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Principales diferencias entre el ombudsman

español y el mexicano1

I. Introducción

II. Una diferencia aparente

III. El Consejo Consultivo de la Comisión Nacional de

los Derechos Humanos

IV. Los recursos de inconstitucionalidad y de amparo

V. Los informes anuales y especiales

VI. Los adjuntos y los visitadores generales

VII. Medios auxiliares de carácter disciplinario o coac-

tivo

VIII. Algunas reflexione

1
Artículo publicado por primera vez en: “Principales diferencias entre el om-
budsman español y el mexicano”, Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana
de Derecho Constitucional, México, enero-junio de 2004, 5-32 pp.

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PRINCIPALES DIFERENCIAS ENTRE EL OMBUDS-

MAN ESPAÑOL Y EL MEXICANO2

I. INTRODUCCIÓN

El ombudsman español quedó establecido en la Cons-

titución de 1978, en su artículo 54; el mexicano, en 1990, con
la creación de la Comisión Nacional de Derechos Humanos
(CNDH), a través de un decreto presidencial. Esa Comisión
Nacional adquirió rango constitucional el 28 de enero de
1992, con la adición del apartado B al artículo 1023 de la Ley
Suprema.

Entre ambos ombudsmen existen semejanzas y dife-

rencias. Las principales similitudes entre ellos se encuentran
en: la concepción y el diseño fundamentales de las dos ins-
tituciones; la unidad de su titular; su independencia respec-
to a los poderes políticos u otros; muchas de sus principales
facultades y competencias; la naturaleza no jurisdiccional de
la protección de los derechos humanos y del control de la
administración pública; su función como ombudsman militar
y algunos aspectos de ombudsman judicial; la designación
del ombudsman y sus garantías de autonomía; el periodo
del cargo; el sistema de responsabilidades e inmunidades; la
formulación del presupuesto; las relaciones con el Poder Le-
gislativo; el sistema de presentación de quejas, y el procedi-
miento de investigación breve, sencillo, inmediato y flexible; la

2
Agradezco las observaciones que el doctor Edgar Corzo Sosa realizó al ma-
nuscrito de este artículo. Cualquier imprecisión o error que éste aún pudiera conte-
ner, es responsabilidad exclusiva del autor. También reconozco la entusiasta cola-
boración bibliográfica de la becaria Karla Pérez Portilla en la redacción del mismo.
3
Carpizo, Jorge, Derechos humanos y ombudsman, Óp. Cit., nota 1, pp. 81-98.

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expedición de recomendaciones, advertencias, recordatorios

e informes generales y especiales; la publicidad de sus actua-
ciones; la no coercitividad de sus actos, y que sus decisiones
no son recurribles.

Los aspectos anteriores los he analizado en otro artícu-

lo;4 en éste, me propongo examinar las principales diferencias
—algunas sólo aparentes— entre el ombudsman español y el
mexicano.

No obstante, en el examen de las diferencias entre

esos dos ombudsmen, hay que tener en cuenta, para el caso
de México, dos cuestiones que, encontrándose más allá de
las fronteras del orden jurídico, influyen decisivamente en su
funcionamiento: a) la falta de confianza en el Estado de dere-
cho y la carencia de una cultura de la legalidad que, por des-
gracia, imperan en la sociedad y en amplios sectores guber-
nativos, y b) la naturaleza de los asuntos que el ombudsman
criollo conoce e investiga.

En relación con este segundo aspecto, hay que tener

presente que las investigaciones que lleva a cabo el ombuds-
man mexicano abarcan: torturas, ejecuciones sumarias, des-
apariciones forzadas de personas, privaciones ilegales de
libertad, corrupción organizada de ministerios públicos y poli-
cías, represión a grupos desprotegidos como los indígenas, y
violaciones masivas de derechos en comunidades en cuanto
tales.

Un distinguido ex presidente de la CNDH, al referirse

al ombudsman criollo, destacó la problemática que se presen-

4 Carpizo, Jorge, “Algunas semejanzas entre el ombudsman español y el mexi-

cano”, Cuestiones Constitucionales, México, núm. 9, julio-diciembre de 2003, pp.
67-100. Véase asimismo supra, pp. 67-106.

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ta cuando personas y sectores ven en la función crítica del

ombudsman hacia las autoridades, una plataforma política,
especialmente partidista, para vulnerar al gobierno y debilitar-
lo con la finalidad de servir a sus intereses personales o de
grupo.

A estas pretensiones hemos respondido muchas veces

que los Derechos Humanos no tienen credo religioso, no es-
tán afiliados a ningún partido político y no tienen una ideología
determinada, porque son en sí mismos una ideología.

Quien crea que un órgano del Estado como lo es el

ombudsman deba ser definido y deba actuar como enemigo
político del gobierno, está profundamente equivocado y lo úni-
co que en realidad busca es destruir a la institución.5

La anterior afirmación es cierta si consideramos que

resulta muy fácil admitir las recomendaciones a favor, pero en
ocasiones es difícil aceptarlas cuando esa misma persona,
debido a circunstancias del destino, tiene que recibirlas. Lo
mismo puede afirmarse cuando la defensa de los derechos
humanos se convierte en causa vivendi, lo cual acontece si se
le utiliza para obtener cargos y beneficios como la adquisición
de recursos económicos o viajes frecuentes.

Por otra parte, el ombudsman mexicano está sujeto a

fuertes y constantes críticas en los medios de comunicación,
auspiciadas por sectores diversos del gobierno, por jefes poli-
ciacos y fiscales ministeriales, a quienes unen intereses políti-
cos y económicos. En varias entidades federativas se amena-
za al ombudsman, incluso de muerte, como en Chiapas, o se
le quiere intimidar con denuncias penales, como en Jalisco.

5
Madrazo, Jorge, El ombudsman criollo, Óp. Cit., nota 102, pp. 19-21.

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Ante estos hechos, algunos, sólo algunos, ombudsmen

se han atemorizado y sus actitudes críticas se han suavizado.
No creen, desde luego, en la causa de los derechos huma-
nos, no están decididos a luchar por ellos, y desean tener los
menos problemas o dolores de cabeza con sus respectivos
gobiernos.

Esta es la realidad mexicana, la de nuestro ombuds-

man criollo, misma que no puede desconocerse, cuando se
comparan las similitudes y las diferencias entre el ombuds-
man mexicano y el español.

II. UNA DIFERENCIA APARENTE

El Defensor del Pueblo (DP) se establece, en el artícu-

lo 54 de la Constitución española, como alto comisionado del
Parlamento.

La CNDH goza de autonomía de gestión y presupuesta-

ria, personalidad jurídica y patrimonio propios, de acuerdo con
el apartado B del artículo 102 de la Constitución Mexicana.

En consecuencia, pareciera que la naturaleza del DP y

de la CNDH fuera diversa; mientras el primero es un comisio-
nado de las Cortes Generales, la segunda es un organismo
constitucional autónomo.

Veamos esas características con un poco más de

cuidado.

Para Álvaro Gil-Robles, el ombudsman, en términos

generales, surge como una longa manu del Parlamento para

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controlar los excesos de la administración y de los tribuna-

les, quien debe ser nombrado por el Poder Legislativo y quien
sólo debe ser responsable ante éste; Gil-Robles precisa que
el ombudsman tiene que actuar con la más absoluta indepen-
dencia frente a las administraciones que fiscaliza, y con tal
finalidad se le dota legalmente de garantías.6

Para Luciano Parejo, el carácter de comisionado parla-

mentario del DP no implica dependencia funcional, ni subor-
dinación, menos que el Parlamento pueda dar instrucciones
al DP, quien goza de garantías para actuar con libertad, y que
—afirma— realmente constituye una autoridad independien-
te, figura cuyo auge constituye una realidad actual.7

El texto constitucional mexicano configura a la CNDH

con una autonomía que hace imposible encuadrarla dentro de
alguno de los tres poderes políticos tradicionales, ya que en
su actuación es independiente de cualquiera de ellos, y se le
garantiza esa independencia a través de su nombramiento,
duración del encargo, remuneración y sistema de responsa-
bilidades.

En esta forma, la CNDH se sumó a otros dos organis-

mos: el Banco de México —que es el banco central— y el
Instituto Federal Electoral —que organiza las elecciones de
este carácter— para configurar lo que se viene denominan-
do organismos constitucionales autónomos. Lo anterior hace

6
Gil-Robles y Gil-Delgado, Álvaro, “El Defensor del Pueblo (DP) y su impacto en
España y América Latina”, Revista de la Asociación Iberoamericana del ombuds-
man, Óp. Cit., nota 109, p. 54.
7
Parejo Alfonso, Luciano, “El Defensor del Pueblo como institución de control de
la administración pública (contenido y alcance de su función, procedimientos de
actuación y tipos, efectos y publicidad de sus resoluciones)”, Diez años de la Ley
Orgánica del Defensor del Pueblo. Problemas y Perspectivas, Óp. Cit., nota 151,
pp. 115 y 116.

