de Venezuela,

Cabe indicar, que pudiera haber ocurrido que el legislado cuando le

otorgó a INPSASEL la facultad de calificar la enfermedad y/o el accidente

como laboral, entendió, en forma muy limitada y errónea, que dicho asunto

podía ser analizado y decidido sólo desde un punto de vista técnico, pues el

artículo 76 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente

del Trabajo (2005) señala que INPSASEL calificará el origen de esas

enfermedades y/o accidentes “previa investigación” y “mediante un informe”.

Es decir, al parecer el legislador consideró que en este procedimiento sólo

era importante la labor de investigación y técnica de INPSASEL. Sin

embargo, asumir esta interpretación (a nuestro parecer errónea), sería como

entender que en un proceso judicial lo único relevante para decidir el caso

sería los argumentos del demandante explanados en la demanda, la función

discrecional del Juez y el informe pericial que efectúe el experto nombrado

v
 60

por el Tribunal, y que por lo tanto no debería existir una oportunidad para

contestar la demanda, esgrimir defensas y promover y evacuar pruebas a

instancia de parte y en especial de parte demandada. Evidentemente, esta

situación nos llevaría a concluir claramente que este procedimiento judicial

sería totalmente nugatorio del derecho de la defensa del demandado. Por lo

tanto, si traspolamos este ejemplo al procedimiento de INPSASEL,

deberíamos arribar a la misma conclusión independientemente que estemos

en sede administrativa, pues el derecho a la defensa deber existir en todos

los ámbitos procesales existentes, sean administrativo o judiciales.

En este sentido, creemos que en ausencia de una normativa que

establezca un procedimiento cuasijurisdiccional para la calificación de los

accidentes y enfermedad como ocupacionales, INPSASEL podría asumiendo

su carácter de directora del procedimiento, dictar providencias de mero

tramite que establezcan un procedimiento contradictorio dirigido a

salvaguardar el derecho a la defensa del trabajador y en especial del

patrono. Este procedimiento podría ser parecido al establecido en los

artículos 453 y 454 de la Ley Orgánica del Trabajo (1997) donde se reconoce

que existe una contraposición de intereses y que el Inspector del Trabajo

actúa más como Juez que como administración pública.

v
 61

Este procedimiento contradictorio garante del derecho a la defensa

podría ser recogido en las Guías Técnicas que normalmente dicta INPSASEL

conforme al artículo 18 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y

Medio Ambiente del Trabajo (2005) o a través de instructivos internos de

carácter procedimental. Igualmente proponemos que este procedimiento

contradictorio sea parte de la discusión que actualmente se efectúa para la

aprobación del correspondiente Reglamento de la Ley Orgánica de

Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo (2005).

No obstante, existe el riesgo cierto que el establecimiento vía guía

técnica o instructivo de un procedimiento cuasijurisdiccional distinto al

procedimiento previsto en la Ley Orgánica del Procedimientos

Administrativos (1981) (cuerpo normativo de obligatoria aplicación cuando no

existe procedimiento especial, como es el caso bajo estudio), pueda ser

calificado como una actuación inconstitucional, toda vez que, conforme de

puede interpretar del artículo 49 de la Constitución de la República

Bolivariana de Venezuela (1999), el establecimiento de un proceso es de

reserva legal. Por lo tanto, si INPSASEL establece un procedimiento vía

resolución de aplicación preferente a la Ley Orgánica del Procedimientos

Administrativos (1981), dicho procedimiento podría ser inconstitucional, por

violentar la reserva legal, e ilegal por contrariar el procedimiento establecido

en la Ley Orgánica del Procedimientos Administrativos (1981), máxime

v
 62

cuando se podría deducir de una lectura de la Ley Orgánica de Prevención,

Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo (2005) que la emisión de guías

técnicas se justifican para el desarrollo de la funciones sustantivas de

INPSASEL y no procesales.

