EXP. N.

009-2001-AI/TC
LIMA
CINCO MIL CUATROCIENTOS DIECISIS CIUDADANOS

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los veintinueve das del mes de enero de dos mil dos, reunido el Tribunal
Constitucional en sesin de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los seores Magistrados
Aguirre Roca, Presidente; Rey Terry, Vicepresidente; Nugent, Daz Valverde; Acosta Snchez y
Revoredo Marsano, pronuncia la siguiente sentencia, con los fundamentos adjuntos del
Magistrado Aguirre Roca

ASUNTO

Accin de inconstitucionalidad interpuesta por cinco mil cuatrocientos diecisis ciudadanos,

con firmas debidamente comprobadas por el Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil,
contra los artculos 5, 6, 7, 10, literales "b" y "c", 11, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 19, 20,
21, 22, 23, 25, literal "d", 29, 31, literal "a", 32, literales "a" y "b", 38, 39, 41.2,
Primera y Segunda Disposicin Transitoria de la Ley N. 27153, ley que regula la explotacin
de los juegos de casino y mquinas tragamonedas.

ANTECEDENTES

Los recurrentes impugnan la inconstitucionalidad de diversos artculos de la Ley N. 27153 (en

adelante, la LEY). A criterio de los demandantes, el artculo 5 no respeta algunas de las
atribuciones que el artculo 191 de la Constitucin, en concordancia con la Ley Orgnica de
Municipalidades, otorga a tales corporaciones y, en especial, a las relacionadas con los planos
de zonificacin.

Sostienen que el artculo 6 viola el derecho a la libre iniciativa privada, pues establece que slo
pueden instalarse salas para la explotacin de juegos de casinos y mquinas tragamonedas en
hoteles de cuatro o cinco estrellas o en restaurantes de cinco tenedores, lo que obliga, de ese
modo, a los pequeos empresarios a incursionar en actividades diferentes. Aaden, entre otras
razones, que los nuevos requisitos implican la instalacin de obras de infraestructura que no se
encuentran dentro de sus posibilidades econmicas, por lo que juzgan que tambin se vulnera el
derecho de igualdad ante la ley, as como el mandato constitucional relativo a que el Estado
debe promover la superacin de los sectores que sufren desigualdad.
Afirman que el artculo 7 viola los artculos 59, 61 y 72 de la Constitucin, al exigir
condiciones onerosas de similar magnitud para iniciar o continuar con la explotacin de los
juegos de tragamonedas, sin considerar su capacidad econmica.

Por otro lado, consideran que los literales "b" y "c" del artculo 10 de la LEY afectan las
libertades de trabajo, empresa, comercio y de contratar, en tanto que exigen, en forma
compulsiva, la contratacin de un servicio de homologacin con el objeto de obtener
autorizacin para operar determinados modelos y programas de juego. A su vez, el literal "c" del
mismo artculo viola el derecho de igualdad ante la ley y la libre competencia,
fundamentalmente, porque slo a las empresas cuya actividad est vinculada con la explotacin
de las mquinas tragamonedas, se les obliga a efectuar un servicio tcnico de reconstruccin
sobre sus bienes muebles, lo cual implica la incorporacin de nueva tecnologa, a pesar de que
stos pueden funcionar en buenas condiciones, favoreciendo a las empresas fabricantes de
mquinas tragamonedas y a sus representantes oficiales en el Per.

Respecto al artculo 11, sealan que exige el requisito de homologacin de modelos de

mquinas tragamonedas y programas de juegos, lo que, a su juicio, constituye un abuso del
derecho, ya que pudo exigirse que tal homologacin se realice en el pas de origen de los
modelos y programas.

En relacin con el artculo 12, sostienen que es una norma innecesaria, por cuanto el registro
de modalidad de juegos de casino, modelos y programas de mquinas tragamonedas se entiende
tcitamente, siendo lo pertinente que se obligue a registrar las modalidades de juegos, modelos
y programas prohibidos en el pas.

Sealan, asimismo, que el artculo 13 contradice lo dispuesto por el artculo 4 de la misma

LEY, pues establece que, pese a contarse con autorizacin, no se podran iniciar operaciones, lo
que vulnera el derecho al trabajo.

A su vez, juzgan que el artculo 14 vulnera el ejercicio de la libre empresa, puesto que exige la
presentacin de documentos innecesarios, vulnerando el ejercicio de la libertad de empresa.
Respecto al artculo 15, sostienen que viola el derecho de igualdad, pues establece un
tratamiento discriminatorio entre aquellos que deseen continuar o incursionar en los juegos de
casinos y mquinas tragamonedas y las empresas que tienen otro objeto social, a los cuales no
se exige, como principio general, la verificacin posterior, mientras que s se admite la
presuncin de veracidad con la presentacin de una declaracin jurada. Vulnera, adems, el
ejercicio de la libre empresa, ya que, en tanto dure la denominada "investigacin financiera y de
antecedentes", se impide el desarrollo de las actividades econmicas.
En relacin con el artculo 17, consideran que viola el derecho de igualdad, porque fomenta un
tratamiento desigual en el otorgamiento del plazo de autorizacin.

Sostienen que el artculo 18 afecta el "derecho a la estabilidad jurdica", dado que condiciona
la renovacin de autorizacin al cumplimiento de requisitos y condiciones vigentes a la fecha de
la solicitud de renovacin, propiciando un efecto retroactivo de la legislacin.