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necesario replantear diversos aspectos de la teoría de la di-

visión de poderes en México, en virtud de que esos organis-
mos, en sus funciones técnicas, no dependen de ninguno de
los poderes políticos, aunque, desde luego, son responsables
de sus actuaciones, pero sólo ante el Poder Legislativo, a tra-
vés de procedimientos de responsabilidad especiales, y con
quórum de votación, en algún caso, también especial. Es de-
cir, dentro de los marcos indicados por la Constitución, actúan
con plena libertad.8

Entonces, en este aspecto específico, la diferencia en-

tre el ombudsman español y el mexicano es sólo de matiz,
debido a que coinciden en lo esencial: se les asegura que
puedan actuar con independencia. En México, tal garantía se
encuentra en la Constitución; en España en la Ley Orgánica
del Defensor del Pueblo (LODP), cuyo artículo 6.1, precisa:
“El Defensor del Pueblo no estará sujeto a mandato impe-
rativo alguno. No recibirá instrucciones de ninguna autori-
dad. Desempeñará sus funciones con autonomía y según su
criterio”.

En consecuencia, la formulación jurídica de la natu-

raleza de ambas instituciones es diversa; no obstante, en el
fondo coinciden: las dos son independientes en su actuación.
Ninguna autoridad puede instruirlas en sentido alguno; son,
como quiera denominárseles, órganos constitucionales autó-
nomos o autoridades independientes. Luego, en este aspecto
específico, la diferencia, entre ambas instituciones, es sólo en
apariencia; su independencia las asemeja.

8
Carpizo, Jorge. Nuevos estudios constitucionales, Óp. Cit., nota 108, pp. 379 y
380.

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III. EL CONSEJO CONSULTIVO DE LA OMISIÓN

NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

El 6 de junio de 1990, el decreto presidencial que creó

la CNDH ordenó la constitución de un órgano colegiado deno-
minado Consejo, integrado por diez personalidades sociales.9
Éste constituyó una peculiaridad, debido a que los ombuds-
men no cuentan con órgano colegiado alguno; sin embargo,
en México tal órgano fue, y es, una necesidad.

Cuando el 28 de enero de 1992, la institución mexicana

del ombudsman se elevó a rango constitucional, no se men-
cionó la existencia del Consejo, debido a que se persiguió
ser breve y delinear únicamente los aspectos constitutivos de
un sistema no jurisdiccional de protección y defensa de los
derechos humanos. La Constitución, en esa ocasión, fue adi-
cionada con sólo tres párrafos.

La Ley de la CNDH (LCNDH) de 1992, aprobada por

el Congreso federal, se publicó en el Diario Oficial de la Fe-
deración el 29 de junio de ese año; contuvo y contiene va-
rios artículos respecto a la integración y las funciones de ese
Consejo.

El 13 de septiembre de 1999 se publicó una reforma

constitucional a ese sistema no jurisdiccional, misma que fue
más extensa que la de 1992; actualmente, dicho sistema se
regula en ocho párrafos. El quinto se refiere al Consejo:

La Comisión Nacional de los Derechos Humanos ten-

drá un Consejo Consultivo integrado por diez consejeros que
serán elegidos por el voto de las dos terceras partes de los

Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional

9

mexicano y comparado, Óp. Cit., nota 103, p. 469.

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miembros presentes de la Cámara de Senadores o, en sus re-

cesos, por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión,
con la misma votación calificada. La ley determinará los pro-
cedimientos a seguir para la presentación de las propuestas
por la propia Cámara. Anualmente serán sustituidos los dos
consejeros de mayor antigüedad en el cargo, salvo que fue-
sen propuestos y ratificados para un segundo periodo.10

La sola inclusión de este párrafo en la Constitución, en

ese año de 1999, es indicativo de la especial significación que
tiene el Consejo, al cual se le agregó el adjetivo de Consulti-
vo. Esta peculiaridad del ombudsman mexicano la hizo suya
la Constitución nueve años después de la existencia de ese
Consejo, con lo cual quedó claro que su creación, en 1990 y
su ratificación en 1992, fue un acierto y una necesidad.

¿Por qué se estableció en 1990 ese órgano colegiado

denominado Consejo? Porque existió una atmósfera de es-
cepticismo respecto a que la CNDH pudiera realmente cum-
plir con las funciones y las finalidades para las cuales estaba
siendo instituida; se pensó que la existencia de un Consejo
integrado por diez personalidades con prestigio social, sin ac-
tividad partidista reciente, permitiría que se fortaleciera la con-
fianza de la sociedad en la CNDH, y que se contemplara que
ésta era primordialmente un órgano de Estado, en el cual la
sociedad tenía y tiene una fuerte presencia. En aquel enton-
ces, se era consciente de que en el mundo no existía ninguna
figura semejante dentro de la estructura de un ombudsman,
que dicho Consejo sería una novedad mundial y, por cierto,
nada ortodoxa en la teoría y en la práctica de esa institución.

10
Carpizo, Jorge, “La reforma constitucional de 1999 a los organismos protec-
tores de los derechos humanos”, Cuestiones Constitucionales, México, núm. 3,
2000, pp. 27-51.

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Sin embargo, el Consejo jugó y juega un papel sobre-

saliente en la existencia de la CNDH; por ejemplo, su presi-
dente se reunía y reúne periódicamente con ese órgano co-
legiado, el cual expidió normas, reglamentos y acuerdos de
carácter general, y apoyó decididamente al primer presidente
de la Comisión en los enfrentamientos que tuvo con diversas
autoridades, con motivo de la expedición de varias recomen-
daciones.

Muy loable fue que diez personalidades de México

aceptaron ese reto y otorgaron el aval de su prestigio a la
nueva institución, lo cual mucho la ayudó para su aceptación
social plena.

El cargo de miembro del Consejo es completamente

honorario.

El Consejo ha ayudado a la estabilidad de la Comisión

Nacional, y constituye una parte muy valiosa de la experiencia
que la institución ha acumulado.

Este órgano colegiado es presidido por el presidente

de la CNDH. De los diez miembros del mismo, cuando menos
siete de entre ellos, no deben desempeñar ningún cargo o
comisión como servidor público.

El artículo 19 de la LCNDH señala las facultades del

Consejo, a saber:

a) establecer los lineamientos generales de actuación

de la Comisión Nacional;

b) aprobar el Reglamento Interno de la Comisión

Nacional;

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c) aprobar las normas de carácter interno relacionadas

con la propia Comisión;

d) opinar sobre el proyecto de informe anual que el pre-

sidente de la Comisión Nacional presenta;

e) solicitar al presidente de la Comisión Nacional infor-

mación adicional respecto a los asuntos que se encuentren
en trámite o haya resuelto esa institución; y

f) conocer el informe del presidente de la Comisión Na-

cional sobre el ejercicio presupuestal.

Como es fácil percatarse, el Consejo es una especie

de órgano legislativo interno de la CNDH, cuyas atribuciones
se encuentran señaladas en Ley expedida por el Congreso de
la Unión; sin embargo, sus facultades son amplias si se tiene
en cuenta que es quien expide el Reglamento Interno, y quien
señala las reglas generales de la actuación de esa institución.

El Consejo funciona en sesiones ordinarias y extraor-

dinarias; las ordinarias deben llevarse a cabo cuando menos
una vez al mes. Las extraordinarias pueden convocarse por
el presidente de la Comisión Nacional o a solicitud de por lo
menos tres miembros del Consejo. Las decisiones de éste se
toman por mayoría de votos de los miembros presentes.

El Consejo se apoya en una Secretaría Técnica, cuyo

titular es propuesto por el presidente de la Comisión Nacional.
Esta Secretaría tiene diversas funciones, entre ellas se en-
cuentran las de brindar apoyo a los consejeros en el ejercicio
de sus funciones, elaborar los proyectos de actas de ese cuer-
po colegiado, proponer al Consejo las políticas generales que
en materia de derechos humanos habrá de seguir la CNDH,

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así como la realización de estudios, y el mantenimiento y la

custodia del acervo documental de esa Comisión Nacional.

La existencia del Consejo Consultivo, dentro de la es-

tructura del ombudsman nacional mexicano, constituye un
buen ejemplo de cómo las instituciones no pueden ser una
calca o una imitación extralógica de instituciones foráneas,
sino que tienen que ser ajustadas a las necesidades y rea-
lidades del país receptor. El derecho comparado no ofrece
recetas, sino ideas, conceptos, rumbos y experiencias.