En tal caso, podría presentársenos como una solución, que la Guía

Técnica o el instructivo de INPSASEL reconozca la aplicación del

procedimiento establecido en la Ley Orgánica del Procedimientos

Administrativos (1981), pero haciendo la acotación expresa que, como

estamos en presencia de un procedimiento claramente contradictorio, es

necesario garantizar la participación del patrono, notificándole del

procedimiento y dándole posibilidad para que esgrima sus defensas y

promueva y evacue las pruebas que considere pertinentes, en el lapso de 4 a

6 meses que conforme a la Ley Orgánica del Procedimientos Administrativos

(1981) debe durar el procedimiento administrativo, tal como lo señala el

artículo 60 de la Ley Orgánica del Procedimientos Administrativos (1981).

Por último, resalta el estudio y análisis de la garantía a ser juzgados

por nuestros jueces naturales estipulada en el numeral 4 del artículo 49 de la

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pues podría arribarse

a la conclusión (tal como se ha discutido en el caso de otros procedimientos

cuasijurisdiccionales), que otorgarle INPSASEL la facultad de certificar la

v
 63

laboralidad de un accidente de trabajo y/o enfermedad, puede infringir dicha

garantía. En efecto, el asunto jurídico de la calificación de un accidente o una

enfermedad es evidentemente conflicto entre particulares, a saber, por una

parte, el trabajador que pretende que sea calificado como laboral un

accidente o una enfermedad, y por otra el patrono que tiene el derecho a

demostrar que no es así y evitarse el eventual pago de indemnizaciones,

sanciones y hasta de condenas penales. Bajo esta premisa el funcionario

natural para decidir conflictos entre particulares es el Juez, y no la

administración pública, que, salvo algunas excepciones, sólo debe dilucidar

conflictos entre la administración y los particulares.

Sin embargo, el otorgamiento de estas facultades jurisdiccionales a la

administración pública no es un tema nuevo, y ha sido justificada, tal como lo

señala Rondón de Sanso (1990) esgrimiéndose varias razones, tales como:

“la circunstancia de que el legislador siempre ha creído que crear

procedimientos administrativos contradictorios, sustitutivos de la vía judicial,

haría más expedita la solución de conflicto que en ellos se debate y, al

mismo tiempo, flexibilizaría el trámite, lo cual se corresponde con la

naturaleza de orden público que todas las instituciones sometidas a tal

régimen poseen. Por otra parte se ha estimado que para los administrados

es menos onerosa la vía administrativa y cuando utilizamos este término, no

estamos refiriendo no sólo al gasto efectivo que se pueda tener en juicio,

v
 64

sino también al uso del tiempo y de los múltiples recursos que se consumen

en un proceso judicial”.

v
 CAPÍTULO VI

MECANISMOS Y RECURSOS DE IMPUGNACIÓN DE LAS

DECISIONES DE INPSASEL QUE CERTIFICAN Y/O CALIFICAN

LAS ENFERMEDADES OCUPACIONALES Y DE LOS ACCIDENTES

DEL TRABAJO.

El artículo 77 de la de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y

Medio Ambiente de Trabajo (2005), establece expresamente que frente a la

decisiones de INPSASEL se pueden ejercer recursos administrativos y

judiciales. Inmediatamente la misma norma establece que son legitimados

para ejercer dichos recursos: (i) el trabajador o trabajadora; (ii) el empleador

o empleadora del trabajador o trabajadora afiliado; (iii) los familiares

calificados del trabajador o de la trabajadora establecidos en el artículo 86 de

la presente Ley; y (iv) La Tesorería de la Seguridad Social.

Esto quiere significar que se puede ejercer contra cualquier decisión

de INPSASEL incluyendo las que importan al presente estudio, los recursos

administrativos previstos en la Ley Orgánica del Procedimientos

Administrativos (1981), a saber el recurso de reconsideración, el recurso

jerárquico y recurso de revisión, y el correspondiente recurso de

 66

contenciosos de anulación por ante el Tribunal de la Jurisdicción

Contencioso Administrativa que sea competente.