Asimismo, respecto al artculo 19, sostienen que viola el literal "e" del inciso 24) del artculo
2 de la Constitucin, ya que exige que se constituya una garanta en respaldo de futuras
sanciones que pudieran derivarse, violando el principio de presuncin de inocencia. Sostienen
que el artculo 20 de la LEY es inconstitucional en conexin con el anterior.

Respecto al artculo 21.2 consideran que viola las libertades de empresa y comercio y el
derecho de progresar y poder explotar mayor nmero de mquinas tragamonedas, debido a que
se favorece la posicin dominante de ciertas empresas. A su juicio, ello tambin importa el
establecimiento de un tratamiento discriminatorio, por razones econmicas, contrario al inciso
2) artculo 2 de la Constitucin. En relacin con el artculo 21.3 sealan que el monto de la
garanta, en el caso en que se exploten mquinas tragamonedas interconectadas que generen
pozos acumulados, restringe la posibilidad de incursionar en dicha modalidad de juegos,
favoreciendo el monopolio de pocas empresas que puedan asumir tales montos, propiciando as
su posicin dominante en el mercado. En conexin con los artculos 19, 20 y 21, juzgan que
es inconstitucional el artculo 22 de la LEY.

Respecto al artculo 23, sostienen que es incongruente con el artculo 4 de la misma LEY.
En relacin con el artculo 25, literal "d", sostienen que viola la reserva tributaria, pues la
SUNAT es la nica entidad del Estado que se encuentra autorizada por ley para exigir la
presentacin de documentacin contable de uso interno, y no la Direccin Nacional de Turismo
del MITINCI ni la CONACTRA.

Respecto al artculo 29 juzgan que vulnera el derecho de igualdad, porque establece,

tcitamente, la prohibicin de que las empresas Individuales de Responsabilidad Limitada
(E.I.R.L.) puedan obtener la autorizacin para explotar juegos de casino o mquinas
tragamonedas.

Sostienen que el artculo 31, literal "a", de la LEY impide realizar convenios de participacin o
de colaboracin empresarial con terceros, vulnerando los artculos 62 y 2, inciso 14), en tanto
que obliga a los titulares de la autorizacin a explotar directamente la actividad establecida en la
resolucin de autorizacin.
A su vez, consideran que el artculo 32, literal "a" de la LEY impide que los titulares de una
autorizacin puedan realizar otras actividades conexas a toda sala de juego, afectando la libertad
de empresa, comercio y trabajo. Consideran que el literal "b" del mismo artculo viola el
derecho de igualdad ante la ley, pues impide que los socios y directivos de las empresas
dedicadas a los juegos de casinos y mquinas tragamonedas puedan participar, directa o
indirectamente, en los juegos. Entienden que se trata de una prohibicin injustificada, debido a
que las mquinas de tragamonedas no reconocen a la persona que est jugando.

En relacin con el artculo 38, sostienen que viola el principio de igualdad, ya que ha previsto
la base imponible del impuesto con relacin a la explotacin de los juegos de mquinas
tragamonedas, creando, de esa manera, un impuesto especial no previsto para ninguna otra
actividad econmica.

Respecto al artculo 39, sostienen que viola el artculo 74 de la Constitucin, pues fija la
alcuota del impuesto aproximadamente en veinte por ciento (20%) a aplicarse sobre la base
imponible, constituida por la ganancia bruta, que, en realidad, no es ms que el ingreso bruto,
porque se calcula despus de deducir el pago de los premios otorgados a los ingresos totales
obtenidos, sin considerar los gastos operativos, como consumo de energa elctrica,
remuneraciones, alquiler de local, arrendamiento de mquinas, etctera. Consideran que se trata
de un dispositivo que propicia la desigualdad por razones econmicas, respecto a la incidencia
del impuesto sobre los gastos operativos, variables que se mediran segn la inversin y el
sector empresarial.

Con relacin al artculo 41, inciso 2), sostienen que establece, bajo sancin, la obligacin de
presentar mensualmente las declaraciones juradas de los ingresos brutos, menos los premios
pagados mensualmente, por cada mesa de juego de casino o mquina tragamonedas que se
explote, haciendo oneroso su control y propiciando que se tengan que adquirir sofisticados y
onerosos sistemas de control electrnicos en cada mquina, lo cual slo beneficiara a su
proveedor. Consideran, asimismo, que afecta el derecho de igualdad ante la ley, pues se exige
que se adjunte el recibo de pago del impuesto, cuando el Cdigo Tributario seala que, para
cualquier impuesto, se puede presentar la declaracin del tributo, sin necesidad del pago.

Respecto a la Primera Disposicin Transitoria de la LEY, sostienen que viola los artculos 59 y
61 de la Constitucin, pues establece un plazo de adecuacin reducido, que no toma en cuenta
lo oneroso que ello resulta para los pequeos empresarios. Adems, sanciona e imposibilita la
presentacin de la solicitud de autorizacin tras el vencimiento del plazo. Consideran que, con
ello, se vulnera la garanta de que el Estado brinde oportunidades de superacin a los sectores
que sufren cualquier desigualdad.
Sostienen que la Segunda Disposicin Transitoria de la LEY es inconstitucional, pues dispone
un plazo dentro del cual las empresas autorizadas, que iniciaron sus actividades durante la
vigencia de la ley anterior, pueden continuar funcionando, vencido el cual tendran que cerrar,
perdiendo, de ese modo, las inversiones hechas para instalar las actividades exigidas cuando se
les autoriz a funcionar.