IV. LOS RECURSOS DE INCONSTITUCIONALIDAD

Y DE AMPARO

A. El DP se encuentra legitimado para interponer recur-

sos de inconstitucionalidad y de amparo, conforme a lo dis-
puesto en la Constitución, en la LODP y en la Ley Orgánica
del Tribunal Constitucional (LOTC). La CNDH no posee nin-
guna de esas atribuciones ni algo parecido o similar, aunque
esta clase de atribuciones sí ha influido en algunos países
latinoamericanos, mismos que las han aceptado y se las han
otorgado a sus ombudsmen, como en el caso de: Guatemala,
en 1985, Colombia, en 1991, y Costa Rica, en 1992.11

Esta legitimidad procesal que se atribuye al DP consti-

tuyó una peculiaridad del ordenamiento español en virtud de
que es diferente de las facultades que los ombudsmen es-
candinavos poseen. Si bien estos últimos pueden acudir a los
tribunales ordinarios para solicitar la imposición de sanciones,
incluso del orden criminal, para los funcionarios que cometan

11
Fix-Zamudio, Héctor, “Algunas reflexiones sobre el ombudsman y el Poder Ju-
dicial en México”, El ombudsman judicial. Perspectivas internacionales, Óp. Cit.,
nota 112, pp. 193 y 194.

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faltas y delitos, no poseen, como en el caso español, la facul-

tad de interponer acciones judiciales para la defensa de los
derechos humanos, ni para cuestionar la constitucionalidad
de ordenamientos de carácter general.12

Esa doble legitimidad procesal que el DP tiene, no la

posee simultáneamente ningún otro órgano en el sistema ju-
rídico español. El ombudsman, al ejercer esas facultades, se
encuentra dentro de la ratio de su existencia: el control del
poder; pero en esta situación no se trata de la supervisión
tradicional, la cual es importantísima, de los actos de la ad-
ministración pública y servidores, sino de la propia actividad
normativa y no normativa del Parlamento, del gobierno cen-
tral, del Poder Judicial, y los órganos legislativos y ejecutivos
de las comunidades autónomas. Desde luego, este control
no tiene carácter jurisdiccional, debido a que lo único que el
DP puede hacer es apelar al Tribunal Constitucional; el DP se
convierte, entonces, como bien se ha afirmado, en un órgano
impulsor de la jurisdicción constitucional,13 facultad que, in-
cluso, se ha llegado a considerar como esencial, si ante una
violación de Derechos Humanos, no resulta suficiente la per-
suasión, la publicidad de las críticas o la autoridad moral de
las resoluciones del ombudsman.14

En España, se discute si la facultad que tiene el DP para

interponer esos dos recursos, abarca toda la Constitución o si

12
Fix-Zamudio, Héctor, Protección jurídica de los derechos humanos. Estudios
comparativos, México, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 1999, p.
390.
13
Varela Suanzes-Carpegna, Joaquín, “La naturaleza jurídica del Defensor del
Pueblo”, Revista Española de Derecho Constitucional, Óp. Cit., nota 112, pp. 73-
75.
14
Aguiar de Luque, Luis y Elvira Perales, Ascensión, “Intervención del Defensor
del Pueblo en Procedimientos Jurisdiccionales”, Diez años de la Ley Orgánica del
Defensor del Pueblo. Problemas y perspectivas, Óp. Cit., nota 122, p. 165.

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se restringe a los derechos fundamentales consagrados en el

título I de aquélla. A este aspecto regreso posteriormente.

Los ombudsmen de las comunidades autónomas es-

pañolas no poseen legitimidad para interponer ninguno de
esos dos recursos.

Cuando el DP recibe la solicitud de interposición de al-

guno de esos recursos, ésta se turna al área o áreas respec-
tivas de acuerdo con la materia; área que estudia el asunto
y presenta un informe a la Junta de Coordinación y Régimen
Interior; Junta que puede citar a quienes intervinieron en el
estudio y en la elaboración del informe para las aclaraciones
pertinentes. Si no hay consenso sobre el informe, éste se
pone a votación. La Junta da cuenta al DP; es éste quien de-
cide con libertad, debido a que el aludido informe no lo obliga
en sentido alguno.15

B. El recurso de inconstitucionalidad se presenta ante

el Tribunal Constitucional y con él se impugna la constitucio-
nalidad de una ley o de una disposición normativa con fuerza
de tal. Si el recurso prospera, la norma impugnada pierde ese
carácter.

Esta facultad del DP cobra su verdadero valor si se

tiene en cuenta que el Ministerio Fiscal no la posee, y que
es, a través del DP, el único camino por medio del cual un
ciudadano puede promover, en forma indirecta, a través de
una queja, un recurso de inconstitucionalidad. Si el DP deci-
de interponer ese recurso, realmente se está convirtiendo en

15
Pérez-Ugena y Coromina, María, “El Defensor del Pueblo en los procesos de
tutela constitucional”, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Com-
plutense. Curso 1993–1994, Madrid, 1995, pp. 345 y 346.

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garante de la Constitución;16 “su mirada crítica” la dirige a nor-

mas generales. Los criterios en los cuales el DP habrá de ba-
sarse son: el título I de la Constitución española que se refiere
a los derechos y deberes fundamentales; los procedimientos
de creación, adición o reforma de las leyes dispuestas en la
Constitución, y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.17

De acuerdo con la LOTC, en sus artículos 27,2, y 32,1,

b, el DP puede interponer el recurso de inconstitucionalidad
contra: a) los Estatutos de Autonomía y las demás leyes del
Estado Español, de la naturaleza que sean; b) las leyes de las
comunidades autónomas; c) las disposiciones normativas y
actos del Estado o de las comunidades autónomas con fuerza
de ley; d) los tratados internacionales; e) los reglamentos de
las Cortes Generales y de sus cámaras.

En España se discute, como ya asenté, si el DP está

legitimado únicamente para interponer el recurso de incons-
titucionalidad cuando, en su criterio, se viola alguno de los
derechos y libertades protegidos en el mencionado título I de
la Constitución, o si tal legitimación abarca todos los artículos
de la ley suprema. Quienes sostienen la tesis restrictiva, la
fundamentan en que el artículo 54 de ese ordenamiento seña-
la esos derechos como la materia, el telos propio, de la com-
petencia del DP, aunque el Tribunal Constitucional pareciera
que ha interpretado esta facultad en forma no tan restrictiva,
como es el caso de su sentencia 150/1990, relacionada con
aspectos fiscales,18 pero en la misma lo que se examina es la

16
Pérez-Ugena y Coromina, María, Óp. Cit., nota 173, pp. 347-349.
17
Pérez Calvo, Alberto, “Aspectos constitucionales del Defensor del Pueblo”, Re-
vista del Departamento de Derecho Político, Madrid, núm. 4, 1979, p. 85.
18
Varela Suanzes-Carpegna, Joaquín, Óp. Cit., nota 112, p. 78; Pérez-Ugena y
Coromina, María, Óp. Cit., nota 173, pp. 350 y 351.

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integridad de los principios de igualdad, progresividad y segu-

ridad jurídica, que son derechos humanos.

En sentido contrario, se sostiene que el DP no encuen-

tra ninguna restricción al respecto, debido a que la LOTC no
la señala y que, incluso, es conveniente que posea tal legiti-
mación para el caso de que los otros órganos que poseen esa
facultad no pudiesen o no estimasen conveniente ejercerla.19

Varios distinguidos tratadistas, incluso, consideran que

el DP no debe estar legitimado en ningún caso para la inter-
posición de este recurso, porque se puede correr el peligro
de una posible politización de la institución, por lo cual resulta
preferible que ésta sea sólo una magistratura de opinión.

El DP ha ejercido esta facultad con prudencia,20 lo cual

se deduce con facilidad de los considerandos que ha expues-
to en los asuntos en que ha decidido no ejercerla.

Como ejemplo, se puede señalar el caso de la ley ca-

talana de política lingüística de 1998. El DP no presentó el
recurso de inconstitucionalidad, pero sí envió al Parlamento
de Cataluña, de acuerdo con sus atribuciones, diversas inter-
pretaciones y sugerencias de modificaciones a esa ley. El DP
manifestó a ese órgano legislativo:

En líneas generales, debe señalarse que durante el

examen de la ley se han planteado dudas sobre la consti-
tucionalidad de varios de sus preceptos. Sin embargo, te-

19
Álvarez Conde, Enrique, Curso de derecho constitucional, Madrid, Tecnos,
1996, vol. I, p. 496.
20
Véase Abad Yupanqui, Samuel, “La legitimación del Defensor del Pueblo
Español en materia de Amparo: ¿una experiencia a tomar en consideración?”,
Anuario Jurídico, Lima, Perú, año I, núm. I, 1991, p. 40.

