Fermentum.

Revista Venezolana de
Sociologa y Antropologa
ISSN: 0798-3069
fermenta@[Link]
Universidad de los Andes
Venezuela

Cardozo Brum, Myriam

Polticas de lucha contra la pobreza en Mxico. Principales resultados y limitaciones
Fermentum. Revista Venezolana de Sociologa y Antropologa, vol. 16, nm. 45, enero-abril, 2006, pp.
15-56
Universidad de los Andes
Mrida, Venezuela

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Polticas de lucha contra

la pobreza en Mxico
Principales resultados y
limitaciones

Myriam Cardozo Brum

Universidad Autnoma Metropolitana-Xochimilco, Mxico

Resumen
El presente artculo tiene por objetivo discutir los resultados alcanzados
por los programas de desarrollo social en Mxico. Comienza por describir
brevemente la evolucin de la pobreza que actualmente afecta a ms de la
mitad de la poblacin, los cambios experimentados en materia de poltica so-
cial en las ltimas dcadas y las acciones en marcha. Entre las polmicas
presentes se destaca que, mientras el Gobierno sostiene que se ha producido
una disminucin de la pobreza extrema provocada por su ampliacin de

1
Una versin preliminar de este trabajo fue presentada como ponencia en el X Congreso
Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, realizado
en Santiago de Chile del 18 al 21 de Octubre de 2005, como parte del panel Las estrategias de
lucha contra la pobreza hoy en Argentina, Mxico y Venezuela: resultados, retos y perspectivas.
2
Doctora en Ciencias Polticas y Sociales, UNAM, Mxico, D. F. Docente e Investigadora del
Departamento de Poltica y Cultura, Universidad Autnoma Metropolitana-Xochimilco, Mxico,
D. F. Lnea de investigacin: Evaluacin de polticas sociales. E-mail:
mcardozo@[Link]
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servicios, transferencias y dems apoyos, otras fuentes consideran que estos

avances no son slo consecuencia de los programas gubernamentales
implementados, sino tambin y en porcentaje importante, del incremento de
las remesas enviadas a sus familiares por los trabajadores mexicanos en el
exterior. El trabajo se apoya en el anlisis documental y la aplicacin de
entrevistas a los diversos actores sociales implicados.

Palabras clave: pobreza, poltica social, desarrollo social,

evaluacin, Mxico

Abstract
POVERTY ALLEVIATION POLICIES IN MEXICO RESULTS AND
LIMITATIONS
The objective of this article is to discuss the results achieved by social
development programs in Mexico. It begins with a brief description of the pov-
erty evolution, which currently affects more than half of the Mexican popula-
tion, the transformation of social policies over the last decades and the related
activities that are now taking place. Among recent debates the following stands
out that while the government argues that extreme poverty has been reduced
by increase in public services, transfers and other supportive actions, other
sources believe that this progress is not only a consequence of government
programs, but also and to a large scale a result of the remittances that Mexican
workers send from abroad to their families in Mexico. This work is base on the
analysis of secondary sources and on interviews conducted to diverse partici-
pants.

Key words: poverty, social policy, social development,

evaluation, Mexico

Introduccin
En el presente artculo se analiza la evolucin de los problemas de
pobreza y marginacin en Mxico, as como los cambios experimentados
en materia de poltica social en las ltimas dcadas. En particular, se
estudian los antecedentes de los programas aplicados en las pasadas
administraciones y las acciones actualmente en marcha. Entre los
primeros destaca la creacin en 1977 de la Coordinacin del Plan
General de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR), el
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Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) de 1988 y el Programa

de Salud, Educacin y Alimentacin (PROGRESA) de 1997.

La poltica social actual gira en torno a las estrategias Contigo y

MicroRegiones, en cuyo marco la Secretara de Desarrollo Social
(SEDESOL) ha llegado a aplicar ms de 30 programas en un mismo
ao. Desde su diseo, PROGRESA integr una evaluacin anual de
tipo experimental que ha permitido contar con amplia informacin sobre
sus resultados. En 2001, la evaluacin comenz a ser exigida a todos
los programas sociales por decisin de la Cmara de Diputados. Si
bien este proceso enfrenta importantes problemas de orden
organizacional y metodolgico, constituye un avance importante en la
medicin del impacto de las intervenciones gubernamentales.

La informacin difundida por el Gobierno enfatiza la ampliacin de

servicios y apoyos dirigidos a la extrema pobreza, as como el impacto
en la disminucin de su extensin; sin embargo, un alto funcionario del
Banco Mundial (2004b) en un reciente informe menciona que se
desconoce hasta qu punto ese resultado es consecuencia de los
programas implementados, o ms bien es provocado por el incremento
de las remesas enviadas a sus familiares por los trabajadores mexicanos
en el exterior.

El trabajo discute los resultados anteriores tratando de identificar

los progresos y limitaciones del diseo actual y, adems, sugiere medidas
para contribuir de manera ms efectiva a la solucin de un problema
que afecta a ms de la mitad de la poblacin mexicana.

Evolucin de la pobreza
y cambios en la poltica social
El proceso de industrializacin mexicano se caracteriz en los aos
40 por provocar altas tasas de crecimiento econmico acompaadas
de una mala distribucin del ingreso entre el campo y la ciudad, las
regiones y los grupos sociales, lo que gener exclusiones que se iran
profundizando con el paso del tiempo. En ese perodo destaca como
aspecto positivo, el desarrollo de un sistema de seguridad social a partir
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de la creacin del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) en 1943,

seguida por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los
Trabajadores del Estado (ISSSTE) en 1960.

La evolucin de la pobreza en Mxico ha sido motivo de mltiples

mediciones que difieren en entre s en funcin de los mtodos
empleados. Sols (1987) afirma que en Mxico, entre 1950 y 1977, el
ingreso se distribuy regresivamente, llegando en 1979 a que del ingreso
nacional, el 10% ms pobre recibiera el 1%, mientras el 5% ms rico
obtena el 25%. Sin embargo, aun los ms pobres vieron aumentar su
nivel de ingreso debido a la existencia de un fuerte y constante
crecimiento econmico en el perodo. Para Hernndez (1991), la pobreza
disminuy entre 1963 y 1984, pero a partir de este ltimo ao reinici
su aumento.

Durante esa ltima dcada, en Amrica Latina y particularmente

en Mxico, el modelo del Estado de Bienestar entr en crisis debido a la
insuficiencia de ingresos para solventar los gastos sociales; esta situacin
impuls la introduccin de reformas de primera generacin: en el nuevo
contexto neoliberal, el Estado deba limitarse a garantizar el desarrollo
de procesos de externalizacin de lo que haban sido sus funciones
centrales en el modelo anterior.

Segn Boltvinik (1998), entre 1994 y 1996 la pobreza general (por

debajo de la lnea de pobreza) y extrema (por debajo del 50% de la
lnea de pobreza) aumentaron en Mxico; la ltima pas de 36,2 a 50,9
millones. Ante esta situacin, los Estados comenzaron a aplicar las
reformas de segunda generacin. En el caso mexicano, el gasto pblico
que lleg a representar el 65% del PIB en 1982, en el 2003 represent
slo su 15% (Olmedo, 2003). Pero, segn el tercer informe de gobierno
del Presidente Fox, el gasto social ha estado aumentando desde 1990,
tanto como porcentaje del PIB como por habitante (de 0,7 en 1990 a
1,2% en 2003, y de 390.6 a 771.8 pesos per cpita de 2003).

La aplicacin de las reformas en la orientacin del gasto y la

inversin social llev a que, en 2001, el Instituto Nacional de Estadstica,
Geografa e Informtica (INEGI) reportara que la pobreza alcanz a 57
millones de personas y la pobreza extrema a ms de 10 millones
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(10,72%), que podran aumentar a 75 y 54 millones respectivamente,

segn los clculos realizados por Boltvinik y Hernndez (1999). En 2002,
esto se combina con uno de los ndices de Gini ms altos de Amrica
Latina: 0,531 (Naciones Unidas, 2002).

El Banco Mundial (2004b) reporta un retroceso importante en el

combate a la pobreza, provocado por la crisis de 1994-1995, que incidi
para que se incrementara la pobreza general y extrema, llegando la
ltima a 20,3% en 2002, a pesar del descenso de esta magnitud logrado
en 1996-2002, con el que apenas se ha rebasado el nivel prevaleciente
antes de la crisis mencionada. Michel Walton, Asesor Regional para la
Reduccin de la Pobreza y el Desarrollo Humano en el citado Banco,
seala como algunos de los factores que contribuyeron a la disminucin
registrada al crecimiento de las remesas internacionales para los
pobres extremos en las zonas rurales y el aumento de la transferencias
gubernamentales dirigidas a los pobres extremos a travs de
Oportunidades (Banco Mundial, 2004b:1).

Para el ao 2004 la pobreza fue calculada en casi 49 millones de

personas, considerando las carencias alimentarias, de capacidades y
de patrimonio, lo que indicara una disminucin del 4,62% respecto de
2002, con aplicacin del mismo mtodo de medicin en ambos aos
(Comit Tcnico de Medicin de la Pobreza, 2005).

Ante la persistencia de este problema se hace necesario evaluar

los resultados de las polticas y programas sociales aplicados, rescatando
los que han producidos efectos positivos y desechando los que no lo
han logrado, as como valorando nuevas formas de gestin pblica y
social.

Programas aplicados en 1970-2000

En el perodo 1970-1976, el gobierno de Echeverra abandon el
modelo denominado de desarrollo estabilizador y lo sustituy por el de
desarrollo compartido, en que, como su nombre lo indica, se persegua
una mejor distribucin de los frutos del desarrollo, a travs de un
incremento en la inversin pblica dirigida a salud, educacin, vivienda
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y, especialmente, al campo. En este ltimo puso en marcha el Programa

de Inversiones Pblicas para el Desarrollo Rural (PIDER), que puede
ser considerado un antecedente de los programas de combate a la
pobreza. Su objetivo consista en concentrar la atencin en las zonas
ms deprimidas, para tratar de dinamizar el campo y disminuir la
desigualdad.

