NUEVOS ENFOQUES SOBRE LA CORRUPCIÓN

Perspectiva histórica, federal y multidimensional

Publicación de documentos de la Red Federal de Estudios Multidisciplinarios
sobre Integridad y Corrupción de la Oficina Anticorrupción
Autoridades

Dr. Alberto Ángel Fernández

Presidente de la Nación

Dra. Verónica Gómez

Titular de la Oficina Anticorrupción

Dr. Leopoldo Giupponi

Director Nacional de Ética Pública

Equipo de la Colección de Documentos de la Red Federal EMIC

Dra. María Cecilia Lascurain y Dr. Alejandro Gaggero

Coordinadores de la Red Federal EMIC (Estudios Multidisciplinarios sobre Integridad y

Corrupción)

Lic. María Carolina Podestá

Coordinación de la publicación

Lic. María Luján Blanco

Edición y corrección

Lic. Agustina Arias

Arte de tapa, diseño y diagramación editorial

Ciudad de Buenos Aires, República Argentina, noviembre 2023.

NUEVOS ENFOQUES SOBRE LA CORRUPCIÓN
Perspectiva histórica, federal y multidimensional
Publicación de documentos de la Red Federal de Estudios Multidisciplinarios
sobre Integridad y Corrupción de la Oficina Anticorrupción

3
Coordinación de la publicación: María Carolina Podestá
Compilación: Alejandro Gaggero y María Cecilia Lascurain
Edición y corrección: María Luján Blanco
Arte de tapa, diseño y diagramación editorial: Agustina Arias

Las ideas y planteamientos contenidos en la presente edición son de exclusiva responsabilidad

de sus autores y no comprometen la posición oficial de la Oficina Anticorrupción.
El uso del lenguaje inclusivo y no sexista implica un cambio cultural que se enmarca en un
objetivo de la actual gestión de Gobierno y se sustenta en la normativa vigente en materia de
género, diversidad y derechos humanos en la Argentina. En esta publicación se utilizan
diferentes estrategias para no caer en prejuicios y estereotipos que promueven la desigualdad,
la exclusión o la discriminación de colectivos, personas o grupos.
Esta publicación y su contenido se brindan bajo una Licencia
Creative Commons Atribución-No Comercial 2.5 Argentina.
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contenido siempre que se cite la fuente, así como la
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Esta publicación se encuentra disponible en forma libre y gratuita en:
[Link]/anticorrupcion. Hecho el depósito que marca la Ley 11.723.
Noviembre 2023
ÍNDICE

Prólogo..............................................................................................................................................................7

Presentación. La articulación entre políticas públicas y ciencia: creación y aportes

de la Red Federal de Estudios Multidisciplinarios sobre Integridad y Corrupción............. 9

Primera parte. Historia y polisemia del término Corrupción........................................... 11

Capítulo 1. Lineamientos de la nueva historia cultural de la corrupción

Por Martín Astarita.................................................................................................................................. 12

Capítulo 2. Usos y significados de la corrupción

Por Sebastián Pereyra............................................................................................................................45

Capítulo 3. Escándalos y usos políticos de la acusación de corrupción en la historia

argentina.
Por Silvana Ferreyra, Romina Garcilazo y Sebastián Pereyra....................................................... 71

Segunda parte. Corrupción y derechos humanos............................................................... 103

Capítulo [Link]ón, patriarcado y derechos humanos: el género del poder

Por Christian Gruenberg......................................................................................................................104

Capítulo 5. Las burocracias de calle como primera línea del Estado y su papel en
las políticas de integridad.
Por Pilar Arcidiácono y Luisina Perelmiter...................................................................................... 128

Capítulo 6. Integridad, ética y corrupción en la política ambiental.

Por Melina Tobías..................................................................................................................................148

Capítulo 7. Cruzando fronteras: Corrupción, derechos humanos y política pública.

Por Franco Nicolás Serra…………………………………………………………………………………………………………..170

Tercera parte. Las políticas de integridad como políticas públicas. Desafíos y

nuevas miradas.........................................................................................................................................191

Capítulo 8. Guaridas fiscales, flujos financieros ilícitos y corrupción

Por Alejandro Gaggero......................................................................................................................... 192

5
 Capítulo 9. Cuando el interés privado vulnera la decisión pública. La importancia de
regular los conflictos de intereses y la captura de la decisión estatal.
Por Paula Canelo, Alejandro Dulitzky y María Cecilia Lascurain................................................ 215

Capítulo 10. ¿Es posible medir la corrupción? Un esbozo de nuevas perspectivas

para informar políticas de integridad: análisis de redes de relaciones.
Por Pablo Soffietti................................................................................................................................. 242

Acerca de las autorías..........................................................................................................................270

Nuevos enfoques de la corrupción: Perspectiva histórica, federal y multidimensional

Capítulo 2
Usos y significados de la corrupción7

Sebastián Pereyra

Resumen
El documento reflexiona sobre los significados y usos del concepto de corrupción, su carácter
polisémico y disputado, y sus transformaciones a lo largo del tiempo y las distintas sociedades
y regiones. Para ello revisa, en primer lugar, algunos grandes cambios sufridos por el concepto
entre la antigüedad clásica y la modernidad para ver cómo las discusiones actuales sobre la
corrupción recuperan, a la vez que simplifican, los significados modernos. En segundo lugar,
analiza el papel de las acusaciones de corrupción como parte de la lucha política en la historia
argentina, en especial, desde la recuperación democrática en 1983. En tercer lugar, aborda el
problema de cómo establecer parámetros para medir y establecer tendencias y, por lo tanto,
evaluar la eficacia o no de las formas de intervención sobre la corrupción, tanto a nivel local
como internacional. Por último, revisa cuáles han sido las características de la agenda de
política pública sobre la corrupción en Argentina y cuáles son los desafíos del futuro, en torno
a tres aspectos puntuales: la reforma judicial, la reforma política y la reforma de la
administración pública.