CONTESTACION

El Apoderado del Congreso de la Repblica contesta la demanda y solicita que se declare

infundada, por las siguientes razones:

Respecto al artculo 5, sostiene que no se afecta la autonoma municipal, pues la "autorizacin

expresa" no excluye los dems permisos oficiales que resulten exigibles por las disposiciones
legales, de manera que si se tuviese inters en dedicarse a la explotacin de las mquinas
tragamonedas, se deber cumplir necesariamente con los requisitos exigidos por cada
municipalidad.

Con relacin al artculo 6, sealan que no viola la libre iniciativa privada, puesto que la
decisin de vincular el desarrollo de las salas de juego con el turismo, es una opcin de poltica
pblica que busca privilegiar la promocin del turismo en el pas. Sostiene que la LEY no
obliga ni impide que cualquier particular participe en la explotacin de juegos de azar, pues
simplemente se limita a establecer condiciones y requisitos que deben cumplir todos aquellos
que, en el ejercicio de su libre iniciativa privada, desean intervenir en esta actividad. Tampoco
obliga a incursionar en la actividad hotelera o de restaurantes, porque, de acuerdo con la LEY,
es posible que el titular de un hotel, restaurante, sala de bingo o discoteca donde se encuentra
instalada la sala de juego, sea distinto del titular de la propia sala de juego.

Sobre el artculo 7, afirman que tal disposicin no propicia la discriminacin ante la ley, pues
se limita a establecer los requisitos mnimos que deben cumplir los establecimientos dedicados
a la explotacin de los juegos. Entienden que los requisitos exigidos no violan los artculos 59,
61 y 72 de la Constitucin, ya que se justifican en razones de seguridad y orden pblico.

A su vez, expresan que los literales "b" y "c" del artculo 10 de la LEY no son
inconstitucionales, pues la libertad de contratacin y el derecho de trabajar pueden ser
limitados. Sostienen que la "reconstruccin" de mquinas y programas de juego, de acuerdo con
lo establecido por el artculo 15 del Reglamento de la LEY, Decreto Supremo N. 001-2000-
ITINCI, puede consistir en un simple mantenimiento de la mquina, cuando no contiene nueva
tecnologa. La exigencia de esta medida, por otra parte, se fundamenta en el hecho de que las
mquinas tragamonedas son, por naturaleza, "bienes de uso controlado", control que tiene por
objeto garantizar la integridad de la industria del juego.

Con relacin a los artculos 11 y 12, alegan que no constituye "abuso del derecho", pues fijan
el procedimiento conforme al cual la autoridad administrativa contrasta el cumplimiento de
determinadas especificaciones o caractersticas de un objeto. Sostienen que tiene efectos
retroactivos, ya que slo se aplican a partir de la fecha en que entr en vigencia la LEY.

En relacin con los artculos 13, 14, 15, 17, 18 y 23 de la LEY, alegan que no se afectan la
libertad de trabajo, el derecho de igualdad ante la ley ni tienen efectos retroactivos, pues la
interpretacin de las leyes debe realizarse en forma sistemtica, orgnica y funcional, por lo
que, a fin de iniciar operaciones, es preciso que se lleven a cabo dos actos administrativos
expedidos por la Direccin Nacional de Turismo: la resolucin de autorizacin y la resolucin
que determine el inicio de operaciones. Sostienen que la diferencia entre estas dos etapas radica
en que los gastos de inversin para obtener la autorizacin son menores en relacin a la del
inicio de las operaciones, por consiguiente, debe entenderse al acto administrativo de
otorgamiento de autorizacin expresa como un procedimiento de evaluacin previo al inicio de
las operaciones. Asimismo, considera que no se discrimina por el hecho de que no se haya
establecido la procedencia de la presuncin de veracidad, tratndose de las actividades de
explotacin de los juegos, pues tal limitacin ha sido establecida por una ley expresa.

En relacin con los artculos 19, 20, 21 y 22 de la LEY, consideran que no contraviene la
presuncin de inocencia, la libertad de empresa ni el derecho de igualdad de la ley, dado que: a)
la exigencia de establecer una garanta no es una obligacin nueva y fue prevista por el Decreto
Supremo N. 01-95-ITINCI. Y la necesidad de constituir esta garanta se fundamenta en el
hecho de que fueron derogados los dispositivos que obligaban al titular de la sala de juego a
constituir y mantener un fondo de caja en efectivo, a fin de garantizar el pago inmediato del
valor de las obligaciones en favor de los usuarios. En ese sentido, sostienen que las medidas
dispuestas tienen por finalidad no afectar la confianza y la credibilidad en estos negocios; b) la
exigencia de constituirse bajo ciertas formas societarias se basa en razones de seguridad, moral,
salud y orden pblico.

En relacin con el artculo 25, literal "d", de la LEY, sostienen que no afecta la reserva
tributaria, pues es atribucin de todos los rganos fiscalizadores contar con esta facultad.
Adems, se trata de una regulacin prevista por ley. No obstante ello, recuerdan que, segn lo
dispuesto por el Decreto de Urgencia N. 075-2001, hoy es la SUNAT la entidad encargada de
la administracin del impuesto a los juegos de casinos y mquinas tragamonedas
Respecto a los artculos 31, literal "a" y 32 literales "a" y "b" de la LEY, sostienen que no son
inconstitucionales, porque, de conformidad con el artculo 2, inciso 24) literal "a" de la
Constitucin, todos estn en la obligacin de hacer lo que la ley manda e impedidos de hacer lo
que ella prohbe, aspecto que, en definitiva, ha previsto la LEY, al imponer obligaciones y
prohibiciones mediante una norma de carcter general. Sealan que el artculo 31, literal "a" no
impide la realizacin de convenios de participacin o de colaboracin patrimonial, pues el
propio reglamento de la LEY (artculo 18, literal "g") establece, como requisito para solicitar la
autorizacin expresa, la presentacin de una relacin que contenga los nombres de las personas
naturales o jurdicas con las que el solicitante o sus socios han suscrito contratos de
colaboracin empresarial para estos efectos. A su vez, tampoco es inconstitucional el artculo
32, literal "a" de la misma LEY, pues el artculo 40 de su Reglamento ha establecido que la
realizacin de cualquier evento, incluso sorteos, rifas o promociones deber informarse a la
Direccin Nacional de Turismo, debiendo contar los establecimientos con la autorizacin
correspondiente. Por otro lado, prohibir a los socios y directivos de una sala de juego que no
participen, directa o indirectamente, en los juegos de mquinas tragamonedas, es una medida
razonable y objetivamente justificable, que persigue garantizar la integridad y transparencia de
esta industria, considerando que la informacin sobre los programas es de conocimiento de los
dueos de las salas de juegos.

