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Origen del Estado Moderno y de las Necesidades Públicas

1.1. El Estado Moderno

El instinto gregario del hombre lo hace vivir en Comunidad. A medida que esas
comunidades fueron creciendo y diversificándose (en aspectos sociales, culturales,
económicos, etc.) comenzó la preocupación por la organización del Estado.

Tras un largo camino, señalado especialmente por el proceso de secularización, se llega

al Estado Moderno a finales del S XVIII, un estado que reúne el concepto de democracia y
de república.

El Estado, concebido como la sociedad jurídicamente organizada, surge en las naciones y

es una formación social moderna. Esta organización política es el producto de un
complejo de causas que, en relación dialéctica, se condicionan recíprocamente.

Estas causas constituyen factores de orden:

Social (la cohesión de la comunidad, los usos y costumbres convencionales y modales,
las formas religiosas, etc.)
Económico (sanción y protección de las formas de propiedad y dominación económica)
Jurídico (mantenimiento de la ley, el orden y la seguridad interna y externa)

El Estado, la Nación y el Gobierno. La Nación en cuanto pueblo organizado en un

territorio dado-, preexistente al Estado, lo crea y organiza su Gobierno. Este último es el
órgano ejecutor de la autoridad y unidad del Estado, y está integrado por el conjunto de
funcionarios que ejercen los poderes establecidos con el objeto de dar cumplimiento a los
fines de la comunidad plasmados en la Constitución.

En definitiva, el Estado es la organización del poder político dentro de una comunidad

nacional, mediante instituciones objetivas que declaran el derecho y lo sostienen,
conservando el orden, por medio de una dirección política y un cuadro administrativo
diferenciado (la burocracia).

En él, de la mano del Constitucionalismo, se consagran los Derechos Civiles (derechos de

primera generación) Así, las Constituciones tienen una parte dogmática (derechos y
garantías) y otra orgánica (la organización del Poder).

El poder constituyente es aquella clase de poder en el Estado de cuyo ejercicio es titular

el pueblo y a través del cual actúa soberanamente dándose una organización política, o
modificándola.

En cambio, los poderes constituidos son aquellos dotados del poder de autoridad y que
derivan de la Constitución, es decir, que han sido establecidos y organizados por el poder
constituyente. El pueblo confiere poder de autoridad o dominación a sus representantes, a
fin del ejercicio concreto del poder constituido.
La separación de poderes, originada como un instrumento de la lucha política contra el
absolutismo, es un elemento del concepto formal de constitución y uno de los cimientos
del Estado liberal moderno

Es básicamente un sistema de restricciones a la autoridad del poder y una garantía de la

libertad individual, sintetizándose en un sistema de ordenación del poder de la autoridad,
buscando un equilibrio y armonía de fuerzas mediante frenos y contrapesos y que supone
la separación, igualdad e independencia de los poderes.

El Estado se da entonces una organización que divide al Poder en tres, una división
temporal por la que el Poder Judicial juzga el pasado, el Ejecutivo (o poder administrador)
ejerce el gobierno en el presente y un Poder Legislativo que legisla para el futuro.

El Estado Moderno tiene cuatro elementos, dos abstractos y dos materiales: Poder
(calificado por la Soberanía y la Independencia), Derecho (calificado por el Ordenamiento
Jurídico), Territorio y Población.

La soberanía, reconocida como tal en el orden interno y como independencia en el orden

externo, se encuentra regulada por el ordenamiento jurídico, es decir, el derecho
(elemento moral de la estructura del Estado) y su derivado imperio de la ley es sostenido
y aplicado por el Poder, de tal forma que el orden jurídico impera en función de la
soberanía. Así, hay una relación funcional entre ambos elementos abstractos, uno hace
posible la existencia del otro.

El Derecho se encuentra calificado por un elemento modal: el imperio de la ley. En su

virtud, la dominación que ejerce el poder en el Estado es dominación legal. En su relación
con el Poder, no sólo lo convierte en poder jurídico, requiere de él la sanción (aplicación)
para no quedar en un puro deber ético. El Poder no crea Derecho, pero lo establece y lo
aplica; el Poder no es Derecho, pero asegura mediante la sanción su obligatoriedad.

Es así que entre Poder y Derecho hay, en primer término, una relación de
correspondencia cíclica o dialéctica. Esta relación significa que la energía política de una
comunidad no queda encapsulada dentro del Derecho, sino que modifica el Derecho
cuando éste se ha vuelto injusto o no satisface ni representa el nuevo orden social
deseado.

La otra relación existente entre Poder y Derecho se origina en la circunstancia de que el

Derecho confiere Poder. Los gobernantes ejercen autoridad en la medida que las leyes se
la con

En suma: la relación entre Poder y Derecho no es de identidad ni de oposición, sino de

recíproca interrelación. El Poder formula y sanciona el Derecho, el Derecho lo justifica o
legitima, e incluso confiere poder.

La conjugación de los dos abstractos (Poder y Derecho) con cada uno de los materiales
(Territorio y Población) nos da las formas de Estado. Así, los abstractos en relación con la
Población nos darán Estados Democráticos o No Democráticos; mientras que la
conjugación de los dos abstractos con el Territorio nos dará Estados Unitarios o
Federales.

El Estado, a su vez, tiene ciertos atributos, algunos exclusivos (solo el Estado los tiene) y
otros no. Es exclusivo el monopolio de la fuerza o la regulación de los Servicios Públicos.
No lo es, la producción de símbolos o la organización de una estructura administrativa
diferenciada (la burocracia).

1.2. Las Necesidades Públicas

La constitución del Estado moderno implica tres pactos. Un pacto de dominación, que
confiere autoridad y reclama orden; un pacto de funcionalidad que asigna funciones y
reclama progreso y un pacto de distribución en los casos de los estados federales al que,
posteriormente, se le ha agregado la cuestión social, en diversas medidas.

El Estado es una organización humana con determinados cometidos o funciones que le

aseguran en relación con factores de variado carácter: históricos, geográficos, étnicos,
culturales, filosóficos, religiosos, sociales, económicos, etc.- las fuerzas políticas
predominantes en un determinado contexto espacio-temporal. Estas funciones o
cometidos dependen de la asunción por parte del Estado de determinados fines: a) de
existencia y mantenimiento de la organización; y b) originados por los propósitos de
objetivos perseguidos por dicha organización.

En cuanto a las primeras, la propia existencia del Estado implica la conformación de su

propia organización, y esta, hasta cierta medida, es independiente de la naturaleza y
envergadura de las funciones y tareas que deba cumplir.

El Estado como organización humana tiene, en primer término, necesidades inherentes a

su propia existencia y mantenimiento, perfectamente comparables con las necesidades
biológicas individuales y, en cierto modo, previas e independientes a las tareas o
cometidos que debe cumplir.

En segundo término, los fines que las fuerzas políticas predominantes en cada país y
momento histórico asignan a la organización estatal, implican la existencia de
necesidades, o sea, insatisfacción por los fines aún no cumplidos. Estas pueden coincidir
con necesidades individuales o no, pueden coincidir con aspiraciones y fines de la
sociedad presente o pueden constituir un beneficio para las generaciones futuras, y
pueden ser satisfechas por el Estado con carácter exclusivo o en concurrencia con la
actividad privada,

Ahora bien, ni el contenido de las funciones del Estado, ni su mayor o menor extensión,
constituyen elementos esenciales para el conocimiento del mismo. Cualquiera sea la
forma de estado o
Por otra parte, corresponde a la Ciencia Política elaborar la forma en que se establecen
los fines del Estado y se procura que las acciones del Gobierno sean acordes a los
mismos. En este sentido, la actividad financiera estatal sólo se limitará a dar lugar a su
cumplimiento permitiendo el cotejo de utilidades y sacrificios a la luz de dichos fines.

para satisfacerlas. El concepto de necesidad pública no preexiste a la existencia del

aparato estatal, ni éste es un instrumento para la satisfacción de necesidades individuales
y colectivas preordenadas. El concepto de necesidades públicas es coetáneo y

Jarach, ib., pág. 41).

Las Necesidades Públicas son aquellas que nacen de la vida colectiva y se satisfacen
mediante la actuación del Estado (Héctor B. Villegas, Curso de Finanzas Públicas..., pág.
2, Ed. Depalma)

El hombre, aun aisladamente tiene necesidades. Algunas son indispensables para la vida,
pudiendo ser, materiales o inmateriales. Pero la vida en común genera nuevas
necesidades distintas de las que tiene el individuo en situación de aislamiento.

Entre las primeras que surgen se mencionan las de defensa frente al ataque externo, el
ordenamiento interno y su acatamiento, la resolución de controversias y el castigo de la
violación de dicho ordenamiento interno.

Entonces, Defensa Exterior, Ordenamiento Interno y Administración de Justicia fueron los

primeros requerimientos del hombre en comunidad. Y su provisión fue encargada a quien
todos aceptaban subordinarse, comenzando por el jefe de la tribu hasta llegar al Estado.
Es así que las primeras experiencias de Estado moderno se observan durante el S. XIX
en lo que se denominó el Estado Gendarme, un estado mínimo que garantizaba la
Defensa Exterior, la Seguridad Interior y la Administración de Justicia.

Las necesidades mencionadas tienen las siguientes características:

Son de ineludible satisfacción.
Son de imposible satisfacción por los individuos aisladamente considerados.
Son las que dan origen a un organismo superior (el Estado) y las que lo justifican.
Por todo ello, se las denomina Necesidades Públicas Absolutas.