Palabras clave
Corrupción - escándalos - políticas públicas

7
El presente capítulo constituye una re-edición del documento homónimo, publicado como parte de la Colección
de Documentos de la Red EMIC de la Oficina Anticorrupción y financiado por el proyecto ARG/16/019 “Cooperación
para la implementación de políticas de transparencia y control de la corrupción aplicados en conjunto en gobiernos
provinciales" del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

45
 Primera parte: Historia y polisemia del término Corrupción

1. Introducción: ¿qué es la corrupción?8

Corrupción es un concepto complicado, esquivo. Su significado nos resulta comprensible, casi
evidente, pero a la vez se nos escapa y significa muchas cosas diferentes. Podemos imaginar y
evocar infinidad de ejemplos para responder a la pregunta qué es la corrupción. Un/a
funcionario/a que pide o cobra sobornos, un/a político/a que exhibe un crecimiento notable de
su patrimonio, un/a empresario/a o una empresa que controla los organismos públicos que
deberían regular la actividad económica en la que este/a empresario/a o empresa produce,
actores poderosos (del sector público o privado) con la capacidad de evadir impuestos a
través, por ejemplo, de paraísos fiscales.

A partir de estos ejemplos podríamos intentar construir una suerte de catálogo y sobre esa
base llegar a una definición general sobre qué es la corrupción. Podríamos hablar, por ejemplo,
del abuso de poder usado para el propio beneficio, o de la colusión entre interés público e
interés privado en perjuicio del primero.

Algunos libros clásicos sobre el tema como los de Robert Klitgaard o Susan Rose-Ackerman
sostienen que la definición general del término corrupción es el mal uso de un cargo o función
con fines no oficiales. Estas perspectivas han enfatizado un enfoque administrativo sobre la
cuestión considerando que la corrupción es ante todo una cuestión de costos-beneficios que
se generaliza o se controla en función de dos variables principales: en primer lugar, la
capacidad excesiva o no de regulación de la vida social que tienen los funcionarios públicos y,
en segundo lugar, la transparencia u opacidad con la que ejercen sus funciones.

El derecho, a su vez, establece en el código penal un conjunto de delitos que se corresponden

con las prácticas que más usualmente asociamos al término corrupción. El cohecho –la coima-,
el tráfico de influencias, la malversación de caudales públicos, las negociaciones incompatibles
con la función pública, las exacciones ilegales, el enriquecimiento ilícito, son todos delitos
contra la administración pública que componen un catálogo de conductas corruptas penadas
por la ley.

8
Agradezco muy especialmente a Paula Canelo, Daniela Urribarri y Luis Villanueva por los comentarios y
sugerencias realizados en la lectura de una primera versión de este texto. También agradezco a María Soledad
Gattoni por las discusiones e intercambios que están detrás de algunos de los argumentos que se presentan en el
documento.
Nuevos enfoques de la corrupción: Perspectiva histórica, federal y multidimensional

Sin embargo, los delitos contra la administración pública no son siempre una buena guía o un
buen indicador para definir qué son las prácticas corruptas. Por un lado, podemos reconocer
sin mucha dificultad que hay conductas por parte de funcionarios/as que podrían implicar
algún tipo de delito y que no necesariamente están vinculadas con este tipo de prácticas.
Imaginemos, por ejemplo, un/a funcionario/a encargado/a de la regulación del comercio o de la
implementación de la política comercial del Estado; supongamos que esta persona decide
comprar un producto en el exterior para ampliar la oferta del mismo en el país y por esa vía
lograr que baje el precio interno; admitamos que algo en todo ese procedimiento podría salir
mal y que ello podría implicar, a su vez, que el/la funcionario/a en cuestión sea acusado de
malversación de caudales públicos. Así, tendríamos delito y, sin embargo, no estaríamos frente
a un caso de corrupción.

Tengamos en cuenta también que en el desarrollo de la actividad política y/o de la función

pública hay infinidad de decisiones y comportamientos que podrían claramente ser percibidos
como ilegítimos y que, sin embargo, no necesariamente implican que se haya cometido un
delito. Imaginemos, por ejemplo, que un/a legislador/a hace uso de los fondos que le asigna el
Parlamento para gastos de traslado o gastos de representación. No caben dudas allí que la
asignación y el uso de esos fondos no representa ni permitiría sospechar ningún indicio de
delito.

Al mismo tiempo, supongamos que ello ocurre en el contexto de un país que atraviesa
dificultades o restricciones económicas. No es imposible pensar que una persona que trabaja
en cualquier otra actividad y que no goza de esos mismos beneficios pueda percibir esos
gastos como un privilegio ilegítimo e injustificado. ¿Se trata de una situación que implica algún
tipo de corrupción o no? El derecho no nos ayuda en este punto a resolver la pregunta que nos
venimos haciendo.

El problema con las definiciones generales y omnicomprensivas de la corrupción es que no son

sensibles a este tipo de cuestiones y que, por eso, no nos ayudan a ponernos de acuerdo en
una definición común y precisa de corrupción. Y, a la vez, este tipo de cuestiones abundan en
la dinámica de nuestra vida social y política. Más allá de los casos extremos que mencionamos
más arriba, hay una infinidad de situaciones que implican zonas grises que difícilmente
puedan resolverse apelando a fórmulas generales o siguiendo la tarea de tipificación de delitos
que lleva adelante el derecho penal.

47
 Primera parte: Historia y polisemia del término Corrupción

Consideremos por un momento la idea de beneficio personal o particular contrario al interés

público, que está implicada en nuestras definiciones habituales de corrupción. Un funcionario
público recibiendo una suma de dinero (en efectivo) como contrapartida por tomar una
determinada decisión (o para no hacerlo) representa una imagen gráfica y concreta de la
corrupción. Con esa imagen en mente se puede entender la redacción del artículo de nuestro
código penal relativo al cohecho: “…el funcionario público que por sí o por persona interpuesta,
recibiere dinero o cualquier otra dádiva o aceptare una promesa directa o indirecta, para hacer,
retardar o dejar de hacer algo relativo a sus funciones” (Art. 256). Sin embargo, esa situación
tan gráfica puede ser menos clara si consideramos algunas cuestiones.

Los intercambios corruptos pueden tener alcances y extensiones que dificulten la

determinación de la contraprestación implicada. El término “dádiva” permite considerar otros
elementos más allá del dinero que estén implicados en las formas de intercambio. Es decir, no
es necesario que se pague una suma de dinero a cambio de una decisión; la contraprestación
podría ser, por ejemplo, el alquiler de un inmueble o la puesta a disposición de capacidades de
transporte o logística por parte de una empresa. Pero, como es evidente, cuanto más nos
alejemos del dinero y de la posibilidad de establecer un valor a la dádiva, más complejo será
mostrar el carácter corrupto de los intercambios.