En relacin con los artculos 38 y 39 de la LEY sostienen que el impuesto a los juegos se ha
establecido de acuerdo con los principios constitucionales que norman el ejercicio del poder
tributario del Estado y, en especial, debido a las siguientes razones: a) el derecho de propiedad
no es absoluto ni irrestricto, sino que debe ejercerse dentro de los mrgenes de la ley y
cumpliendo una funcin social; b) la Constitucin establece que, por mandato expreso de una
ley, pueden establecerse condiciones al ejercicio de la iniciativa privada; c) se han respetado los
tres principios tributarios a los que se refiere el artculo 74 de la Constitucin; d) no es
confiscatorio el impuesto, pues no sustrae una parte sustancial del patrimonio del contribuyente,
y, en todo caso, ello debe acreditarse en cada caso concreto e) la base imponible del impuesto
no afecta la propiedad, pues incide en el dinero entregado por el pblico; f) consideran que el
impuesto se justifica; porque quienes se benefician con esta actividad deben contribuir con su
control, a fin de mantener la integridad de la industria del juego y garantizar los intereses de los
usuarios y del Estado en esta actividad. En ese sentido, la tasa del impuesto, simplemente, los
que pretende establecer los fondos necesarios para que el Estado pueda regular adecuadamente
esta actividad que involucra muchas consecuencias negativas; g) por ltimo, el pago de este
impuesto "es deducible de la renta bruta de la empresa a efectos de pagar su Impuesto a la
Renta", de manera que, cada vez que se paga el impuesto cuestionado, se "aminora la renta
bruta sobre la que pagar el Impuesto a la Renta".

En relacin con la Primera y Segunda Disposicin Transitoria de laLey N. 21153, sostiene que
regulan la transicin y adecuacin a un nuevo rgimen normativo, otorgando un plazo
prudencial.
FUNDAMENTOS

1. Se alega que el artculo 5 de la Ley N. 27153 vulnera el artculo 191 de la Constitucin

Poltica del Estado, en concreto la autonoma administrativa de los gobiernos locales,
pues su artculo 5.1 establece que la explotacin de los juegos de casinos y mquinas
tragamonedas slo se podr realizar en "...establecimientos ubicados en los distritos
autorizados mediante Resolucin Suprema...", en tanto que el artculo 11.1 de la Ley
Orgnica de Municipalidades establece que es competencia de los gobiernos locales la
regulacin de los planos de zonificacin.

El Tribunal Constitucional no comparte este criterio interpretativo, pues como se ha

sostenido en la contestacin de la demanda, tal disposicin no tiene por propsito
sustituir o alterar los planes de zonificacin que cada gobierno local pueda establecer,
sino nicamente identificar a los distritos en cuya jurisdiccin se puede autorizar la
explotacin de los juegos de casinos, quedando a salvo, por tanto, la facultad de los
gobiernos locales para establecer sus planes de zonificacin de acuerdo a ley.

2. A su vez, se alega que el artculo 6 de la Ley N. 27153 afecta los artculos 2, inciso 2,
58 y 59 de la Constitucin, ya que tal disposicin obligara a los titulares de la
autorizacin a incursionar en el sector hotelero o de restaurantes, vulnerndose de ese
modo la libre iniciativa privada y el derecho de igualdad ante la ley.

No considera el Tribunal Constitucional que tal disposicin afecte la libre iniciativa

privada. Como lo ha sostenido el Congreso de la Repblica en su contestacin de la
demanda, criterio que el Tribunal hace suyo, tal disposicin "no obliga ni impide que
cualquier particular participe en la explotacin de juegos de azar, lo nico que hace es
establecer las condiciones y requisitos que deben cumplir todos aquellos que en ejercicio
de su libre iniciativa privada desean intervenir en esta actividad". Tampoco obliga al
titular de la autorizacin a ser propietario de un hotel o restaurante, pues no est
prohibido que el titular de la autorizacin pueda alquilar un ambiente en cualquiera de
estos establecimientos.

El Tribunal entiende que la opcin del legislador por configurar la explotacin de los
juegos de casinos y mquinas tragamonedas como actividades excepcionales y sujetas al
turismo receptivo, es compatible con la labor de orientacin del desarrollo nacional en el
marco de una economa social de mercado que tiene el Estado. Tambin con la
preservacin y defensa de otros bienes y principios constitucionales, y en particular, la
proteccin de los consumidores, la moralidad y seguridad pblicas.
 Tampoco comparte el Tribunal el criterio segn el cual el artculo 6 de la Ley N. 27153
afecta el principio de igualdad. El tratamiento que ella realiza es uniforme para todos
aquellos que se dediquen a la explotacin de estas actividades econmicas. Por otro lado,
no considera el Tribunal que sea un trmino de comparacin vlido, en orden a alegar un
eventual tratamiento arbitrario de la Ley N. 27153, que se sostenga que en otros sectores
de la economa no se impone condiciones y restricciones como las previstas en el artculo
6. Las restricciones a la libertad de empresa en un sector incentivado por el Estado no
son, ni pueden ser, los mismos de aquellas que el Estado legtimamente ha decidido
desalentar, como sucede con la explotacin de los juegos de casino y mquinas
tragamonedas.