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niendo especialmente presente los antecedentes normativos,

haciendo una interpretación sistemática del conjunto de las
disposiciones de la ley, aplicando el principio de interpretación
más favorable a la constitucionalidad de las normas, así como
el principio de conservación de las mismas, este Defensor del
Pueblo, se ha decidido por la no presentación del recurso; al
entender que determinadas disposiciones de la Ley de Polí-
tica Lingüística no son indubitablemente inconstitucionales, al
poder hacerse de las mismas, interpretaciones que resultan
constitucionalmente adecuadas. Por tanto, con el espíritu de
procurar que el desarrollo normativo y la aplicación de la referi-
da ley resulten conformes en todo momento con el marco cons-
titucional vigente, se hacen las siguientes consideraciones...21

Asimismo, el DP asentó en ese asunto que estaría

atento a que la interpretación de los preceptos de esa ley
fuera la constitucionalmente correcta; que, en caso contrario,
acudiría, cuando así procediera, a la vía del recurso de ampa-
ro, para proteger los derechos y libertades de los ciudadanos.

C. En México, para la reforma constitucional de 1999,

se presentaron varios proyectos; uno de ellos fue el de la
CNDH, aunque no llegó al Congreso de la Unión de manera
oficial, tampoco había sido aprobado por el Consejo Consul-
tivo de la Comisión Nacional. Una de las propuestas de ese
proyecto consistió en otorgar a la CNDH la facultad para pre-
sentar acciones de inconstitucionalidad. El proyecto del Taller
Ciudadano de Propuesta Legislativa también insistió en este
aspecto.22

21
Álvarez de Miranda y Torres, Fernando, “Sugerencias y recomendaciones que
formula el Defensor del Pueblo”, Teoría y Realidad Constitucional, Madrid, núm. 2,
1998, pp. 255, 256 y 270.
22
Carpizo, Jorge, Derechos humanos..., Óp. Cit., nota 1, pp. 134, 135, 145 y 146.

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Las comisiones respectivas del Senado mexica-

no rechazaron esas propuestas, principalmente, con dos
argumentos:

1. Los derechos humanos ya están ampliamente pro-

tegidos en la Constitución a través de diversas defensas, e
incluso por medio de dicha acción, cuyo ejercicio corresponde
a varias autoridades, y

2. La acción de inconstitucionalidad existe en nuestro

país sólo desde 1994; es decir, es un proceso de defensa
constitucional reciente en México y en 1996 se amplió el nú-
mero de titulares de la misma en materia electoral; en conse-
cuencia, es conveniente que esa acción se desarrolle y for-
talezca en el sistema jurídico mexicano antes de que se siga
ampliando el número de sus titulares.

El primer argumento es endeble y no es cierto. Los de-

rechos humanos no se encuentran “ampliamente protegidos”
en México. Piénsese únicamente que si la Suprema Corte de-
clara que una ley es inconstitucional, el efecto de la sentencia
de amparo protege sólo a quien presentó la acción, cuando
quienes no lo hicieron son generalmente quienes más nece-
sitan ese amparo legal, y no utilizaron la acción procesal por
carencias sociales o económicas. Es por ello que, desde hace
más de tres décadas, he propuesto, entre varios otros, que
los efectos de esas sentencias de amparo sean erga omnes.

Considero que el segundo argumento fue correcto. Es-

toy a favor de que la CNDH pueda, y es sólo cuestión de
tiempo para lograrse, ejercitar la acción de inconstitucionali-
dad, únicamente respecto a la protección y la defensa de los
derechos humanos, en virtud de que éstas son precisamen-
te las atribuciones por las cuales fue creada y existe. Si esa

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legitimidad se ampliara a toda la Constitución, se correría el

riesgo de politizar a la CNDH, con lo cual nadie ganaría; todos
perderíamos.23

Esta facultad, como en España, habría de ser ejercida

con especial prudencia y con sólidos fundamentos jurídicos;
no puede contemplarse como un enfrentamiento con el Poder
Legislativo, sino como una de sus facetas en la defensa de
los derechos humanos; sería realmente una atribución casi
extraordinaria, que debería utilizarse en casos excepcionales,
como un complemento, cuando resulte indispensable, a su
facultad primordial de control de la administración pública, la
cual constituye su campo propio.

D. El recurso de amparo en España se interpone ante

el Tribunal Constitucional cuando supuestamente se violan
los derechos fundamentales y las libertades públicas, garan-
tizadas en la Constitución en los artículos del 14 al 29, y la
objeción de conciencia, reconocida en el 30, de acuerdo con
la norma 53.2 de la propia Constitución.

Es el artículo 162. b, constitucional el que confiere le-

gitimidad al DP para interponer el recurso de amparo, y el
precepto 46 de la LOTC precisa esa legitimidad, en relación
con los artículos 42, 43 y 44 de la propia Ley.

Esa facultad concedida al DP reviste también peculia-

ridades propias, porque en este caso el ombudsman español
no se encuentra “ante supuestos de mal funcionamiento del
servicio judicial, en cuanto administración pública, sino im-
pugnando el fondo de una resolución judicial a través de las

23
Carpizo, Jorge, Nuevos estudios..., Óp. Cit., nota 108, p. 389.

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vías procedimentales para ello”;24 es decir, el DP persigue la

restitución de la garantía constitucional negada o vulnerada
por la decisión judicial.

Esta facultad del DP puede contemplarse desde tres

ángulos: a) el particular afectado por la sentencia que su-
puestamente viola alguno de sus derechos fundamentales,
preferirá recurrir esa sentencia directamente ante el Tribunal
Constitucional, que aguardar el criterio del ombudsman, quien
libremente decide si ejercita o no esa facultad; la práctica y
experiencias españolas corroboran este ángulo; b) para la
autoridad administrativa resulta conveniente que el DP inter-
ponga el recurso, porque ya no tendrá que lidiar con el DP
sobre dicho caso, sino que éste queda subjudice, y su defi-
nición tardará un buen tiempo; y c) el particular puede verse
tentado a solicitar la intervención del DP debido a que su caso
se fortalecería jurídicamente si el ombudsman lo hace suyo;
el peligro, entonces, podría ser el caudal de solicitudes que
aquél recibiría para que interpusiera el recurso de amparo, lo
cual sobrepasaría su capacidad de respuesta; esta situación
no ha acontecido en España.25

Ahora bien, esta facultad del DP tiene una característi-

ca similar al recurso de inconstitucionalidad, en cuanto debe
ser una atribución casi extraordinaria y que sea utilizada con
prudencia; así ha actuado el DP. Ejemplos de casos en los
cuales se justifica que el DP ejercite esta facultad —porque le-
galmente ya la tiene—, son: cuando la persona cuyo derecho
fundamental ha sido violado, no puede presentarlo por sus

24
Gil-Robles y Gil-Delgado, Álvaro, “La aportación de la institución del Defensor
del Pueblo al mejor funcionamiento de la administración de justicia”, El ombuds-
man judicial. Perspectivas internacionales, Óp. Cit., nota 126, p. 112.
25
Aguiar de Luque, Luis y Elvira Perales, Ascensión, Óp. Cit., nota 122, pp. 168
y 169.

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propios medios, sin importar la causa de ello, como podría ser

el caso de pobreza; cuando la afectación vulnere intereses
colectivos o “difusos”; cuando resulta prudente, en virtud del
interés superior, proteger esos derechos fundamentales.26

Esta facultad del DP ha sido cuestionada, porque la

persona afectada en sus derechos puede presentar ante el
Tribunal Constitucional dicho recurso; en consecuencia, el
ombudsman corre el peligro de convertirse en un simple des-
pacho de abogados, descuidando las facultades que le son
propias; incluso, Álvaro Gil-Robles, quien llegaría a ocupar el
cargo de DP, en 1981, manifestó su oposición radical a esta
atribución del DP, y que sólo la debía ejercer en “casos su-
perextraordinarios”,27 aunque con posterioridad modificó su
postura: en 1993, se declaró partidario de que el ombudsman
español también pudiera actuar en la vía ordinaria; hoy en
día, sólo está legitimado para ello en un caso.28 En la actua-
lidad, en esos asuntos, se auxilia del Ministerio Fiscal, quien
debe colaborar con él.

El DP ha sido y es prudente en el ejercicio de esta

atribución, relacionada con el recurso de amparo interpuesto
ante el Tribunal Constitucional.

