Evaluación del costo-efectividad
del gasto social en educación y
salud en Bolivia
Eric Larrazábal Antezana
Resumen*
Una de las mayores preocupaciones de la política de desarrollo reside en mejorar la calidad de
los recursos humanos para alcanzar niveles de productividad más altos. La calidad en el trabajo
puede alcanzarse por medio de la educación y el mejoramiento de los niveles de salud y nutrición
de la población. El presente trabajo apela al Análisis Costo-efectividad como una forma de evaluar
el impacto del gasto social en Bolivia a lo largo de una década, el cual, independientemente de los
diversos cambios de administración gubernamental que ocurrieron, se mantuvo consistente, y, lo
que es más importante, mostró resultados efectivos en la población estudiantil y en la salud de la
población. La limitación recurrente reside en la disponibilidad de información estadística
desagregada a nivel municipal para evaluar la efectividad del gasto social a ese nivel. Ello restringe
de manera determinante las labores de monitoreo y evaluación de las políticas públicas de
educación y salud, tanto a nivel nacional como a nivel local y regional por las entidades estatales
correspondientes.
Abstract
One of the mayor concerns in development policies relies on the improvement of human
resources in order to reach higher productivity levels. Quality in work could be reached through
education and improvement of levels of health and nutrition. The present research uses the analysis
Cost-efectivity as a way to evaluate the impact on social expenditure in Bolivia for a decade, that
independently of the changes in governmental administration, the
El autor agradece la colaboración de Vanesa Zenteno, ayudante de Investigación del Instituto de
Investigaciones Socio-Económicas (IISEC).
229
Evaluación del costo-efectividad del gasto social en educación y salud en Bolivia
of statistical information at sub national levels of government (municipalities) to evaluate its social
expenditures. Therefore this restricts the labor of control and evaluation of public policies both at
national and regional levels.
Introducción
Una de las mayores preocupaciones de la política de desarrollo reside en mejorar la calidad de
los recursos humanos para alcanzar niveles de productividad más altos. La calidad en el trabajo
puede alcanzarse por medio de la educación y el mejoramiento de los niveles de salud y nutrición
de la población. Esta posición ha sido compartida por la mayoría de los países en desarrollo,
privilegiando dentro del gasto público al gasto en educación y salud (gasto social), o mejorando la
inversión en capital humano, si se manifiesta concordancia con el enfoque de Theodore Schultz.
Bolivia no ha estado al margen de esta tendencia, y en 1994 aprobó un nuevo marco legal para
mejorar la calidad de la educación pública en Bolivia e inducir a la educación privada a modernizar
su sistema educativo. En el caso de salud. Bolivia no realizó ninguna reforma que modifique
estructuralmente el sistema de salud pública; pero fortaleció progresivamente su presupuesto.
No es una tarea muy sencilla evaluar cuál es el impacto de ambas políticas públicas en el
desarrollo. En el ámbito macroeconómico prevalecen dos enfoques metodológicos: el de la
Planificación de la Fuerza de Trabajo y el Análisis Costo-beneficio. El primero asume que la
planificación económica es el principal mecanismo que asigna los recursos en la economía, y por
tanto, su evaluación forma parte del monitoreo del Plan de Desarrollo Económico. El segundo, si
bien es una herramienta de planificación, comprende que el mercado es el mecanismo que asigna
los recursos; su mayor desafío reside en evaluar el beneficio del gasto o inversión social en términos
monetarios, particularmente cuando existen objetivos estratégicos de alcanzar mayor cohesión
social. Ante esta dificultad, surge un tercer enfoque alternativo: el Análisis Costo-efectividad, que
mide una relación entre un indicador de efectividad (de impacto) respecto al valor presente del
costo.
El presente trabajo apela al Análisis Costo-efectividad como una forma de evaluar el impacto
del gasto social a lo largo de una década, el cual, independientemente de los diversos cambios de
administración gubernamental que ocurrieron en Bolivia, se mantuvo consistente. La limitación,
lamentablemente, reside en la disponibilidad de información estadística
230
Eric Larrazábal Antezana
desagregada a nivel municipal para evaluar la efectividad del gasto social a ese nivel. Ello restringe
de manera determinante las labores de monitoreo y evaluación de las políticas públicas de
educación y salud, tanto a nivel nacional como a nivel local y regional por las entidades estatales
correspondientes. Es de suponer que en un ambiente de profundización del proceso de
descentralización administrativa del Estado estos cuellos de botella puedan superarse
favorablemente. También puede contribuir a ese propósito aplicar un enfoque microeconómico en
ámbitos locales delimitados, para medir los retornos de la inversión en educación, manteniendo
abierta la agenda de la investigación en este tema.