Lpez Portillo (1976-1982) fue el primer presidente que aplic

programas sociales especficos. Continu ejecutando el PIDER y, en
1977, propuso la creacin de la Coordinacin del Plan General de Zonas
Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR), con la responsabilidad
de: 1) realizar estudios para la atencin de las necesidades esenciales
de la poblacin en las zonas deprimidas y grupos marginados, en el
entendido de que su satisfaccin constitua el verdadero sentido del
desarrollo econmico, y 2) efectuar propuestas para coordinar y mejorar
el funcionamiento de las dependencias y entidades encargadas del
desarrollo de los programas aprobados.

En este contexto se desarrollaron programas para la atencin de

cuatro millones de habitantes. Algunos de los ms importantes fueron:

Programa de abasto de alimentos, dirigido a la poblacin

en general, a cargo del Consejo Nacional de Subsistencias
Populares, CONASUPO-COPLAMAR.

Programa para la provisin de agua potable y caminos

rurales, realizado por la Secretara de Asentamientos
Humanos y Obras Pblicas, SAHOP-COPLAMAR.

Programa de disposicin de servicios mdicos rurales,

ejecutado por el IMSS-COPLAMAR.

Oferta de casas-escuela para nios de zonas marginadas

alejadas, programa de la Secretara de Educacin Pblica,
SEP-COPLAMAR.

Programa de capacitacin y empleo para el fomento de

los recursos naturales, de las Secretaras de Trabajo y
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Previsin Social y de Agricultura y Recursos Hidrulicos,

STPS-SARH-COPLAMAR.

COPLAMAR enfrent mltiples problemas, entre otros, la falta de

recursos propios durante sus primeros tres aos. Estos problemas podran
haber sido subsanados a tiempo si se hubiera contado con evaluaciones
sistemticas. Al finalizar el sexenio y, a pesar de algunos resultados
positivos, slo siguieron aplicndose algunos programas sectoriales.

En el mismo sexenio tambin se cre el Sistema Alimentario

Mexicano (SAM), para enfrentar la crisis que viva el pas en esa materia
y con el objetivo de promover la autosuficiencia en alimentos bsicos a
travs de crditos y subsidios a semillas y fertilizantes.

Durante el sexenio del presidente De la Madrid (1982-1988) se

iniciaron los procesos descentralizadores y se puso en marcha el
Programa de Nutricin y Salud de corta duracin (1987-1988) con
el objetivo de mejorar el estado de las familias marginadas en las reas
sealadas. El programa tambin enfrent problemas de falta de
coordinacin entre las diversas instancias participantes a nivel federal,
estatal y municipal. Adems, no cont con suficiente tiempo para lograr
algn impacto en materia de nutricin.

Como ya se mencion, desde los 70 haba venido aumentando la

crisis fiscal del Estado, lo que llev al salinismo (1988-1994) a adoptar
ms intensamente el enfoque que denominara de liberalismo social, el
cual haba empezado ya a aplicarse en forma tenue durante el sexenio
previo. Entre las medida adoptadas sobresale la privatizacin de
empresas estatales, que permiti contar con recursos para redisear la
poltica social. Es as que, en diciembre de 1988, se crea el Programa
Nacional de Solidaridad (PRONASOL), con los objetivos de: 1) mejorar
las condiciones de vida de los grupos campesinos, indgenas y colonos
populares; 2) crear condiciones para el mejoramiento productivo de los
niveles de vida de la poblacin y promover el desarrollo regional; y 3)
promover y fortalecer la participacin y la gestin de las organizaciones
sociales y de las autoridades locales. Se trata del primer programa
focalizado exclusivamente hacia los ms pobres que impulsa la
organizacin de las comunidades para la superacin de sus problemas.
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Este programa cubri cuatro mbitos especficos:

Solidaridad para el bienestar social, enfocado a los

problemas de alimentacin.

Solidaridad para la produccin, para incrementar los

ingresos de los pobres.

Solidaridad para el desarrollo regional, dirigida al desarrollo

de infraestructura.

Solidaridad en los programas sociales, en apoyo a la salud

y la educacin.

De esta manera, el programa pretendi aplicar recursos para aliviar

situaciones graves de pobreza (sus efectos), al mismo tiempo que atacar
sus causas a travs del componente productivo y la disposicin de
infraestructura. Adems, increment fuertemente el gasto en desarrollo
social: del 16,3 y 11,3% del gasto total federal ejercido en los sexenios
previos al 24,8%. Su funcionamiento fue muy criticado por sesgos
partidistas (generacin de relaciones clientelares, asignacin discrecional
de recursos con fines electorales, etc.), sus altos costos y sus resultados
poco contundentes. Sin embargo, tambin existen trabajos relevantes,
como el de Szkely (1993), en que se reivindica el esfuerzo financiero
del Gobierno, el componente participativo comunitario y se presentan
ejemplos de experiencias exitosas.

Zedillo (1994-2000) le dio continuidad a la poltica social de Salinas,

a travs del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin
(PROGRESA), enfatizando la importancia de la educacin, ya que, en
1995, se reconoca la existencia de seis millones de personas analfabetas
mayores de 15 aos. El programa inici actividades en agosto de 1997
y se dirigi a los pobres extremos que habitaran zonas urbanas de alta
marginacin. Combin incentivos, sanciones por incumplimiento de
obligaciones y ofreci tres tipos de apoyos: becas para los nios entre
tercero de primaria y tercero de secundaria, apoyos monetarios para el
consumo familiar y consultas gratuitas de salud. Cont con menos
recursos que su antecesor y fue incapaz de ofrecer todos los empleos
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bien remunerados que haba reconocido como necesarios para la

superacin de la pobreza, por lo que se debi proceder a la aplicacin
de un programa especial de Empleo Temporal.

PROGRESA trat de superar las crticas que se haban dirigido a

su antecesor estableciendo criterios explcitos de seleccin de
beneficiarios con base en estudios sociodemogrficos y un sistema de
puntajes en variables relativas a ingreso, educacin, vivienda, etc. En
cambio, no explicit modalidades de coordinacin con las instituciones
educativas y de salud para ofrecer servicios de mejor calidad, y menos
an en materia de vivienda, agua potable o capacidades para el trabajo
(Gordon, 1999).

En sntesis, los ejes fundamentales que guiaron la poltica social

del perodo fueron: 1) focalizacin, 2) descentralizacin (aunque con
financiamiento y criterios centralizados), y 3) pequea participacin de
las autoridades locales y los destinatarios para apuntalar su legitimidad.
Los programas para la superacin de la pobreza complementaron la
inversin en el desarrollo de capacidades bsicas de PROGRESA con:
1) inversin en infraestructura bsica en el entorno (agua potable,
electricidad, etc.) y en condiciones que favorecieran la produccin de
nuevas oportunidades de ingreso (apoyo a proyectos productivos), y 2)
programas de empleo dirigidos a su generacin y a la capacitacin para
el trabajo (Gordon, 1999).

A pesar de la aplicacin de los programas revisados, la distribucin

del ingreso entre grupos sociales y regiones geogrficas sigui
polarizndose y se intensific la pobreza urbana, por lo que a
continuacin se revisa en forma ms amplia la poltica social del actual
Gobierno de Fox.

Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006

El Plan Nacional de Desarrollo (PND) constituye el documento
rector fundamental que gua la accin gubernamental durante el sexenio.
Por esta razn lo citaremos con objeto de identificar los principales
problemas, objetivos y estrategias planteados en relacin al mejoramiento
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del bienestar social de los ciudadanos, la importancia atribuida a la

evaluacin de las polticas y programas sociales y, adems, el papel
que se le otorga a la participacin social.

Sus objetivos incluyen: consolidar el avance democrtico; reducir

la inseguridad y cancelar la impunidad; abatir la pobreza y lograr una
mayor igualdad social; reformar la educacin para asegurar
oportunidades de educacin integral y de calidad para todos los
mexicanos; alcanzar un crecimiento econmico con estabilidad,
incluyente y justo; asegurar la transparencia y rendicin de cuentas del
Gobierno y descentralizar las facultades y recursos de la Federacin.
Considera como palancas para lograr el cambio, la educacin, el empleo,
la democratizacin de la economa, el federalismo y el desarrollo regional
(PND, 2001:12).

El mejoramiento del bienestar social de los mexicanos es el fin ltimo

perseguido por el PND. La revolucin educativa es la estrategia prioritaria
del Gobierno, complementada con un sistema integral de salud; uno de
sus postulados fundamentales es la equidad, que aparece confundido
con la igualdad de oportunidades. Las acciones en materia de poltica
social giran alrededor de seis ejes en los que se establecen los aspectos
a evaluar:

1) Evitar la existencia de grupos de poblacin ...cuyas

condiciones de vida, oportunidades de superacin
personal y de participacin social, se encuentren por
debajo de ciertos umbrales (PND:50). Los aspectos a
medir, en cantidad y calidad, seran: educacin, salud,
vivienda, infraestructura y reduccin de la pobreza.

2) Ofrecer equidad en los programas e igualdad de

oportunidades para permitir la superacin del nivel de vida
de las personas y grupos ms vulnerables y numerosos
(indgenas, nios, ancianos, discapacitados, mujeres,
jvenes), sin abandonar los programas de cobertura
general. La evaluacin de este eje se realizara con base
en informacin sobre las oportunidades en el acceso a la
salud, a la educacin, al trabajo y en otros aspectos del
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mbito social y humano que tengan distintos grupos de la

poblacin, incluyendo las diferencias de gnero.

3) Fomentar la actitud independiente y emprendedora de

los ciudadanos, su capacidad e iniciativa, promoviendo
proyectos que mejoren la preparacin, la escolaridad y los
conocimientos de la poblacin, que conduzcan al desarrollo
de sus habilidades y destrezas, etc. En este eje se evaluara
la cobertura, calidad y repercusin de los programas,
mediante informacin estadstica relativa a escolaridad;
competencias laborales y sociales; y capacidad
emprendedora y de innovacin.