Pero, el correr del tiempo, dio lugar a nuevas necesidades, cuya composición ha variado a
lo largo del tiempo y de acuerdo con las fuerzas políticas e ideológicas dominantes en

reconocimiento de que hay que cumplirlos, origina en los dirigentes del Estado la

Jarach, ib., pág. 44).

Estas se han desarrollado a medida que se fueron diversificando los fines del Estado,
pasando del fin de Producir Bienes y Servicios previo a la crisis del ´30 a la actual
 blicas que son acompañadas por necesidades privadas, y que
quedan satisfechas por el mismo bien o servicio público, mientras que otras no coinciden,
salvo casos excepcionales, con necesidades individuales y que, por ello, no pueden ser
satisfechas cuando la demanda individual lo requiera, y mucho menos pueden ser

Es decir, puede haber coincidencia pero no identidad, ya que la necesidad pública es una
valorización colectiva acerca de la conveniencia de su satisfacción por el Estado y no la
suma de demandas individuales expresada mayoritariamente.

ino Jarach, ib., pág. 48).

Finalmente, algunos autores sostienen que hay Necesidades Públicas Absolutas, las que
son esenciales, constantes, vinculadas existencialmente al Estado y de satisfacción
exclusiva por él; y Necesidades Públicas Relativas, las que son contingentes, mudables,
no vinculadas existencialmente al Estado y de satisfacción tanto por el Estado como por
los particulares. Pero otros autores niegan asidero a tal distingo, argumentando que la
satisfacción de nuevas y mayores necesidades por parte del Estado es un
desenvolvimiento histórico del Estado mismo y ellas son propias de la esencia del Estado
a la par de las más viejas y tradicionales; culminan diciendo que constituye una necesidad
pública tan esencial del Estado la seguridad social en los estados contemporáneos, como
la administración de la justicia, la instrucción, la defensa nacional o la seguridad interna
del país, que constituyen el contenido más tradicional de la actividad del Estado.

De esta forma, a fines del S. XIX aparece el Estado Social, que se conforma
definitivamente a mediados del S. XX convirtiéndose en Estado de Bienestar, con amplia
cobertura de Derechos Sociales (derechos de segunda generación) y que no debe
confundirse con el Estado keynesiano.

Así, mientras los derechos de primera generación dicen lo que el Estado no debe hacer,
los de segunda generación dicen lo que el Estado debe hacer (incrementando sus
funciones).

Luego, en la primera mitad del siglo XX aparece el Estado keynesiano, que es un modelo
económico basado en la idea de que el Estado debe intervenir en la economía para
mantener el equilibrio y evitar las crisis, es una intervención anticíclica de carácter fiscal.

En la segunda mitad del siglo XX se refuerzan los reclamos por los Derechos Difusos o de
tercera generación (medio ambiente, consumidores, identidad religiosa y de género).
También puede ocurrir que la sociedad deje de considerar que es responsabilidad del
Estado la satisfacción de determinadas necesidades, por lo que dejan de ser necesidades
públicas.

En definitiva, el Estado tiene una organización y fines, así es constituido y dispuesto en el

¿Cuáles son esos fines? La satisfacción de aquellos
derechos problematizados como necesidades públicas.

Las necesidades públicas, materiales e inmateriales, son consustanciales a la existencia

del Estado, no son previas.

Sin embargo, las necesidades públicas pueden cambiar según la época y el contexto.

Claro que, como ya se ha dicho, en primer término, el Estado tiene necesidades propias
de su existencia, que no definen el tamaño del Estado pero si la organización de ciertas
actividades. Así, lo primero que organiza un Estado son sus fuerzas armadas y su servicio
de recaudación de tributos.

Pero luego se van agregando otras necesidades, que pueden coincidir con necesidades
individuales y/o colectivas de las personas y la comunidad (o sectores de ella)

En el ejemplo mencionado del Estado Gendarme, se encuentran las primeras

necesidades públicas (defensa exterior, seguridad interior y administración de justicia),

sociedad en cierta época.

En ambos casos, se está ante necesidades (insatisfacciones) que son públicas no por
coincidir con fines individuales y/o colectivos sino porque el Estado asume como deber (o
propia necesidad) su satisfacción, ya sea por sí mismo o por terceros (siendo en este
último caso, regulador y garante de su satisfacción).

Es decir, no hay identidad con necesidades individuales y/o colectivas, sino, en algunos
casos, coincidencia en su satisfacción.

1.3. Los Servicios Públicos

Las necesidades públicas se satisfacen mediante la prestación de servicios públicos (y,
eventualmente, la transferencia de bienes). Los Servicios Públicos son las actividades que
el Estado (representado por el Gobierno) realiza en procura de la satisfacción de las
Necesidades Públicas. (Héctor B. Villegas, ib., pág. 7).

Los Servicios Públicos Esenciales satisfacen Necesidades Públicas Absolutas y son

inherentes a la soberanía del Estado, pues solo pueden ser prestados por él en forma
exclusiva e indelegable.
Los Servicios Públicos son prestados por el Estado, pero la prestación de los
denominados no esenciales por cierta doctrina, puede ser delegada en un particular,
aunque siempre bajo el control del Estado, dado su carácter de Servicio Público.

este sigue siendo

público porque el Estado lo considera como propio, lo que se prueba por el hecho mismo
de la concesión. Consecuentemente, también los bienes y servicios públicos son tales por
ser considerados como propios por el Estado y por el producidos o concedidos a

48). Entonces, el Estado regulará su prestación y, eventualmente, la garantizará,

pudiendo llegar al punto de retomar la prestación en forma directa para asegurar el
servicio.

De hecho, el continuo - la decisión sobre el

servicio, la responsabilidad por su prestación, la prestación propiamente dicha y el
financiamiento.

Los Servicios Públicos se pueden clasificar en Divisibles e Indivisibles. Son Divisibles

aquellos que aun prestándose a toda la comunidad pueden ser llevados a cabo en
relación a los particulares que los reciben, mientras que los Indivisibles son aquellos que
tienen una imposibilidad práctica de relacionarlos particularmente con cada miembro de la
sociedad. Es decir, cuando un servicio satisface simultáneamente una necesidad pública
y una individual, este servicio es divisible, lo que, como ya se ha dicho, implica
coincidencia pero no identidad. El Estado está satisfaciendo su propia necesidad pública.
Estos servicios pueden ser excluyentes.

Sin embargo, la divisibilidad de un Servicio implica su asignación individual, es decir, es la

característica de un servicio que satisface al mismo tiempo que la necesidad pública, una
necesidad individual y es, por lo tanto, susceptible de requerir una contraprestación del
usuario. Pero, siempre, la necesidad que el Estado satisface con un servicio público es su
propia necesidad, una necesidad pública.

Por el contrario, los servicios indivisibles satisfacen necesidades públicas que no pueden
ser susceptibles de demanda individual, no son concomitantes con necesidades
individuales ni representan la satisfacción de consumos excluyentes entre unos usuarios y
otros.

Como ya se ha dicho, la divisibilidad es condición de la exigencia de retribución (cuando

el servicio es oneroso), pero un servicio divisible puede ser gratuito para los beneficiarios
individuales, en cuyo caso se financiará por otros medios, como, por ejemplo, los
impuestos.

El Estado también presta servicios indivisibles, los que no pueden ser solventados
directamente, como, por ejemplo, la custodia de las fronteras, estos servicios no son
excluyentes individualmente (no hay beneficiario directo), pero pueden serlo en función
del territorio (servicio de vigilancia policial).
Para realizar esos servicios, el Estado requiere de Bienes Públicos, bienes materiales e
inmateriales para producir Servicios Públicos. minio

comodidad común.

En este sentido, las propiedades (inmuebles o muebles) del Estado afectados al Dominio
Público (por ejemplo, destinados a la prestación de un Servicio Público) también forman
parte de dicha categoría, independientemente de ser de Uso Común o de Uso Especial
(por ejemplo, los dados en concesión con un canon como contraprestación).

2. Adm. Fciera., Adm. y Gestión Pública y Fzas. Púb.

Para la prestación de los servicios públicos, el Estado requiere de bienes intermedios y
factores de la producción de dichos servicios. Y obtiene esos factores mediante la
ejecución de gastos públicos (contratación de personal operativo y directivo, adquisición
de bienes de capital y de materias primas e insumos, etc.). Los gastos públicos, que
constituyen además una parte de la demanda global de bienes y servicios, tienen, al igual
que el Poder, una división temporal, hay gastos del pasado (amortización de deudas), del
presente (gastos corrientes) y del futuro (gastos de capital).

Para realizar esos gastos (públicos) el Estado debe obtener poder de compra, logrando
recursos (públicos) financieros. Para obtener los medios de pago suficientes el Estado
debe tener Ingresos. En la normativa argentina se consideran Recursos Públicos aquellas
fuentes de ingresos mediante los cuales el Estado logra el poder de compra necesario
para efectuar las erogaciones propias de su actividad financiera.

Estos Recursos tendrán también, al igual que la división del Poder y los gastos públicos,
una división temporal, y habrá recursos provenientes del pasado (patrimonio del Estado),
del presente (tributos) y del futuro (deuda pública); o recurrir por breve tiempo- a la
emisión monetaria.