Luego, imaginemos que los intercambios corruptos se asientan en promesas o favores -como
por ejemplo el apoyo o el acompañamiento en el marco de una campaña electoral- en lugar de
en contraprestaciones efectivas. En ese caso, ¿cuál es el marco temporal que deberíamos
considerar para evaluar el alcance del efectivo cumplimiento de las mismas? Si una empresa o
empresaria/o otorgó un beneficio a una persona que un año más tarde accede a un puesto en
la función pública, ¿cómo se evalúa ese vínculo a la luz de las decisiones que pueda tomar esa
persona una vez en su cargo?

Finalmente, el beneficio personal -que parece un criterio tan claro en nuestra imagen gráfica
de la corrupción- no necesariamente se define únicamente en oposición al bien común sino
también en relación con múltiples formas del beneficio colectivo y de otros/as. ¿Cuánto se
extiende la red de relaciones que nos vincula con los demás y que puede implicar una noción
indirecta de beneficio para una persona?
Nuevos enfoques de la corrupción: Perspectiva histórica, federal y multidimensional

En el caso argentino, como en muchos otros, una ley de ética pública regula las pautas de
comportamiento de los funcionarios públicos y ello implica que el universo de las conductas
reprochables sea más amplio que el de los delitos contra la administración pública. Ello se
verifica, por ejemplo, en la regulación del conflicto de intereses.

La Ley de Ética Pública (25.188) regula, en ese sentido, tanto la prohibición del desarrollo de
actividades simultáneas (ejercer una actividad en el ámbito privado sobre la que tengan
atribuciones en tanto funcionarios o ser proveedores del organismo donde desempeñen sus
funciones) como también el deber de abstención (apartamiento del agente al que le
corresponde intervenir en cuestiones o situaciones que puedan afectar su imparcialidad).9 Así
y todo, vemos que el problema de la aplicación de la norma puede ser algo problemático y
dificultoso.

Como sostuvo hace algún tiempo la filósofa Nora Rabotnikof (1999), las definiciones técnicas y
generales de la noción de corrupción muchas veces son inadecuadas para evaluar las
complicadas formas de negociación implicadas en la dinámica cotidiana de la actividad política.

Al mismo tiempo, queda claro que la corrupción no es un fenómeno particular y específico,

sino que en el mejor de los casos se trata de un problema que incluye una variedad y
diversidad de fenómenos diferentes. Los intercambios corruptos pueden tener formas y
alcances muy variados y el tipo y variedad de los intercambios que vuelven a la corrupción un
problema para nuestras sociedades cambia a lo largo del tiempo e incluso pueden ser materia
de controversia en un momento determinado.

Es importante darle profundidad histórica y contextual al término corrupción para entender

mejor sus significados y usos y el modo en que estos se transforman a lo largo del tiempo y el
espacio. Por ejemplo, en Argentina nos hemos acostumbrado a pensar que las denuncias de
corrupción se instalaron a partir de los escándalos10 que surgieron a lo largo de la década de

9
Sobre esta cuestión puede consultarse la Guía para el Ejercicio Ético de la Función Pública, publicada por la Oficina
Anticorrupción y la Secretaría de Gestión y Empleo Público en 2020.
10
La noción de escándalo se refiere a las acciones o eventos que implican ciertos tipos de transgresiones que se
dan a conocer frente a otros y que son lo suficientemente serias como para provocar una respuesta del público en
términos de indignación. Los escándalos han sido en las últimas décadas el vehículo principal de denuncias de la
corrupción política en una innumerable cantidad de países. Como puede notarse, la idea de transgresión no se
refiere a elementos de orden jurídico. Las transgresiones son violaciones a normas sociales percibidas como tales
por los/las denunciantes o por la opinión pública. Dichas violaciones pueden constituir o no delitos en sentido
jurídico. Por ello, puede sostenerse que los escándalos siempre tienen una dinámica propia –una autonomía
relativa- en relación con las causas judiciales que puedan estar vinculados a ellos.

49
 Primera parte: Historia y polisemia del término Corrupción

1990, por ejemplo el Swiftgate o el contrabando de armas a Ecuador y Croacia. Desde ese
momento y hasta hoy los escándalos de corrupción son la forma particular en la que ésta
cobra forma en la escena política. Todos los períodos presidenciales de las últimas décadas han
registrado escándalos de corrupción de magnitudes significativas.

Por otro lado, como veremos, el uso de las denuncias de corrupción para degradar personajes
políticos y planteles de gobierno ha sido un recurso recurrente a lo largo de nuestra historia. Al
mismo tiempo, las denuncias de corrupción no son privativas de las oposiciones políticas o del
periodismo; es una herramienta que también ha servido a los propios gobiernos para impulsar
reformas.

El gobierno de C. Menem (1989-1999), por ejemplo, fue el impulsor, en sus primeros años, de
una crítica en términos de corrupción a los modos de intervención y regulación del Estado en
la economía. En efecto, el recurso a las denuncias de corrupción para fundamentar los
procesos de privatización de empresas públicas y la racionalización de organismos estatales
fue una práctica recurrente.

Más allá de los usos políticos e incluso de las demandas locales que se han multiplicado en
diferentes países en las últimas décadas, el problema de la corrupción también tendió a
globalizarse. Ello ha ido de la mano con la consagración de definiciones técnicas y formales del
problema y el desarrollo de herramientas estandarizadas de política pública.

Como en muchos otros temas, la celebración de acuerdos y convenciones a nivel internacional

marca el interés que el problema tiene a nivel internacional y para diferentes estados. Sin
embargo, ello no resuelve la cuestión. En distintas sociedades, en distintas regiones el
problema de la corrupción tiene alcances y relevancias distintas. Se configura en relación con
historias y actores disímiles.

Entender esas diferencias es fundamental para poder avanzar en la definición de una agenda
de trabajo que sea significativa y sustantiva para la adopción de políticas públicas y que
reconozca las particularidades y especificidades que el problema puede adoptar en contextos
diferentes.
Nuevos enfoques de la corrupción: Perspectiva histórica, federal y multidimensional

En las páginas que siguen vamos a analizar las implicancias que tiene este carácter polisémico
y disputado del problema de la corrupción. En primer lugar, revisaremos algunos grandes
cambios sufridos por el término entre la antigüedad clásica y la modernidad. Podremos ver, de
ese modo, cómo las discusiones actuales sobre la corrupción recuperan a la vez que simplifican
una preocupación crucial ligada a las concepciones de la política en la modernidad.