E. En México, en el citado proyecto de reformas de la

CNDH para la modificación constitucional de 1999 se expre-
saba que, respecto a los asuntos que se sometieran a su co-
nocimiento, la Comisión Nacional podría interponer el juicio

26
Varela Suanzes-Carpegna, Joaquín, Óp. Cit., nota 112, pp. 77 y 78; Abad Yu-
panqui, Samuel, Óp. Cit., nota 178, pp. 38, 43 y 45. Véase Fix-Zamudio, Héctor,
“El derecho de amparo en México y en España. Su influencia recíproca”, Revista
de Estudios Políticos, Madrid, nueva época, núm. 7, 1979, p. 259.
27
Citado por Abad Yupanqui, Samuel, Óp. Cit., nota 178, p. 37.
28
Gil-Robles y Gil-Delgado, Álvaro, “La aportación de la institución...”, Óp. Cit.,
nota 126, p. 112.

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de amparo. No estuve ni estoy de acuerdo con esa propues-

ta,29 por las razones siguientes:

a) Para los casos particulares, su función fundamen-

tal se encuentra en la expedición de recomendaciones, su
labor de amigable composición y en la solicitud de medidas
precautorias.

b) Para los casos generales, su trabajo consiste en in-

formes especiales y, en los muy graves, en denuncias pena-
les, pero sólo si la gravedad lo justifica, porque su labor es
recibir denuncias e investigarlas, más que realizarlas. Este
aspecto es independiente de la obligación que tiene de poner
en conocimiento del Ministerio Público los probables delitos
que encuentre durante sus investigaciones.

c) El amparo mexicano tiene características especia-

les; el actor debe demostrar “interés jurídico” en el caso. Ade-
más, hay que tener en cuenta que los efectos de la sentencia
de amparo son, como ya asenté con anterioridad, relativos; es
decir, que sólo protegen y amparan a quien ejerció la acción
de amparo.

d) Se correría el peligro de que la CNDH se convirtiera

en un gran despacho de abogados o en una oficina de legal
aid, lo cual no le corresponde. Siempre me ha preocupado
que, por aumentar su competencia, se descuide lo que un
ombudsman debe hacer. A la CNDH le puede ocurrir lo que
pregona un conocido refrán popular: “el que mucho abarca,
poco aprieta”.

29
Carpizo, Jorge, Derechos humanos..., Óp. Cit., nota 1, p. 139.

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e) La CNDH no puede sustituir a otros organismos. Su

importante labor la debe realizar muy bien, en forma expedita
y sin formalismos. No puede descuidar sus verdaderas fun-
ciones para tratar de ser “un curalotodo”,30 y que resulte un
“curalonada”.

f) El individuo que considere afectado un derecho hu-

mano, siempre podrá recurrir al juicio de amparo. Si su situa-
ción hace muy difícil lo anterior, para ello existen organismos
ad hoc, como los bufetes jurídicos gratuitos o universitarios, la
defensoría de oficio, etcétera.

Esta propuesta afortunadamente no prosperó en el

Congreso de la Unión de México.

F. El artículo 17.4 de la Constitución española consa-

gra el procedimiento de habeas corpus para obtener “la inme-
diata puesta a disposición judicial de toda persona detenida
ilegalmente”, y el artículo 3o. de la Ley respectiva incluye al
DP entre quienes se encuentran legitimados para hacer valer
ese procedimiento. Ésta es la única ocasión en la cual el DP
está facultado para actuar ante la jurisdicción ordinaria.

Al respecto, un distinguido ex DP escribió:

No ha sido ésta una legitimación meramente formal.

El Defensor del Pueblo la ha ejercido, si bien muy excepcio-
nalmente, puesto que hasta el presente la mera intervención
y diálogo con las autoridades policiales ha permitido resolver

30
Maiorano, Jorge L., El ombudsman, defensor del pueblo y de las instituciones
republicanas, Óp. Cit., nota 121, p. 4.

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aquellos casos que de otra forma habrían obligado a la inter-

posición de este recurso.31

En México, el ombudsman no posee facultad similar.

El habeas corpus es fundamentalmente una de las manifesta-
ciones de nuestro amparo. Estoy de acuerdo en que no posea
esta atribución por las mismas razones que expuse, en párra-
fos anteriores, en relación con el juicio de amparo.

En México, tal vez lo más cercano a ese procedimien-

to se encuentra en la LCNDH, artículo 40, al contemplar la
posibilidad de que el visitador general solicite, en cualquier
momento, a las autoridades la toma de medidas cautelares
o precautorias para evitar la consumación irreparable de vio-
laciones, o la producción de daños de difícil reparación para
los afectados. Dichas medidas pueden ser de conservación o
restitutorias. Los artículos 112 al 115 del Reglamento Interno
de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (RICNDH)
precisan el procedimiento para el ejercicio de tales facultades.

No obstante, éstas no se han ejercido con frecuencia.

Durante 2001, la CNDH las solicitó en 25 ocasiones, dos se
refirieron al área penitenciaria, 19 a cuestiones relacionadas
con la integridad personal, y 4 a los principios de legalidad y
seguridad jurídica.

La CNDH, en su informe anual de 2002, al respecto,

señaló lacónicamente: “Durante el periodo sobre el que se
informa se atendieron 15 asuntos, los cuales se refirieron a
cuestiones relacionadas con la integridad personal”.

31
Gil-Robles y Gil-Delgado, Álvaro, “La aportación de la institución...”, Óp. Cit.,
nota 126, p. 111.

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V. LOS INFORMES ANUALES Y ESPECIALES

A. La Constitución española señala que el DP debe

rendir cuenta a las Cortes Generales. El artículo 32.1 de la
LODP precisa que esta obligación es de carácter anual, y la
debe cumplir cuando las Cortes se encuentren reunidas du-
rante el periodo ordinario de sesiones.

El artículo 33 (numerales 1 y 4) de la propia Ley Orgá-

nica indica que ese Informe Anual contendrá el número y tipo
de las quejas presentadas, de las rechazadas y sus causas,
de las investigadas y su resultado, especificando las sugeren-
cias y recomendaciones admitidas por las administraciones
públicas. El DP expone un resumen del Informe ante los ple-
nos de las dos cámaras, y los grupos parlamentarios intervie-
nen para fijar sus posiciones respecto al Informe.

El Informe tiene carácter público y se edita, lo cual

debe revestir singular importancia, porque se supone que el
funcionario cuida no ser exhibido, ante el Parlamento y la opi-
nión pública, como poco respetuoso de la Constitución, de la
ley y de los derechos humanos. Al Informe incluso se le ha
considerado como un “arma final” para que el DP cumpla con
los objetivos que el orden jurídico le señala.32

En el Informe podrá —yo diría, deberá— señalar a los

funcionarios negligentes, incumplidos, o que obstaculicen su
labor.33

32
Ull Pont, Eugenio, “El Defensor del Pueblo”, Lecturas sobre la Constitución
española, Óp. Cit., nota 113, t. II, p. 490. Respecto a la publicidad de los actos del
ombudsman, puede consultarse Fairén Guillén, Víctor, El Defensor del Pueblo —
ombudsman— Óp. Cit., nota 114, t. I, pp. 488 y 489.
33
Varela Suanzes-Carpegna, Joaquín, Óp. Cit., nota 112, p. 70.

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Con motivo del Informe Anual, el DP tiene tres compa-

recencias parlamentarias: ante la Comisión Mixta y ante las
dos cámaras. El verdadero intercambio de información e im-
presiones ocurre en el primer órgano mencionado, en virtud
de que las cámaras han de ser cuidadosas, en relación al
Informe, para respetar la independencia del DP y no vulnerar
su prestigio social; en consecuencia, no se pueden presentar
propuestas de resolución. No obstante, los grupos parlamen-
tarios, al “fijar su postura” y hacer preguntas al DP,34 tienen la
oportunidad de manifestar su criterio sobre diversos aspectos
de la administración pública contenidos en el Informe, y de la
propia actuación del ombudsman.

Los informes anuales del DP son importantes, porque

ellos muestran el grado de compromiso del gobierno con el
cumplimiento del orden jurídico y el respeto a los derechos
humanos. En realidad, además, es un examen general del es-
tado que guarda la sociedad y de algunos de sus problemas
cruciales.