Los Recursos a su vez pueden clasificarse en Originarios o Derivados. Esta clasificación

distingue los obtenidos por el Estado de su propio patrimonio o del ejercicio de actividades
comerciales, industriales, mineras, agrícola-ganaderas, bancarias, de seguros; los que -
por proceder de los bienes o empresas propias del Estado- se consideran originarios, de
aquellos que son extraídos del patrimonio ajeno por el poder de imperio del Estado y que
se denominan derivados. En ésta categoría deben incluirse no sólo los recursos
tributarios, sino también los procedentes del crédito, con la consecuencia en estos últimos
de que implica la creación de recursos futuros o la disminución de gastos para cubrir los
servicios por interesas y amortizaciones. Es dudosa en cambio la inclusión en ésta y en la
otra clase, de los obtenidos por emisión de papel moneda u otras operaciones
monetarias, ya que si bien la emisión es una función típica del Estado (originario), los
efectos sobre el poder de compra puede dar lugar a clasificarla dentro de los derivados
(tributario). Además, la característica de la coerción está presente en la economía
moderna por la asunción de la emisión monetaria como monopolio legal del Estado y por
el curso forzoso de los billetes emitidos.

La elección del recurso puede estar relacionada con una decisión política, en el sentido
que la misma puede ser concurrente con la política del gasto o pretender neutralizarla.
Tanto la distinción generacional (pasado, presente y futuro) como el origen de los
recursos impacta directamente en la clasificación económica, presupuestaria y contable
de ese recurso, al igual que ocurre con los Gastos Públicos.

(Alfredo Le Pera, Estudio de la Administración Financiera Pública, pág. 46, Ed. Ediciones
Cooperativas).

Las Finanzas Públicas entendidas originalmente como el estudio de los ingresos y los
egresos del Estado y su administración (vinculada por un lado a las cuestiones
presupuestarias y por otro a la tributación), hoy en día se focalizan en los efectos
económicos de la actividad estatal, en el proceso de obtención de recursos y ejecución de
gastos que posibilitan la prestación de servicios. Pero la actividad estatal como productora
de bienes y servicios incluye la actividad financiera que posibilita esta producción, además
de otros aspectos como instrumento de política económica para la redistribución de
ingresos, la estabilización y el desarrollo.

Los ingresos y gastos estatales son fenómenos financieros, que considerados

dinámicamente y en su conjunto conforman la actividad financiera estatal, cuyo sujeto es
el Estado, y su administración, la administración financiera, que, modernamente, se
configura como un macro sistema de la administración pública, que en parte reúne y en
parte complementa, la gestión pública entendida como la acción que busca satisfacer las
necesidades públicas.

En este sentido, es fundamental entender a la actividad financiera del Estado como un

proceso unitario y no dos procesos separados (recurso y gasto), pues en este último caso
no se distinguiría mayormente (desde el punto de vista económico) el gasto privado del
público. Siempre y cuando consideremos una primera función del gasto público, como es
la de obtener los factores de la producción de los servicios públicos.

Dada su complejidad, el estudio analítico de la actividad financiera estatal comprende un

abordaje que comprenda los distintos elementos que la integran: elementos políticos,
económicos, jurídicos, sociales y administrativos.

Una primera distinción al respecto es acerca de si el estudio de la actividad financiera

estatal debe ser un análisis de medios o también considerar fines, nos acercaremos
entonces más a la Ciencia Económica o a la Ciencia Política.

En este sentido hay quienes sostienen que la actividad financiera estatal es al mismo
tiempo una actividad política y económica. Posición sustentada por el hecho que la
Ciencia de las Finanzas Públicas tiene por objeto el estudio valorativo de cómo y para qué
el Estado obtiene sus recursos y hace sus gastos.

De hecho, la actividad financiera es la actividad económica del Estado de doble

orientación. La primera es la actividad interna de la economía del sector público y se
caracteriza por su contenido fundamental sobre producción de bienes y servicios públicos
mediante el mecanismo de recursos y gastos; los primeros para financiar a los segundos,
y éstos últimos para la obtención de bienes intermedios y factores de la producción.

La segunda es la proyección de la actividad económica del Estados sobre el sistema

económico del mercado, con el propósito y la intención de modificar el equilibrio de dicha
economía y para alcanzar otro equilibrio más satisfactorio en términos de bienestar. Así,
las políticas financieras de estabilización de la economía, promoción del desarrollo y
redistribución de los ingresos se denominan políticas extrafiscales, sobreviniendo aquí el
problema de la coordinación de las cuatro (tres, según Musgrave, que une estabilización y
desarrollo) ramas de la actividad financiera.

Sin embargo, si bien no debe desconocerse que ambos aportes (el político y el
económico) son imprescindibles a la hora de valorar la utilidad de ciertos medios para
obtener ciertos fines, la actividad financiera estatal es esencialmente una actividad
instrumental, aunque fuertemente influenciada por los fines del Estado, es decir, por la
política pública del momento. Por eso se acuerda que el Presupuesto es, en su esencia,
político.

De allí que se sostenga que la Administración Financiera Gubernamental constituye un

sistema horizontal que atraviesa a todo el Estado, que es esencialmente instrumental
pues carece de fines en si misma (aunque está fuertemente influenciada por los objetivos
políticos), y cuyo normal desenvolvimiento posibilita al Estado desarrollar otras
actividades directas o finalistas, los llamados sistemas verticales (educación y salud como
los más claros ejemplos, etc.).

En términos muy llanos y, para simplificarlo, con un criterio de caja, se puede afirmar que
la actividad financiera del Estado se traduce en una serie de entradas y salidas o ingresos
y egresos de la Caja del Estado. Las entradas de dinero constituyen los Ingresos
Públicos, que son transferencias monetarias realizadas a favor de los organismos
públicos. Gracias a ellas, las entidades estatales disponen de los medios de pago para
proveerse de los bienes y servicios necesarios para cumplir sus cometidos, constituyendo
las consecuentes salidas de dinero los Gastos Públicos.

El Estado es entonces el único y exclusivo sujeto de la actividad financiera estatal, la cual

está integrada por tres actividades parciales claramente diferenciadas:
La previsión de gastos e ingresos futuros.
La obtención de los ingresos públicos necesarios para hacer frente a las erogaciones
presupuestarias calculadas.
La aplicación de esos ingresos a los gastos públicos autorizados.
Finalmente, el Estado desarrolla su actividad -la actividad financiera- haciendo uso de su
Hacienda, de allí que la Administración Financiera Pública incluye, en parte, a la
Contabilidad Pública. Esta última trata sobre la organización, gestión y control de un ente,
la Hacienda Pública, razón por la cual resulta necesario conocer su Hacienda y su
evolución para determinar la capacidad de servicio del Estado. De todas formas, el
estudio de los dos componentes de la actividad financiera pública se hace por separado,
por una mera razón de practicidad analítica.

3. Conceptos de Ciencia y Técnica aplicables a la Adm. Fciera.

de las Finanzas Públicas, que incluye la cuestión contable,
introduce y aplica concepciones de la ciencia y técnica de la Administración a la
Administración Pública en general y a la Administración Financiera en particular.

Así la ciencia y técnica de la Administración acude a mejorar lo público.

comprensión y la búsqueda del porqué de su existencia. Opera en dos campos

(explicativo y evaluación) y tres dimensiones (histórica, presente y prospectiva) Aplica el
método científico para elaborar teorías, modelos e hipótesis sobre la naturaleza, dinámica

Técnica: cuenta con un instrumental conformado por reglas, normas y procedimientos que
permiten conducir una organización, hacer operativo su comportamiento y transformar la
realidad.

Ciencia y técnica de la Administración actúan en forma complementaria e iterativa.

El campo explicativo de la ciencia brinda a la técnica sus avances. Cuando la técnica

encuentra obstáculos en la realidad, fluye al campo evaluativo de la ciencia requiriendo
1

4. Sector Financiero y No Financiero

Tener presente que, dentro de las entidades que componen el Sector Público, las hay de
naturaleza administrativa pública (con fines generales o especiales) y aquellas que
realizan una actividad comercial o industrial (más allá del mucho o poco apetito lucrativo
que ostenten)

Estas últimas pueden adoptar la forma de empresas o sociedades del Estado (según se
acerquen más al régimen público o al de la Ley de Sociedades, más allá de quien sea el
poseedor de su Capital)

1
Le Pera, Alfredo (2007)
Dentro de estas empresas y sociedades, están las instituciones públicas financieras
constituidas por el Sistema Bancario Oficial y otras Empresas e Instituciones Públicas
Financieras (como así también los Fondos Fiduciarios constituidos por todas estas), este
conjunto constituye el Sector Público Financiero que, con fines de análisis económico, se
separan de las restantes entidades públicas.

A su vez, estas otras entidades públicas (las No Financieras) son parte del Sector Público
No Financiero junto con las entidades de naturaleza administrativa pública.

5. Macrosistema de la Adm. Púb. y sus sistemas

5.1. Reforma del Estado

problemas de inflación dan lugar al reemplazo del Consenso Keynesiano por el Consenso
Neoliberal. Luego, a fines de esa década, se inicia el proceso de Reforma del Estado en
los EEUU y en Gran Bretaña (cierto que con diferencias entre ambos). Estas
concepciones llegan a la Argentina a fines de los ´80 y se materializan en la década del
´90.