Ahora bien, si analizamos, desde un punto de vista pragmático la

posibilidad de ejercer un recurso de reconsideración en el caso de las

decisiones de INPSASEL que implican un contradictorio, tales como

aquellas que deciden la calificación de una enfermedad y/o un accidente

como laboral o no, podríamos llegar al absurdo de concluir que si INPSASEL

reconsidera en perjuicio del trabajador, éste último también podría tener

derecho a exigir una reconsideración, por lo que podríamos estar en

presencia de una cadena infinita e inmensurable de reconsideraciones. Por

tal razón, creemos que lo más lógico, es entender que el recurso

administrativo que se debe ejercer frente a una decisión como la de estudio,

es el recurso jerárquico previsto en los artículos 95 y 96 de la Ley Orgánica

del Procedimientos Administrativos (1981), que en el caso de un acto de

INPSASEL debe ejercerse para ante el Ministerio de adscripción, a saber el

Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, y frente a este recurso se debe

ejercer el correspondiente recurso contencioso administrativo de nulidad por

ante el Tribunal de la Jurisdicción Contencioso Administrativa que sea

competente.

v
 67

No obstante, existe la posibilidad que se considere que no es

necesario agotar la vía administrativa para impugnar estas decisiones de

INPSASEL por vía judicial, pues conforme lo puso de relieve la Sala Político

Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en su decisión de fecha 28

de septiembre de 2004 (Exp. N° 2004-0659, caso Juan Romero y otros), a

partir de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de

Justicia no es requisito de admisibilidad del recurso de nulidad el

agotamiento de la vía administrativa. Por lo tanto, es totalmente factible y

viable jurídicamente interponer un recurso de nulidad directamente en contra

de la decisión emanada de INPSASEL, sin necesidad de haber ejercido

recursos en sede administrativa.

En lo que se refiere al Tribunal de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa competente para conocer de dicho recurso de nulidad, la Ley

Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (2005),

en su Disposición Transitoria Séptima, señala lo siguiente: “Séptima.

Mientras se crea la Jurisdicción Especial del Sistema de Seguridad Social,

son competentes para decidir los recursos contenciosos administrativos

contenidos en la presente Ley, los Tribunales Superiores con competencia

en materia de trabajo de la circunscripción judicial en donde se encuentre el

ente que haya dictado el acto administrativo que dio origen al recurso inicial.

v
 68

De estas decisiones se oirá recurso ante la Sala de Casación Social del

Tribunal Supremo de Justicia. “

Tal y como lo establece la norma antes citada, hasta tanto no sea

creada la Jurisdicción Especial del Sistema de Seguridad Social, son los

Juzgados Superiores del Trabajo de la región donde se dictó el acto los que

tienen competencia especial y temporal, para conocer, sustanciar y decidir,

las acciones, demandas o recursos contenciosos administrativos contenidos

en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de

Trabajo (2005), vale decir decir, demandas, solicitudes o recursos dirigidos

contra actos administrativos de efectos particulares, procedentes del

INPSASEL. Vale decir, una vez más, la jurisdicción laboral actúa como

jurisdicción contenciosa administrativa especial.

Se debe señalar que los actos administrativos de efectos particulares

demandados en nulidad, emanados del INPSASEL, deben originarse o

erigirse de las situaciones y relaciones jurídicas derivadas del trabajo, por el

hecho del trabajo o con ocasión del trabajo como hecho social y de la

seguridad social. Tales actos administrativos objeto de impugnación, surgen

por la aplicación de normas relativas a la seguridad y salud en el trabajo

previstas en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente

del Trabajo (2005), a los trabajos efectuados bajo relación de dependencia

v
 69

por cuenta de un empleador o empleadora, cualquiera sea su naturaleza,

cuyas normas de seguridad y salud permitan regular los derechos y deberes

de los trabajadores y trabajadores, empleadores y empleadoras en el centro

de trabajo, en aras de asegurar un ambiente adecuado y propicio para el

pleno despliegue de actividades por parte del laborante, en la unidad de

producción de bienes y servicios, mediante la promoción del trabajo seguro y

saludable, la prevención de los accidentes en el trabajo y las enfermedades

de tipo ocupacional y las posibles reparaciones a los daños producidos entre

otros.