La elaboración de este trabajo ha sido posible gracias a la valiosa colaboración de Vanesa
Zenteno, ayudante del Instituto de Investigaciones Socioeconómicas de la Universidad Católica
Boliviana, en la búsqueda y procesamiento de información estadística.
1. Importancia de la educación y la salud
El gasto en salud y educación incide en la calidad de la fuerza laboral y contribuye al
crecimiento de la economía, a través del mejoramiento de la productividad del trabajo, que a su
vez alienta el incremento de la inversión física. Bajo este enfoque -inicialmente presentado por
Schultz (1961)- los gastos sociales en educación y salud tienen el carácter de inversión (inversión en
capital humano) y no de gasto. Es decir que la calidad de los recursos humanos explica la
productividad de los trabajadores; y la calidad en el trabajo puede incrementarse a través de la
educación1 de los niños y adultos y la salud y nutrición de los mismos.
Las fuentes de la teoría moderna del crecimiento y del desarrollo económico no solamente
consideran que los cambios en el ingreso per capita se explican por la acumulación de unidades
físicas de capital o por el incremento de horas de trabajo per cápita: estudios empíricos de
microeconomía se han focalizado en demostrar que las personas con mayor educación perciben
ingresos más altos y generan un producto mayor que las personas que han obtenido menor
educación (Psacharopoulos, 1985). Esta perspectiva microeconómica ayuda a entender la demanda
individual de la educación y el incremento en los servicios
1 "Educación puede definirse ampliamente, como todas las formas de aprendizaje de un ser
humano, o más específicamente, como el proceso que ocurre en escuelas e instituciones
especializadas",(Schultz, 1988).
231
Evaluación del costo-efectividad del gasto social en educación y salud en Bolivia
públicos por parte del Estado -la educación y la salud claramente son vistos como bienes públicos
con externalidades positivas- como una manera de contribuir a mejorar la eficiencia de la
economía.
Los servicios públicos de educación se extendieron a partir de la década de los 60s con
bastante rapidez en los países en desarrollo, motivando un amplio interés de estudiosos en la
materia (Schultz, 1988). Lo propio ha ocurrido con el creciente interés en la relación entre salud y
desarrollo, que por una parte ha motivado la atención en el diseño de estrategias y programas
orientados a la satisfacción de las necesidades básicas; y por otra, ha formado parte del enfoque de
la inversión en capital humano, que frecuentemente ha teorizado que la productividad de las
personas de menores ingresos y la formación del capital humano están positivamente afectadas por
el nivel de salud y educación (Behrman y Deolalikar, 1988).
Este concepto posteriormente también fue apoyado por estudios del Banco Mundial en la
década de los 80s. alegando que el desarrollo de los recursos humanos tiene una importante
connotación para el crecimiento económico (Banco Mundial, 1980). Por tanto, los escasos recursos
invertidos en educación y salud -más aun en economías en desarrollo- deberían ser eficientemente
asignados y utilizados para mejorar la distribución del gasto en términos de equidad social y
regional.
Las inequidades sociales y regionales se expresan en el hecho de que los beneficiarios de la
inversión en educación y salud en las áreas urbanas tienen probabilidades más altas de recibir
mejor educación y salud que las personas del área rural, y si se considera que la educación conduce
a mejores posibilidades de trabajo y de ingreso, las personas de las áreas rurales enfrentan
menores oportunidades de mejorar su calidad de vida. Es decir que el concepto de equidad no es un
sinónimo de igualdad, por lo que el gasto social per capita en educación y salud no puede ser igual
y el mismo para todos, debido a que los ciudadanos de un país se asientan y viven en ciudades y
pueblos de distinto acceso y las necesidades de las personas difieren entre pobres y no pobres. En
otras palabras, existen razones económicas y demográficas reflejadas en estructura de costos
diferentes debido a las distintas condiciones de accesibilidad física de las ciudades y pueblos que
explica la dispersión de la población y las condiciones de pobreza o riqueza en la que vive.
232
Eric Larrazábal Antezana
En consecuencia, las políticas públicas de educación y salud basadas en el principio de equidad
deberían denotar la focalización del gasto social donde los municipios con mayor población pobre
capten un mayor nivel de gasto respecto a los municipios menos pobres. Para ello, es determinante
monitorear la efectividad del gasto social -medido en relaciones de costo-efectividad- para mejorar
su eficiencia y productividad.