En los ´90 se planteó desde el gobierno que las funciones primarias debían ejercerse por
el representante del Estado más cercano a quien recibiría el bien o servicio. Por su parte,

La Reforma del Estado se planteaba dos etapas, una primera hacia afuera y una segunda
hacia adentro. La primera concretada en las privatizaciones, concesiones,
desregulaciones y descentralizaciones. La segunda suponía mejoras en los sistemas
verticales (las prestaciones directas a la sociedad) y en los sistemas horizontales (los
proceso internos y transversales del propio Estado).

Respecto de la primera, implicaba (y logró en gran medida) la disolución del llamado

Estado keynesiano mediante las privatizaciones y concesiones; pero mantuvo el llamado
Estado de Bienestar mediante las descentralizaciones hacia los niveles inferiores o
subnacionales.

De esta forma, la Reforma del Estado supuso un replanteo del rol y la agenda del Estado,
de los límites entre lo público y lo privado, de las reglas de juego que gobiernan las
relaciones entre un

servicios públicos.

En cambio, la segunda etapa de la Reforma del Estado quedó inconclusa, la excepción es

la implementación de los Sistemas de Administración Financiera.
Por otra parte, siendo que la reforma del Estado descentralizó hacia el nivel subnacional
los servicios (del Estado de Bienestar) y que la segunda etapa implicaba la mejora en la
prestación de los servicios que se mantenían en la órbita del Estado; la implementación
de Sistemas de Administración Financiera se vuelve más relevante en las Jurisdicciones
Subnacionales que en la propia Jurisdicción Nacional. Durante varios gobiernos se han
transferido funciones desde el Estado Nacional hacia las Provincias (y CABA) y
Municipios. Tal es así que gran parte de los Servicios Públicos Finales, por empezar los
clásicos servicios de Educación y Salud, hoy casi no son prestados por el nivel Nacional
sino por Provincias y Municipios.

Probablemente sea mejor que el responsable de la prestación de los servicios esté más
cerca del destinatario de los mismos (más allá de ciertas responsabilidades de

regulaciones eficientes ni las descentralizaciones de capacitaciones y recursos

adecuados.

Estos profundos cambios operados en los roles asignados a los distintos niveles de
gobierno y la necesidad que estos últimos respondan en forma adecuada a las demandas
que derivan de la comunidad, hacen necesario llevar a cabo una profunda revisión de los
procedimientos y normas vigentes, ampliando la concepción sistémica y favoreciendo la
evaluación de los resultados que redunden en una mayor eficiencia en la toma de
decisiones.

Y son justamente estos servicios los más propicios al cálculo de costos dado que tienen
una producción física de bienes y servicios finales, divisibles, adecuada a dicho cálculo.
Quizás por eso no parece el área de Costos la de mayor relevancia para las normas de
Administración Financiera, todas tributarias de la Ley Nacional, dispuesta para una
Jurisdicción que se había desprendido de dichas funciones y cuya principal preocupación
era el control del déficit.

Sin duda, el control de costos es un factor importante dentro de cualquier tipo de

organización (lucrativa o no). La organización debe tender a ofrecer los mejores servicios
al menor costo posible. Finalmente y por ello, tampoco parece propicia la adjudicación del
control y registro de las Unidades Físicas producidas al área de Presupuesto. Sin
pretender generar polémicas, se entiende que, por formación e incumbencias, la misma
debería estar bajo la órbita del área de Contabilidad. La Hacienda Pública Productiva
requiere de una Contabilidad multidimensional.
5.2. La Hacienda Pública
La Hacienda es el patrimonio de una persona, que puede ser individual o colectiva,
privada o pública.

Hacienda deviene de hacer y es el conjunto coordinado de recursos con que se hace, o,

Cuando la Hacienda es de propiedad colectiva y satisface necesidades comunes se la

puede definir como la coordinación activa de bienes y personas para satisfacer
necesidades propias.

definido, un organismo personal (personas físicas o jurídicas) y un conjunto de actos por

La Hacienda puede ser clasificada según:

su duración (transitoria o perdurable),
la naturaleza del vínculo (voluntaria o coactiva),
su finalidad (productiva o erogativa),
la integración de sus órganos (dependiente o independiente) y
la división del trabajo (dividida o indivisa)

Finalmente, la Hacienda Pública es la coordinación económica activa de bienes y

personas en un territorio dado a fin de satisfacer necesidades comunes y colectivas,
conforme a un régimen de subordinación a una autoridad pública de naturaleza delegada.

Se observa en la definición la existencia de Órganos con funciones determinadas, una

materia administrable, un límite territorial, objetivos a cumplir, pluralidad de demandantes
de esos objetivos y un régimen de gobierno establecido por el Poder Originario- que
enmarca la acción del mismo.

Agrega a la definición para el ámbito privado la sujeción a un territorio y a una

organización política establecida en la ley de creación.

La Hacienda Pública, de acuerdo con las clasificaciones mencionadas, es

Perenne o Perdurable.
Coactiva o Coercitiva.
Productiva (de Bienes y Servicios)
Dependiente o Delegada.
Dividida en su trabajo.

La Hacienda Pública también es:

Política.
Territorial.
Formal.
Impersonal.
Subsidiaria
Administrativa.

Si bien la Hacienda Pública debe preservar su patrimonio, en general, salvo en el caso de

las entidades públicas organizadas bajo la forma de empresa, el patrimonio hacendal es
infructífero (en términos rentísticos), razón por la cual sus recursos son, mayoritariamente,
de base tributaria lo que reafirma su carácter coercitivo-.

Siendo entonces que, no tiene un fin lucrativo, disminuye el interés social por sus
variaciones patrimoniales o, en otras palabras, por el incremento de su productividad
rentística, la cual si es de vital importancia en la Hacienda privada que a esos fines pone
especial énfasis en la distinción de hechos modificativos y permutativos (según alteren o
no el monto del capital).

El Patrimonio de la Hacienda Pública es infructífero (en términos rentísticos), es decir, no

tiene un fin lucrativo. Por lo tanto, si bien hay que velar por la salvaguarda del Patrimonio
(bruto), al carecer de un fin lucrativo, disminuye el interés social por las variaciones del
Patrimonio (Neto) como explicación de los resultados. Sus recursos son,
mayoritariamente, de base tributaria lo que reafirma su carácter coercitivo-.

De allí que en otros tiempos se sostuviera que la Hacienda Pública era erogativa
(realizaba gastos), negando su carácter productivo (de Bienes y Servicios Públicos),
independientemente de que sean divisibles o indivisibles, remunerados o gratuitos,
transables o no.

Hacienda Erogativa no es sinónimo de Hacienda No Productiva, tampoco de Hacienda No

Lucrativa, ni Hacienda Productiva es sinónimo de Hacienda Lucrativa. La Hacienda
Pública es una Hacienda Productiva y No Lucrativa.

Esto se acentúa en los Registros Presupuestarios, que consideran gasto toda erogación
de carácter presupuestario o autorizado por el, aun cuando se trate de la adquisición de
bienes instrumentales (de capital) o la cancelación de deuda pública. De la misma forma,
considera el Cálculo de Recursos al endeudamiento público. Todo lo que implica
inexistencia de

Y esto es así, pues en el plano de la actividad financiera estatal no es preponderante el

aumento o disminución del capital neto (como si ocurre en la Hacienda privada) sino que
es principal el equilibrio entre el gasto a incurrir para satisfacer las necesidades y los
recursos con que se cuenta para cubrirlo. De hecho, los representantes del pueblo votan
un Presupuesto (de Recursos y Gastos) y no un Estado de Evolución Proyectada de la
Hacienda Pública (el Patrimonio Neto del Estado) o un Estado de Situación Patrimonial
Proyectado.

La Hacienda Pública se organiza desde distintos planos, así, puede organizarse desde el
punto de vista Estructural (centralización y descentralización política, administrativa,
burocrática) o el punto de vista Procedimental (distribución de funciones y
responsabilidades, procedimientos según cada una, etc.). Además, se realiza a través de
distintos Órganos.

Siendo la Hacienda Pública dependiente, depende del poder de decisión del Órgano
Volitivo (el Poder Legislativo en representación del pueblo en los regímenes
representativos y republicanos, dividido en dos Cámaras en los regímenes federales).

Y su gestión, es decir la dirección y ejecución de su materia administrable, recae en el

Órgano Directivo (esencialmente el Poder Ejecutivo, poder administrador por excelencia)
y sus Órganos Ejecutivos (los agentes que realizan materialmente la labor).

Finalmente el Poder Judicial modera y resuelve los conflictos que puedan surgir y hace
efectiva las responsabilidades que pudieran proceder del mal desempeño de las
funciones.

consiste en una actividad administrativa permanente ejecutada sobre la materia

administrable y con la finalidad de permitir el funcionamiento de los servicios públicos

ejecutores de los mandatos del órgano volitivo. Por ello la función ejecutiva puede y debe
predeterminarse a los efectos que pueda ajustarse a procedimientos y límites

En su vinculación con las responsabilidades de realización de la Hacienda Pública de los

distintos Poderes del Estado, la Administración Financiera Gubernamental en general y la
Contabilidad Pública en particular deben ordenar las funciones administrativas,
sistematizándolas y agrupándolas según diversos intereses analíticos.