Luego, nos dedicaremos a analizar cuál ha sido el lugar de las acusaciones de corrupción en la
historia política argentina. Veremos allí que aún cuando no se trata de un fenómeno nuevo
sino más bien de una dinámica recurrente en nuestra vida política, el desarrollo y consolidación
del régimen democrático implica algunos cambios y desafíos particulares que enmarcan y
complejizan dichos usos políticos de las acusaciones de corrupción.

Posteriormente dedicaremos un espacio al análisis de un aspecto importante y particular del

problema de la corrupción, tanto a nivel local como internacional, esto es el problema de cómo
establecer parámetros para medir y establecer tendencias y, por lo tanto, evaluar la eficacia o
no de las formas de intervención sobre el mismo.

Finalmente, para concluir, revisaremos brevemente cuáles han sido las características de la
estructuración de una agenda de política pública sobre la corrupción en Argentina y cuáles son
los desafíos con los que deberíamos comprometernos de aquí en adelante.

51
 Primera parte: Historia y polisemia del término Corrupción

2. Significados clásicos y modernos de la corrupción

En la actualidad y en términos de sentido común nos hemos acostumbrado a pensar la
corrupción a partir de algunos elementos principales: primero, está referida a la actividad de
funcionarias/os públicos y políticas/os (aunque éstos no sean necesariamente los/as únicos/as
involucrados/as); segundo, supone una diferenciación clara entre el interés público y el privado
a partir de la cual la corrupción no es simplemente la comisión de un delito sino una
superposición de esas dos esferas; y tercero, es un fenómeno que remite principalmente a la
conducta individual, objeto principal de la denuncia de corrupción, y evaluada sobre el
trasfondo de determinadas reglas morales o jurídicas.

Esos son algunos de los elementos centrales de las definiciones contemporáneas sobre la
corrupción; subrayamos el adjetivo contemporáneas pues se trata de una utilización entre
otras de ese término. La corrupción es un tópico que reenvía de manera directa a las
discusiones más clásicas de la teoría política desde la antigüedad a nuestros días.

Sin embargo, el modo en el que se presentan las discusiones actuales sobre la corrupción es
heredero de una tradición moderna que pone el acento en la problemática relación entre ética
y política. Grandes pensadores de la política moderna como Nicolás Maquiavelo o Max Weber
le han prestado particular atención a estas cuestiones.

Nuestra visión actual del problema de la corrupción se diferencia significativamente de aquella

de los antiguos para quienes la corrupción era entendida como el deterioro de la salud moral
del conjunto de la comunidad. En los textos clásicos de la filosofía política la corrupción
aparece asociada generalmente a un diagnóstico sobre la decadencia de la ciudad, sobre el
modo en que ha degenerado un régimen político, sobre la pérdida de sentido de la vida en
común.

Por el contrario, en los escritos de Maquiavelo, por ejemplo, pueden encontrarse algunas de
las formulaciones más interesantes sobre cómo comprender el dilema que existe entre las
artes del gobierno, por un lado, y el seguimiento de pautas o normas morales de
comportamiento, por el otro. Maquiavelo pensaba que la secularización11 imponía una

11
Este término se utiliza en ciencias sociales para sintetizar los grandes cambios históricos que definen la transición
hacia la época moderna en Occidente. Cambios que implicaron una pérdida de centralidad de los valores y
creencias religiosas como criterios de organización de nuestra comprensión del mundo y de la vida en comunidad.
Nuevos enfoques de la corrupción: Perspectiva histórica, federal y multidimensional

diferenciación definitiva entre la moral y la política, convirtiendo a ambas en dos órdenes de la

vida completamente distintos. El gobierno requería, entonces, concentrarse en las reglas e
imperativos de la política, independientemente de si esas reglas se ajustaban o no a preceptos
éticos o morales.

Esa mirada permite delinear el dilema moderno en el que los gobernantes se encuentran
situados, por así decirlo, entre la ética de la convicción y la ética de la responsabilidad. La
referencia evoca la célebre conferencia de Max Weber consagrada a un minucioso escrutinio
de las implicancias de la política como profesión.

Weber sostiene allí que hay una contradicción flagrante en la búsqueda de una moralización
de la política. La política -sostiene- es el reino de los medios al servicio de un determinado fin.
Lo que podríamos considerar en términos de responsabilidad política de gobernantes y
funcionarios se vincula con la consecución o no de determinados fines u objetivos. Podríamos
decir -siguiendo a Weber- que la política se vincula más con los resultados que con el proceso
por el cual los mismos se obtienen o no se obtienen.

Por el contrario de la ética, en sentido evangélico, se deduce una preocupación exclusiva por
los medios. Es decir, lo que importa es el proceso y el modo en que se ajusta o no a criterios
éticos. Se trata de un tipo de responsabilidad distinta que pierde de vista la cuestión de los
fines y los logros a ser alcanzados.

Desde ese punto de vista, la política moderna -aquella que está despojada y diferenciada de
principios morales de orden religioso- pone en tensión dos orientaciones de la acción, una
preocupada exclusivamente por los fines, otra, atenta a los elementos que definen un actuar
responsable en términos de principios éticos.

Una actividad política asentada sobre límites claros y precisos entre lo público y lo privado es
uno de los ideales y promesas ligadas al desarrollo de la modernidad. Por ello, durante
décadas, la corrupción fue un tema que los estudios sociales asociaron a los países en vías de
desarrollo, como un resabio de tradición que persistía pese a los procesos de modernización de
las sociedades.

53
 Primera parte: Historia y polisemia del término Corrupción

Hoy esa visión lineal sobre la modernidad, el progreso y el desarrollo es ampliamente

cuestionada considerando las desigualdades estructurales que existieron históricamente entre
sociedades centrales y periféricas así como los caminos y puntos de llegada múltiples que se
han producido en sociedades modernas no occidentales.

Sin embargo, algo de esa vocación modernizadora persiste hoy en la mirada de los organismos
internacionales, instituciones largamente abocadas a producir discursos sobre la corrupción
para los países periféricos, además de recetas para resolverlos. Esa visión se apoya en la idea
de que los países centrales son principalmente exportadores de corrupción y los países
periféricos aquellos en los que el problema se arraiga y prolifera. Sin embargo, la situación de
las últimas décadas muestra que países centrales y periféricos sufren modalidades y formas
diversas de intercambios corruptos.

El término corrupción es evocado en diversas latitudes para referirse a los problemas de la

política contemporánea y, por tanto, vemos que proliferan demandas y reclamos relacionados
con la corrupción en innumerables países alrededor del mundo, aunque dichas demandas y
reclamos no siempre se refieran a fenómenos similares o equivalentes.