2. Interpretación de agregados económicos del gasto social
Los sistemas educativos en los países en desarrollo han registrado un extraordinario
crecimiento en las últimas dos décadas. Bolivia no fue la excepción, pues el gasto en educación se
incrementó de manera sustancial en una década. Entre 1995 y 2005, el gasto en educación -
excluyendo al sistema universitario- como porcentaje del total del gasto público (gasto del sector
público no financiero) aumentó en 37.3 %, como se puede ver en el Cuadro 1 y la Figura 1, lo que
denota una clara línea de orientación hacia el gasto social como parte de la política educativa
nacional a partir de la aprobación de la Reforma Educativa en 1994 (Ley 1565). En 1995 el gasto en
educación dentro del gasto del sector público representaba el 10.22 %, y en el 2005 lo era del 14.03
%, registrando un pico en el 2004, con 15.77%.
Cuadro 1
Gasto en educación/gasto público del SPNF
(en porcentajes)
Año Gasto (%)
1995 10.227
1996 11.034
1997 12.101
1998 11.593
1999 11.708
2000 10.839
2001 12.395
2002 14.266
2003 13.498
2004 15.775
2005 14.031
Fuente: Elaboración propia
233
Evaluación del costo-electividad del gasto social en educación y salud en Bolivia
Gráfico 1: Evolución del gasto en educación/gasto público del SPNF
El comportamiento del gasto en salud respecto al gasto del sector público no financiero no fue
menos destacable. En el mismo periodo de 1995 a 2005, el gasto en salud respecto al gasto público
creció en 58.17%, de un nivel de 6.28% en 1995 a 9.93% en 2005, tal como se aprecia en el cuadro 2
y en la figura 2 siguientes:
Cuadro 2
Gasto en salud/gasto público del SPNF
(en porcentajes)
234
Eric Larrozábal Antezana
Gráfico 2: Evolución del gasto en salud/gasto público del SPNF
Un indicador que permite evaluar con mayor precisión el comportamiento del gasto en
educación es el gasto por alumno o gasto per capita. En el Cuadro 3 se observa que el gasto en
educación por alumno creció de manera sostenida entre 1997 y 2005, registrando un notable
crecimiento de 83 % en ese período. El gasto per cápita en educación en 1997 era de Bs. 931, y en
2005 se incrementó a Bs. 1.704 por alumno, lo que representa una tasa anual de crecimiento
promedio de 7.84 %.
Cuadro 3
Gasto en educación por alumno
(en Bs.)
Fuente: Elaboración propia
235
Evaluación del costo-efectividad del gasto social en educación y salud en Bolivia
Gráfico 3: Evolución del gasto en educación por alumno
Sin embargo, una medición más precisa del gasto en educación per capita se consigue
mediante términos reales, es decir, descontando el efecto de la inflación. Considerando el año
1997 como el año base (1997 = 100), el gasto en educación por alumno para el mismo período 1997-
2005 registra un crecimiento acumulado de 37.5% y una tasa promedio anual del 4.06%, superior al
crecimiento de la economía nacional para el mismo periodo (2.87%).
236
Eric Larrazábal Antezana
Gráfico 4: Evolución del gasto real en educación por alumno
El comportamiento del gasto en salud per capita ha sido menos dinámico que el de educación.
Entre 1997 y 2005 el crecimiento acumulado registrado fue de 67.8 %, frente al 83% observado en
educación, mientras que la tasa de crecimiento promedio anual fue de 6. 68% .
En términos reales, el crecimiento acumulado entre 1997 y 2005 del gasto en salud per cápita
fue de 26.06 % y registró una tasa promedio anual del 2.93 %.
237
Evaluación del costo-efectividad del gasto social en educación y salud en Bolivia
Gráfico 5: Evolución del gasto en salud per capita
En resumen, el gasto social en educación y salud mereció una atención importante dentro del
gasto público del SPNF en la última década, con un crecimiento del 37% y del 58%.
respectivamente. Ello se tradujo en incrementos del gasto per capita en educación y salud, no
solamente en términos nominales, sino en términos reales, lo cual traduce una voluntad estatal de
mejorar el gasto social más allá de las orientaciones de los distintos gobiernos que ocurrieron en
ese periodo.
3. La educación y la salud en el desarrollo
La educación puede representar diferentes percepciones para las personas, Entre otras cosas,
por ello tiene importancia promover la educación porque contribuye a proporcionar una visión
común de las cosas, a partir de una experiencia educativa compartida, más allá de las diferencias
sociales, étnicas, religiosas y lingüísticas de las personas. Desde este punto de vista, la educación
no solamente promueve la socialización de la gente, a través de una experiencia escolar común,
sino que puede aportar a difundir los valores de una democracia. Esto tiene mayor relevancia en un
país como Bolivia, que tiene diversas nacionalidades y donde resulta primordial consolidar la unidad
nacional.