4) Propiciar, conservar y alentar la cohesin social, aumentar

la solidaridad de los mexicanos entre s y con el bien comn,
etc., mediante polticas y proyectos incluyentes. En particular,
fomentar la participacin de las organizaciones sociales y
civiles en el diseo, instrumentacin y evaluacin de las
polticas y programas pblicos. La evaluacin se basara en
informacin sobre procesos de participacin comunitaria;
funcionamiento de organizaciones civiles y sociales; y
existencia de valores solidarios.

5) Construir una cultura del desarrollo en armona con la

naturaleza, que fomente el conocimiento sobre el deterioro del
medio ambiente y su impacto en el bienestar. Su evaluacin se
realizar a partir de informacin sobre la moderacin del dao
a la atmsfera, el consumo de energa, la prdida de sistemas
forestales, la tasa de conservacin de acuferos, etc.

6) Recuperar la confianza en la capacidad del Gobierno y

las instituciones realizando entre otras acciones, el diseo
de respuestas eficaces a situaciones no previstas de orden
natural y social. Para su evaluacin se previ la utilizacin
de indicadores como la rendicin de cuentas, la calidad
del trato a los usuarios de los servicios pblicos y el alcance
de la proteccin financiera frente a eventos catastrficos
(PND, 2001:48-53).
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En particular, el PND destaca la importancia atribuida, entre otros

aspectos, a la participacin ciudadana en la conciliacin de intereses
individuales y sociales, las opiniones de especialistas y otros ciudadanos,
la experiencia y el sentido innovador: El Sistema Nacional de Planeacin
Participativa ...impulsar un proceso de definicin, concertacin,
seguimiento y evaluacin de las polticas y acciones del Poder Ejecutivo
Federal y las actividades de todas las dependencias y entidades de la
administracin pblica federal, adems de integrar la opinin de la
poblacin, mediante mecanismos de participacin ciudadana para la
elaboracin y evaluacin de planes y programas (PND:9) El PND
establece como condicin fundamental un dilogo abierto y permanente
con los ciudadanos, con las agrupaciones polticas y sociales, con los
otros poderes y mbitos de gobierno, y con la sociedad en general
(PND, 2001:13).

Este proceso de participacin se habra iniciado durante los meses

posteriores a las elecciones del 2 de julio de 2000, en que ciudadanos
y grupos de la sociedad se habran acercado al Presidente electo para
expresar sus opiniones y propuestas y, asimismo, diferentes
coordinaciones habran realizado mltiples reuniones de consulta para
establecer diagnsticos y proposiciones. Se pretendi continuar con el
mismo proceso a partir de diciembre de 2000, cuando el Lic. Fox asumi
la presidencia, mediante la aplicacin de encuestas y reuniones de
opinin ciudadana para recoger su contribucin a la elaboracin del
PND. La utilizacin de estos dos procesos permiti una participacin
total de 174.865 personas (menos del 2% de la poblacin del pas) que
presentaron 379.525 propuestas (PND, 2001:l5).

El PND reconoce tambin importantes cambios en la participacin

social. Mientras que, hasta la finalizacin de la dcada de los sesenta,
las organizaciones de la sociedad civil eran slo de carcter sindical o
sectorial, a partir de esa fecha se ha multiplicado el nmero de
organizaciones de la sociedad civil interesadas en los asuntos pblicos.

Hasta aqu la descripcin que realiza el PND respecto de las

primeras etapas de gobierno foxista, que dan una imagen de alta
participacin ciudadana muy discutible. El mismo documento se
compromete a pasar de la amplia participacin ciudadana en la
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elaboracin del PND a una amplia participacin en los procesos de

evaluacin de resultados... (PND, 2001:45). Resta por analizar lo que
pas posteriormente en relacin con los mecanismos previstos para
dicha evaluacin participativa de las polticas, programas y acciones
gubernamentales.

Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006

El Programa Nacional de Desarrollo Social (PNDS) establece los
objetivos, ejes rectores, estrategias y lneas de accin a desarrollar en
materia de Desarrollo Social. Se enfoca a la superacin de la pobreza
extrema como tarea inmediata e impostergable, ya que reconoce que el
crecimiento econmico no se ha traducido en bienestar para toda la
poblacin.

Sin embargo, al definir la magnitud de la pobreza, plantea que es

prcticamente imposible que el Estado pueda atenderla solo, por lo
que requiere de la participacin de otros sectores sociales (PNDS,
2001:21). Pretende dotar a la poblacin de nuevas capacidades
mediante un enfoque integral, compensatorio, focalizado y
multidimensional, rechazando el asistencialismo en favor de la
subsidiariedad y la participacin de los beneficiarios en la toma de
decisiones. Plantea que la poltica social no debe estar subordinada a
la econmica y debe adquirir la caracterstica de poltica de Estado, con
una perspectiva de largo plazo.

Por otro lado, seala el avance de los procesos de globalizacin y

competitividad, para el cual el pas necesita resolver los rezagos
educativos y las condiciones de pobreza, en consecuencia, la estrategia
de PROGRESA se considera adecuada y se mantiene como Programa
de Desarrollo Humano Oportunidades. En cambio se hace una crtica
de la poltica social previa por estar desvinculada de la poltica econmica.

La Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) se compromete a

realizar una evaluacin integral de los programas sociales que permita
conocer su desempeo, recomendar alternativas para mejorar y
promover la rendicin de cuentas. Tambin se retoma la propuesta del
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PND para la creacin de un Sistema de Indicadores de seguimiento de

los programas y se plantea aplicar un esquema para su mejora, que
permita dar respuesta inmediata a los cambios que se presenten en la
demanda social y a las limitaciones de la oferta institucional (PNDS,
2001:160).

Estrategias Contigo y MicroRegiones

La estrategia Contigo constituye la base de la poltica social del
actual sexenio y pretende transformarse en poltica de Estado. Se
propone impulsar y lograr el desarrollo humano integral de los ciudadanos
y responder a los graves rezagos que enfrentan amplios sectores de la
poblacin. Declara promover la integracin y articulacin de las acciones
para potenciar el uso de los recursos y maximizar su impacto (SHCP,
2003). Se fundamenta en un conjunto de postulados: buen gobierno,
bsqueda de impactos, manejo transparente, etc.

Sus objetivos son cuatro: a) Reducir la pobreza extrema. b) Apoyar

el desarrollo de las capacidades de las personas en condicin de
pobreza. c) Generar igualdad de oportunidades para los grupos ms
pobres y vulnerables. d) Fortalecer el tejido social, fomentando la
participacin y el desarrollo comunitario.

Para alcanzar estos objetivos, la estrategia se propone

especficamente:

Articular los programas federales entre s y con los que

desarrollan los gobiernos estatales, municipales, las
organizaciones civiles y las comunidades.

Crear nuevos programas en reas que, hasta ahora,

haban sido consideradas de baja prioridad, pero que son
necesarias con el fin de darle un tratamiento integral a la
superacin de la pobreza.

Transformar acciones que requieren un renovado impulso

con objeto de aumentar su impacto bajo el nuevo esquema.
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Reforzar los programas existentes con potencial para

aportar sus beneficios, con apego a sus principios, en las
cuatro vertientes siguientes: desarrollo de capacidades,
generacin de oportunidades, desarrollo del patrimonio y
proteccin social.

Las vertientes anteriores se vinculan con los tres niveles de pobreza

manejados por la actual poltica social:

Pobreza alimentaria. Se considera que las personas y los

hogares viven en esta condicin cuando, as asignen todo
el ingreso que perciben para cubrir sus necesidades de
alimentacin, es insuficiente para garantizar el consumo
mnimo establecido en una canasta alimentaria normativa.
Estas familias, por tanto, no cuentan siquiera con los
recursos mnimos para la adquisicin de los alimentos
necesarios para su subsistencia y tampoco para desarrollar
sus capacidades o cubrir cualquier necesidad adicional
como vestido o vivienda.

Pobreza de capacidades. Se refiere a las capacidades

humanas mnimas que permiten llevar una vida saludable
y productiva. Se considera que las personas y los hogares
viven en condiciones de pobreza de capacidades, cuando
sus ingresos son insuficientes para cubrir conjuntamente
sus necesidades bsicas de alimentacin, salud y
educacin.

Pobreza de patrimonio. Esta es la que enfrentan las

personas y los hogares cuando sus ingresos no son
suficientes para satisfacer, en conjunto, sus necesidades
de alimentacin, salud, educacin, vivienda, vestido y
transporte.

Su diseo reconoce mltiples dimensiones de la pobreza y, la

accin pblica consecuente, ha sido calificada de excelente por parte
del Banco Mundial (1994a).
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Para cumplir con la estrategia prioritaria del PND en cuanto al

logro del desarrollo social y econmico de los sectores ms
marginados, la SEDESOL defini la estrategia de MicroRegiones, y
comenz por establecer a nivel municipal y local, la ubicacin de la
marginacin en Mxico. Se identificaron 263 regiones prioritarias,
integradas por 99.891 localidades (62.238 de ellas con menos de 50
habitantes), pertenecientes a 1.334 municipios con alta y muy alta
marginacin en las 31 entidades federativas, estimada en 19.225.833
habitantes (26% hablante de lenguas indgenas, en condiciones de
pobreza).

Se aclara que slo cinco estados del pas carecan de municipios

en condiciones de marginacin y con presencia de poblacin indgena:
Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Coahuila y Colima.
Para esta poblacin se defini un techo diferente de marginacin y se
incluyeron 13 de sus municipios, con lo cual la estrategia cubre todos
los estados del pas.

La persistencia de la preocupacin exclusiva por el rdito de la

inversin de su sector es considerada an muy fuerte a nivel de las
Secretaras, por lo que surge del propio Presidente y de su gabinete
econmico-social, la idea de romper con la sectorialidad. En respuesta,
la estrategia de MicroRegiones implica la unin de esfuerzos de los tres
rdenes de gobierno y la sociedad civil para abatir los rezagos en los
territorios que presentan marginacin crnica, con la participacin activa
de las comunidades en su propio desarrollo. A escala federal cuenta
con la participacin de catorce Secretaras, encargadas de la operacin
de programas concretos, lo que requiere de un importante esfuerzo de
coordinacin y una gran capacidad de argumentacin y convencimiento,
tarea que corre a cargo de la Direccin General Adjunta de Anlisis
Territorial de la SEDESOL.