Sin embargo, pareciera que cada año va disminuyendo

el interés del Parlamento y de los medios de comunicación
por esos informes. Al respecto, es sintomática la declaración
de un legislador del grupo parlamentario catalán en el Senado
quien, en 1995, dijo:

Como cada año, a medida que van transcurriendo las

legislaturas, se pasa el trámite de escuchar al Defensor del
Pueblo, y yo me atrevo a decir que sin pena ni gloria, en la
Comisión Mixta primero y en el Congreso y Senado después
y, sin embargo, al año siguiente oímos y, los que lo ojeamos,

34
Sáinz Moreno, Fernando, “Defensor del Pueblo y Parlamento (relaciones con
las cámaras)”, Diez años de la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo. Problemas
y perspectivas, Óp. Cit., nota 115, pp. 14 y 15.

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leemos en el Informe los mismos problemas de jurisdicción,

de acción y de medios del Defensor del Pueblo.35

Tal criterio es preocupante; el Informe anual debe ser

uno de los instrumentos más valiosos con los que cuenta el
ombudsman. Si el órgano legislativo no toma interés en el In-
forme, la institución se debilita; si los medios de comunicación
casi lo ignoran, la importancia y, en consecuencia, la eficacia
del ombudsman sufre gravemente: los funcionarios públicos
se sentirán inclinados a ignorarlo.

B. En México, la Constitución, en su artículo 102, apar-

tado B, ordena que el presidente de la CNDH presente un
Informe Anual de actividades a los poderes de la Unión.

El periodo que debe abarcar el Informe es el mismo

que el del español, aunque en México se expone ante los tres
poderes federales, y no sólo ante el legislativo como sucede
en España.

El artículo 52 de la LCNDH precisa que el Informe se

presenta en febrero sobre las actividades realizadas en el año
inmediato anterior, que primero se comparece ante el pleno
de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, des-
pués ante el presidente de la República y ante el pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, y que dicho Informe
debe difundirse ampliamente para su cabal conocimiento por
parte de la sociedad, principio de publicidad que es idéntico
al español.

El artículo 53 de esa misma Ley ordena:

Martín-Retortillo Baquer, Lorenzo, “El ruido en el informe del Defensor del Pue-
35

blo sobre 1994”, Revista de Estudios de la Administración Local y Auto- nómica,

Madrid, núm. 265, 1995, pp. 86 y 87.

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Los informes anuales del presidente de la Comisión

Nacional deberán comprender una descripción del número y
características de las quejas y denuncias que se hayan pre-
sentado, los efectos de la labor de conciliación; las investi-
gaciones realizadas, las recomendaciones y los acuerdos de
no responsabilidad que se hubiesen formulado; los resulta-
dos obtenidos, así como las estadísticas, los programas de-
sarrolla- dos y demás datos que se consideren convenientes.
Asimismo, el informe podrá contener proposiciones dirigidas
a las autoridades y servidores públicos competentes, tanto fe-
derales, como locales y municipales, para promover la expe-
dición o modificación de disposiciones administrativas corres-
pondientes, con el objeto de tutelar de manera más efectiva
los derechos humanos de los gobernados y lograr una mayor
eficiencia en la prestación de los servidores públicos.

El hecho de que el mencionado artículo 52 determine

que el Informe Anual se presente en febrero, mes en el cual
el Congreso de la Unión se encuentra en receso, automática-
mente deriva esa competencia a la Comisión Permanente, tal
y como lo expresa el propio artículo. Es indudable que tendría
mayor efecto y resonancia si el Informe se diera a conocer
ante el pleno de cada una de las cámaras del Congreso de
la Unión, tal y como fue el propósito del poder reformador de
la Constitución, porque si no, ésta diría expresamente que la
competencia corresponde a la Comisión Permanente, como
sucede con otros artículos constitucionales.

Además, el hecho de que posteriormente ese Informe

se presente por separado ante los otros dos poderes federa-
les, exhibe inconvenientes en virtud de que se convierten en
ceremonias reiterativas y aburridas. El Informe ante el presi-
dente de la República no despierta mayor interés en nadie,
porque el contenido ya se conoce; en cambio, el presidente

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aprovecha la ocasión para hablar de la política de derechos

humanos de su gobierno, y es esta intervención la que los
medios de comunicación resaltan, porque no es más que un
“refrito” de lo que se escuchó días antes en la Comisión Per-
manente.

La Suprema Corte de Justicia no ha mostrado, desde

su creación, simpatía ni comprensión algunas a la CNDH. La
presencia del presidente de la Comisión Nacional ante el ple-
no de ese alto tribunal sólo sirve para que los medios de co-
municación transmitan la frialdad de la recepción al ombuds-
man, y el fastidio que a los ministros de la Corte les causa
tener que escucharlo por mandato constitucional.

Por esas razones, la disposición española es mejor: el

informe debe rendirse únicamente ante el Poder Legislativo.

También, en México —y es preocupante—, a los infor-

mes del presidente de la CNDH cada día se les presta menor
atención por parte de los poderes políticos y de la opinión
pública; no porque el respeto a los derechos humanos haya
mejorado sensiblemente, sino porque el formato del Informe
ante los tres poderes, su reiteración en tres ceremonias, hace
que pierda interés.

Cuando la CNDH se creó, los informes se rendían cada

semestre, y así se realizó en cuatro ocasiones. La reforma
de 1992 los convirtió en anuales, lo cual fue acertado, debido
a que el periodo semestral se contempló como transitorio y
se debió al deseo de arraigar a la institución en la sociedad
mexicana, lo cual se logró. Los informes constituían un gran
acontecimiento y acaparaban la atención de la opinión públi-
ca. Cada Informe resultó ocasión propicia para que la socie-
dad reiterara su apoyo a la CNDH. Esos informes fueron uno

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de los cauces a través de los cuales esa Comisión Nacional

se prestigió socialmente en poco tiempo, prestigio que consti-
tuyó su capital social.

Los informes anuales deben ser un instrumento útil

de conocimiento y análisis de la sociedad mexicana y de su
gobierno, y de cómo superar violaciones de los derechos
humanos.

Desde luego que para preservar la autonomía y la

independencia de la CNDH, ninguno de los poderes puede
someter a votación el informe, censurarlo o rechazarlo, tal y
como también acontece en España, aunque en los dos países
se acostumbra hacerle preguntas al ombudsman durante su
comparecencia ante los respectivos órganos legislativos.

La afirmación anterior la derivo de lo ordenado en el ar-

tículo 54 de la LCNDH. “Ninguna autoridad o servidor público
dará instrucciones a la Comisión Nacional de Derechos Hu-
manos, con motivo de los informes a que se refiere el artículo
52 de esta Ley”.

Este artículo, he sostenido en ocasión anterior, junto

con la disposición constitucional que es muy precisa, consti-
tuye uno de los pilares de la independencia y la autonomía de
gestión de la CNDH.

C. Tanto en México como en España, el ombudsman

puede presentar, además de los anuales, informes especiales
o extraordinarios. El artículo 71 de la LCNDH faculta a la Co-
misión Nacional a rendir informes especiales cuando subsis-
tan “actitudes u omisiones que impliquen conductas evasivas
o de entorpecimiento” por parte de autoridades y funcionarios

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públicos que deben intervenir o colaborar en las investigacio-

nes del ombudsman.

El artículo 32.2 de la LODP indica que el DP puede

presentar un informe extraordinario a las Cortes Generales,
cuando la gravedad o urgencia de los hechos así lo ameriten.

En ambos países, esos informes son públicos y tam-

bién deben ser impresos, y tanto en una como en la otra na-
ción, múltiples informes especiales se han presentado. En
España, éstos han versado, entre otros grandes temas, sobre
la situación de los ancianos y la de las residencias de la ter-
cera edad, los menores internos en centros especializados
por decisión judicial; los problemas de la población gitana; la
condición de los soldados que cumplen con el servicio mili-
tar; el régimen de internamiento de los enfermos mentales en
centros especiales, previa resolución de la autoridad judicial;
la protección de los derechos de los extranjeros; malos tratos
causados por policías y agentes de la seguridad del Estado.36

Muy importante fue el informe general que el DP pre-

sentó en 1987 sobre el funcionamiento del sistema peniten-
ciario en España, mismo que condujo a una de las reformas
más profundas sobre este aspecto en aquel país, en las últi-
mas décadas. Sobre este tema, la CNDH también ha redacta-
do informes especiales.

Este último informe español mencionado —también los

mexicanos— se hizo público, después de múltiples visitas a
los centros penitenciarios, las cuales eran imprevistas y se

36
Gil-Robles y Gil-Delgado, Álvaro, “El Defensor del Pueblo (DP) y su impacto...”,
Óp. Cit., nota 109, pp. 61 y 62.

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inspeccionaban todos sus servicios, así como el trato que re-

cibían los reclusos.37

En México, entre algunos de los más importantes in-

formes especiales elaborados por la CNDH, se pueden men-
cionar los siguientes: sobre las violaciones de los derechos
humanos de los trabajadores migratorios mexicanos en su
tránsito hacia la frontera norte, al cruzarla y al internarse en la
franja fronteriza sur norteamericana; la Memoria Mixe sobre la
situación de los derechos humanos en esa zona; sobre el Pro-
grama Piloto de la Sierra Norte de Puebla; sobre el Programa
de Agravios a Periodistas; sobre el Programa Penitenciario a
un año de su creación; sobre el problema de las expulsiones
en las comunidades indígenas de los Altos de Chiapas y los
derechos humanos, y sobre las quejas en materia de desa-
pariciones forzadas, ocurridas en la década de los setenta y
principios de los ochenta.