Una particularidad del escenario actual es que los esfuerzos internacionales y las
configuraciones locales del problema no siempre están acompasadas. En un caso, el horizonte
de trabajo tiende a la formalización y a la síntesis, en el otro, se observan múltiples cruces
entre demandas, denuncias, desarrollo de políticas, marchas y contramarchas que están a su
vez cruzadas por disputas y tradiciones políticas diversas.

Se produce así una ineludible tensión entre, por un lado, los modos en que se estructura el
problema de la corrupción, crecientemente globalizado e interesado por definir rasgos
comunes y formas de intervención eficaces para los distintos contextos y, por el otro lado, el
modo en que se generan demandas y reclamos locales sobre la cuestión. Entre uno y otro polo
se producen las formas de intervención y las respuestas que los distintos estados movilizan
para hacer frente al problema.

Parte de la distancia entre los esfuerzos técnicos de trabajo y las configuraciones locales del
problema se explica por la insistencia, de los primeros en aferrarse a definiciones abstractas
del problema, enfatizando la cuestión de la evaluación de la conducta de los funcionarios. Ello
Nuevos enfoques de la corrupción: Perspectiva histórica, federal y multidimensional

supone a nuestro juicio el olvido de dos elementos fundamentales: primero, que la corrupción
no puede ser pensada sólo en términos de conductas, sino que debe serlo en términos de
formas de intercambio (que como tales implican fenómenos mucho más amplios que el de la
moralidad de los funcionarios) y, segundo, que no es posible entender la configuración local
del problema de la corrupción sin situar, cada vez, los debates en términos de sus usos
políticos.

Al mismo tiempo, es necesario precisar en cada contexto local cuáles son las formas de
intercambio que son consideradas como corruptas -que resultan problemáticas e intolerables-
y que son configuradas también por tradiciones y conflictos políticos particulares y
específicos. Es decir, es necesario precisar que conjunto de fenómenos constituyen el
problema de la corrupción en cada contexto particular sin asumir que esa relación entre
fenómenos y problema es evidente o va de suyo.

La corrupción debe ser abordada, entonces, no desde el punto de vista de las conductas
individuales y más o menos morales, sino desde el ángulo de las transacciones, los
intercambios y la interacción. Siguiendo este razonamiento, el eje del análisis no se centra
solamente en el nivel de la conducta individual –ni sólo en las cualidades morales de los
individuos- sino en los acuerdos y compromisos que posibilitan la recurrencia de intercambios
corruptos.

Estas consideraciones nos invitan a desconfiar de las definiciones universalistas del problema
de la corrupción a las que estamos más acostumbrados. Varios análisis muestran que las
distinciones abstractas entre interés público e interés privado pueden ser muy problemáticas
en algunos contextos culturales.

Las definiciones generales del interés público tienden a dar prioridad y a jerarquizar la idea de
que las relaciones humanas deben guiarse por criterios impersonales. Es decir, se supone que
los vínculos de amistad, intimidad o familiares representan un modo de intromisión del interés
privado en la vida pública, en particular en las decisiones y actuaciones de funcionarias/os y
políticos/as.

Sin embargo, la confianza y la reciprocidad, por ejemplo, suelen ser elementos muy
importantes en el modo en que establecemos relaciones con los demás. Y en muchas

55
 Primera parte: Historia y polisemia del término Corrupción

sociedades esas dimensiones de confianza y reciprocidad se apoyan y descansan en relaciones

de amistad o en vínculos y lazos familiares.

El sociólogo Mark Granovetter ha llamado la atención sobre el modo en que los ideales de
impersonalidad pueden entrar en conflicto con los deberes de amistad y de reciprocidad y que
no hay fórmulas que permitan resolver de modo abstracto estas cuestiones. Los favores, la
amistad, la lealtad, la confianza pueden tener un peso enorme en las relaciones
interpersonales y no es esperable, en determinados contextos, que estos criterios sean
reemplazados o sustituidos por normas que sostienen criterios abstractos de buenas prácticas
en la función pública que no consideran el estatus y las implicancias de esos vínculos
interpersonales.

En cualquier caso, existe otro elemento importante que permite comprender el peso creciente
que tiene el problema de la corrupción en nuestras sociedades. Se trata del conflicto que está
asociado al uso de la corrupción como un elemento de descalificación, como una herramienta
de la lucha política. En el siguiente apartado dedicaremos un poco de espacio al análisis de
esta cuestión específica.

3. Las acusaciones de corrupción como parte de la lucha política

En 1962 Arturo Frondizi fue destituido como presidente de la Nación por un golpe militar. El
golpe implicó una de las cíclicas interrupciones del régimen democrático que caracterizaron a
casi todo el siglo XX en nuestro país. Frondizi, al igual que otros presidentes derrocados fue
detenido y mantenido prisionero en la isla Martín García. Allí redactó el manuscrito de lo que
Nuevos enfoques de la corrupción: Perspectiva histórica, federal y multidimensional

luego sería su libro Estrategia y táctica del movimiento nacional, que consagra un capítulo al
tema de la corrupción.

Su enfoque es muy ilustrativo de los usos políticos de las denuncias de corrupción. Frondizi
sostiene allí que las denuncias de corrupción han sido un instrumento de uso recurrente para
justificar los golpes de estado y para deslegitimar a los gobiernos democráticamente elegidos:
“La calumnia organizada, publicitada profusamente, recogida y amplificada por los más
caracterizados dirigentes de la oposición, logró movilizar a amplias capas populares –de
trabajadores, estudiantes y profesionales- para derribar a gobernantes elegidos por la
inmensa mayoría del pueblo” (p. 133).

La estrategia del moralismo, es decir, una utilización instrumental de principios morales, está
orientada –siempre según Frondizi- a movilizar la sensibilidad de los sectores medios de la
sociedad con el objetivo de minar la fe y la confianza de los ciudadanos en sus gobernantes.
En una rápida revisión, Frondizi repasa las denuncias de “negociados” realizadas contra los
gobiernos democráticos que parecen exhibir una dinámica similar.

Las denuncias vienen acompañadas de intensos procesos de investigación parlamentaria o

judicial que, luego de consolidado el cambio de gobierno se abandonan o llegan a conclusiones
inconducentes. Las denuncias de corrupción sirven como arma de la lucha política y como
estrategia de degradación de los oponentes políticos sin que, a su vez, esas denuncias
conduzcan a resultados significativos en los ulteriores procesos de investigación.