En lo que respecta al procedimiento que se debe seguir en dicho

Tribunal Superior, la Sala Constitucional del Tribunal de Justicia en

sentencias Nos. 3082, 1795 y 1645 de 14 de octubre de 2005, 19 de julio de

2005 y 19 de agosto de 2004, respectivamente, ha señalado expresamente

cuál es el procedimiento idóneo para conocer de las nulidad de los actos

administrativos y en ese sentido estableció, en términos generales, lo

siguiente:

(i) Ante la interposición conjunta del recurso de nulidad por

inconstitucionalidad con alguna o varias solicitudes cautelares, se le

dará entrada al mismo en la Secretaría de la Sala e inmediatamente

se designará ponente, a quien se pasará el expediente para el

pronunciamiento sobre la admisibilidad. En la misma decisión donde

v
 70

sea admitido el recurso, se emitirá el pronunciamiento relativo a la

medida cautelar solicitada, sea que se trate de medida cautelar

innominada o de amparo cautelar, para lo cual no sólo deberán

tomarse en cuenta los alegatos y la debida argumentación relativa a

los hechos y al derecho que se invocan para lograr la convicción de la

Sala respecto a su procedencia, sino que también se tomará en

cuenta todo instrumento que pueda ser aportado junto al escrito para

tales efectos, siempre que ello sea posible. Claro está, en toda esta

tramitación debe tenerse siempre presente que el estudio de la

constitucionalidad de las normas y en general de los actos u omisiones

estatales, no exige mucho de los hechos.

(ii) En caso de ser admitido el recurso, se ordenarán las citaciones y

notificaciones respectivas, continuando así con la tramitación del

mismo de conformidad con lo establecido en la sentencia N° 1.645 del

19 de agosto de 2004 (Caso Constitución Federal del Estado Falcón),

remitiéndose para ello al Juzgado de Sustanciación.

En este aspecto, es necesario acotar que evidenciado como está, que

no ha sido previsto un lapso para la publicación del cartel al que hace

mención el párrafo undécimo del artículo 21 de la Ley Orgánica del

Tribunal Supremo de Justicia, así como lo obvió la decisión N° 1.645

antes indicada, esta Sala establece mediante la presente, que el

v
 71

referido lapso será de 15 días hábiles contados a partir de la

expedición del cartel, para que el mismo sea publicado.

Con tal indicación, se pone de relieve la formalidad de la publicación,

frente a otras como el retiro y la consignación del ejemplar de la

prensa donde aparezca publicado el mismo, pues no cabe duda que

debe dársele prioridad a la finalidad de poner en conocimiento de los

terceros la interposición y admisión del recurso. Todo ello, sin perjuicio

de la posterior demostración del cumplimiento de la formalidad por el

recurrente. Si en la misma sentencia se ha declarado procedente la

medida cautelar solicitada, se ordenará realizar la tramitación de la

oposición a la que tiene derecho la parte contra la cual obra la medida,

de conformidad con lo establecido en el artículo 602 y siguientes del

Código de Procedimiento Civil. En el caso de no presentarse oposición

en los términos del artículo 602 ejusdem, de lo cual deberá dejar

constancia el Juzgado de Sustanciación, no deberá abrirse cuaderno

separado. En el caso contrario, sí se abrirá el respectivo cuaderno con

copia de la sentencia en la que se declaró procedente la solicitud

cautelar y del escrito de oposición, a los fines de realizar la tramitación

de la articulación respectiva, donde además se decidirá la misma por

la Sala.

(iii) Cuando haya sido presentada oposición a la medida cautelar y se

haya tramitado la articulación, el cuaderno separado será pasado al

v
 72

ponente para el pronunciamiento respectivo, a saber, para confirmar,

reformar o revocar la medida. Luego, el cuaderno separado será

agregado a la pieza principal.

(iv) Admitida la demanda, se harán las citaciones y notificaciones que

prevé el artículo 21. En las citaciones y notificaciones se emplazará

para la comparecencia ante el Tribunal. Por analogía, se concederá a

todos los citados el plazo de diez días hábiles establecidos para los

terceros que comparecen en virtud de la publicación del cartel. Ese

plazo se contará a partir de la citación (del demandado o del

Procurador General) o de la notificación (por oficio, para el Fiscal

General; por cartel, para los interesados). Tanto en las citaciones

como en el cartel se indicará que luego del vencimiento del lapso de

comparecencia, se informará sobre la convocatoria para un acto

público y oral.