Adems, en opinin de su Director General Adjunto, MicroRegiones

aparece como una respuesta a la bsqueda de una metodologa
alternativa para balancear el trabajo que se haca al inicio de la presente
administracin, de acentuado corte econmico y basado en polticas
subsidiarias y personalizadas (tipo PRONASOL, dirigido a grandes
ncleos de poblacin para la obtencin de mayor rdito electoral). En
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este marco, la participacin ciudadana es responsable de validar lo que

se va haciendo, ya que las iniciativas deben responder a las
problemticas y objetivos locales; en el largo plazo se espera que los
ciudadanos sean capaces de apropiarse de la estrategia.

El trabajo se enfoca desde un punto de vista diferente (no individual),

ya que dirigir los apoyos a los sujetos, sobre todo en el medio rural,
implicara continuar con subsidios permanentes y transgeneracionales.
De ah el enfoque territorial que se introduce en Mxico (confluencia de
los individuos en un territorio), en una coyuntura diferente de otras
experiencias que tambin lo emplean, puesto que se trata de romper
con la sectorialidad. Se busca generar impactos en la infraestructura y
servicios de las microrregiones, en consecuencia, se requiere de una
evaluacin especialmente diseada para tal efecto.

Las entidades federativas fueron las encargadas de proponer

formas de aglutinar los municipios en las microrregiones. Se identificaron
lugares estratgicos en cada microrregin, seleccionados con base en
criterios de volumen y estabilidad de la poblacin, conexin con su
entorno, disponibilidad de servicios educativos, de salud, infraestructura
bsica, vocacin productiva, etc., con la intencin de ubicar Centros
Estratgicos Comunitarios (CEC) para que la localidad se transforme
en un polo de desarrollo para su entorno y vaya alcanzando las llamadas
11 banderas blancas.

Comenz a operar en 2002 con 68 programas sociales, cubriendo

2.966 localidades, en 539 municipios de muy alta marginacin, con
ms de un 40% de la poblacin hablante de lenguas indgenas, ubicados
en 18 estados y 155 microrregiones. El gasto ejercido por los programas
ha sido, segn el Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF) 2003,
el ms alto de la historia del pas, tanto en proporcin del gasto
programable como en trminos reales. Segn el Banco Mundial (2004a),
entre 2000 y 2002, el gasto en desarrollo social se increment en
promedio 5,3% al ao y el dirigido especialmente a reduccin de la
pobreza, en 14,2%, frente a slo un 6.3% que correspondi al gasto
total. Dicho 14,2% representa el 1,3% del PIB, en comparacin con el
0,7% que se dedicaba en 1990.
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Como consecuencia de la conjugacin de estas dos estrategias,

SEDESOL ha participado en la aplicacin de tres de las vertientes ya
mencionadas y mltiples programas:

a) La vertiente Desarrollo de Capacidades incluye al programa

Oportunidades y otros programas alimentarios, de educacin y de salud.
SEDESOL participa en el primero y, en 2002, se ocup de los programas
de subsidio a la Tortilla, Abasto Social de Leche y Abasto Rural, entre
los alimentarios.

El programa de Desarrollo Humano Oportunidades constituye la

continuacin del PROGRESA del sexenio anterior, con algunas acciones
nuevas y otra fortalecidas, buscando ofrecer mayores opciones para que
las familias ms pobres mejoren sus niveles de bienestar, mediante acciones
intersectoriales coordinadas de salud, educacin y desarrollo social. Cuenta
con una Coordinacin Nacional dependiente de la Secretara de Desarrollo
Social y funciona como rgano descentralizado y, cuyo titular de
coordinacin, es nombrado por el Presidente de la Repblica.

Incluye cuatro componentes: 1) el componente alimenticio, que

entrega subsidios econmicos y papillas para nios menores de cinco
aos y mujeres embarazadas y en periodo de lactancia; 2) el educativo,
que otorga becas a nios y jvenes inscritos en el ciclo escolar a nivel
primaria, secundaria y educacin media superior; 3) el de salud, que
ofrece consultas mdicas a la familias en control; y 4) el patrimonial,
que conforma un fondo de ahorro para cuando el becario concluya sus
estudios medios superiores.

En 2002 funcion en 70.520 localidades de 2.354 municipios y,

de las 263 regiones prioritarias de atencin inmediata, incorpor a su
padrn de beneficiarios, ms de un milln de nuevas familias alcanzando
una cobertura de 4,2 millones; adems, recibi el 47,6% del total de
recursos de la vertiente, si se considera la participacin de SEDESOL y
las Secretaras de Salud y de Educacin Pblica. En 2005 ha alcanzado
ya una cobertura de 5 millones de familias.

El programa de Abasto Social de Leche funciona desde 1949. Ofrece

leche a precios subsidiados a las familias en condiciones de pobreza
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extrema, que no cuenten con apoyo del programa Oportunidades. Incluye

nios menores de 12 aos, que habitan en zonas urbanas, semiurbanas
y rurales marginadas, as como a adultos mayores de 60 aos, enfermos
y/o discapacitados mayores de 12 aos y a mujeres en perodo de
gestacin en condiciones severas de marginacin. Tambin hace entrega
de su producto, mediante convenios a instituciones como el INI y al
programa de Atencin a Jornaleros Agrcolas, entre otros. Su cobertura
en 2002 fue de 4,8 millones de beneficiarios en promedio diario, el 27,8%
de ellos ubicados en localidades rurales.

El programa de Subsidio a la Tortilla fue creado en 1986 y estuvo

vigente hasta el 31 de diciembre de 2003. La razn esgrimida para su
cierre por la actual Directora de Anlisis de la Direccin General de
Relaciones Internacionales de SEDESOL (en 2002, Directora General
de Planeacin, Evaluacin y Seguimiento de Oportunidades), fue que,
a pesar de que el padrn estuviera relativamente bien conformado,
adoleca de resultados de impacto desde su diseo, como consecuencia
de una deficiencia importante en su respaldo terico-metodolgico (a
diferencia de Oportunidades) al no comprometer a la poblacin en accin
alguna a cambio del subsidio recibido. Por otra parte, puesto que Tortilla
y Oportunidades eran excluyentes, la gente fue optando naturalmente
por el ltimo, ya que el primero transfera, en promedio mensual, $130
por familia, sin importar el nmero de miembros; mientras que
Oportunidades aporta $350 en promedio y su monto se incrementa
segn el nmero de hijos.

A diferencia de los argumentos ofrecidos por la mencionada

funcionaria, el evaluador del programa considera que fue mal defendido
en la comparecencia de la Secretara de Desarrollo Social ante la Cmara
de Diputados. La funcionaria entrevistada en SHCP lleg ms lejos al
afirmar que fue SEDESOL quien propuso el cierre porque la gente ya
no recoga la leche o la utilizaba para alimentar animales y aclar que la
institucin a la cual pertenece no tuvo que ver en esa decisin. Por su
parte, la funcionaria de Oportunidades antes mencionada consider
que se podra decir que pasa algo parecido con el programa de Abasto
Social de Leche, pero su producto ha introducido frmulas
enriquecedoras y ha hecho una estrategia de comunicacin educativa,
que lo muestran muy superior.
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Por ltimo, DICONSA distribuy alimentos dentro del programa de

Abasto Rural, por medio de 22.516 tiendas ubicadas en 1.334 municipios
(1,5% menos que el ao anterior); 12.802 de ellas se encuentran en las
microregiones de atencin inmediata. La cobertura informada para 2001
y 2002 fue de 29.152 familias.

b) La vertiente Desarrollo del Patrimonio tiene como objetivo que

las familias tengan certeza en cuanto a la propiedad jurdica de sus
activos y dispongan de una vivienda digna con una infraestructura
suficiente de agua potable, drenaje, alcantarillado y caminos, entre otros.
En 2002, SEDESOL particip con los programas de Ahorro y subsidios
para la vivienda progresiva, Desarrollo de los Pueblos y Comunidades
Indgenas, Estatales por Demanda, MicroRegiones, Zonas de Alta
Marginacin e Indgenas e Iniciativa Ciudadana 3X1.

c) La vertiente Generacin de Oportunidades se propone

impulsar el desarrollo de proyectos productivos que coadyuven a
generar oportunidades de empleo e ingreso a la poblacin que habita
en regiones de muy alta y alta marginacin. En 2002, SEDESOL se
hizo cargo directamente de los programas de Oportunidades
Productivas y Atencin a Jornaleros Agrcolas y uni sus esfuerzos
conjuntamente con la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo
Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA), la Secretara de Medio
Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y la Secretara de
Comunicaciones y Transporte (SCT), en el programa de Empleo
Temporal.

Empleo Temporal es un programa importante que ofrece cobertura

en todos los estados del pas con el propsito de generar oportunidades
de empleo e ingresos en el medio rural y as abatir el rezago econmico
y social, al utilizar la mano de obra no calificada en las zonas de mayor
marginacin, con acciones dirigidas al desarrollo del capital humano y
de la infraestructura social y productiva, as como para la conservacin
y aprovechamiento de los recursos naturales. En 2002, se desarroll en
su modalidad tradicional, con 1.378,4 millones de pesos de gasto ejercido
y en la modalidad de Emergencia, con los restantes 143,7 millones. La
SHCP informa que se crearon 418.792 empleos temporales en zonas
rurales marginadas dentro de la primera modalidad, y 75.506 en obras
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de reparacin de daos causados por desastres naturales, en ocho

estados, dentro de la segunda.

Adems de los programas antes mencionados que forman parte

de la estrategia Contigo, SEDESOL desarroll en 2002 otros trece
programas sectorizados y aplic directamente otros cuatro, dirigidos a
poblacin indgena, artesanos, adultos mayores, jvenes en servicio
social, mujeres jefas de familia, fortalecimiento de la sociedad civil y
fortalecimiento institucional de la gestin social municipal.