En muchos casos –por ejemplo, aquellos que Frondizi reconstruye en relación con el derrotero
de su gobierno- las denuncias operan precisamente en las zonas grises de la actividad política
y el ejercicio del gobierno; oscilando en la evaluación de la legalidad y la legitimidad de las
acciones de gobierno y sus consecuencias.

Verónica Giordano (2003) analizó la relación entre denuncias de corrupción y modernización

política en Argentina a fines del siglo XIX. Pero su trabajo muestra también que a esa
coyuntura crítica en la que se anudó lucha política y denuncia de corrupción le siguió un largo
período de utilización de las denuncias de corrupción como estrategia de legitimación de los
golpes militares a lo largo del siglo XX.

57
 Primera parte: Historia y polisemia del término Corrupción

La alternancia de períodos constitucionales y dictaduras militares muestra en el caso de

nuestro país el modo en que los militares tendieron a justificar sus intervenciones en la vida
política como un intento de ordenar y moralizar la política democrática. La historiadora Silvana
Ferreyra (2018) mostró, por su parte, cómo la Comisión Nacional de Investigaciones puesta en
marcha por el gobierno militar que llegó al poder en 1955 fue ampliando la consideración de
denuncias específicas sobre sobornos o enriquecimiento de funcionarios hasta avanzar en una
impugnación moral y política de carácter general sobre los gobiernos peronistas.

Esta dinámica que ubica a los usos de las acusaciones de corrupción como un arma política
para justificar la necesidad de intervenciones militares se alteró –como es obvio- en las últimas
décadas de vida política en el país. El fin de la última dictadura militar en 1983 dio lugar a un
período de continuidad democrática en la que son los procesos electorales los que definen la
suerte de gobiernos y agrupamientos políticos.

De todos modos, la política democrática también es conflictiva y podemos comprobar que las
denuncias de corrupción forman parte rutinaria y cotidiana de ella. En particular, podemos
observar que -al menos desde fines de los años 90 hasta esta parte- los gobiernos nacionales
entrantes movilizan denuncias y demandas de corrupción contra los planteles de gobierno
salientes. Estos rasgos también pueden observarse en las denuncias judiciales de los casos de
corrupción.

Los datos del Observatorio de Causas de Corrupción de la Asociación Civil por la Igualdad y la
Justicia (ACIJ) muestran que las figuras presidenciales aparecen entre las más denunciadas y
que “abuso de autoridad y violación a los deberes de funcionarios públicos” es, a su vez, uno
de los delitos más denunciados. Sin embargo, la lógica de denuncia de la corrupción política
está mediada por la producción de escándalos que involucran otros actores y otras dinámicas
que nos alejan -al menos en parte- de los usos políticos más descarnados propios de las
acusaciones que evocamos previamente.

Los escándalos han pasado a formar parte del paisaje habitual de nuestra vida política. Y de
ese modo las denuncias de corrupción se han asociado progresivamente a una crítica de la
actividad política en su conjunto.
Nuevos enfoques de la corrupción: Perspectiva histórica, federal y multidimensional

La dinámica de los escándalos refuerza entonces la figura de los denunciantes que no

provienen del mundo político, y que aspiran a erigirse en agentes moralizadores y defensores
del bien común frente a una actividad que es definida como degradada y orientada al interés
particular. Si por un lado los escándalos reafirman nuevos significados sobre el modo correcto
de comportamiento de los dirigentes, por otro favorecen la capacidad de nuevos actores
-centralmente de los periodistas y los profesionales del derecho- para enjuiciar a la actividad
política.

Como muestran los datos del Observatorio de Causas de Corrupción de ACIJ esta misma
dinámica se replica en la actividad de denuncia en la justicia. Esas denuncias resultan creíbles
en la medida en que quienes las formulan no forman parte del campo de la política profesional
(de donde, por otro lado, proviene la mayor parte de la información que las nutre).

Al mismo tiempo, deberíamos considerar un fenómeno que no es específico de la Argentina y

que llevó a un progresivo desinterés del público por los escándalos luego de la atención que
estos produjeron durante la década de 1990. Este es, el de la rutinización de los escándalos.

Como sostiene el sociólogo Ari Adut (2008), la atención hacia una ola de escándalos no puede,
en este sentido, sostenerse por tiempo indefinido. El efecto de una serie en cuanto a la
visibilización del problema tiene su reverso en un cierto acostumbramiento frente a la
transgresión. La indignación va cediendo terreno en la medida en que los escándalos pasan a
formar parte de la vida política en su registro cotidiano.

Por otro lado, debemos considerar que existe siempre una asincronía entre los tiempos de los
escándalos y los del tratamiento judicial de los casos en cuestión. Así, el desarrollo de las
causas judiciales se independiza de los escándalos y, por tanto, la degradación no tiene como
correlato la aplicación de una pena.

Un informe de 2012 de ACIJ, el Centro de Investigación y Prevención de la Criminalidad

Económica (CIPCE) y el Ministerio Público Fiscal mostró que la duración promedio de una
muestra de 21 causas importantes de corrupción era de 11 años. Los expedientes tardaban en
promedio más de 7 años en llegar a la instancia del juicio oral y más de un 60% de los
expedientes analizados no tenía resolución judicial. La asincronía entre las dos lógicas -la de
los escándalos y la judicial- podría hacernos pensar en un efecto de desaliento en el público. El

59
 Primera parte: Historia y polisemia del término Corrupción

Poder Judicial pasa de ese modo a ocupar el centro de la escena en los debates sobre
corrupción.

A contrapelo de la opinión de los expertos que señalan que en contextos de corrupción

sistémica es poco lo que puede hacer la justicia penal para resolver el problema de la
corrupción, en Argentina la apelación al derecho penal y al castigo de los culpables se ha
transformado en un argumento recurrente que refuerza esa dimensión de los usos políticos de
las acusaciones de corrupción.

4. Un problema difícil de medir

Si, como vimos hasta aquí, el problema de la corrupción ha estado históricamente ligado a la
lucha y a la confrontación política, es sumamente importante establecer parámetros y criterios
sobre su alcance y magnitud. De otro modo, sólo podríamos decir que el problema de la
corrupción es relativo a determinados contextos históricos y culturales y que sólo estamos en
condiciones de describir y consignar esas variaciones.