En síntesis, la Hacienda Pública tiene responsabilidades de distintos órdenes, las que

desde el punto de vista de los órganos que tiene a su cargo las mismas son:
Volitivas.
Directivas y Ejecutivas.
Evaluativas.

En cuanto a las funciones de la Hacienda Pública, estas se pueden clasificar en tres

órdenes fundamentales:
Iniciales o genéricas
Ejecutivas
De Control

Son Iniciales o Genéricas:

Ordenamiento general y planificación de la Hacienda.
Determinación de la materia administrable.
Fijación del presupuesto financiero periódico.
Son Ejecutivas:
Fijación, recaudación y centralización de los recursos.
Ordenación, liquidación y pago de gastos.
Gestión patrimonial de conservación y utilización de los bienes del Estado.
Registro o control escritural de las operaciones.
Supervisión sobre las Haciendas anexas.
Rendición de cuentas de los administradores de fondos públicos y demás bienes del
Estado.

Son funciones de Control:

Control sobre las operaciones de gestión ejecutiva.
Examen y evaluación de las cuentas presentadas por los agentes obligados a ello.
Examen y evaluación de la Cuenta de Inversión del Ejercicio.

5.3. La Hacienda Pública Productiva

El Estado tiene propósitos, brindar bienes y servicios, configurados a partir de
Necesidades Públicas. Que son de raigambre política. De forma que las Necesidades

identidad con necesidades individuales o grupales.

Pero ello no implica desconocer o ser indiferente a la forma en que esos propósitos han
de ser cumplidos y las necesidades satisfechas. En dónde el Estado realizará actividades
instrumentales o de servicios internos, pero que no son simplemente erogativas, pues
ellas permiten el desarrollo de las actividades finalistas.

Comunidad) implicó profundos cambios en la Contabilidad Gubernamental.

La propia macroeconomía incorpora al gasto público (y a la inversión pública) como parte

del Producto:

Y=C+G+I+X Q

Y = C + G + (Ipúb + Ipriv) + X Q

Y también considera a los impuestos y las transferencias como parte del Ingreso
disponible:

Yd = Y T + Tr

La visión productiva de la Hacienda Pública dio lugar al desarrollo de la Contabilidad

Gubernamental.

La Contabilidad Gubernamental convive con el Registro Presupuestario.

La necesaria interrelación lleva a preguntarse si el registro de la ejecución presupuestario
no es un problema contable, sujeto a directivas metodológicas del Órgano Rector.

La Integración de ambos Sistemas de Registro mediante la «matriz de conversión», es un

«invento argentino».

Dicho carácter productivo, da lugar al presupuesto por programas (y al costeo de los

Servicios Públicos en la Contabilidad de Acumulación). Mediante este método de
presupuestación, cada una de las grandes funciones del Estado agrupa los gastos según
programas o proyectos a realizar y según las actividades y obras concretas que deben
cumplirse.

Así, se entiende por programa al instrumento destinado a cumplir las funciones del Estado
por el cual se establece un objetivo (cuantificable o no) en términos de un resultado final
que se cumplirá mediante la integración de un conjunto de acciones con recursos
humanos, materiales y financieros a él asignados, (con un costo determinado en la
Contabilidad de Acumulación) y cuya ejecución queda a cargo de determinada unidad
administrativa del gobierno.

Los programas establecen metas concretas a cumplir y vinculan los gastos con los
resultados obtenidos, de manera tal de posibilitar la medición de la eficiencia estatal
según los fines de la programación y no limitándose a una mera contabilización de gastos
según la técnica tradicional.

Para finalizar se advierte que los programas (que se descomponen en actividades)

enfatizan la gestión y los proyectos (que se descomponen en obras) enfatizan la
inversión.

5.4. Visión Sistémica y enfoque en Procesos

La aplicación de la teoría administrativa a la gestión de la actividad financiera del Estado
implicó la visión sistémica de la misma, esto es, entender el desarrollo de la actividad
financiera como Administración Financiera.

Las organizaciones son sistemas abiertos e integrados. El enfoque sistémico presupone

el comportamiento organizacional como probabilístico, multidisciplinario, variable y
adaptativo.

Un sistema es:
1. Conjunto de reglas o principios sobre una materia racionalmente enlazados entre sí.
2. Conjunto de cosas que relacionadas entre sí ordenadamente contribuyen a
determinado objeto.

cosas o situaciones unidas o relacionadas, de forma tal que integran o actúan como una
unidad, una entidad o un todo en función de un objetivo común. Esta totalidad es
potencialmente mayor que la suma de cada una de las partes que la integran, debido a
(José

Propiedades de un Sistema:
El todo posee atributos o funciones esenciales que lo definen. El todo es más que la suma
de las partes.
El todo no puede dividirse en partes independientes sin perder sus propiedades o
funciones esenciales.
Esas funciones o atributos condicionan el funcionamiento de las partes, las que se
entienden como partes del todo.
El comportamiento de las partes influye en el comportamiento del conjunto. Esa influencia
depende del comportamiento de al menos otra parte.
Ninguna parte tiene influencia independientemente sobre el todo y cada parte es afectada
por al menos otra parte. Las partes están dinámicamente interrelacionadas o son
interdependientes.

Los sistemas pueden ser, según su propósito:

Deterministas
Animados
Sociales
Ecológicos

(México), México.

La Administración Pública puede ser vista como un Sistema:

Artificial
Complejo
Probabilístico
Abierto
Viviente
Adaptable
Las Heras, ib.

El Pensamiento Sistémico

intercon (Peter
).

El Pensamiento Sistémico
de reconocer estructuras sutiles

dominar el pensamiento sistémico como disciplina administrativa radica en ver patrones

en dónde otros sólo ven hechos y fuerzas ante las cuales reaccionan. Ver el bosque
además de los árboles es un problema fundamental que aqueja a todas las
(Peter Senge, ib.)

El Pensamiento Sistémico
Análisis
Síntesis
Análisis de los subsistemas de un Sistema de Administración Financiera.
Síntesis de las interacciones de esos subsistemas componentes como integrante de un
Sistema de Administración Financiera.
Especialmente se señala las interacciones con los sistemas de Presupuesto y de
Contabilidad. El de Presupuesto por ser la columna vertebral de la Actividad Financiera
Pública, alrededor del cual se organizan los demás. Y el de Contabilidad por ser el
integrador por naturaleza de la información económica, financiera, patrimonial, etc.

Administración Financiera integral e integrada, los siguientes requisitos:

A) Desde el punto de vista funcional: Interrelacionar en función de la frontera definida para
cada sistema y su vinculación con el sistema contable, en su carácter de integrador por
naturaleza de la información financiera del resto de los sistemas, sin desmedro de las
informaciones propias y específicas que se originen y se requieran en cada uno de los
(Las Heras, ib.)

5.5. La Reforma de Administración Financiera

La visión sistémica de la Administración Pública con su enfoque en procesos más la visión
productiva de la Hacienda Pública, y la factibilidad técnica aportada por la revolución
informática hicieron posible la Reforma de Administración Financiera que, estrictamente
en esta cuestión se puede caracterizar por los siguientes propósitos, modificaciones y
resultados obtenidos, más allá de los objetivos fijados en la propia Ley y que se ven más
abajo.

Se logró una mejora sustancial en la calidad de la información, a condición de mantener

información anterior como la etapa presupuestaria del Compromiso y el llamado
Resultado .

Se pasó de una Centralización Normativa y Registral a una Centralización Normativa y

Descentralización Operativa, gracias a bases de datos comunes y redes informáticas.

El Sistema de Contabilidad dejó de ser una herramienta para la rendición de cuentas,

para pasar a ser un Sistema de Información que permite la rendición de cuentas.

Se pasó de considerar la Ejecución Presupuestaria de los Gastos por el Compromiso a

considerar la Ejecución Presupuestaria de los Gastos por el Devengado.

Se pasó de Registros Múltiples al Registro Único.

Se pasó de una Contabilidad por Ramas a una Contabilidad Integrada y de un exclusivo
registro mediante la técnica de la Partida Simple (o Partida Doble sin Acumulación) a una
Contabilidad de Acumulación (también llamada Patrimonial, Financiera o de Propósito
General).

El establecimiento de una Contabilidad orientada a Costos, a partir de la visión productiva

de la Hacienda Pública, requiere entonces de una Contabilidad Multidimensional.

También se infiere de la Ley la necesidad de Consolidación Contable.

Se planteó un modelo de Accountability, lo que algunos llaman Respondabilidad, por la

que se rinde cuenta por las responsabilidades y funciones asignadas, relacionando
recursos con resultados.

Se avanzó en la Gobernanza, mediante el Planeamiento Estratégico y el modelo de

Control Interno.

El enfoque en procesos permitió mejoras continuas en la calidad.

En cuanto al tema del Control, debe diferenciarse la cuestión del Control Interno del
Externo. En materia de Control Interno, al asignando responsabilidades a los titulares de

Administración Pública el concepto de dominio), se los dotó de mayor autonomía

gerencial, lo que requiere controles sobre la eficacia y la eficiencia.

En cuanto a la cuestión del Control Externo, hubo un cambio copernicano respecto del
régimen anterior, al pasar del Modelo de Tribunal de Cuentas al modelo de Contralorías,
tal cual se verá en la Unidad respectiva del programa de la materia.