Respecto a la salud, su importancia en el desarrollo económico, al igual que el gasto en
educación, se relaciona con la inversión en capital humano: por ello su particular atención
238
Eric Larrazábal Antezana
en países en desarrollo en los que se aplican estrategias de salud para la satisfacción de las
necesidades básicas con una orientación de equidad. En este esquema el gasto de salud es crítico
para la salud pública.
Además de estas consideraciones y de los beneficios económicos mencionados anteriormente.
tanto la educación como la salud forman parte de los derechos inherentes al ser humano. En el caso
de Bolivia, el artículo 7° de la Constitución Política del Estado establece que la educación y la salud
forman parte de los derechos fundamentales de los ciudadanos del país, conforme las leyes que las
reglamentan. En el nuevo proyecto de Constitución tampoco se expresa discordancia con estos
principios de derechos humanos, aunque introduce criterios de asignación, probablemente con la
intención de incorporar una base para distribuir el gasto en educación y salud de una manera
diferente (“... la asignación presupuestaria per cápita no debe doblar a la que menos asignación
tiene, incluyendo las regalías, pero no los ingresos propios").
El enfoque acerca de la manera en que la educación puede contribuir al desarrollo económico
ha cambiado, desde una visión de planificación de las necesidades de la fuerza de trabajo
(manpower-planning approach) hacia una visión de evaluación de la contribución de la educación al
desarrollo de una sociedad en términos de un análisis Costo-beneficio (Gillis et al., 1987). Sin duda,
el enfoque de la planificación de las necesidades de la fuerza de trabajo estuvo en correspondencia
con la aplicación de la planificación de la economía nacional prevaleciente a partir de los años 50s
(Gillis et al., 1987) y el enfoque Costo-beneficio con la teoría del capital humano. La mayor
dificultad que se interpuso en la aplicación del enfoque de la planificación de la fuerza de trabajo
fue sin duda la restricción presupuestaria en la asignación del gasto en educación, lo cual dio lugar
a que el enfoque Costo-beneficio se adecuara mejor como método de análisis de la inversión de la
educación.
3.1. El enfoque de la planificación de fuerza de trabajo
A cierto nivel de educación una persona está en condiciones de ocupar un especifico rol de
ocupación dentro de la actividad económica. Por lo general en las economías en desarrollo las
personas que cuentan con una formación universitaria ocupan posiciones de administradores y
responsabilidades profesionales, ya sea en el ámbito público o privado, mientras que aquellas
personas que solamente han culminado con sus estudios primarios y
239
Evaluación del costo-electividad del gasto social en educación y salud en Bolivia
secundarios desempeñan trabajos en el comercio y en los rubros de servicios generales. Las
personas que tienen alguna forma de educación o ninguna desempeñan labores en el sector
agrícola, que es el que concentra la mayor Fuerza de trabajo en este tipo de economías.
En consecuencia, el nivel de educación obtenido estratifica a la población en su posición y rol
de trabajo, con implicaciones económicas y sociales expresadas en oportunidades de generación de
ingresos y de pertenencia de clase social. De ahí la importancia de desarrollar un plan del sistema
de educación que contemple las necesidades de formación de la fuerza de trabajo a distintos
niveles de formación, en función del crecimiento económico proyectado y de las necesidades de
empleo, a fin de evitar déficit de fuerza de trabajo calificada o excedente de la misma.
El enfoque teórico-metodológico utilizado se basa en el análisis insumo-producto, que
contempla el uso de coeficientes técnicos que permiten determinar necesidades de insumo para
cumplir determinadas metas de producto. Esta metodología fue introducida por (Tinbergen y Bos.
1965) y en términos generales consiste en proyectar una tasa de crecimiento objetivo del Producto
Interno Bruto (PIB) durante la vigencia del plan económico; posteriormente se estiman los cambios
estructurales del producto a nivel sectorial, para hacer posible proyectar el empleo por sector
empleando criterios de comportamiento de la productividad del trabajo o de elasticidad producto-
trabajo. Luego, asumiendo parámetros de requerimientos de empleo por sector se proyecta la
estructura ocupacional del empleo, que finalmente se traducirán en requerimientos educacionales
por sector o industria.