Sin embargo, al igual que otro tipo de problemas que afectan a nuestras sociedades podemos
también establecer criterios que nos permitan, por un lado, comparar nuestra situación con la
de otras sociedades y, por otro lado, verificar tendencias a lo largo del tiempo. A diferencia de
lo que sucede con otros problemas, como la inflación o el desempleo, carecemos por completo
de mediciones que permitan objetivar las representaciones que existen sobre la corrupción.
Eso nos confronta a lidiar, por ejemplo, con situaciones que son igualmente problemáticas
pero incomparables entre sí.
Nuevos enfoques de la corrupción: Perspectiva histórica, federal y multidimensional

Imaginemos un país en el que existen intercambios corruptos ligados al funcionamiento

cotidiano de las burocracias de calle12. Pensemos, por ejemplo, en un país en el que es habitual
el pago y el cobro de sobornos por parte de la policía frente a la detección de infracciones de
tránsito. Consideremos ahora otro país en el que este tipo de situaciones son prácticamente
inexistentes. Sin embargo, en este último sí se producen de modo recurrente grandes
escándalos de corrupción en los que se denuncian relaciones espurias entre funcionarios y
funcionarias nacionales y grandes empresas proveedoras del Estado en áreas como
construcción y obra pública. Si consideramos a la corrupción como un fenómeno único y
homogéneo, ¿de qué modo podríamos establecer una comparación entre estos países? ¿Cómo
se ubicarían estos países en una escala que quisiera medir mayor o menor incidencia de la
corrupción en uno y en otro?

De manera intuitiva, podríamos pensar que una simple correlación sería capaz de vincular las
denuncias y las preocupaciones ciudadanas con una mayor incidencia de los actos de
corrupción. Pero ese vínculo supuesto por la crítica no ha sido corroborado, y difícilmente
pueda serlo.

Una de las cuestiones interesantes sobre el problema de la corrupción es que pese a su

omnipresencia no existen mediciones confiables sobre los niveles de corrupción en los
distintos países. No sabemos, ni podemos saber, si la corrupción (¿de qué tipo?) se ha
incrementado o no (¿en comparación con qué?) ni en qué medida lo ha hecho.

Sí sabemos que existe preocupación en la población de nuestros países en relación con el tema
corrupción. En la encuesta Latinobarómetro realizada en 2001, el 74,6% de la población
encuestada en América Latina respondió que la corrupción era un problema muy serio en su
país. En 2018, de acuerdo con la misma fuente, más del 57% de los encuestados en la región
consideraba que su presidente y sus funcionarios están involucrados o tienen información
sobre actos de corrupción.

12
El término burocracias de calle alude, en términos generales, a aquellos funcionarios/as públicos/as que tienen
algún tipo de operatividad a nivel del territorio y que cotidianamente establecen interacciones con los ciudadanos.
Suelen ser piezas clave -aunque usualmente no tienen empleos jerarquizados- en la implementación de políticas
públicas y en la experiencia que las personas tienen del Estado. En los estudios sociales se habla de burocracia de
calle para referirse generalmente a policías, docentes, fiscales, médicos y enfermeros de urgencias, etc.). Sobre el
tema consultar el Documento Nº2 de la presente Colección, “Las burocracias de calle como primera línea del Estado
y su papel en las políticas de integridad”, de Luisina Perelmiter y Pilar Arcidiácono.

61
 Primera parte: Historia y polisemia del término Corrupción

En Argentina, esa percepción era compartida por el 54% de los encuestados. En nuestro país,
la consideración de la corrupción como un problema grave es de larga data. En 1997, un 88%
de los encuestados tenía ese punto de vista y en 2001 la proporción ascendía a más del 94%; y
en 2018, el 54% de los encuestados consideraba que la corrupción había “aumentado algo o
mucho” en el último año.

Pero ese panorama cambia, por ejemplo, cuando la evaluación se pone en perspectiva con
otros problemas. Así, encontramos que en Argentina entre 1995 y 2004 la corrupción
representaba el principal problema sólo para el 10% de la población. Aunque esa proporción
aumentaba en forma considerable hasta llegar al 18% en 2002, se mantenía muy por debajo
de otras preocupaciones, en particular la de la desocupación. En 2010, sólo el 2,6% de los
encuestados consideraba que la corrupción era el principal problema del país. En 2018, por
tomar otro ejemplo, sólo el 3% tenía esa misma consideración.

Algo similar ocurre cuando consideramos no ya la percepción sobre el aumento de la

corrupción, sino el contacto directo con los casos de corrupción: frente a ese tipo de preguntas,
las respuestas son mayoritariamente negativas. En 2010, por ejemplo, apenas un 5% de los
encuestados manifestaba que un funcionario público le había solicitado una coima en el último
año.

Una de las herramientas de medición más conocidas a nivel internacional es el Índice de

Percepción de la Corrupción (CPI) elaborado por Transparencia Internacional, que permite
clasificar en un ranking a casi 200 países. Además de inducir a una confusión entre percepción
y medición, el índice ha sido cuestionado porque recurre centralmente a consultoras
financieras para realizar las evaluaciones, lo cual genera un fuerte sesgo que refleja lo que
podríamos llamar genéricamente el punto de vista del mundo de los negocios.

En cualquier caso, según esta medición en 2020, Argentina se ubicaba en el puesto 78,
mientras que Chile, por tomar un ejemplo cercano, se ubica en el 25. ¿Argentina es un país
mucho más corrupto que Chile? Desde este punto de vista sí, pero la información sólo da una
pauta de la percepción.

La otra gran herramienta de medición producida por la misma organización es el Barómetro

Global de la Corrupción, cuyos datos para 2017 indican que, mientras que en la Argentina un
Nuevos enfoques de la corrupción: Perspectiva histórica, federal y multidimensional

promedio del 13% de los encuestados reconocía haber pagado un soborno en los últimos doce
meses en distintas áreas de gobierno o administración, en Chile esa proporción se ubicaba en
el 18%.

Tal como señala Paul M. Heywood las mediciones estandarizadas de TI tienen muchos
problemas. Entre ellos que, como dijimos, tiende a enfatizar las percepciones sobre el
problema por sobre las experiencias de las personas en relación con distintos fenómenos o
situaciones de corrupción. Luego que tienden a generar un efecto de unificación del problema
como si hiciera referencia a un solo tipo de fenómeno o situación particular.