En la descripcin realizada destaca una enorme dispersin de

recursos en mltiples y pequeos programas, as como algunas
duplicidades bastante evidentes; por ejemplo, en el caso de los
programas Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indgenas y
Desarrollo Econmico Productivo de los Pueblos Indgenas del entonces
Instituto Nacional Indigenista.

En 2003, SEDESOL plante una reorganizacin de sus programas

que fue recogida por el PEF de ese ao, consistente en la integracin de
sus acciones en slo diez programas (Desarrollo Local que sustituye a
MicroRegiones; Opciones Productivas; Desarrollo de los Pueblos y
Comunidades Indgenas; Ahorro, Subsidio y Crdito para la Vivienda
Progresiva tu Casa, Hbitat, Incentivos Estatales, Empleo Temporal,
Atencin a Jornaleros Agrcolas, Jvenes por Mxico e Iniciativa Ciudadana
3X1) adems de las acciones y programas de sus entidades sectorizadas.
Esto permite reducir un poco la dispersin de esfuerzos y aumentar la
concentracin de los recursos para el logro de mayores impactos.

La Ley General de Desarrollo Social (LGDS), aprobada a fines del

2003, plantea que el gasto social no podr disminuir de un ao a otro; sin
embargo, no establece de qu forma se obtendr los recursos para realizar
este esfuerzo. Tambin establece que se buscar medir cobertura, calidad
e impacto y se emplearn indicadores de resultados, gestin y servicios.
Los primeros de estos reflejarn el cumplimiento de objetivos sociales;
los restantes, los procedimientos y calidad de los servicios (Art. 74 a 76).
Finalmente, enfatiza la participacin social y ciudadana mediante
instrumentos como la Contralora Social. Hasta la fecha, la Presidencia
no ha expedido el reglamento que permita su aplicacin efectiva.
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El anlisis de las evaluaciones realizadas a los programas en curso,

muestra la poca viabilidad de medir sus contribuciones individuales a la
disminucin de la pobreza, y la desigualdad y conveniencia de evaluar
su impacto a nivel de las grandes estrategias o polticas.

La evaluacin de resultados
Desde su diseo en 1997, PROGRESA (y posteriormente
Oportunidades) integr una evaluacin anual de tipo experimental que
ha permitido contar con amplia informacin relativa sobre sus resultados.
En 2001, la evaluacin comenz a ser exigida a todos los programas
sociales por decisin de la Cmara de Diputados. Si bien este proceso
enfrenta importantes problemas de orden organizacional y metodolgico,
constituye un avance significativo dirigido a la medicin del impacto de
las intervenciones sociales gubernamentales.

El caso de PRONASOL-PROGRESA-
Oportunidades
PRONASOL inici actividades en 1988, como el primer programa
mexicano dirigido a combatir la pobreza en forma focalizada, privilegiando
a las comunidades organizadas. Entre los aos 1990 y 1994, fue objeto
de mltiples intentos de evaluacin parcial, ya sea a escala de las
entidades federativas o con nfasis en aspectos especficos. Pero, pocos
fueron los casos en que se intent su evaluacin integral en todo el pas
(Szkely, 1993; Jaso y Merino, 1994; Reyna y Rocha, s/f). Mientras el
Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI), la
Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) y la Comisin Econmica
para Amrica Latina (CEPAL), informaban una disminucin de la pobreza
extrema de 14,9 a 13,6 millones de personas entre 1989 y 1992, otras
evaluaciones discutan la confiabilidad de estos datos.

La crtica ms frecuente al programa se refiere a que habra sido

utilizado para favorecer electoralmente al Partido Revolucionario
Institucional (PRI), asunto tampoco compartido por algunos evaluadores
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que concluyen resaltando los aciertos del programa, pero tambin su

insuficiencia para revertir las inercias de funcionamiento y las causas
estructurales de la pobreza y garantizar los ingresos familiares necesarios
para la satisfaccin de las necesidades esenciales.

PROGRESA incluy tanto transferencias de efectivo a las madres

de familia para mejorar los niveles de consumo de los pobres en el corto
plazo, como inversiones en capital humano para lograr su desarrollo
social, que dieron inicio en mayo de 1998. Mientras PRONASOL, su
antecesor, haba puesto el nfasis en la organizacin de las
comunidades, PROGRESA se dise para ser dirigido a individuos y,
despus de su discusin, se resolvi reorientarlo hacia las familias. De
esta forma el programa procedi con una doble focalizacin: a las
localidades ms marginadas y, dentro de ellas, a los hogares ms pobres.
Este diseo implic que los hogares muy pobres ubicados en localidades
no marginadas, quedaran fuera de las metas del programa.

Fue el primer programa mexicano (y tal vez el nico) cuya evaluacin

de impacto fue prevista desde su diseo, partiendo de un diagnstico
de la situacin antes de su inicio, medida a travs de la aplicacin de
encuestas a hogares de octubre-noviembre de 1997 y marzo de 1998;
y aplicando tres evaluaciones posteriores en octubre-noviembre de 1998,
junio y noviembre-diciembre de 1999. Tambin se revisaron los impactos
en materia de educacin, nutricin, salud y pobreza rural, as como la
operacin general del programa. Posteriormente, se le hicieron ajustes
y se continu con sus evaluaciones que en 2003 generaron once
volmenes de documentos.

Si bien en la evaluacin inicial participaron organizaciones

mexicanas como la Universidad Iberoamericana (UIA), el Instituto
Nacional de Salud Pblica (INSP) y la Escuela Nacional de Antropologa
e Historia (ENAH), la responsabilidad del proceso estuvo a cargo del
International Food Policy Research Institute (IFPRI) de Washington, D.C.,
mediante contratacin directa y bajo la direccin del Dr. Emmanuel
Skoufias, quien actualmente forma parte del BID. As, el Gobierno no le
confi la responsabilidad de esta primera evaluacin a los propios
connacionales, sino que recurri al empleo de expertos de un instituto
internacional de investigacin.
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En la evaluacin de este programa se utiliz un diseo experimental

con la finalidad de garantizar un alto rigor en la identificacin de relaciones
causales entre el programa y los impactos identificados, con mediciones
antes-despus, talleres en los siete estados piloto y discusin en grupos
focalizados (mdicos, enfermeras, promotoras, profesores, etc.), adems
del empleo de tcnicas tradicionales como encuestas y entrevistas.

El diseo experimental tiene la ventaja que permite observar la

diferencia entre las mediciones antes-despus del programa,
comparada con la evolucin sufrida por grupos de similares
caractersticas iniciales a los que el programa no se aplic pero que,
por otro tipo de razones ajenas al programa mismo, podran tambin
haber evolucionado, favorable o desfavorablemente, lo que a su vez
permite identificar el verdadero impacto provocado por las acciones
evaluadas.

El diseo de la evaluacin de PROGRESA hubiera requerido

idealmente una seleccin aleatoria de beneficiarios y no beneficiarios
(grupo de control), a nivel individual, pero debido a que la rigurosidad
es costosa, se opt por una seleccin aleatoria en las localidades, que
no garantiza de igual manera la ausencia de sesgos en la medicin de
impactos. Las localidades seleccionadas fueron 506, compuestas por
302 de un total de 4.546 en que el programa fue aplicado en su fase II
y 186 de 1.850 en que esto no se hizo (grupo de control), distribuidas
en los siete estados piloto en que se inici la aplicacin del programa:
Guerrero, Hidalgo, Michoacn, Puebla, Quertaro, San Luis Potos y
Veracruz. Incluy a 24.077 hogares y ms de 100.000 personas.

Skoufias seala que este importante tamao muestral, podra ser

incluso insuficiente para medir el impacto en algunas reas. Esto de
inmediato refuerza las dudas que dejan las evaluaciones de otros
programas sociales en que la muestra dista mucho de alcanzar este
tamao, independientemente de los problemas enfrentados para
garantizar una seleccin aleatoria.
La evaluacin realizada destaca, en cuanto al diseo del programa,
una focalizacin ms clara de lo que suceda habitualmente en
programas similares de Amrica Latina, una importante sinergia debida
a la consideracin de tres sectores-clave (salud, educacin y
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alimentacin), la utilizacin de transferencias condicionadas a la

participacin de las familias beneficiadas en escuelas y centros de salud,
y el apoyo complementario a los ltimos.

Entre los resultados globales obtenidos en la evaluacin de

PROGRESA, resaltan:

1) Muy buena focalizacin geogrfica en zonas rurales.

2) Bastante precisin en el mtodo de seleccin de
hogares.
3) Fuerte impacto en el ingreso real de las familias.
4) Ausencia de impactos negativos como disminucin del
tiempo dedicado por los padres de familia al trabajo.
5) Errores administrativos menores como demora en la
distribucin de las transferencias, errores en listas de
beneficiarios, etc.
6) Efectos indirectos positivos en las localidades en que
se apoyaron familias debido al flujo promedio de $30.000
mensuales adicionales.

A pesar de la rigurosidad del diseo evaluativo, el lenguaje

empleado en la presentacin de resultados refleja que los evaluadores
estn conscientes sobre la imposibilidad de realizar afirmaciones
categricas: ...los resultados de la investigacin sugieren..., Los datos
sugieren que PROGRESA.... o Parece que PROGRESA... (IFPRI,
2002: 3, 5 y 7, respectivamente).

Durante el ao 2000, PROGRESA atendi a 2.478 millones de

hogares. Se continu con la aplicacin de las encuestas semestrales a
hogares, en dos nuevas rondas (en mayo y noviembre) para completar
los tres aos de seguimiento, que haban empezado en marzo de 1998.
La novedad fue que, en esta fechas, el grupo de control haba sido
incorporado al programa, con lo que el diseo experimental original sufri
un cambio: ya no exista la contundente posibilidad de comparar
resultados entre beneficiarios y no beneficiarios, sino slo entre dos
grupos de beneficiarios, incorporados al programa con menos de dos
aos de diferencia (mayo de 1998 y enero de 2000). Las razones del
cambio, que metodolgicamente dificultaron su evaluacin fueron de
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carcter tico, pues era imposible continuar negando al grupo de control

su participacin en los beneficios generados por el programa, dado que
los recursos eran suficientes para su inclusin.