La mayor debilidad del enfoque de la planificación de la fuerza de trabajo reside en el
supuesto de mantener constantes los coeficientes técnicos, los cuales en la realidad están
expuestos a cambios que se explican por el desarrollo de la tecnología, la cual incide en mejoras en
la productividad del trabajo, y en consecuencia, en los niveles de salario real. Esto a su vez tiene
efectos negativos en las proyecciones de costos de los programas de educación subestimando los
presupuestos fiscales de educación. De esto se concluye que la planificación de precios relativos
(salarios) es superada por la realidad del mercado en la mayoría de las veces.
3.2. El enfoque del análisis costo-beneficio
La hipótesis subyacente en la teoría del capital humano es que las personas o el Estado en su
representación realizan gastos en educación y salud con el propósito de incrementar sus ingresos y
productividad laboral. El retorno de la inversión en educación se expresa en el incremento de los
ingresos de las personas en los años futuros (Schulz, 1961).
El análisis costo-beneficio, como una herramienta de planificación, puede utilizarse tanto a
nivel privado como público en su aplicación de la inversión en educación y salud. La diferencia
reside en la obtención de la tasa de retorno, que en un caso es privada y en otro es social. La
proyección de los beneficios también difiere. En el caso de la estimación del retorno de la inversión
privada los beneficios esperados se reflejan en los ingresos futuros que generarían las personas
durante el ciclo de su vida profesional. En el ámbito social, los beneficios de la educación no
solamente se expresan en mayores ingresos, sino también podrían reflejarse en una mayor cohesión
social, lo cual ciertamente resulta más complicado de proyectar.
Obviamente los planes o programas de educación pública corresponden al ámbito de la
evaluación social, y, como cualquier proyecto, supone un costo de oportunidad para la sociedad y
conlleva a evaluar la eficiencia del mismo. La evaluación de eficiencia es sin lugar a dudas una
evaluación económica, porque es una medida en la que los recursos (insumos) se han convertido en
resultados (OECD, 2002). Es decir que el objetivo es optimizar el impacto de los recursos públicos
para la inversión en educación y salud, asumiendo que la asignación de recursos en proyectos de
esta naturaleza es inversión y no gasto. Para lograr este objetivo se debe elegir la intervención más
eficiente que permita no solamente invertir en proyectos sociales de educación y salud que generen
los impactos deseados, sino que éstos se produzcan al menor costo posible.
3.2.1 Valoración de los costos
En el caso de proyectos públicos, como se pueden considerar a los programas de educación y
salud, no solamente se debe considerar los costos directos y de oportunidad que supone la puesta
en marcha de dichos programas, sino también los costos en que incurren otros miembros de la
sociedad. En otras palabras, se debe contabilizar, adicionalmente a los
241
Evaluación del costo-electividad del gasto social en educación y salud en Bolivia
costos directos y de oportunidad, las posibles externalidades que el proyecto pueda generar a otros
miembros de la sociedad.
El costo de las externalidades es un tema que habría que analizarlo con mayor cuidado, en el
sentido de si un programa o proyecto de educación o salud genera externalidades negativas al resto
de la sociedad contabilizándose como un costo del proyecto. Podría pensarse que con la
implementación de programas de educación y salud el Estado descuida otras dependencias públicas
que incidan en servicios deficientes a los usuarios de los servicios gubernamentales, generando un
costo para el resto de la sociedad.
Como cualquier otro proyecto social, el costo es un sacrificio que realiza la sociedad con el
propósito de obtener mayores beneficios en el futuro. En consecuencia, no hay otra alternativa.
para incorporar el procedimiento del costo de oportunidad de los recursos invertidos, que descontar
el valor de los costos a una tasa de descuento para obtener el valor presente de los costos de la
intervención (Ilpes. 2001 y Navarro. 2005):
Donde:
VPCI = Valor presente de los costos de intervención.
CI = Costos de la intervención de un proyecto o programa de educación o salud en un período
de un año. n = Último año del programa.
De esta manera se pueden valorar los costos para cada uno de los componentes que Forman
parte de un programa de educación o salud, para luego agregarlos y obtener los costos totales del
proyecto.
3.2.2 Valoración de los beneficios y análisis de eficiencia
Los beneficios de una intervención de un programa de educación o salud orientado a reducir
las condiciones de pobreza podrían medirse en términos monetarios con el incremento en el PIB
imputado a los sectores de salud y educación. Sin embargo, si los programas de educación y salud
tienen objetivos estratégicos más amplios, como mayor cohesión o inclusión social, la medición de
los beneficios se torna bastante más complicada. De manera
242
similar a los costos, también se pueden descontar los beneficios a una tasa de descuento para
obtener el valor presente del beneficio de la intervención (VPBI).