5.6. Otros Sistemas de la Administración Pública

Otros sistemas componentes de la Administración Pública y directamente relacionados
con la Administración Financiera, son el de Planificación y el de Administración de los
Recursos Peales. El primero incluye la Planificación General, la Operativa, el Sistema de
Inversión Pública y el de Programación de la Acción de Gobierno.

El segundo incluye a los sistemas que administran recursos reales, que, en algunos
casos, actúan como contrapartida de los flujos financieros y son los sistemas de:
Administración del Personal, Administración Tributaria, Administración de las
Contrataciones, Administración de los Bienes del Estado y Administración y Generación
de los Documentos.

Asumida la visión sistémica, la Administración Financiera es un macro-sistema que se

componentes o elementos relacionados, dependientes y actuantes entre sí, con la
2

La Administración Financiera está compuesta de cuatro sistemas básicos: Presupuesto,

Crédito Público, Tesorería y Contabilidad.

6. Ley 24156 de Administración Financiera y Control del SPN

6.1. Disposiciones Generales

La Ley 24.156 inició un camino ya muy transitado, basada en dos nuevas concepciones,
la visión sistémica de la Administración Pública con un enfoque en procesos y la visión
productiva de la Hacienda Pública, y posibilitada por la factibilidad técnica provista por la
revolución informática.

República Argentina. (Gonnet et al, 2010)

las cuales en al menos 9 se notaba una clara influencia de la ley 24.156. (Gutierrez, 2011)

establece y regula la administración financiera y

los sistemas de control del sector público nacional . En los artículos segundo y tercero
define a ambos:

ARTICULO 2º.- La administración financiera comprende el conjunto de sistemas,

órganos, normas y procedimientos administrativos que hacen posible la obtención de los
recursos públicos y su aplicación para el cumplimiento de los objetivos del Estado.

ARTICULO 3º.- Los sistemas de control comprenden las estructuras de control interno y
externo del sector público nacional y el régimen de responsabilidad que estipula y está
asentado en la obligación de los funcionarios de rendir cuentas de su gestión.

Se observa una clara definición sistémica para la administración financiera, dándose la

paradoja que no se la observa en la definición de los sistemas de control, cuestión sobre
la que se volverá en la Unidad correspondiente.

administración financiera estará integrada por los

siguientes sistemas, que deberán estar interrelacionados entre sí:
- Sistema presupuestario;
- Sistema de crédito público;

2
Nŕ ś▓ Ă■Ċśʼn╜◘ʼn
- Sistema de tesorería;
- Sistema de contabilidad.
Cada uno de estos sistemas estará a cargo de un órgano rector, que dependerá
directamente del órgano que ejerza la coordinación de todos ellos.

El Poder Ejecutivo nacional establecerá el

órgano responsable de la coordinación de los sistemas que integran la administración
financiera, el cual dirigirá y supervisará la implantación y mantenimiento de los mismos
esto es definido por el inciso I del artículo sexto del Decreto Reglamentario que dice que
Las funciones de Órgano Responsable de la coordinación de los sistemas que integran la
Administración Financiera del Sector Público Nacional serán ejercidas conjuntamente por
la Secretaría de Hacienda y la Secretaría de Finanzas, ambas del Ministerio de
Economía. La dirección y supervisión de los sistemas de tesorería, presupuesto y
contabilidad serán ejercidas por la Secretaría de Hacienda, mientras que la de Crédito
Público le corresponderá a la Secretaría de Finanzas, en ambos casos asistidas por las
respectivas Subsecretarías que las integran .

Por su parte La Sindicatura General de la Nación y la

Auditoria General de la Nación serán los órganos rectores de los sistemas de control
interno y externo, respectivamente . Al respecto, el artículo séptimo del Decreto
Reglamentari La Sindicatura General de la Nación y la Auditoría General
de la Nación, como órganos normativos, de supervisión y coordinación de los sistemas de
control interno y de control externo respectivamente, serán la autoridad de aplicación e
interpretación de los mismos, en el ámbito de sus competencias específicas, quedando
facultadas para dictar las normas interpretativas, aclaratorias y/o complementarias que
fueren necesarias .

Debe aclararse aquí que, habitualmente, se utiliza la palabra integrado para definir las
relaciones sistémicas entre los diferentes subsistemas que componen la Ley 24156. En
otras palabras, se refiere a que los subsistemas se encuentran articulados de forma tal
que las operaciones se registren una única vez y se obtengan todos los reportes o salidas

Mientras que integral se refiere a una visión abarcadora de diferentes aspectos,

presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos, de gestión, entre
otros.

Se señala entonces que los subsistemas de Administración Financiera están integrados (y

también deberían estarlo los de Planificación y de Administración de los Recursos Reales)
en sus aspectos financieros). En cambio, se dice habitualmente que los Sistemas de
Control no están integrados con los de Administración Financiera sino que interactúan,
aunque cabe aclarar que esta aseveración se refiere a los Sistemas de Control en
ejercicio del control como inspección, pues si lo pensamos como dominio (en el ámbito del
Control Interno) sí deben estar integrados.

En cuanto a los objetivos de la Ley, ésta los establece en su artículo cuarto que enumera
los siguientes:
 a) Garantizar la aplicación de los principios de regularidad financiera, legalidad,
economicidad, eficiencia y eficacia en la obtención y aplicación de los recursos públicos;
b) Sistematizar las operaciones de programación, gestión y evaluación de los recursos del
sector público nacional;
c) Desarrollar sistemas que proporcionen información oportuna y confiable sobre el
comportamiento financiero del sector público nacional útil para la dirección de las
jurisdicciones y entidades y para evaluar la gestión de los responsables de cada una de
las áreas administrativas;
d) Establecer como responsabilidad propia de la administración superior de cada
jurisdicción o entidad del sector público nacional, la implantación y mantenimiento de:
i) Un sistema contable adecuado a las necesidades del registro e información y
acorde con su naturaleza jurídica y características operativas;
ii) Un eficiente y eficaz sistema de control interno normativo, financiero, económico
y de gestión sobre sus propias operaciones, comprendiendo la práctica del control
previo y posterior y de la auditoria interna;
iii) Procedimientos adecuados que aseguren la conducción económica y eficiente
de las actividades institucionales y la evaluación de los resultados de los
programas, proyectos y operaciones de los que es responsable la jurisdicción o
entidad.
Esta responsabilidad se extiende al cumplimiento del requisito de contar con un personal
calificado y suficiente para desempeñar con eficiencia las tareas que se les asignen en el
marco de esta ley.
e) Estructurar el sistema de control externo del sector público nacional.

Se observa que el inciso a) está influenciado básicamente por la visión productiva de la

Hacienda Pública, el b) por la visión sistémica de la Administración Pública y el c) por
ambas por igual. En cuanto al inciso d), el acápite i) ha perdido vigencia para las
jurisdicciones y para las entidades Organismos Descentralizados; el acápite ii) es
claramente una definición de Control en su sentido amplio, incluyendo tanto la acepción
de control como dominio como la de control como inspección; y el acápite iii) reúne las
dos visiones ya mencionadas. Del inciso e) no hay nada que agregar.

En cuanto al funcionamiento operativo del sistema, en el artículo sexto del Decreto

Reglamentario se prescribe que:
II. En cada Jurisdicción o Entidad, los sistemas se organizarán y operarán dentro de un
Servicio Administrativo Financiero (S.A.F.) integrado a su estructura organizativa. Cuando
las características del organismo lo hagan aconsejable, podrá organizarse más de un
Servicio Administrativo Financiero (S.A.F.) en una determinada jurisdicción o entidad.
Los Servicios Administrativos Financieros brindarán apoyo administrativo a las máximas
autoridades del organismo y tendrán a su cargo el cumplimiento de las políticas, normas y
procedimientos que elaboren los órganos rectores de los sistemas de administración
financiera. Los titulares de los Servicios Administrativos Financieros tendrán las siguientes
responsabilidades primarias:
a) Actuar como nexo entre los órganos rectores de los Sistemas de Administración
Financiera, las Unidades Ejecutoras de los Programas u otras categorías presupuestarias,
las Unidades responsables de la registración contable y las Unidades de Tesorería, y
coordinar las actividades de todas ellas.
b) Elevar a consideración de las autoridades superiores de las jurisdicciones y entidades
los documentos que consoliden los proyectos de asignación y reasignación de recursos
presupuestarios a las Unidades Ejecutoras de los Programas Presupuestarios, y la
documentación que requiera la CONTADURIA GENERAL DE LA NACION de la
SUBSECRETARIA DE PRESUPUESTO de la SECRETARIA DE HACIENDA del
MINISTERIO DE ECONOMIA Y PRODUCCION para la elaboración de la Cuenta de
Inversión y demás estados contables financieros a su cargo.
c) Elaborar la rendición de cuentas en el ámbito de su competencia, de acuerdo con las
normas, procedimientos y plazos que determine la CONTADURIA GENERAL DE LA
NACION, incorporando toda información que permita verificar el uso eficaz y eficiente de
los recursos asignados. La mencionada rendición y sus documentos de respaldo
quedarán archivados en cada Servicio Administrativo Financiero (S.A.F.), ordenados en
forma tal que faciliten la realización de las auditorías que correspondan.
Las unidades ejecutoras de las categorías programáticas previstas en el inciso a) del
Artículo 14 del presente (programa, subprograma, proyecto, actividad y obra) participarán
de la formulación, ejecución y evaluación del presupuesto físico y financiero respectivo,
cualquiera sea la fuente que financie sus gastos. El Servicio Administrativo Financiero
(S.A.F.) coordinará integralmente a las referidas unidades ejecutoras.
La SECRETARIA DE HACIENDA dictará las normas complementarias con relación a la
competencia, operación e interacción de los servicios y unidades mencionados en el
apartado II del presente artículo.