En 2001, se pusieron en marcha dos nuevas acciones: la ampliacin

de la cobertura del programa hacia las zonas urbanas, y la entrega de
becas educativas a estudiantes de nivel medio superior. De esta forma
se incorporaron al programa, originalmente diseado slo para el medio
rural, 600 localidades urbanas y 1,76 millones de nuevas familias, lo cual
quiere decir que el nmero de familias atendidas aument en un 72%.
Para el ciclo escolar 2001-2002, segn datos de SEDESOL, se logr la
inscripcin de 3,3 millones de becarios en los niveles de primaria,
secundaria y educacin media superior, cifra superior en 34% al nmero
de nios y jvenes atendidos en el ciclo escolar 2000-2001. En particular,
se entregaron becas educativas para continuar estudios de nivel medio
superior a 267.733 jvenes que vivan en condiciones de pobreza extrema.

Por otra parte, para corregir errores de exclusin en el proceso de

seleccin de familias, se estableci un mecanismo de densificacin de
la cobertura en las localidades rurales ya atendidas. Con el fin de atender
a los beneficiarios del programa en las ciudades se instalaron 196
mdulos que operan bajo un esquema automatizado de atencin,
basado en el uso de tecnologas informticas y de transmisin electrnica
de datos. Cada mdulo fue habilitado con equipo de cmputo y una
plataforma de cartografa digitalizada, lo que permiti reducir el tiempo
comprendido entre el levantamiento de la informacin socioeconmica
de las familias y su incorporacin.

El programa le solicit al INSP que propusiera los instrumentos de

lnea basal urbana en pequeas localidades. Dicha lnea fue diseada
entre mayo y septiembre con grupo de tratamiento y de control y se
inici el trabajo de campo. A fines de 2001, al realizarse las
modificaciones ya mencionadas al programa, se abandon el
seguimiento de los paneles y se decidi la ampliacin del programa a
ciudades de mayor tamao, sin respetar el grupo de control diseado.

Estrictamente, la evaluacin de la gestin fiscal del ao 2001, a

diferencia de las anteriores que duraron dos aos y medio, fue realizada
 Polticas de lucha contra la pobreza... Myriam Cardozo Brum.
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en un mes por el Centro de Investigacin y docencia Econmicas (CIDE)

y fue contratado mediante adjudicacin directa y contando con la
incorporacin a su equipo de una investigadora que antes se
desempeaba en el IFPRI. Se realiz una evaluacin del funcionamiento
del programa a nivel estatal, basada en el anlisis de los indicadores de
seguimiento, gestin y evaluacin de 1998 al 2001 y un anlisis de los
impactos del programa basados en las rondas recientes de la Encuesta
de Evaluacin en Localidades (ENCEL), no utilizadas en las evaluaciones
previas, pero no se incluy levantamiento especfico de informacin de
campo. Su costo fue de $16,13 millones.

La evaluacin identifica problemas relevantes en el mencionado

sistema de indicadores (respecto de la continuidad de los incluidos, de
su desglose, y de su formato de presentacin, algunas redundancias y
una clasificacin no siempre clara, algunos indicadores cuya importancia
para la evaluacin del Programa es limitada, y otros ms relevantes que
estn ausentes) y dificultades para hacer una evaluacin a escala estatal
con datos agregados, por lo que seala que sus resultados son
indicativos y ameritan estudios en mayor profundidad. Entre ellos
resaltan:

Una distribucin de las transferencias monetarias por

estado congruente con sus niveles de pobreza monetaria
y las necesidades relevantes de salud, lo cual no resulta
igualmente claro en materia educativa.

Avances notables en el cumplimiento de las condiciones

de corresponsabilidad que impone el programa a sus
beneficiarios en materia de educacin y salud.

Avances claros en relacin con las tasas de desercin

escolar y de desnutricin infantil.
Persistencia de altas tasas de repeticin de los
beneficiarios y de una brecha importante entre stos y los
promedios estatales en materia educativa
([Link]).
 Polticas de lucha contra la pobreza.... Myriam Cardozo Brum.
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Por su parte, las nuevas rondas de ENCEL dieron lugar a dos

estudios de medicin de impacto: un anlisis del comportamiento del
grupo de control al ser incorporado al programa y una evaluacin de
algunos resultados de mediano plazo (solo tres aos) en los jvenes
beneficiarios. Los ltimos incluyeron el clculo de la probabilidad de
que los estudiantes becados por PROGRESA en el nivel bsico,
continuaran con su educacin media superior (an no se otorgaban
becas para ese nivel), o, si se incorporaban al mercado de trabajo,
obtuvieran mejores empleos y remuneraciones, as como su relacin
con la migracin y la propensin de los nios a enfermar.

De los resultados obtenidos en los estudios anteriores, se destaca:

PROGRESA benefici al 40% de las familias en las zonas

rurales.

El grupo de control se comport en forma muy similar al

de tratamiento, al momento de su inclusin al PROGRESA
en aquellas variables en que se puede identificar un efecto
inmediato, como inscripcin escolar, visitas a centros de
salud y gasto de los hogares.

Se confirmaron tambin efectos en los aos de escolaridad

de los nios y nias apoyados por el programa: 0,15 y 0,38
aos ms, respectivamente, que los nios que no recibieron
becas.

Los datos sugieren un pequeo efecto en la inscripcin

de los ex becarios a la educacin media superior, que se
esperaba fuera incrementada con el tiempo por causa de
nuevo elemento: el otorgamiento de becas de PROGRESA
a este nivel a partir de 2001.
La informacin disponible no sugiere que los jvenes de
las localidades donde opera PROGRESA, tengan mayor
probabilidad de migrar fuera de sus comunidades, incluso
cuando han dejado de ser elegibles para la obtencin de
becas de estudio.
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Resulta muy prematuro evaluar los efectos del programa

en las oportunidades de empleo e ingresos de los ex
becarios, ya que la mayora an contina en la escuela y
quienes la abandonaron, no lograron mejorar su
desempeo a pesar de la beca ([Link]).

Como ya se coment, metodolgicamente hablando, el diseo

evaluativo se debilit con la inclusin del grupo de control al programa, por
lo que el CIDE recomend la utilizacin de una estrategia no experimental
de estimacin para la medicin de impactos del programa en el largo plazo.
Por su parte, el Centro de Investigacin y Estudios Superiores de
Antropologa Social (CIESAS), que haba sido invitado a colaborar por el
INSP para la realizacin de la evaluacin cualitativa en zonas semiurbanas,
present resultados que fueron publicados en ese mismo ao. Con estos
dos trabajos, se cubri la evaluacin anual de 2001, si bien los resultados
reportados por el CIDE se basaban en informacin recogida mediante las
ENCELs de mayo y noviembre del 2000.

Cabe destacar tambin que PROGRESA fue uno de los pocos

programas sociales que fue evaluado por diversas organizaciones no
gubernamentales. En 1999, como parte del seguimiento a los acuerdos
de Beijing, la campaa El Banco Mundial en la mira de las mujeres
analiz un conjunto de programas de Amrica Latina que, en el caso de
Mxico, incluy al PROGRESA (Frade, 2000). La evaluacin relativa a
este ltimo se dise con base en una muestra de 309 beneficiarias y
123 no beneficiarias, todas pertenecientes a organizaciones sociales y
distribuidas en los estados de Chiapas, Campeche, Guanajuato, Jalisco,
Oaxaca, Puebla, Yucatn y Quintana Roo, a quienes se aplic una
encuesta durante el segundo semestre de 1999. Adems, se realizaron
83 entrevistas a maestros, promotoras del programa, personal de centros
de salud, funcionarios federales, estatales y municipales, as como
organizaciones sociales. Entre sus resultados reconoce la asignacin
de recursos gubernamentales, los costos de operacin bajos del
programa (aunque basndose en el trabajo gratuito de las mujeres) y el
diseo de un componente de gnero.

Sin embargo, su juicio es muy negativo en cuanto a la ausencia de

participacin corresponsable de las beneficiarias en la toma de decisiones
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y del seguimiento y evaluacin del programa; desigualdad y falta de

criterios para la asignacin de apoyos; exclusin de las zonas rurales
de mayor pobreza por falta de infraestructura educativa y de salud; cobro
de cuotas importantes por servicios supuestamente gratuitos; no se
considera el nivel de desempleo en el pas y las escasas oportunidades
existentes en el medio rural; trato indigno de las beneficiarias como
indigentes; generacin de divisiones entre la poblacin; ausencia de un
mecanismo de control social; falta de adecuada conceptualizacin de
la perspectiva de gnero; ignorancia de problemas relevantes en ese
campo, etc. Como consecuencia de los mltiples problemas
identificados, el informe concluye que PROGRESA no permite superar
la pobreza ni mejora la posicin de las mujeres.

Finalmente, y con una opinin totalmente contrapuesta a la anterior,

el propio BM (2004a) considera que Mxico ha sido pionero por la
aplicacin de evaluaciones de impacto de PROGRESA, que permitieron
al gobierno mexicano contar con evidencias de su xito y fomentaron la
creacin de programas similares en otros pases de Amrica Latina
(Honduras y Nicaragua con diseos experimentales y Colombia y Brasil
con estudios cuasiexperimentales).

En marzo de 2002, el PROGRESA se transform por decreto

presidencial, en el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades,
bajo la concepcin de que la pobreza depende de las capacidades
individuales (enfocadas por el programa) y las oportunidades ofrecidas
por el mercado (en que el Gobierno no interviene con recursos ni en el
control de salarios), por lo que el meollo del programa son las
capacidades y no las oportunidades (Boltvinik, 2002). Junto con el
cambio de nombre, se incluyeron algunas modificaciones de contenido
que con el tiempo no lograron materializarse: inclusin de la dimensin
comunitaria de la que careca el PROGRESA, incorporacin de una
vertiente productiva y de educacin de adultos. En cambio, el
mecanismo de seleccin de beneficiarios, tan criticado por Boltvinik,
continu igual.