Por las mismas razones, mutatis mutandi, no es inconstitucional el artculo 41.2 de la Ley
N. 27153.

3. A la vista de lo expuesto en el fundamento jurdico anterior, el Tribunal Constitucional

tampoco considera que las exigencias sealadas en los numerales 7.1 y 7.2 del artculo 7
de la Ley N. 27153 sean inconstitucionales por afectar los artculos 59, 61 y 72 de la
Constitucin Poltica del Estado, pues se trata de condiciones perfectamente legtimas
que tienen por finalidad garantizar la seguridad de los usuarios, a la vez, que la
transparencia del juego.

Asimismo, tampoco considera este Colegiado que el artculo 7 de la Ley N. 27153 se

haya expedido en contradiccin con el artculo 72 de la Constitucin. En efecto,
mediante este precepto constitucional se autoriza que el legislador, en casos de seguridad
nacional, con carcter temporal, pueda establecer restricciones y prohibiciones
especficas para la adquisicin, posesin, explotacin y transferencia de determinados
bienes. Pero de l no se desprende una prohibicin general a que el legislador establezca
lmites al derecho de propiedad o a la explotacin de los bienes, como se deduce de su
interpretacin con el artculo 70 de la Constitucin y la necesidad de armonizar su
ejercicio con el bien comn.

4. Se sostiene que los incisos b) y c) del artculo 10 de la Ley N. 27153 vulneraran el

artculo 59 y 62 de la Constitucin, ya que exige compulsivamente contratar el servicio
denominado de "homologacin" (ahora llamado "Examen tcnico previo") a fin de
obtener autorizacin para operar determinados modelos y programas de juego. El
Tribunal Constitucional considera que los incisos b) y c) del artculo 10 se encuentra
dentro de las condiciones razonables que debe exigirse a las personas jurdicas que se
dedican a la explotacin de los juegos de casinos y mquinas tragamonedas, pues es una
de las formas cmo las autoridades administrativas competentes pueden controlar la
 transparencia de los juegos, al tiempo de garantizar que las legtimas expectativas de los
consumidores no queden defraudadas, cumpliendo, as, los fines establecidos en el
artculo 3 de la misma Ley N. 27153. Mutatis mutandis, por estas mismas razones no es
inconstitucional el artculo 15 de la Ley N. 27153.

Adicionalmente, no considera el Tribunal que se afecte la libertad de contratacin por el

hecho que los tipos de modelos y programas de los juegos de las mquinas tragamonedas
deban contar con autorizacin de la autoridad competente y encontrarse inscritos en el
Registro correspondiente, pues el inciso b) del artculo 10 de la Ley N. 27153 regula las
exigencias que tal modelo y programas de juego debern de contar, esto es, estar
autorizados e inscritos en el registro correspondiente, a fin de que puedan explotarse las
mquinas tragamonedas, sin que se haga referencia alguna a los proveedores de dichas
mquinas.

5. Se considera en la demanda que el artculo 11.2 de la Ley N 27153 es incompatible con

el artculo 103 de la Constitucin, y concretamente, con la disposicin segn la cual la
ley no ampara el abuso del derecho. Asimismo, se ha solicitado que se declare la
inconstitucionalidad de este precepto, pues se entiende que el fin perseguido por el
legislador, bien pudo ser alcanzado si, en vez de exigir el requisito de homologacin ante
una entidad nacional facultada por la autoridad competente, se hubiese previsto que la
homologacin de dichos modelos y programas se realice en el pas de origen.

En lo que toca a este ltimo aspecto, el Tribunal debe indicar que tal impugnacin no es
un tema que pueda ser residenciable en el mbito de la accin de inconstitucionalidad,
pues la naturaleza jurisdiccional del Tribunal no es compatible con la evaluacin de
medidas adoptadas bajo criterios de conveniencia o inconveniencia por los rganos de
representacin poltica. En el proceso de inconstitucionalidad de las leyes, el Tribunal
juzga si una norma con rango de ley es o no incompatible con la Constitucin, y no si el
legislador, al regular una materia dada, lo hizo de la manera ms conveniente. Al
legislador le corresponde optar por cualquiera de las medidas que, dentro del marco
constitucional, se puedan dictar; en tanto que al Tribunal Constitucional, velar porque esa
opcin no rebase el ordenamiento constitucional. De ah que si el artculo 11.2 de la Ley
27153 opt por establecer que el "examen tcnico previo" se realice por una entidad
nacional autorizada por autoridad competente, no se puede concluir de ello que tal
precepto sea inconstitucional.

Mutatis mutandis, por esta misma razn debe desestimarse la impugnacin realizada
contra los artculos 12, 13.2, 14 y 41.2 de la Ley N. 27153.
6. Del mismo modo, el Tribunal Constitucional no considera que el artculo 12 de la Ley
N. 27153 suponga una infraccin del principio de irretroactividad de las leyes como
consecuencia de que all no se prev la obligacin de "registrar las modalidades de juegos
de casino, as como de los modelos y programas de mquinas tragamonedas, prohibidos
en su pas de origen, y que han sido adquiridas antes de que entre en vigencia la Ley N.
27153".