Asimismo, la CNDH presentó anteproyectos de leyes

al presidente de la República, los que éste hizo suyos y, pos-
teriormente, con las modificaciones del caso, el Congreso de
la Unión discutió, adicionó, alteró y aprobó. Entre algunos de
los más importantes se pueden señalar: Ley para Prevenir y
Sancionar la Tortura, reformas a códigos penales y de pro-
cedimientos penales para despenalizar conductas con san-
ción de prisión, debido a su escasa gravedad; claro deslinde
de los delitos que se persiguen de oficio a los de querella
necesaria; criterios que el juez debe seguir para imponer la
pena de prisión; nuevas garantías para el otorgamiento de la
libertad provisional; garantías constitucionales a los menores
infractores.38

37
Gil-Robles y Gil-Delgado, Álvaro, “La aportación de la institución...”, Óp. Cit.,
nota 126, p. 123.
38
Carpizo, Jorge, Derechos humanos..., Óp. Cit., nota 1, pp. 209-213.

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VI. LOS ADJUNTOS Y LOS VISITADORES GENERALES

A. Al DP lo auxilian dos adjuntos, el primero y el segun-

do, a quienes puede delegarles sus funciones, y quienes lo
sustituyen, por su orden, en caso de imposibilidad temporal
o de cese.

El DP nombra y separa a los adjuntos, previa autoriza-

ción de la Comisión Mixta Congreso-Senado.

Los requisitos de nombramiento de los adjuntos, así

como sus prerrogativas e incompatibilidades, son los mismos
que rigen para el DP.39

Los adjuntos cesan automáticamente en el momento

que toma posesión un nuevo DP, o por alguna de las causas
que señala el artículo 16 del Reglamento de Organización y
Funcionamiento del Defensor del Pueblo (ROFDP), dentro de
las cuales no se señala la pérdida de la confianza por par-
te del DP. El ordenamiento jurídico persigue dar seguridad
y estabilidad a los adjuntos; en consecuencia, éstos no son
nombrados y removidos libremente por el DP. Si este último
le pierde la confianza a un adjunto, tiene la posibilidad de pe-
dirle la renuncia, pero si aquel la niega, la única opción que
le queda es solicitar a la mencionada Comisión Mixta su cese
por la causa de notoria negligencia en el cumplimiento de las
obligaciones y deberes del cargo, lo cual tiene que razonar,
o sea, enumerar los motivos de esa “notoria negligencia”. La
Comisión Mixta escucha al adjunto, y debe seguir para el cese
el mismo procedimiento que para su designación.40

LODP: artículos 2.6; 3; 6; 7 y 8.

39

ROFDP: artículos 3.2 y 16. Véase Sáinz Moreno, Fernando, Óp. Cit., nota 115,
40

pp. 52-54.

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Los adjuntos son directamente responsables ante el

DP y ante la citada Comisión Mixta, aunque es difícil deducir
de las disposiciones que rigen al DP, en qué casos se surte di-
cha responsabilidad ante la Comisión Mixta, a menos que sea
cuando alguno de ellos está sustituyendo al DP; sin embargo,
la disposición respectiva tiene un sentido amplio.

Esta regla puede causar conflictos internos en la ofici-

na del ombudsman español, lo cual lo debilitaría; por ejemplo,
si el DP solicita el cese de un adjunto y la Comisión Mixta no lo
autoriza. Además, el sistema de dos jefes nunca logra buenos
resultados. El adjunto debe ser responsable únicamente ante
el DP.

B. La CNDH puede contar hasta con cinco Visitadores

Generales —que equivalen a los adjuntos españoles—; en la
actualidad existen cuatro.

Los requisitos que los visitadores generales deben sa-

tisfacer para su nombramiento, son menos que los que debe
cumplir el presidente de la CNDH, salvo que para este último
no es indispensable poseer el título de licenciado en derecho;
sí para los visitadores generales, y que tengan cuando menos
tres años de ejercicio profesional.

Los visitadores generales son nombrados libremente

por el presidente de la Comisión Nacional, son funcionarios
de confianza, así que los puede despedir si se la pierde.

Los visitadores generales, al igual que el presidente de

la CNDH, no pueden ser detenidos ni sujetos a responsabilidad

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civil, penal o administrativa, por actos realizados en el ejerci-

cio de sus funciones.41

Considero que el sistema mexicano de los visitadores

generales es mejor que el de los adjuntos españoles, debi-
do a que evita —cuando menos en teoría—, que se puedan
dar fracturas al interior de la institución, lo cual resultaría muy
dañino, teniendo en cuenta que gran parte de la eficacia del
ombudsman radica en su autoridad moral.

VII. MEDIOS AUXILIARES DE CARÁCTER

DISCIPLINARIO O COACTIVO

A. Cierto es que, por regla general, las recomendacio-

nes, peticiones y sugerencias del ombudsman carecen de
fuerza coactiva, porque incluso los sistemas en los cuales di-
cha regla sufre alguna excepción, ésta se ejerce rara vez.

No obstante, el ombudsman posee ciertos medios para

lograr que sus actuaciones sean apoyadas y sus resoluciones
aceptadas, más allá del instrumento importante de la publici-
dad de sus actos e informes.

El artículo 19.1 de la LODP dispone que “Todos los po-

deres públicos están obligados a auxiliar, con carácter prefe-
rente y urgente, al Defensor del Pueblo en sus investigacio-
nes e inspecciones”, y se ha afirmado que esta norma no es
una buena intención, porque el artículo 371 del Código Penal
tipifica la falta de auxilio a la autoridad. Así, el DP puede soli-
citar al Ministerio Fiscal la aplicación de ese artículo.42

41
LCNDH: artículo 13; y artículos 23 y 59 del RICNDH.
42
Varela Suanzes-Carpegna, Joaquín, Óp. Cit., nota 112, p. 70.

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B. El DP, si encuentra presumiblemente fundada la que-

ja por el abuso, arbitrariedad, discriminación, error, negligen-
cia u omisión de un funcionario —artículo 23 de la LODP—,
informará al superior jerárquico, formulándole sugerencias, y
podrá, en caso de omisión, llevar el asunto al conocimiento
del correspondiente ministro; precepto parecido se encuentra
en México, en el artículo 72 de la LCNDH.

La persistencia en una actitud hostil o entorpecedora

de la labor de investigación, por parte de cualquier funcio-
nario, de acuerdo con el artículo 24.1 de la LODP, puede ser
objeto de un informe especial, amén de que se destaque en
el Informe Anual.

En México, la LCNDH, en su artículo 38, dispone que

la falta de rendición o el retraso injustificado del informe de la
autoridad, implica responsabilidad para ésta; y en el artículo
71 señala, similar al precepto español, que podrá rendir un
informe especial cuan- do persista la actitud evasiva, omisiva
o de entorpecimiento por parte de las autoridades que deben
auxiliar al ombudsman en sus investigaciones. El artículo 73
indica que la Comisión Nacional puede solicitar al titular de la
dependencia la amonestación pública o privada del funciona-
rio incumplido.

El artículo 109 del Reglamento Interno de la CNDH —

Reglamento que actualmente se encuentra sujeto a una revi-
sión general— dispone que si el funcionario deja de propor-
cionar información a esa Comisión en más de dos ocasiones
diferentes, el asunto se turna a la Secretaría de Contraloría
y Desarrollo Administrativo para que, de acuerdo con la Ley
Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, se
lleve a cabo el procedimiento correspondiente y se le apliquen
las sanciones que procedan.

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C. El artículo 26 de la LODP dispone:

El Defensor del Pueblo podrá, de oficio, ejercitar la ac-

ción de responsabilidad contra todas las autoridades, funcio-
narios y agentes civiles del orden gubernativo o administra-
tivo, incluso local, sin que sea necesaria en ningún caso la
previa reclamación por escrito.

En este caso, el DP actúa como un particular que ejer-

cita la acción en un proceso judicial de naturaleza civil o en
un expediente disciplinario.43 No deja de ser extraño que el
ombudsman actúe como un particular. En México no existe
ninguna disposición parecida o similar.