El programa est integrado por cuatro componentes: 1) educativo,

compuesto por becas y apoyo para tiles escolares; 2) salud, que opera
bajo cuatro estrategias especficas: paquete esencial de servicios de
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salud, prevencin de la desnutricin de los nios, comunicacin

educativa y refuerzo de la oferta de servicios de salud con calidad; 3)
alimentario, mediante apoyos monetarios directos a las familias
beneficiarias, entrega de suplementos alimenticios y educacin
alimentario-nutricional; y 4) patrimonial, a travs del beneficio diferido
para cada uno de los becarios que cursen educacin media superior,
que se acumula a partir del tercer grado de secundaria, siempre que
permanezcan en la escuela y se convierte en un fondo de ahorro si se
concluyen los estudios medios superiores antes de los 22 aos.

Como contraprestacin a los apoyos que otorga el programa, se

estableci una serie de obligaciones y corresponsabilidades por parte
de las familias beneficiarias, tales como inscribir a los menores de 18
aos que no hubieran concluido la educacin bsica en las escuelas
de educacin primaria y secundaria autorizadas; inscribir a los jvenes
hasta de 20 aos que hubieran concluido la educacin bsica en los
planteles de educacin media superior autorizados; registrarse en la
unidad de salud que les corresponda; cumplir con las citas programadas
para todos los integrantes de la familia; asistir mensualmente a las
sesiones de educacin para la salud; destinar los apoyos monetarios al
mejoramiento del bienestar familiar, en especial a la alimentacin de los
hijos y a su aprovechamiento escolar, etc.

Durante el primer semestre de 2002 se atendieron 610.000 nuevas

familias que acudieron a los mdulos de atencin a solicitar su inclusin
al programa. Durante el segundo semestre del mismo ao, se incorpor
al resto de las familias para lograr la cobertura de 4,2 millones al final
del ao. Ese mismo ao se firm el contrato de evaluacin externa con
el INSP, tambin mediante adjudicacin directa, con el compromiso de
que participara el CIDE en el nuevo diseo de lnea basal. Tambin
participaron acadmicos del CIESAS y de la UIA.

En cuanto a sus resultados, stos refuerzan los ya identificados

en materia de educacin y plantean una reduccin importante en la
mortalidad materna y una menor mortalidad infantil. Los autores
concluyen, en perspectiva, que el crecimiento de la cobertura del
programa, as como los dems resultados de la evaluacin apuntan
a que la mayora de los hogares en condiciones de pobreza externa
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en las zonas rurales y urbanas del pas tendrn la oportunidad de acceder

a mejores condiciones de vida (INSP-CIESAS, 2003:7).

En 2003 la evaluacin fue nuevamente adjudicada al INSP y el

CIDE mediante el mismo procedimiento empleado en el pasado. Su
presupuesto fue de 46,27 millones. Con base en las siete experiencias
de evaluacin anual realizadas, se introdujo como novedad un equipo
de acompaamiento al programa. Adems, se inici la evaluacin de
impacto 2002-2005.

Entre los resultados alcanzados la evaluacin destaca: el

crecimiento de la matrcula escolar, especialmente en el nivel medio
superior y las reas rurales; un impacto menor aunque significativo en
la reprobacin escolar, principalmente en nias y zonas urbanas; la
disminucin de la mortalidad materna e infantil; y la amplia difusin y
mejora en el sistema de autoseleccin de candidatos a beneficiarios.
La evaluacin cualitativa identifica la continuacin del escepticismo de
familias que no acuden a los mdulos, as como tambin importantes
efectos negativos como el incremento del trabajo no remunerado de las
mujeres, aumento de las cuotas cobradas por escuelas y centros de
salud cuyos servicios deben ser gratuitos, importantes conflictos entre
las familias incorporadas y las no incorporadas (12% en el medio urbano
y 9% en el rural), insatisfaccin con la calidad de la enseanza pblica,
entre otros.

El Banco Mundial (2004a) retoma los avances logrados y califica a

Oportunidades como un programa ejemplar a nivel internacional, al que
an le resta enfrentar algunos retos: asegurar la oferta y calidad de sus
servicios, fortalecer el control social y adaptarse a una poblacin
dinmica.

La comparacin de las evaluaciones aplicadas a PROGRESA-

Oportunidades permite sealar algunas tendencias y conclusiones
especficas como:

El desarrollo de un enfoque experimental que, si bien

incluye algunos mtodos cualitativos, ha privilegiado
ampliamente la aplicacin de modelos economtricos,
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enfoque considerado como el ms deseable para todos

los programas sociales por la Direccin General de
Evaluacin de Programas Sociales de SEDESOL. Sin
embargo, a partir de 2001, el diseo experimental se
desdibuj y no existe ningn documento que explicite las
consecuencias de este hecho para las siguientes
evaluaciones, ni los nuevos mtodos aplicados.

Las evaluaciones realizadas en 1998-2000 muestran un

alto grado de rigurosidad, si bien se ven en la necesidad
de trabajar a nivel de localidades y no de individuos, por
razones de costo. A partir del ao 2001 disminuye la
rigurosidad del trabajo posible debido a la integracin al
padrn del grupo de control, que se agudiza por la forma
en que se definen las unidades de anlisis objeto de la
evaluacin: escuelas, centros de salud o municipios
incorporados a Oportunidades.

Las primeras evaluaciones constituyen trabajos integrales,

coordinados por una institucin internacional con experiencia
en la materia. A partir de 2001 participan diversas instituciones
en forma desarticulada y cada una entrega uno o varios
informes, sin integracin ni valoracin conjunta del programa.

La evaluacin cualitativa que Oportunidades ha empleado,

se ha mantenido separada del resto, como mero
complemento, en lugar de ser integrada al anlisis
efectuado por temas (salud, educacin, etc.).

Los informes 1998-2001 son ms cuidadosos en el

lenguaje relacionado con las conclusiones y destacan las
limitaciones de las investigaciones desarrolladas. Las
evaluaciones posteriores, salvo en los casos de las
evaluaciones cualitativas y, en parte, la del componente
educativo de 2003, tienden a realizar inferencias ms
contundentes a pesar de no contar con mejores sustentos.
En general, las ltimas son poco crticas y sin propuestas
concretas.
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En 1998-2000 la aplicacin de encuestas fue realizada

por el propio programa y a partir de 2001 se ha utilizado la
informacin de las ENCELs aplicadas por INEGI, por tanto,
si bien se comprende la extensin y complejidad del
programa, sus evaluaciones no parecen justificar los costos
pagados por su realizacin (especialmente la ltima, cuyo
contenido es mucho ms limitado que la anterior). A partir
del momento en que las evaluaciones comienzan a
realizarse en el pas, los costos se disparan: la evaluacin
2003 cost aproximadamente cuatro veces ms que las
realizadas por el IFPRI en 1999 y 2000, y 60% ms que la
de 2002, lo que no se justifica ni por inflacin ni por mayor
cantidad de trabajo o por su mejor calidad. Esto resulta
ms preocupante debido a la ausencia de procedimientos
de licitacin pblica para designar a las instituciones
evaluadoras.

Se ha generado un desarrollo de capital humano en materia

de capacidades de evaluacin en las instituciones nacionales
participantes, si bien dichos procesos han continuado bajo
la direccin de personal extranjero tanto en el CIDE como
en el INSP (por lo menos hasta el ao 2002).

La evaluacin de 2003 se muestra ms limitada en su

extensin y contenido que la de 2002, y contina
presentando problemas metodolgicos e insuficiencias en
el tratamiento de temas.

Las limitaciones sealadas en el anlisis previo, a pesar de la

entusiasta opinin del Banco Mundial (2004a), nos llevan a considerar
a la evaluacin de Oportunidades realizada en 2002 como de alta calidad,
ms no ptima ni la mejor llevada a cabo ese ao, sobre todo si se toma
en cuenta el monto de los recursos con que pudo contar. Esta opinin
coincide, en cambio, con la manifestada por Boltvinik (2003) que
caracteriza como light la evaluacin realizada, ya que se limita a
constatar, a partir de registros administrativos, el aparente cumplimiento
de las obligaciones por parte de los beneficiarios. Seala adems la
pobreza analtica de los resultados, su inutilidad en trminos de mejorar
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el programa y el tono propagandstico de los documentos. Tambin

acusa a SEDESOL de haber redactado el resumen ejecutivo de los seis
informes externos, distorsionando hechos e incrementando el sesgo
publicitario, al mismo tiempo que no hace referencia al informe cualitativo,
que es el nico que incluye comentarios crticos.

Boltvinik critica la superficialidad general con que se est

desarrollando la prctica de la evaluacin de los programas sociales y
seala como su principal causa, la falta de independencia de los
evaluadores externos, debida a que es el cliente quien define la
agenda de la evaluacin, selecciona al equipo evaluador (sin convocatoria
previa en el caso de Oportunidades) y lo contrata, posee la informacin
necesaria y puede manipular su entrega y, finalmente, decide si publica
el informe, construye una sntesis y resuelve cmo darla a conocer.

Las tendencias antes planteadas indican tambin que la evaluacin

de 2003, lejos de superar las deficiencias, las ha incrementado en varios
de los indicadores analizados. En particular, se percibe un debilitamiento
en tres de los cuatro indicadores que se utilizaron en la medicin de
calidad efectuada en el captulo previo: menor experiencia en el equipo
de trabajo, prdida de referencia de los datos a la gestin especfica
evaluada, y menor cumplimiento de la normatividad que regula la
contratacin del servicio.

Con base en los requisitos que Skoufias (2003) plante para

garantizar una evaluacin exitosa y rigurosa, las evaluaciones aplicadas
a Oportunidades cumplen con ser un componente programado desde
el diseo del programa, tener objetivos claros, contar con el apoyo
institucional, presupuesto suficiente y diagnstico previo a la implantacin
del programa. En cambio, no cumplen con tener un adecuado marco
lgico, ya que se trata de varios trabajos independientes entre s, no
articulados en una estructura comn y no ofrecen mediciones de impacto
confiables para una parte relevante de los acadmicos, medios de
comunicacin y poblacin en general.