(v) A los citados y notificados se les emplazará para un acto oral, en el

que se expondrán los argumentos del demandante y se precisará la

controversia. La fijación de ese acto la hará el Juzgado de

Sustanciación de la Sala, una vez que conste en autos la realización

de todas las formalidades relacionadas con la citación y con la

notificación, de manera similar a lo dispuesto en el artículo 223 del

Código de Procedimiento Civil. De esta manera, una vez que venzan

los diez días hábiles para todos los llamados a comparecer, el

v
 73

Juzgado de Sustanciación dará por precluida la oportunidad para

hacerlo y dictará el auto convocando para un acto oral y público. El

plazo para dictar ese auto será de tres días, por aplicación del artículo

10 del Código de Procedimiento Civil. Previo a la realización de dicho

acto, la Sala calificará el interés de los terceros que pretendan hacerse

parte en el proceso.

(vi) En el acto público, que se realizará ante la Sala directamente, el actor

expondrá brevemente los términos de su demanda y el demandado

opondrá las defensas previas que estime pertinentes. El demandado

podrá consignar escrito con sus defensas de fondo, a fin de que se

agregue a los autos y sirva para el estudio del expediente durante la

relación de la causa. Idéntico poder tendrá la Procuraduría General de

la República y el Ministerio Público. De ser aceptada la intervención de

terceros, éstos expondrán de manera breve sus argumentos a favor o

en contra de la demanda y podrán consignar escrito contentivo de su

criterio respecto del mérito de la controversia. El Presidente de la Sala,

según la complejidad del caso, fijará al inicio del acto el tiempo que se

concederá a cada parte, sin que nunca pueda ser inferior a los diez

minutos.

(vii) De existir defensas que deban ser resueltas de manera inmediata, por

referirse a la competencia del tribunal o la admisibilidad del recurso,

los Magistrados se retirarán a deliberar. Una vez logrado el acuerdo

v
 74

sobre el aspecto planteado, se reiniciará el acto y el Presidente de la

Sala lo comunicará a las partes y quedará asentado en el acta. Si la

Sala estimase necesario suspender el acto para resolver la defensa

opuesta, se hará una nueva convocatoria, la cual deberá hacerse

dentro de los diez días de despacho siguientes. En caso de

suspensión del acto, las partes podrán presentar, dentro de los tres

días de despacho siguientes, los escritos sobre la defensa opuesta, a

fin de ilustrar el criterio de la Sala.

(viii) En caso de que no se planteen defensas o de que sean resueltas en el

mismo acto, continuará el acto público y se interrogará a las partes

acerca de su interés en la apertura del lapso probatorio. Si alguna de

ellas la solicita, deberá indicar los hechos que estima necesario probar

e informará acerca de las pruebas que estime pertinentes. El Tribunal

se pronunciará, en el mismo acto, acerca de la necesidad de probar

los hechos indicados por la parte solicitante. Cualquiera de las partes

podrá, en el mismo acto, promover las pruebas, sin limitarse sólo a

anunciarlas a la Sala. De ser necesario, el Tribunal se pronunciará

sobre la admisibilidad de las mismas. Las pruebas admitidas se

entregarán al Secretario de la Sala, quien las agregará luego a los

autos. Si las partes manifiestan que todas las pruebas serán

promovidas exclusivamente en ese acto, la Sala declarará innecesario

el lapso legal para la promoción posterior. De no abrirse entonces

v
 75

lapso para la promoción, comenzará a correr el lapso para la

evacuación de las pruebas que lo requieran, contenido en el artículo

21 de la Ley el cual se aplicará por analogía. De no haber necesidad

de evacuación, la Sala declarará ello expresamente y dará por

concluida la tramitación de las pruebas. La oposición tanto de la

admisión como de la orden de evacuación a las pruebas se formulará

y resolverá en el mismo acto, para lo cual los Magistrados podrán

retirarse a deliberar.