En consecuencia, una vez que se obtienen ambos valores presentes del costo (VPCI) y del
beneficio (VPBI) por efecto de la intervención del programa de educación o salud, se determina la
relación costo-beneficio (RCB) de la intervención como sigue:
La recomendación de invertir en un programa de educación o salud ocurre cuando la relación
costo-beneficio. RCB. es mayor a 1.
De manera similar al análisis de costos, la suma de los beneficios que se obtengan para cada
componente determinará el beneficio del programa, el que a su vez deberá relacionarse con el
valor del costo del programa, para obtener la RCB del proyecto de intervención.
Sin embargo, no es una tarea sencilla medir en términos sociales el costo-beneficio del gasto
de educación o del gasto de salud, por lo que alternativamente se puede recurrir a un análisis
costo-efectividad que persigue el mismo objetivo de evaluar la inversión social en educación y de
contribuir al análisis de equidad de la inversión.
3.3. Un enfoque alternativo: análisis costo-efectividad
La dificultad de aplicar un análisis costo-beneficio reside en que no es posible expresa los
beneficios en términos monetarios. En este caso es más recomendable aplicar la relación costo-
efectividad (RCE), entendido como:
Donde:
1 = Impacto de la intervención.
VPCI = Valor presente del costo de la intervención.
El valor del impacto de la intervención está definido por el cambio en el indicador ins-
243
Evaluación del costo-electividad del gasto social en educación y salud en Bolivia
titucional de la intervención de un programa. Por ejemplo, si el cambio en la productividad del
órgano rector de planificación e inversión, expresado como la relación entre el número de trámites
de inversión atendidos y el número total de trámites, aumenta enl 5% respecto a la linea de base, y
el VPGI del programa fue de US$ 10.000, la relación costo efectividad es 1.5. En la medida en que el
valor de RCE sea mayor, la intervención del programa será más eficiente.
El trabajo que se propone es analizar y evaluar el gasto (inversión) social en educación y salud
en Bolivia a nivel de prefecturas, a partir de indicadores de resultado y de impacto. Sin embargo, si
bien existen estadísticas de gasto en educación y salud elaborado por la contaduría del Estado e
información de población estudiantil elaborada por UDAPE. no existen estadísticas de población a
nivel departamental que demanden los servicios de salud pública, lo que impide calcular el gasto
per cápita de salud. Por esta razón el indicador de resultado solamente se referirá al gasto en
educación per capita.
Indicadores de resultado
• Gasto en educación per cápita por prefectura.
Indicadores de impacto
Si el concepto de equidad está asociado al acceso de los ciudadanos pobres a los servicios de
educación y salud, seria relevante medir el efecto y el impacto del gasto en educación y salud en
términos de la reducción de tasas de analfabetismo y de mortalidad infantil, mediante la relación
costo-efectividad (RCE). entendida como:
RCE = Indicador de efectividad
VPGS
Donde. VPGS: Valor presente del gasto social
Sin embargo, la información de tasa de analfabetismo disponible es solamente censal,
es decir que corresponde a los dos últimos censos de 1992 y 2001. y por otra parte la in-
formación de gasto de educación ordenada en series de tiempo se encuentra disponible a
partir del año 1996 Lo propio ocurre para el caso de salud con la tasa de mortalidad infantil.
244
Eric Larrazábal Antezana
que es una información censal. Por tanto, hay que considerar indicadores alternativos que permitan
evaluar la inversión social en educación y salud en Bolivia en términos de efectividad, y, a partir de
ello, formular recomendaciones para mejorar o ajustar la eficiencia del gasto (inversión) social.
4. Medición de la relación costo-efectividad del gasto social
Como se señaló anteriormente, la medición de la relación costo-beneficio para el gasto de
educación y salud no resulta muy sencilla, por la dificultad de medir el beneficio monetario
derivado del mencionado gasto social. El PIB imputado a salud y educación podría ser una
alternativa, pero las cuentas nacionales del PIB por tipo de gasto en el componente PIB de Servicios
de las Administraciones Públicas no realizan esta discriminación de los sectores de educación y
salud. Por tanto esta medición no es aplicable a este caso.
La medición alternativa de costo-efectividad resulta ser la más aplicable a partir de
indicadores de efectividad disponibles.
Indicadores de resultado
La mayor limitación para realizar una evaluación costo-efectividad del gasto social regional en
educación y salud es la inexistencia de estadísticas de gasto a nivel municipal. Ni el Instituto
Nacional de Estadística (INE) ni la Unidad de Análisis de Políticas Económicas y Sociales (UDAPE)
elaboran y procesan información pública a ese nivel desagregado, lo cual obviamente constituye
una restricción para evaluar la eficacia de las políticas públicas en términos de impacto local y
regional.