Así, los SAF colaboran con las autoridades de las Jurisdicciones y Entidades para que;
cumpliendo las políticas, normas y procedimientos elaborados por los Órganos Rectores;
y de acuerdo con las definiciones políticas del máximo nivel, las Unidades Ejecutoras de
programas los formulen, definan física y presupuestariamente sus insumos requeridos y
sus metas a alcanzar y ejecuten en consecuencia su presupuesto, lo registren, lo rindan y
lo evalúen.

Se cumple así con la consigna de centralización normativa, que implica la función de los
Órganos Rectores de orientar e integrar el funcionamiento del sistema, mediante políticas,
normas y procedimientos; y descentralización operativa, por la que las Jurisdicciones y
Entidades ejecutan procedimientos que hacen al funcionamiento del sistema en cada
institución pública.

Finalmente, el artículo décimo, en cumplimiento del principio presupuestario de anualidad,

El ejercicio financiero del sector público nacional, comenzará el primero de
enero y terminar el treinta y uno de diciembre de cada año .
6.2. Centralización y Descentralización
La centralización y la descentralización, definidas según su alcance. Así, la centralización
y descentralización política se refieren a la forma de Estado (unitario o federal), la
centralización y descentralización administrativa a la actividad de los órganos que
desempeñan la función ejecutiva y la descentralización y descentralización burocrática
(aunque es más pr
actividad ejecutiva.

En el orden político, el Estado puede ser unitario o federal, según los elementos de su
estructura se encuentren con referencia a uno o varios centros de poder. Es decir: que
exista un gobierno central único para toda la nación; o un gobierno central y gobiernos
locales coordinados con esferas de competencia delimitadas. Sería una descentralización
por autonomías.

En el orden administrativo, habrá centralización cuando la actividad de los órganos que

desempeñan la función ejecutiva responde a un centro de coordinación según principios
de unificación y descentralización, cuando existe diversificación de la coordinación
administrativa. Sería una descentralización por autarquías.

En el orden burocrático, habrá concentración o desconcentración según que se faculte o

no a los funcionarios o empleados subordinados a resolver ciertas cuestiones o adoptar
determinadas resoluciones dentro de los límites de una competencia reglamentada. Es
una desconcentración por jerarquía, dentro del orden administrativo.

El Estado Federal es una unión de Estados de Derecho político interno, investido de

soberanía, formando una unidad política. Se caracteriza porque los estados particulares o
provincias tienen autonomía, participando en el gobierno nacional, y a través de éste, en
la formación de la voluntad del poder en el Estado. Federación o gobierno federal significa
la coexistencia y coordinación de dos órdenes de gobierno: uno central y otro local.

Los rasgos distintivos son:

Los estados federados no son soberanos.
La organización se basa en una constitución.
Prevalece el estado federal sobre los estados miembros.
Los estados federales tienen autonomía dentro de los límites fijados por la constitución.

El estado federal es entonces una unidad fundada sobre la pluralidad. Su origen es el acto
constituyente. El estado federal es un producto histórico, no es una construcción racional,
hay tantos federalismos como estados federales.

Es cuestión esencial para el sistema federal saber qué atribuciones tienen el poder central
y los gobiernos locales. En cuanto a esto, la realidad impide fijar criterios rígidos. De todas
formas, el reparto de las competencias entre el gobierno central y los gobiernos locales
puede hacerse de tres maneras distintas:
a) enumeración taxativa de atribuciones, tanto del gobierno central como local;
b) enumeración de las atribuciones del poder central, los poderes locales se reservan las
no enumeradas, indefinidas, remanentes o no delegadas;
c) enumeración de las atribuciones de los poderes locales, el poder central conserva las
no enumeradas, indefinidas, remanentes o no delegadas.

En consecuencia, se ha desarrollado la Teoría del Federalismo Fiscal. La misma se ha

ocupado de analizar la forma en que las responsabilidades de gasto y recaudación por
niveles de gobierno deberían ser distribuidas.

Generalmente se acepta que el gobierno central debe tener a cargo las tareas de
estabilización macroeconómica, promoción del desarrollo y redistribución, mientras que
los gobiernos subnacionales provean bienes y servicios cuyos consumos se limiten a las
propias jurisdicciones.

Los regímenes de coparticipación conllevan a la descentralización de los gastos (con el

objetivo de mejorar la calidad del gasto y el control de parte de los votantes) y a la
centralización de la recaudación (buscando ganar en escala por reducción de los costos
de recaudación).

Todo esto provoca en parte- que el gasto público provincial tienda a ser procíclico, ya
que, en general, el gasto Provincial sube, incluso más que el Nacional, en períodos
expansivos y cae, cierto que menos q2ue el Nacional, en períodos recesivos. Situación
provocada, principalmente, por el tipo de gasto que ejecuta cada nivel.

En general las Finanzas Públicas plantean dos principales criterios de reparto:

Devolutivo (el que más aporta más recibe) y
Redistributivo (provincias ricas ayudan a las pobres).

Se analizan también la Correspondencia Fiscal y los Subsidios Implícitos. La

Correspondencia Fiscal indica cuanto del gasto provincial está financiado con recursos
provinciales propios (este principio implica la descentralización tributaria). Los Subsidios
Implícitos, en donde tiene lugar la redistribución de ingresos, se dan siempre que los
beneficios de los gastos públicos nacionales en una provincia dada difieran de la carga
impositiva nacional en dicha provincia.

Finalmente, se analiza la incidencia del gasto federal en las provincias, es decir, la

, cuestión sobre la que se volverá al

revisar los clasificadores presupuestarios.

En cuanto a la centralización y descentralización administrativa, según el Prof. Gordillo

(2009) las entidades públicas o estatales se clasifican en dos grupos, aquellas que
realizan una activid
realizan una actividad comercial o industrial.

Entre las primeras distingue a las entidades estatales administrativas con competencia
general (los Estados Nacional, Provinciales y Municipales) y las entidades estatales
administrativas con competencia especial (los llamados entes autárquicos institucionales
que prestan determinados servicios, pero carecen de competencia genérica). Ambas
tienen personería jurídica propia, se rigen por el derecho público y sus agentes son
públicos.

En cuanto a las que realizan una actividad comercial o industrial, estas son las llamadas

restantes entidades organizadas bajo la forma de empresa (Sociedades Anónimas) con

participación estatal, la cual puede ser mayoritaria o no. Más abajo se volverá sobre el
tema de las empresas en el Sector Público Nacional.

Por último, tivas

Empresas Prestadoras de los Servicios Públicos y a algunos organismos de la

En síntesis, en la Centralización Administrativa las facultades de decisión están reunidas

en los órganos superiores de la administración.
En la Descentralización Administrativa la competencia se atribuye a un ente separado de
la Administración Central, dotado de personería jurídica propia.

Finalmente, en la Desconcentración se atribuyen partes de competencia a órganos

inferiores, aunque dentro de la misma Unidad de Organización. El control jerárquico no
configura una diferente estructura estatal.

Así, como síntesis de los tres tipos observados, según la Autonomía la Unidad
Organizativa dicta sus propias normas, según la Autarquía la Unidad Organizativa se auto
administra y según la Jerarquía se desconcentran las facultades.

6.3. Ámbito de Aplicación

El artículo 1° de la Ley 24156 prescribe que la se aplica a todo el Sector Público Nacional
y el artículo 8° establece como se integra; pero antes de avanzar en lo que dice la Ley hay
que enunciar algunas precisiones.

Por empezar, diferenciar el Sector Público Nacional integrado por las entidades que lo
componen sólo en el ámbito nacional del Sector Público Argentino integrado por los tres
niveles de gobierno, es decir por el Sector Público Nacional, el Sector Público Provincial y
el Sector Público Municipal.

Sin embargo, respecto de la conformación del Sector Público (en cualquiera de sus tres
niveles), esta es una categoría económica carente de validez jurídica. El Estado (en este
caso, el Estado Nacional Argentino) es representado por la Administración Central que
constituye una persona jurídica (una entidad) única y que expone al resto del Sector
Público Nacional a través de la conformación de la Hacienda Pública y su consolidación
y/o integración en los Estados Contables.
El artículo 8° determina que: Las disposiciones de esta Ley serán de aplicación en todo el
Sector Público Nacional, el que a tal efecto está integrado por:

a) Administración Nacional, conformada por la Administración Central y los Organismos

Descentralizados, comprendiendo en estos últimos a las Instituciones de Seguridad
Social.

b) Empresas y Sociedades del Estado que abarca a las Empresas del Estado, las
Sociedades del Estado, las Sociedades Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria,
las Sociedades de Economía Mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales
donde el Estado nacional tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación de
las decisiones societarias.

c) Entes Públicos excluidos expresamente de la Administración Nacional, que abarca a

cualquier organización estatal no empresarial, con autarquía financiera, personalidad
jurídica y patrimonio propio, donde el Estado nacional tenga el control mayoritario del
patrimonio o de la formación de las decisiones, incluyendo aquellas entidades públicas no
estatales donde el Estado nacional tenga el control de las decisiones.

d) Fondos Fiduciarios integrados total o mayoritariamente con bienes y/o fondos del
Estado nacional.