Los comentarios anteriores sugieren tambin que la evaluacin

de PROGRESA-Oportunidades, recomendada por la Direccin General
de Evaluacin de Programas Sociales como la evaluacin cuya calidad
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constituye la meta a alcanzar por los otros programas, incluye an

aspectos que requieren de mejoramiento, particularmente en los ltimos
aos.

Los programas restantes

La informacin difundida por el Gobierno destaca la ampliacin de
servicios y apoyos dirigidos a la extrema pobreza, as como el impacto
en la disminucin de su extensin (30%); sin embargo, el propio Banco
Mundial en su reciente informe (2004a) menciona que se desconoce
hasta qu punto ese resultado es consecuencia de los programas
implementados, o ms bien es provocado por el incremento de las
remesas enviadas a sus familiares por los trabajadores mexicanos en el
exterior.

Mientras PROGRESA y Oportunidades han podido disponer de

recursos financieros que les han permitido contar con consultoras y
asesoras internacionales, la situacin vivida por el resto de los programas
es muy diferente, incluso por el programa de Empleo Temporal que
ms se le aproxima (en 2002 cont con menos del 20% del presupuesto
de Oportunidades). Los pequeos programas no cuentan con recursos
suficientes (financieros, de informacin, etc.) para alcanzar el modelo
ideal de SEDESOL (experimentacin), en consecuencia, resulta
imprescindible que su normatividad especifique requerimientos
diferentes y ms viables.

Por el momento emplean slo tcnicas de encuesta, entrevistas a

funcionarios, observacin directa y clculo de algunos indicadores socio-
econmicos, que presentan problemas metodolgicos importantes:
muestreos de representatividad desconocida o muy baja, tratamiento
insuficiente de la informacin, inclusin parcial de aspectos importantes
y pocos juicios fundamentados de valoracin global de la gestin del
programa.

As por ejemplo, en 2002, slo siete de los 31 programas analizados

disponen de la cuantificacin de su poblacin objetivo que, en varios
casos, coincide aproximadamente con la estimacin realizada por
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SEDESOL de 19.225.833 habitantes en las 263 regiones prioritarias

definidas, lo cual muestra que no ha sido calculada especficamente
para el programa en cuestin. El tamao muestral se presenta en forma
completa nicamente en 21 casos (aunque slo en un par de casos
con informacin del mtodo que permiti su determinacin).
Finalmente, slo en dos de stos es posible conocer el porcentaje de
beneficiarios que fue encuestado y as contar con una idea aproximada
de su nivel de representatividad. ste resulta sumamente bajo (0,002
y 0,006%), es decir, entre dos y seis encuestados por cada 100,000
personas.

En resumen, slo cinco evaluaciones presentan una buena calidad

(Abasto Social de Leche, Abasto Rural, Tortilla, Programas de la
Comisin Nacional de Zonas ridas, e Iniciativa Ciudadana 3X1),
mientras en el extremo opuesto encontramos 13 de calidad muy baja,
que pone en entredicho los resultados de los trabajos realizados
(Cardozo, 2005). Por otra parte, ningn programa cuenta con la
participacin social en la gestin y evaluacin que el discurso
gubernamental haca esperar (Contralora Social, Consejos
Microrregionales, etc.), lo cual puede contribuir a generar resultados
ms efectivos en ciertas circunstancias, pero tambin sirve para generar
legitimidad, regulacin por cooperacin, gobernabilidad y aprendizaje a
travs de sus procesos. Parece haber muchas dudas sobre su efectividad
y, tal vez, temor al empoderamiento de los beneficiarios y las
organizaciones de la sociedad civil entre quienes deben poner en marcha
los mecanismos planeados.

A modo de conclusin
Hace ms de 30 aos que el gobierno mexicano ha venido
aplicando programas de combate a la pobreza tendiendo cada vez ms
a focalizarlos hacia situaciones extremas. En la actualidad se cuenta
con varios programas de magnitud importante (Abasto Rural, Empleo
Temporal, Oportunidades Productivas, Tu Casa, Desarrollo de los
Pueblos y Comunidades Indgenas) entre los que resalta Oportunidades,
y un nmero importante de otros con recursos muy limitados. En lo que
va del presente sexenio el Gobierno expresa que se ha provocado una
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reduccin del 30% de la pobreza extrema. Sin embargo, todos los

recursos pblicos invertidos en 2002 representaban slo una quinta parte
del monto de remesas recibidas de los trabajadores mexicanos en el
extranjero.

Tenemos entonces dos grandes problemas, por un lado, nos

enfrentamos a dudosas cuantificaciones de la evolucin de la pobreza
que no tenemos forma de verificar, y por otro, suponiendo que las
anteriores sean ciertas, no se cuenta con evaluaciones rigurosas que
permitan asegurar que los programas gubernamentales fueron quienes
las provocaron.

Por otra parte, en la medida en que las evaluaciones sean muy

poco utilizadas para mejorar los programas sociales, stas no se traducen
en un mayor impacto perceptible hacia la solucin del problema que les
dio origen. Tampoco generan un aprendizaje entre los beneficiarios y
las OSCs por falta de participacin.

Debido a que los informes de evaluacin se difunden en forma

muy restringida, stos tampoco pueden provocar impactos importantes
en trminos de la legitimidad del Gobierno y sus acciones. En cambio,
se realiza mucha propaganda poltica en los medios que destaca algunos
aspectos positivos de su gestin.

En 2002, el costo de las evaluaciones represent una pequea

fraccin de los recursos disponibles en los presupuestos de los
programas sociales (0,26%). Pero este esfuerzo slo podra estar
produciendo un impacto econmico en la distribucin de los recursos
presupuestales entre los distintos programas a travs de la elaboracin
del proyecto de presupuesto por la SHCP, ya que la Cmara de Diputados
no utiliza la informacin de las evaluaciones.

Poco a poco los valores, conocimientos, tradiciones y creencias

que provocaron dcadas de rechazo al tema de la evaluacin en todos
sus tipos y enfoques, estn siendo modificados por los procesos en
curso, especialmente en el marco de los programas sociales del Gobierno
y de las OSCs. Sin embargo, an queda mucho por avanzar en ese
camino, y sus posibilidades y ritmos dependern de la difusin, la
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credibilidad y la demostracin de su utilidad, si se toman en cuenta sus

resultados en la gestin de los programas.

El Banco Mundial (2004a) acaba de presentar un informe que

confirma algunos problemas y soluciones expuestos en este trabajo.
Reconoce el esfuerzo realizado por el gobierno mexicano, y
especialmente SEDESOL, en materia de monitoreo y evaluacin de los
programas dirigidos a la lucha contra la pobreza.3 Pero, identifica una
agenda pendiente en materia de integracin ms eficaz de la poltica
econmica y social, calidad de los servicios, acceso a seguridad social,
polticas para el incremento de ingresos y el perfeccionamiento de su
distribucin (especialmente en el caso de grupos indgenas), mejora en
la productividad de los autoempleados y de las empresas informales,
fortalecimiento de la rendicin de cuentas, la participacin social y la
administracin basada en resultados (ABR), a partir de un enfoque
integrado de M&E, como el que est financiando en Argentina.

Opina que la estrategia Contigo sigue siendo difcil de evaluar y que

no queda clara la relacin entre su gran nmero de programas y el enfoque
integral perseguido por el Gobierno. Considera que el diseo experimental,
si bien es la tcnica ms novedosa de medicin de impacto, se muestra
ms limitada para el aprendizaje continuo de los procesos que estn
detrs de los cambios observados y para comprender el papel del contexto
local (BM, 2004a:lvii), que resultan decisivos para mejorar el diseo de
los programas. Finalmente, el Banco seala que la LGDS enfrenta desafos
para su implementacin debido a la rigidez que implica en material
presupuestal, las funciones diseadas para las comisiones creadas y el
nfasis puesto en la gestin de los municipios.
Frente a las limitaciones en la recoleccin y tratamientos de datos
para la evaluacin, la imposibilidad real de medir el impacto de los
programas, la falta de participacin social en los procesos, la vaguedad
de los juicios valorativos incluidos en los informes y el retraso en el
diseo de indicadores de evaluacin y, adems, todo esto reforzado
3
La reduccin de la pobreza por ingresos mostrara resultados
estadsticamente significativos a nivel rural y urbano; en cambio, la
pobreza estimada en trminos de consumo, slo los exhibira en el
mbito rural.
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con las dudas manifestadas por el Banco Mundial que relativizan los
resultados disponibles en materia de reduccin de la pobreza, nos
interesa resaltar algunos aspectos:

Ninguna evaluacin se cuestiona la conveniencia de

eliminar un programa debido a la filosofa poco defendible
que lo anime. Es el caso del dirigido a impulsar el trabajo
de los adultos mayores con retribuciones mnimas, cuando
estos deberan gozar de jubilaciones y pensiones que les
permitieran vivir dignamente.

Con un 20% de la poblacin en extrema pobreza, la

focalizacin de transferencias condicionadas resulta
insuficiente. Si consideramos que una familia en estas
condiciones vive con menos de un salario mnimo mensual
de aproximadamente 140 dlares, un incremento alrededor
de 35 dlares, transferidos en promedio por el programa
Oportunidades, puede hacer que un nmero importante
de familias cercanas a la lnea de pobreza la superen, pero
su situacin no ha quedado resuelta sino que depende de
la continuacin indefinida de las transferencias. El resto
de las familias requerir de un esfuerzo econmico mucho
mayor y har ms difcil el xito que actualmente exhibe
el Gobierno. Todo esto al margen de las caractersticas
extraeconmicas que contribuyen a caracterizar a la
pobreza.

Hasta la fecha la poblacin ms pobre habita en regiones

de difcil acceso geogrfico y carece de servicios de salud
y educacin, por tanto, los programas en curso no pueden
cambiar su situacin.

En resumen, no basta con la actual redistribucin de ingresos

basada en un clculo poco progresivo del impuesto a la renta y una alta
evasin, dirigidos al financiamiento de programas asistenciales
condicionados; se requiere de un mayor esfuerzo de ampliacin de las
oportunidades de empleo y mejoras salariales, nica va para reducir la
pobreza en forma digna y sostenible.
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