(ix) Si no hubiera promoción de pruebas o cuando hubiera vencido el

lapso para evacuarlas, de ser necesario, se procederá a la

designación de ponente y se dará inicio a la relación. Se suprimirá el

acto de informes en los casos en que no haya pruebas, toda vez que

el acto público sirve para poner a los Magistrados al tanto de la

controversia y bastará dejar transcurrir el lapso para la relación y

permitir así el análisis individual o colectivo del expediente. De existir

pruebas, se realizará el acto de informes orales, a fin de que las partes

puedan exponer sus conclusiones sobre ellas. Al final del acto, las

partes podrán consignar escrito contentivo de esas conclusiones.

(x) Una vez concluida la relación, así lo hará constar la Secretaría de la

Sala, dirá “vistos” y comenzará a transcurrir el plazo para la

preparación del fallo. La sentencia contendrá una breve reseña de los

actos del procedimiento y un resumen de los alegatos y argumentos

v
 76

de las partes, con exclusión de las defensas previas opuestas en el

acto público, sobre las que la Sala se habrá pronunciado en su

oportunidad.

Cabe señalar que este procedimiento contemplado vía sentencias de

la Sala Constitucional, fue previsto en principio para el Tribunal Supremo de

Justicia conozca los recursos de nulidad, por tal razón, la menciones a los

órganos de justicia corresponden a los del Tribunal Supremo de Justicia. Por

esa razón, hay que interpretar este procedimiento adaptándolo a los órganos

que conforman el Tribunal Superior que conozca del recurso de nulidad en

contra de las decisiones de INPSASEL.

v
 CONCLUSIONES

Del estudio anteriormente desarrollado podemos concluir que muchas

de las decisiones de INPSASEL presuponen la existencia de un

contradictorio entre trabajador y patrono, por lo que el procedimiento que da

lugar a ellas y las propias decisiones actos, necesariamente deben ser

calificados de cuasijurisdiccionales.

Esta situación implica el reconocimiento del patrono como parte de los

procedimientos que dan lugar a decisiones de INPSASEL, tales como son la

calificación de ocupacional de una enfermedad o accidente. Este

reconocimiento tiene como finalidad garantizar el derecho a la defensa del

patrono, que podría verse limitado de desplegar su defensa argumentativa y

probatoria, si se entiende que el procedimiento de INPSASEL es

simplemente técnico y es de los típicos llevados por las administración

pública, a saber es un procedimiento unilateral donde sólo existen dos partes

la administración y el particular.

Por esa razón, proponemos que vía Guía Técnica o instructivo de

INPSASEL, se reconozca la aplicación del procedimiento establecido en la

 78

Ley Orgánica del Procedimientos Administrativos (1981), pero haciendo la

acotación expresa que, como estamos en presencia de un procedimiento

claramente contradictorio, es necesario garantizar la participación del

patrono, notificándole del procedimiento y dándole posibilidad para que

esgrima sus defensas y promueva y evacue las pruebas que considere

pertinentes, en el lapso de 4 a 6 meses que conforme a la Ley Orgánica del

Procedimientos Administrativos (1981) debe durar el procedimiento

administrativo, tal como lo señala el artículo 60 de la Ley Orgánica del

Procedimientos Administrativos (1981).

Por otra parte, creemos que frente a estas decisiones no puede

proceder los recursos de reconsideración, sino que se debe ejercer

directamente el recurso jerárquico, pues, como estamos en presencia de un

procedimiento contradictorio, reconsiderar una decisión nos llevaría al

absurdo de que nazca en cabeza de la otra parte un nuevo derecho a

reconsiderar. No obstante, tal como lo señalamos, existe la posibilidad que

se considere que no es necesario agotar la vía administrativa para impugnar

estas decisiones de INPSASEL por vía judicial, pues conforme lo puso de

relieve la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, a

partir de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de

Justicia no es requisito de admisibilidad del recurso de nulidad el

agotamiento de la vía administrativa

v
 79

Por último entendemos que el Tribunal Contencioso Administrativo

Especial que debe conocer de la impugnación de estas decisiones debe ser

el Tribunal Superior del Trabajo de la jurisdicción donde se dictó la decisión

de INPSASEL, y el procedimiento a seguir debe ser el establecido por la Sala

Constitucional del Tribunal de Justicia en sentencias Nos. 3082, 1795 y 1645

de 14 de octubre de 2005, 19 de julio de 2005 y 19 de agosto de 2004,

respectivamente.

v
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