En cambio, el artículo 70 de la LCNDH ordena:

Las autoridades y los servidores públicos serán res-

ponsables penal y administrativamente por los actos u omi-
siones en que incurran durante y con motivo de la tramitación
de quejas e inconformidades ante la Comisión Nacional de
Derechos Humanos, de acuerdo con las disposiciones consti-
tucionales y legales aplicables.

Dichas responsabilidades administrativas están claras

en la legislación mexicana. Respecto a las de naturaleza pe-
nal, la CNDH podrá, como un particular, hacer la denuncia
ante el Ministerio Público Federal, pero, ¿cuáles serían los
delitos que se podrían tipificar?

43
Yubero Martínez, Tomás, “Control extrajudicial de las administraciones autonó-
micas”, Diez años de desarrollo constitucional. Estudios en homenaje al profesor
Don Luis Sánchez Agesta, Madrid, núm. 15, monográfico, Facultad de Derecho de
la Universidad Complutense, 1989, p. 739.

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D. El artículo 25 de la LODP norma que cuando el DP,

en virtud del ejercicio de sus funciones, tenga conocimiento
de alguna conducta o hecho presumiblemente delictivos, lo
hará, de inmediato, del conocimiento del Fiscal General del
Estado, quien le informará periódicamente, o cuando lo solici-
te, el trámite en que se encuentren las actuaciones que se ori-
ginaron con esa información. Disposición parecida —artículo
71, párrafo segundo de la LCNDH—, se encuentra en México,
aunque este precepto expresamente sí se refiere a las autori-
dades o servidores públicos, así como a los particulares; y no
se menciona la obligación del Ministerio Público de informar
al ombudsman al respecto.

E. El numeral 2 del artículo 24 de la LODP fue deroga-

do en 1995. En él se preceptuaba que el DP podía denunciar
ante el Ministerio Fiscal, por el delito de desobediencia, al fun-
cionario que obstaculizaba su investigación, ya fuera negán-
dose o por negligencia en el envío de los informes solicitados,
obstruyendo el acceso a expedientes o a documentación ad-
ministrativa necesaria para la correspondiente investigación
del DP.

En esta forma, parece que el ombudsman español

perdió una facultad importante para superar obstáculos en
sus investigaciones, porque ese artículo de naturaleza penal
constituía un instrumento que reforzaba la capacidad de in-
vestigación del DP, ante autoridades y funcionarios renuentes
a colaborar.

En México, la CNDH nunca ha contado con una atribu-

ción semejante.

F. Tanto en México como en España, el ombudsman

cuenta con medios, y varios son similares, más allá de los

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morales, para que las autoridades colaboren con las investi-

gaciones que realiza. Este aspecto es muy importante, por-
que la propia auctoritas moral del ombudsman sufriría si los
funcionarios públicos pudieran reiteradamente ignorar las so-
licitudes del ombudsman, y tal actitud no llevara consigo nin-
guna consecuencia.

Todo parece indicar que en España existen medios de

carácter penal más eficaces que en México, con la finalidad
de que el ombudsman presione a las autoridades renuentes
a colaborar con sus investigaciones, en virtud de que en este
último país, si bien se habla de responsabilidad penal, no
está claro cuáles son los tipos penales que se pueden aplicar
a esas autoridades renuentes. Lástima que el ombudsman
español perdió la facultad expresa de denuncia del delito de
desobediencia.

Desde el ángulo administrativo, todo parece indicar que

el ombudsman mexicano está mejor equipado jurídicamente
que el español para solicitar responsabilidades administrati-
vas en virtud de sus facultades para pedir amonestación pú-
blica, o que la respectiva Secretaría finque responsabilidades
al funcionario renuente, aunque la última palabra al respecto
la pronuncia una dependencia de la propia administración pú-
blica federal, que depende directamente del presidente de la
República.

VIII. ALGUNAS REFLEXIONES.

A. Hoy en día, la institución del ombudsman, tanto en

España como en México, es parte integrante del orden cons-
titucional; socialmente se ha legitimado porque han servido a
una mejor defensa y protección de los derechos humanos. Su

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existencia se contempla con naturalidad y no existen voces

importantes que soliciten su desaparición, después del gran
escepticismo que la institución despertó, en ambos países,
cuando fue creada.

No obstante, parece ser que ambos ombudsmen tu-

vieron fuerza y presencia sociales impactantes al inicio de su
función; su vigor requiere, hoy en día, ser fortalecido en todas
las áreas, lo cual redundaría en beneficios colectivos.

Es probable que ambos ombudsmen se hayan bu-

rocratizado en algún grado, que al superarse la etapa de la
novedad de la institución en los dos países, la atención que
suscitaron se haya atenuado, que la reiteración de los graves
problemas que el ombudsman expone, ha mermado interés
por sus diversos pronunciamientos.

Es necesario que ambos ombudsmen tengan nuevo

aliento, que refuercen su presencia social para que no se
vaya a deteriorar su eficacia en la defensa y protección de los
derechos humanos.

B. He escrito dos artículos sobre las semejanzas y

las diferencias entre el ombudsman español y el mexicano.
Esta separación es bastante arbitraria, porque si bien en al-
gunos casos es diáfana; en otros, no lo es tanto. En conse-
cuencia, más que nada, esa diferenciación responde a un
método expositivo que puede ayudar a comprender a ambos
ombudsmen.

Además, las comparaciones no pueden concretarse a

los aspectos jurídicos, en virtud de que las realidades socia-
les, políticas y económicas son muy diferentes en los dos paí-
ses estudiados. Desde esta perspectiva, España ha logrado

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estabilidad social y política, aunada a una gran prosperidad

económica. En cambio, México se encuentra con graves re-
zagos sociales, la mitad de la población sufre pobreza y, una
parte de ella, pobreza extrema. Las desigualdades sociales
son realmente ofensivas. En México no existe cultura de la
legalidad, y se cometen violaciones atroces, en ocasiones
de carácter colectivo, a los derechos humanos. Esta realidad
determina en gran parte la naturaleza de las quejas que la
CNDH conoce, y el papel especialmente difícil que correspon-
de al ombudsman criollo en México.

C. Desde el punto de vista jurídico, las principales dife-

rencias entre el ombudsman español y el mexicano, son:

a) El español está legitimado para interponer las ac-

ciones de inconstitucionalidad, amparo y habeas corpus. El
mexicano, no.

b) El mexicano cuenta con un Consejo Consultivo, que

es una especie de órgano legislativo interno. El español, no.

c) A los dos les están atribuidas funciones de ombuds-

man judicial. No obstante, el español no puede investigar di-
rectamente las quejas de carácter administrativo referentes al
Poder Judicial. El mexicano, sí.

El español tiene competencia respecto a las quejas in-

terpuestas sobre actos no jurisdiccionales de cualquier órga-
no del Poder Judicial. El mexicano no posee esa competencia
respecto a los actos del Poder Judicial federal.

Es decir, en esta específica cuestión, el ombudsman

mexicano es, en un aspecto, más amplio que su homólogo
español y, en otro, más restringido.

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D. Existe una cuestión extraordinariamente importante

que no ha sido analizada en ninguno de los dos artículos: las
relaciones entre el ombudsman estatal o nacional, y los om-
budsmen autonómicos o locales.

El aspecto anterior reviste una trascendencia especial

en virtud de que, tanto en un país como en el otro, es un
tema estrechamente ligado a la forma de Estado; es decir, al
Estado federal en México y al régimen de las autonomías en
España. Baste sólo resaltar dos aspectos: a) en España se
realizan anualmente las jornadas de coordinación entre los
defensores del pueblo. En México existe la Federación Mexi-
cana de Organismos Públicos de Protección y Defensa de
los Derechos Humanos, que se reúne dos veces al año; b) la
bibliografía española de artículos especializados sobre este
tema específico es la más amplia de todas en lo que respecta
al DP. En México no es así, porque la bibliografía especializa-
da, en artículos respecto a la CNDH y las comisiones locales,
es escasa.

Este tópico amerita un artículo por sí mismo; además

de investigación de campo.

E. Las experiencias y la doctrina del ombudsman en

uno de estos países debe servir para enriquecer al otro. Son
ya varias décadas que los juristas españoles y mexicanos es-
tamos muy cerca; el intercambio de ideas y prácticas se lleva
a cabo con mayor intensidad conforme transcurre el tiempo.

En el campo específico del ombudsman, además de las

relaciones bilaterales entre los diversos ombudsmen de los dos
países, el diálogo encuentra un cauce más en la Federación
Iberoamericana del Ombudsman, asociación dentro de la cual
España y México mantienen una voz escuchada y respetada.

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