Serán aplicables las normas de esta ley, en lo relativo a la rendición de cuentas de las
organizaciones privadas a las que se hayan acordado subsidios o aportes y a las
instituciones o fondos cuya administración, guarda o conservación está a cargo del
Estado nacional a través de sus Jurisdicciones o Entidades.

A su vez, el Decreto Reglament Se consideran

incluidos en la Administración Central el PODER EJECUTIVO NACIONAL, el PODER
LEGISLATIVO y el PODER JUDICIAL, así como el MINISTERIO PUBLICO. Para el
funcionamiento de sus sistemas de administración financiera y de control, las
Universidades Nacionales, en virtud de su carácter de Organismos Descentralizados,
están encuadradas en las disposiciones de la ley y de este reglamento,
independientemente del tratamiento presupuestario que reciban los aportes que les
otorgue el Tesoro Nacional.

En el contexto de esta Ley se entenderá por

entidad a toda organización pública con personalidad jurídica y patrimonio propio, y por
jurisdicción a cada una de las siguientes unidades:

a) Institucionales
- Poder Legislativo
- Poder Judicial
- Ministerio Público
- Presidencia de la Nación, Jefatura de Gabinete de Ministros, los Ministerios y
Secretarías del Poder Ejecutivo Nacional
b) Administrativo-Financieras
- Servicio de la Deuda Pública
- Obligaciones a cargo del Tesoro

Los
créditos presupuestarios de la Administración Central para atender las erogaciones de la
deuda pública se incluirán en la Jurisdicción 90 - Servicio de la Deuda Pública y aquellos
otros gastos originados por los compromisos asumidos por el Tesoro Nacional y que por
sus características específicas no puedan asignarse a las jurisdicciones indicadas en la
ley, se consignarán en la Jurisdicción 91 - Obligaciones a cargo del Tesoro.

Aquí destacamos la concepción de la Administración Central, compuesta por los tres

Poderes. No se hace referencia aquí a la consolidación en una única entidad de todas las
Jurisdicciones del Poder Ejecutivo, sino, como se menciona, a la consideración de los tres
Poderes como una única entidad.

Otra cosa a señalar es la existencia de Jurisdicciones Financieras, no físicas, necesarias

para la correcta formulación, ejecución e imputación institucional del Presupuesto.

Las características de los Organismos Descentralizados son:

Creados por el Estado.
Personería jurídica propia.
Patrimonio propio.
Cuentan o han contado con asignación legal de recursos.
Pueden auto administrarse.
Están sometidos al control de la Administración Central.
Se rigen por el derecho público y pueden regirse por el derecho privado.
Desarrollan actividades de fin público, incluyendo industriales o comerciales.
La descentralización puede ser funcional o territorial.
(Alfredo Le Pera, 1997)

Los entes públicos expresamente excluidos son, entre otros, el INCAA y la AFIP; la
exclusión refiere a su exclusión de la Ley de Presupuesto.

Entre las Empresas se pueden mencionar:

Sociedades Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria: conformadas con mayoría
estatal, reguladas por la Ley de Sociedades.
Sociedades Anónimas: el Estado es dueño del paquete accionario, reguladas por la Ley
de Sociedades.
Sociedades de Economía Mixta: asociación del Estado con una empresa privada.
Empresas del Estado Ley 13.653: es el régimen establecido a partir de 1946, adoptó una
combinación del derecho administrativo y del derecho comercial.
Sociedades del Estado Ley 20.755: su Capital es documentado con Certificados
Nominativos, se gestionan como Sociedades Anónimas.
El Decreto de Necesidad y Urgencia 70/2023 modificó un gran número de normas, entre
ellas, en el Título III Reforma del Estado (parte general), se incluyen los artículos 36 de
derogación del Decreto - Ley N° 15.349/46 de Sociedades de Economía Mixta, 37 de la
derogación de la Ley N° 13.653 de 1949 de Empresas del Estado y 40 de derogación de
la Ley N° 20.705 de 1974 de Sociedades del Estado. Complementando estas
derogaciones, en el Capítulo II del mismo Título
e
sociedades anónimas de las sociedades o empresas regidas por estas normas derogadas
y 49 que modifica la Ley 19550 de Sociedades incorporando las sociedades de propiedad
estatal en cualquiera de los niveles del Sector Público Argentino. A su vez, el artículo 50
equipara a estas sociedades con las sociedades privadas y el artículo 51 establece un
período máximo de transición.

Estas modificaciones implican sacar a estas empresas de la tutela del derecho

administrativo e incorporarlas al derecho comercial, con todas sus consecuencias. Se
entiende que esto debió ser así desde que en 1972 el gobierno de facto de entonces
aprobó la Ley 19550 de Sociedades. Obviamente que estos cambios no implican en sí la
privatización, pero la habilitan.

sobre requisitos para el cálculo de haberes jubilatorios,

derogada casi totalmente en 1969, y cuyos únicos dos artículos todavía vigentes
establecían la inclusión en el presupuesto de las partidas necesarias para un sistema de
préstamos a jubilados y pensionados y el requisito de libre deuda previsional para los
empleadores que requieran créditos bancarios. El Capítulo I incluyó modificaciones al
Régimen de Propiedad Participada establecido por la Ley 23696 de Reforma del Estado
de 1989.

Finalmente, también dentro del Capítulo II, en el artículo 52 del Decreto 70/2023 se
establece que la Ley N° 24.156 y demás normativa de control del sector público solo será
aplicable cuando en las Sociedades Anónimas producto de la transformación antedicha, el
Estado posea participación accionaria mayoritaria.

Al respecto debe mencionarse que el ya mencionado artículo 48 del DNU, al referirse a

las sociedades que deben transformarse en sociedades anónimas las caracteriza,

nacional tenga participación en el capital o en la fo

Mientras que, en el mismo Capítulo II, el artículo 52, refiriéndose a la aplicación de la Ley
24156 de Administración Financiera y Control del Sector Público Nacional, establece que
a de control del sector público solo será aplicable
cuando, en las Sociedades Anónimas producto de la transformación determinada en el

organismos públicos pertinentes.

En cuanto a los Fondos Fiduciarios, estos fueron creados por la Ley 24.441, derogada y
reemplazada en la parte que nos ocupa por la sanción del nuevo Código Civil y
Comercial. Mediante la fiducia una persona transfiere un bien a otra con el fin que le dé un
destino determinado o para que sirva de garantía de un crédito; en otras palabras,
consiste en la transferencia de un bien o un derecho a una persona a la cual se le asigna
un encargo o una gestión relativa al bien o derecho.

Las partes intervinientes son:

Fiduciante o Fideicomitente: Titular del bien objeto de la transmisión fiduciaria.
Fiduciario: persona a la que se le transmite la propiedad fiduciaria del bien con la
obligación de cumplir con ellos una gestión o administración determinada.
Beneficiario: quién recibirá los beneficios producidos por la gestión o administración del
bien fideicomitido.
Fideicomisario: destinatario final de los bienes, cumplido el plazo o la condición del
fideicomiso.

Según el contrato, indistintamente, el Fiduciante o el Beneficiario pueden ser el

Fideicomisario.

Los bienes fideicomitidos son un patrimonio separado de los del fiduciante y del fiduciario.
El fiduciario debe rendir cuentas por lo menos una vez al año.

A partir de esta última característica, el hecho que el Fiduciario en general- no es una

entidad de la Administración Pública, y la convalidación otorgada por el artículo 8º de la
Ley 24.156 es que se considera un Patrimonio separado de dicha Administración y las
transferencias (financieras) a los mismos se exponen como tales en una única línea por
Fondo en el presupuesto, sin identificar los gastos a que darán lugar dichas
transferencias.

Los Fondos Fiduciarios comenzaron su derrotero a partir del Decreto 286/95 del PEN que
creo el Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial, introduciendo la figura en el ámbito
público, para lo cual se consideró un Pacto Fiscal y la crisis mejicana.

Recién en 1999 (Ley 25.152 de Solvencia Fiscal) se dispuso la inclusión en la Ley de

Presupuesto de la Administración Nacional de los flujos financieros para constituirlos.

Luego en la Ley 25565, de Presupuesto General de la Administración Nacional para el

año 2002, se estableció respecto de los Fondos Fiduciarios:
La inclusión dentro del SPN (art. 8º LAF).
Los principios para la formalización, ejecución presupuestaria y contable.
La limitación para contar sólo con personal de panta de la jurisdicción o entidad de la cual
dependen.
La prohibición de constituirlos extrapresupuestariamente.

Los Fideicomisos se constituyen con:

Acto Administrativo (ya se ha dicho que desde 2002 debe ser una Ley) que fije pautas,
objetivos, características y funciones de la comisión o consejo técnico o de
administración.
Designación del Fiduciario, ente público o privado.
Finalidad de interés general que lo justifica.
Designación de una comisión o consejo técnico o de administración.
Designación del Fideicomisario (generalmente es el mismo Estado).

Los Fondos Fiduciarios se iniciaron como una medida de emergencia y/o para resolver
problemas concretos, pero desde su creación se han incrementado tanto en número como
en activos que los componen, sin ninguna discusión parlamentaria acerca del destino de
las transferencias ni condiciones de su evaluación conformando un régimen permanente
sin ninguna cláusula de caducidad.