En ese sentido, considera el Tribunal que del artculo 12 de la Ley N. 27153 no se

deduce un mandato destinado a regular situaciones que se produjeron antes que ella
entrara en vigencia. Slo regula la responsabilidad de la autoridad competente para
mantener actualizado el registro de todas las modalidades de juegos de casinos y de los
modelos y programas de mquinas tragamonedas autorizadas para su explotacin en el
pas.

7. Interpretado en el sentido de que, una vez satisfechas las condiciones y requisitos

respectivos, el quantum de la extensin de los plazos de vigencia de la autorizacin
correspondiente, tendr que basarse en consideraciones objetivas y tcnicas, y no en
meras apreciaciones subjetivas o discrecionales, tampoco es inconstitucional, per se, este
dispositivo. La hipottica afectacin de los respectivos derechos constitucionales (en
especial el de la "seguridad jurdica"), ha de depender, en efecto, de la naturaleza de los
nuevos requisitos, situacin futura e impredecible.

8. En cuanto al artculo 18, los demandantes consideran inconstitucional, por retroactiva, la

aplicacin de los requisitos y condiciones vigentes a la fecha en que se solicita la
renovacin de la autorizacin de explotacin.

La renovacin de la autorizacin a la que se refiere el dispositivo impugnado, no implica

una continuacin de la autorizacin original, ni una simple prrroga del plazo inicial, sino
que constituye una autorizacin nueva, con un nuevo plazo, y que, por lo mismo, tendr
que someterse a la legislacin vigente al momento de la presentacin de la solicitud.

9. Tampoco es inconstitucional, por vulneracin del principio de presuncin de inocencia,

que el artculo 19 de la Ley N. 27153 disponga que, en respaldo de las obligaciones y
sanciones derivadas de la aplicacin de la ley as como en resguardo de los derechos de
los usuarios y el Estado, se tenga que constituir una garanta a favor del Ministerio de
Industria, Turismo, Integracin y Negociaciones Comerciales Internacionales. El
establecimiento de tal garanta con el objeto de iniciar ciertas actividades econmicas que
suponen riesgo o que requieren de un tratamiento especial por su incidencia sobre el
patrimonio de terceros, no constituye ninguna anticipacin de sancin alguna o
 presuncin de responsabilidad sobre eventuales faltas que no an no han sido juzgadas.
Por el contrario, es una garanta razonable que la ley establece con el objeto de proteger a
terceros y al mismo Estado, frente a contingencias que en la explotacin de los juegos de
casinos y mquinas tragamonedas se pudieran suscitar.

Por ello, tampoco considera el Tribunal que sea inconstitucional el artculo 20 de la Ley
N. 27153, pues si como lo han entendido los recurrentes, su invalidez se encuentra
supeditada a que se declare la ilegitimidad del artculo 19, al haberse desestimado tal
impugnacin, aquella tampoco resulta incompatible con el Texto Fundamental.

[Link] demandantes consideran inconstitucional el artculo 21.2 de la Ley N. 27153, ya que

al establecer el monto de la garanta para poder obtener una autorizacin, calculada sobre
un nmero de mquinas tragamonedas a las que corresponde cierta cantidad de Unidades
Impositivas Tributarias, se violara la libertad de empresa y comercio, el derecho a
progresar y poder explotar un mayor nmero de mquinas de tragamonedas, as como el
derecho a no ser discriminado por razones econmicas.

Ya antes se ha sostenido que la exigencia de establecer una garanta no es

inconstitucional per se. Tampoco se vulnera la libertad de empresa por el hecho de que
para su ejercicio se haya establecido ciertas condiciones o exigencias. De lo que se trata
ahora es de analizar si el establecimiento de los montos de aquella garanta, previstos en
el artculo 21.2 y 21.3 de la Ley N. 27153, son irrazonables y en esa medida
incompatibles con la Constitucin.

Desde ese punto de vista, el Tribunal Constitucional considera que no es irrazonable o

desproporcionado el artculo 21 de la Ley N. 27153, y en consecuencia, conculcatorio de
la libertad de empresa.

En efecto, segn se aprecia del dispositivo impugnado, la ley ha previsto que aquellos
establecimientos que cuentan con ochenta mquinas tragamonedas establezcan como
garanta una media de una Unidad Impositiva Tributaria por cada mquina. A juicio del
Tribunal Constitucional, el establecimiento de aquella media no es irrazonable, si es que
se tiene en consideracin el monto al que asciende la unidad impositiva tributaria en
referencia, y la naturaleza de los juegos que se explotarn. Tampoco considera que al
reducirse por contarse con ms mquinas, realice un tratamiento discriminatorio, pues es
obvio que el nmero de las unidades impositivas tributarias no tiene por finalidad
garantizar las obligaciones de cada una de las mquinas, sino la del titular del
establecimiento autorizado a explotar estos juegos de azar. Por ello mismo, el artculo 22
 de la Ley N 27153, cuya conexin con los artculos 19, 20 y 21 es evidente, no es
inconstitucional.

[Link] alega que el inciso d) del artculo 25 de la Ley N. 27153 afecta el derecho a la reserva
tributaria. No comparte tal criterio el Tribunal Constitucional. La reserva tributaria
constituye un lmite a la utilizacin de los datos e informaciones por parte de la
Administracin Tributaria, y garantiza que en dicho mbito, esos datos e informaciones
de los contribuyentes, relativos a la situacin econmica y fiscal, sean conservadas en
reserva y confidencialidad, no brindndosele otro uso que el que no sea para el
cumplimiento estricto de sus fines, salvo en los casos sealados en el ltimo prrafo del
inciso 5) del artculo 2 de la Constitucin y con respeto del principio de
proporcionalidad.