En el Anexo 1 se presentan estadísticas del presupuesto ejecutado del gasto en educación a
nivel departamental elaborado por la contaduría del Estado, y población estudiantil procesada por
UDAPE. La ratio de ambas determina el gasto en educación per cápita por departamento. Se debe
alertar que la información de la contaduría no es información que se publica y tiene limitaciones,
como por ejemplo la ausencia de información para el año 2006 para el departamento de Tarija.
245
Evaluación del costo electividad del gasto social en educación y salud en Bolivia
Con esta información preliminar se detecta para todos los departamentos, a excepción de La
Paz, Cochabamba y Santa Cruz, una declinación del gasto en educación para el año 2007,
quebrando una tendencia creciente del gasto, como se ha visto en los cuadros precedentes.
Indicadores de impacto
Teniendo en cuenta que no existe información estadística disponible para la serie de tiempo
del gasto en educación que date del año 1992 que coincida con la información censal de ese mismo
año para la tasa de analfabetismo, el indicador de efectividad del gasto en educación que se
utilizará para medir la relación costo-efectividad. RCE, es el cambio en la población matriculada
inicial, primaria y secundaria del sector público. Por tanto, la RCE que se medirá es la siguiente:
RCEE = Aumento porcentual en la población matriculada
VPCE
Donde, VPGE: Valor presente del gasto en educación.
Cuadro 6
Población estudiantil matriculada
Fuente: UDAPE
• La tasa de descuento aplicada es del 10%. que puede considerarse conservadora, teniendo en
cuenta que la inversión en educación pública podría a llegar a impactar de manera determinante en
el curso de desarrollo de una sociedad.
246
Eric Larrazábal Antezana
Una vez obtenidos los valores de indicador de impacto y del valor presente del gasto en
educación, la relación costo-efectividad es:
RCEE = 34.32
8.566
RCEE = 4.00
Si se asume una tasa de descuento más alta para la inversión en educación, por ejemplo del
15%, la ratio RCEE aumentaría a 6.2. En cualquier caso, se advierte que una RCEE positiva confirma
la tendencia de la importancia creciente del gasto de la educación en Bolivia en la economía, lo
cual es una buena noticia. Esto demuestra que. más allá de las diferencias de orientación política
de los diferentes gobiernos en la década 1996-2005, la educación ha merecido una atención relativa
mayor por parte del Estado, que genera las condiciones para asentar y consolidar en el futuro una
política de Estado de largo plazo.
El sector salud enfrenta las mismas limitaciones de información que el sector educación, y por
la misma razón, un buen indicador alternativo de efectividad seria la cobertura de atención
prenatal adecuada o la cobertura de partos institucionales. En consecuencia, la relación costo-
efectividad se medirá a través de la siguiente ratio:
Alternativamente podría ser:
Donde VPGS: Valor presente del gasto de salud.
247
Evaluación del costo-efectividad del gasto social en educación y salud en Bolivia
Cuadro 8
Cobertura en la provisión de servicios de salud
Fuente: UDAPE
• La tasa de descuento aplicada es del 10%, la misma que, al igual que en el caso de educación,
puede considerarse conservadora, teniendo en cuenta que la Inversión en salud pública podría
mejorar el capital humano.
Obtenidos los valores de indicadores de efectividad y el valor presente del gasto de salud. la
relación costo-efectividad se expresa de la siguiente manera:
Utilizando el aumento porcentual en la cobertura de partos institucionales:
Empleando el aumento porcentual de cobertura de atención prenatal adecuada:
248
Eric Larrazábal Antezana
Para ambos indicadores de efectividad se obtienen valores positivos para la ratio RCES,
confirmando que el gasto social en salud ha tenido una positiva contribución al desarrollo en la
década 1996-2005. Si se emplea una tasa de descuento mayor (15%), que se justifica por el costo de
oportunidad de invertir en salud respecto a inversiones alternativas, la ratio RCES para el primer
caso sube a 25.71 y en el segundo caso a 16.45.
Las relaciones costo-efectividad encontradas para los gastos de educación y salud muestran
una tendencia positiva del impacto del gasto social en la economía en términos agregados. Lo
deseable sería disponer de información desagregada de este gasto a nivel municipal, así como de
algunos indicadores seleccionados para comparar la relación costo-efectividad entre municipios.
Solamente de esa manera se podría evaluar al gasto social en términos de eficiencia y de equidad a
nivel local y regional.