Si bien en las actuales circunstancias la administracin del Impuesto a los Juegos de

Casino y Mquinas Tragamonedas ha sido modificado por el Decreto de Urgencia N.
075-2001, y ahora sta es competencia de la Superintendencia Nacional de
Administracin Tributaria, de ello no se deduce que el inciso d) del artculo 25 de la Ley
N. 27153 haya quedado derogado implcitamente, pues all no slo se autoriza el acceso
a la informacin tributaria, sino tambin a otras de naturaleza distinta. Tampoco que la
facultad de acceso a la informacin tributaria quede excluida de la competencia de la
Direccin Nacional de Turismo, en tanto que a este rgano administrativo le corresponde
la atribucin de velar porque se cumpla la obligacin prevista en el inciso i) del artculo
31 de la Ley N. 27153, adems de ejercer las facultades que le seala el artculo 24 de la
misma Ley. El Tribunal Constitucional, por tanto, no considera que se afecte la reserva
tributaria pues para el caso concreto del impuesto a la explotacin de los juegos de
casinos y mquinas tragamonedas, se ha previsto tambin que la Direccin Nacional de
Turismo, guardando, bajo responsabilidad, reserva de su contenido, pueda fiscalizar el
pago del impuesto. Dicha competencia deber ser ejercida, por tanto, bajo los alcances
del artculo 85, inciso 3, del Cdigo Tributario.

[Link] es inconstitucional el artculo 29 de la Ley N. 27153 porque si bien implcitamente

impide que quienes inviertan en la explotacin de los juegos de casinos y mquinas
tragamonedas se puedan constituir como "Empresas Individuales de Responsabilidad
Limitada", se trata de una restriccin que no afecta el contenido esencial de la libertad de
empresa.

Tampoco viola el principio de igualdad pues como lo ha expresado el Tribunal en el

fundamento N. 2, no es un trmino de comparacin vlido la normativa societaria
conforme a la cual se rigen las actividades econmicas y comerciales que cuentan con la
 promocin del Estado, con la que se impone con aquellas que busca desalentar, y
comportan riesgos patrimoniales y sociales de alta consideracin.

[Link] cuestiona, por otro lado, que el inciso a) del artculo 31 de la Ley N 27153 vulnera el
artculo 2, inciso 14), y 62 de la Constitucin Poltica del Estado, pues impide que los
titulares de la autorizacin puedan contratar con terceros, en la medida que se establece
que la conduccin de los establecimientos tengan que hacerlo de manera directa.
Considera el Tribunal que se trata de una exigencia compatible con los requisitos
objetivos y subjetivos que la ley N. 27153 exige del titular de la autorizacin, por lo que
no es inconstitucional.

[Link] considera este Tribunal que la prohibicin prevista en el inciso a) del artculo
32 de la Ley N. 27153 viole la libertad de empresa, comercio y trabajo. La limitacin, en
efecto, no es una prohibicin para que los titulares de autorizacin expresa puedan
dedicarse a otras actividades econmicas. La limitacin all prevista slo alcanza a
actividades distintas que se puedan realizar dentro de las salas de juegos, y no en otros
ambientes del mismo establecimiento, justificndose tal restriccin en la finalidad de la
Ley N. 27153 expresada en su artculo 1.

[Link] propia naturaleza de los juegos regulados, impide que pueda estimarse
inconstitucional la prohibicin contenida en el inciso b) del mismo artculo 32 de la Ley
N. 27153, segn el cual est prohibido que los socios, directores, gerentes, apoderados,
personas con funciones ejecutivas o facultades de decisin y personal del titular de la
autorizacin puedan "participar directa o indirectamente en los juegos que explota en su
establecimiento". Como expresa el Congreso de la Repblica en su contestacin, criterio
que este Tribunal comparte, tal restriccin se justifica constitucionalmente en la
naturaleza de los juegos cuya explotacin se autoriza, y en especial su transparencia y en
la necesidad de defender los intereses de los usuarios.

[Link] el Tribunal que las especiales caractersticas del impuesto a los juegos,
consideradas conjuntamente, hacen que ste resulte confiscatorio y, por tanto, contrario al
artculo 74 de la Constitucin.

En efecto: Si bien el artculo 36 de la LEY establece que el impuesto a los juegos grava
"la explotacin" de estos juegos, conforme se desprende de la regulacin conjunta de los
artculos 38.1 y 39 de la LEY, la alcuota del impuesto asciende al 20% sobre la base
imponible, "constituida por la ganancia bruta mensual ... entendindose por sta a la
diferencia resultante entre el ingreso total percibido en un mes por concepto de apuestas o
dinero destinado al juego y el monto total de los premios otorgados el mismo mes", esto
 es, que con el nombre o etiqueta de impuesto "a la explotacin", la metodologa
impositiva de la ley grava en realidad las utilidades. Considerando adems, y
conjuntivamente, que la alcuota del impuesto parece ser excesiva, que recae sobre una
base fijada sin deducir los gastos realizados para la obtencin de las utilidades y que no
es considerado, el monto pagado, como pago a cuenta del impuesto a la renta, debe
concluirse que el gravamen presenta una vocacin confiscatoria del capital invertido,
prohibida por la Constitucin.