Disponiendo de este tipo de información podríamos encontrarnos con situaciones como la
siguiente: el municipio A, con menores fondos para educación y salud y con una mayor proporción
de población pobre, obtiene una relación costo-efectividad mayor que el municipio B, que dispone
de mayores recursos para educación y salud y con una menor proporción de población pobre
respecto al municipio A. Este tipo de análisis comparativo permitiría obviamente a las autoridades
del municipio B realizar ajustes en los diferentes procesos de valor en el gasto social del municipio,
más aun en un contexto de profundización de la descentralización administrativa del Estado, en el
que los municipios y regiones cada vez se involucran más en la responsabilidad de sus recursos
locales y regionales.
Conclusiones
Los tres indicadores macroeconómicos de gasto de educación y salud muestran una tendencia
creciente en la década analizada, expresando una clara vocación desde el punto de vista estatal de
elevar las condiciones de educación y de salud de la población. En el caso de la educación, tanto
los indicadores agregados como los de Costo-Efectividad son un reflejo de la Reforma Educativa
aprobada en julio de 1994, a través de la Ley 1565, que reemplazó al antiguo Código de la
Educación Boliviana de la década de los 50s.
El enfoque metodológico utilizado del costo-efectividad frente al costo-beneficio, que tiene
limitaciones en cuanto a la medición de los beneficios de la inversión en gasto social, resulta muy
útil desde el punto de vista práctico para medir el esfuerzo realizado por la so-
Evaluación del costo-efectividad del gasto social en educación y salud en Bolivia
ciedad en el tema de la educación y la salud. El enfoque teórico del costo-efectividad se ve más
limitado aun con la falta de información desagregada a nivel de municipios, que es vital para
evaluar un proceso de política sectorial tan importante como es la educación. Resulta
incomprensible que en Bolivia casi al terminar la primera década del siglo XXI todavía no se pueda
disponer de información local y regional que permita mejorar el monitoreo y la evaluación de las
políticas sectoriales.
Es posible que la profundización del proceso de descentralización administrativa permita en el
futuro mejorar las condiciones de elaboración de estadísticas municipales y departamentales, para
beneficio tanto de la planificación regional como de la nacional.
Seguramente que un análisis más refinado del impacto de la salud y en particular de la
educación corresponderá a un estudio microeconómico que demuestre que, a medida que las
personas obtienen mejor educación están en condiciones de mejorar sus ingresos y de incrementar
el producto de su sector, en relación a las personas que no reciben educación. Esta perspectiva
microeconómica indudablemente ayudaría a comprender que los retornos de la educación se
reflejan en la adquisición de habilidades específicas de las personas que les permitirán optimizar
nuevas oportunidades. A su vez, estos retornos privados proveen incentivos adicionales a los
individuos y a las familias a invertir en la educación, mientras que la provisión de servicios de
educación pública siempre proveen incentivos continuos para tomar decisiones privadas en torno a
la educación, sobre todo cuando se trata de la educación de los niños. Por supuesto que ésta es una
tarea pendiente dentro de la agenda de la investigación de la inversión en educación y sus retornos.
250
Eric Larrazábal Antezana
REFERENCIAS
Banco Mundial, 1980. "Informe del Desarrollo Mundial 1980". New York: Oxford University Press.
Behrman. Jere y Anil Deolalikar. 1988. "Health and Nutrition". Handbook of Development
Economics. Volume I. Editado por H. Chenery and T.N. Srinivasan.
Gillis, Malcolm y otros. 1987. Economics of Development. Norton & Company.
ILPES. 2001. El uso de indicadores socioeconómicos en la formulación y evaluación de proyectos
sociales, aplicación metodológica. CEPAL
Navarro. H. 2005. Manual para la evaluación de impacto de proyectos y programas de lucha contra
la pobreza. Santiago de Chile: ILPES.
OECD. 2002. Glosary of key terms in evaluation and results based management.
Psacharopoulos. G. 1985. "Returns to education: A further international update and implication”.
Journal of Human Resources.
Schultz. Paul. 1988. "Education Investments and Returns". Handbook of Development Economics.
Volume I. Editado por H. Chenery and T.N. Srinivasan.
Schulz. Theodore. 1961. "Investment in Human Capital". American Economic Review. January.
Tinbergen. Jan y H. C. Bos. 1965. "A Planning Model for the Educational Requirements of Economic
Development". En: Econometric Models for Education. Paris.
251
Evaluación del costo efectividad del gasto social en educación y salud en Bolivia
Anexo
Presupuesto ejecutado de gasto en educación per cápita por departamento
(en Bs.)
252
Eric Larrazábal Antezana
Presupuesto ejecutado de gasto en educación per cápita por departamento
(en Bs.) (Continuación)
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la contaduría general del Estado y de UDAPE.
253