Por lo expuesto, y en vista a la combinacin de todos esos factores, el Tribunal

Constitucional considera inconstitucional el rgimen tributario del llamado impuesto a la
explotacin, contenido en los artculos 38 y 39 de la Ley impugnada.
El Tribunal debe, adems, pronunciarse respecto a los efectos de esta declaracin de
inconstitucionalidad, en el lapso que dicho rgimen tributario estuvo vigente, conforme a
lo dispuesto en el artculo 36 Ley Orgnica y arreglando su decisin, especialmente, a
los principios de justicia, razonabilidad, igualdad y proporcionalidad, y con pleno respeto
a la funcin legislativa del Congreso de la Repblica.

Es obvio, por un lado, que la declaracin de inconstitucionalidad del rgimen tributario

aludido ocasionar un vaco legal. Por otro lado, tambin resulta claro que el Congreso de
la Repblica suplir ese vaco con una nueva normatividad tributaria, ajustada a la
Constitucin y a esta sentencia del Tribunal.
En consecuencia, las situaciones jurdicas y los efectos producidos por el rgimen
tributario que este fallo declara inconstitucional, se sujetarn a las reglas siguientes:

a. Las deudas acumuladas en relacin con la alcuota del 20% del llamado impuesto a la
explotacin, se reducirn al monto que, segn la ley que cubra el vaco legal creado,
resulte exigible.
b. Los montos pagados en aplicacin de la mencionada alcuota que excedieren el monto
que la nueva ley establezca, sern considerados como crdito tributario.
c. De concurrir, respecto del mismo contribuyente, deudas y crditos, ellos se compensarn
entre s, y de quedar un saldo ser considerado como deuda
acumulada o como crdito tributario, segn el caso.

[Link] primera disposicin transitoria de la Ley 27153 estableci un plazo, originalmente de

ciento veinte das, que despus se ampli a sesenta das ms, con el objeto de que quienes
venan explotando los juegos de casinos y mquinas tragamonedas, se adecuasen a la
diversas condiciones que establece la Ley N. 27153.
El Tribunal Constitucional considera que el reducido plazo de adecuacin otorgado no es
directamente proporcional con la entidad, lo costos y la envergadura de la nuevas
 condicione impuestas, ex novo, en muchos de los casos, por la Ley N. 27153 a todos
aquellos que antes de su vigencia se encontraban explotando los juegos de casino y
mquinas tragamonedas. Sin embargo, esta afectacin al principio de proporcionalidad no
abarca a todo el texto de la primera disposicin transitoria de la Ley N. 27153, sino slo
al nmero de das que, como plazo, all se ha previsto. Por ello, dejando intacta la
facultad del legislador de establecer, en el ms breve termino, un plazo razonable que
regule la adecuacin que se impone, el Tribunal Constitucional considera que es
inconstitucional la primera disposicin transitoria, en la parte que prescribe que el plazo
es "mximo de ciento veinte das calendario"; y, por conexin, el artculo 1 de la Ley N.
27232, en la parte que establece "sesenta das calendario".

[Link] a la Segunda Disposicin Transitoria de la Ley debe puntualizarse que al

amparo de una legislacin anterior, ahora derogada, y dentro de un rgimen de economa
social de mercado, basado en la libre iniciativa privada, se establecieron diversas
empresas con el objeto de explotar dichos juegos. A juicio del Tribunal, es lcito que el
legislador pueda modificar el sistema normativo. Sin embargo, debe protegerse tambin
la confianza de los ciudadanos frente al cambio brusco, irrazonable o arbitrario de la
legislacin. Ciertamente, no se garantiza un rgimen de derechos adquiridos con
excepcin, naturalmente, de los previstos en la Constitucin- sino fundamentalmente, el
derecho a que no se cambie las reglas de juego abruptamente. En consecuencia, cuando
cambia la legislacin, y de por medio se encuentra comprometido el ejercicio de
determinados derechos fundamentales, todo cambio slo podr ser vlido si es que,
adems, se encuentra conforme con el principio de seguridad jurdica.

Por ello, considera el Tribunal que si el Estado permiti que los inversionistas se
dediquen a la explotacin de determinadas actividades econmicas bajo ciertas
condiciones, entonces, no es razonable que poco tiempo despus cambie bruscamente
tales reglas exigiendo la satisfaccin de requisitos y condiciones en un lapso que el
Colegiado considera extremadamente breve en atencin a las inversiones realizadas.
En consecuencia, se estima que el plazo dispuesto en la segunda disposicin transitoria
impugnada, por ser demasiado breve, vulnera el principio constitucional de la seguridad
jurdica.

Por estos fundamentos el Tribunal Constitucional, en ejercicio de las atribuciones que le

confiere la Constitucin Poltica del Estado y su Ley Orgnica
FALLA

Declarando FUNDADA, en parte, la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley N. 27153,

y en consecuencia, inconstitucionales los artculos 38.1, 39, Segunda y Primera Disposicin
Transitoria de la Ley N. 27153, sta ltima disposicin en la parte que seala un "mximo de
(120) ciento veinte das calendario"; y, por conexin, el artculo 1 de la ley 27232, en la parte
que establece "(60) sesenta das calendario", debiendo interpretarse ambas disposiciones segn
lo expresado en el fundamento jurdico N. 18; Integrndose a la parte resolutiva de esta
sentencia los fundamentos jurdicos N. 7 y 16; e INFUNDADA en lo dems que contiene;
Dispone la notificacin a las partes, su publicacin en el diario oficial El Peruano y el archivo
de los actuados.
SS

AGUIRRE ROCA
REY TERRY
NUGENT
DAZ VALVERDE
ACOSTA SNCHEZ
REVOREDO MARSANO