Finalmente, dicha unificación se focaliza en las prácticas o intercambios ligados a sobornos

-cuando se refiere a experiencias concretas- y no realiza ninguna especificación cuando se
pregunta por la corrupción en un sentido genérico. Por lo tanto, la medición sobre percepción
o aumento de la corrupción en un país no permite saber a ciencia cierta que tienen en mente
concretamente las/os entrevistadas/os cuando se refieren al problema.

5. Anticorrupción y derechos humanos: una agenda de trabajo

Argentina comenzó tempranamente a desarrollar una agenda de políticas públicas de
transparencia como modo de enfrentar el problema de la corrupción. Ello ocurrió a lo largo de
la década de 1990 y su génesis estuvo vinculada a los logros que registró el país en materia de
derechos humanos en la posdictadura.

En ese sentido, los diagnósticos sobre la corrupción en ese entonces tuvieron varios puntos de
contacto con el legado del movimiento de derechos humanos. En primer lugar, compartían un

63
 Primera parte: Historia y polisemia del término Corrupción

marco general de desconfianza hacia el Estado y pensaban el proceso de democratización del

país como un modo de contrarrestar los abusos de poder. Se trataba de acotar los márgenes
de discrecionalidad en el ejercicio del poder desde la función pública o desde la actividad
política en general.

El control por parte de los ciudadanos sobre el funcionamiento del Estado y los funcionarios
públicos aparecía como uno de los grandes horizontes o promesas de la democratización. Por
esos años, además, el financiamiento de la cooperación internacional modificó su interés en
términos temáticos.

De ese modo se registró un interés creciente en financiar programas y proyectos que

focalizaran en el tema de la anticorrupción. Ese financiamiento promovió de modo particular
los enfoques organizacionales -como el de Klitgaard (1991)- interesados en pensar el problema
en relación con los procesos de reforma del Estado.

En segundo lugar, ambas agendas proponían poner el foco en el problema de la justicia. El

poder judicial fue central en los debates sobre derechos humanos al punto que la consigna
“juicio y castigo” se estructuró en torno a la persecución penal de los crímenes cometidos
durante la dictadura.

Para la agenda anticorrupción, el tema judicial siempre tuvo una cierta ambigüedad. Por un
lado, los diagnósticos apuntaban a cambiar el foco de la persecución penal de los actos de
corrupción al control ex ante de los actos de gobierno. Modificar los incentivos para evitar o
desalentar los intercambios corruptos, más que aumentar las penas en los delitos contra la
administración pública. Sin embargo, el marco de la impunidad fue utilizado recurrentemente
como modo de señalar los alcances y la gravedad del problema.

Repensar una agenda anticorrupción para la democracia implica -creemos- volver sobre
algunos aspectos de su génesis. Volverla más ambiciosa y sustantiva y, sobre todo,
autonomizarla lo más posible de la lógica de los escándalos y acusaciones de corrupción que
han dominado la escena política en las últimas décadas. Los escándalos de corrupción trajeron
aparejados malestares respecto de la representación política. Sin embargo, apostar por la
moralización de la clase política como única alternativa para resolver dichos malestares no
produce sino un efecto paradojal.
Nuevos enfoques de la corrupción: Perspectiva histórica, federal y multidimensional

Para repensar una agenda anticorrupción es necesario ampliar la mirada sobre el problema al
menos en dos sentidos. El primero, tratar de aportar una visión más federal sobre la cuestión:
volver a mirar el funcionamiento de la política, la administración y la justicia a escala provincial
y local, a la vez que analizar el modo en que se trasladan o no las discusiones de la escala
nacional a esos ámbitos de funcionamiento de la política y del Estado. El segundo, volver a
vincular las diferentes aristas de la agenda anticorrupción que actualmente se presentan
desconectadas: la reforma judicial, la reforma política y la reforma de la administración pública.
Algunos breves comentarios sobre estos últimos tres temas:

● Reforma judicial
Hay una diferencia importante entre afirmar que la justicia penal no puede resolver el
problema de la corrupción y sostener que el Poder Judicial no puede lidiar con ninguna causa
de corrupción. Este segundo escenario, que en términos generales es el que permea la
situación argentina actual, es potencialmente muy destructivo.

Pero cabe aquí hacer una distinción importante. La literatura especializada ha señalado que es
necesario establecer una diferencia entre la alta corrupción (aquella que involucra a
políticas/os, funcionarias/os, empresarias/os u otros actores sociales de alta jerarquía y perfil
público) y la baja corrupción (la que implica intercambios corruptos más ligados al
funcionamiento cotidiano de la administración y la vida social). Esta distinción es sumamente
importante para analizar el tratamiento judicial de casos de corrupción.

Al referirnos a las acusaciones de corrupción y al uso político de los escándalos mencionamos

la dinámica de denuncias entre gobiernos entrantes y salientes. Ello se ha replicado también
en investigaciones judiciales que se activan cuando las/os funcionarias/os o políticas/os dejan
el poder13.

Esta cuestión ha contribuido sin duda a producir descrédito y una imagen partidizada del
funcionamiento del Poder Judicial. Y sobre este aspecto es necesario considerar que -más allá
del principio de igualdad ante la ley y sin olvidar que es necesario investigar y punir cualquier

13
Como sostiene una investigación reciente “quienes hacen justicia, ya lo explicamos, buscan permanecer en sus
cargos y para cumplir su objetivo apuntan a satisfacer los intereses del gobierno de turno” (Delgado y De Elía,
2016: 105).

65
 Primera parte: Historia y polisemia del término Corrupción

delito cometido- dirimir conflictos políticos en la arena judicial siempre es y será una estrategia
problemática. Sin embargo, los modos de influencia recíproca entre poderes pueden y deben
ser acotados y regulados lo más posible.

En el caso de nuestro país hemos observado muchas discusiones y algunas marchas y

contramarchas sobre el rol y las funciones del Consejo de la Magistratura como mecanismo de
enlace del poder judicial con los otros poderes del Estado. Este parece un punto
particularmente relevante para avanzar en reformas. El segundo se vincula con la composición
y la carrera en el fuero penal federal.

Como sabemos, este es el fuero por el que han pasado las grandes causas de corrupción y
tenemos poca información sobre estos aspectos tan importantes que permiten entender sus
modos de funcionamiento.

Pero, este orden de cosas se refiere principalmente al tratamiento de casos de alta corrupción.
Y la cuestión judicial es quizá más importante en lo que se refiere al tratamiento de casos de
carácter más cotidiano y ordinario. Allí también hay elementos específicos señalados por los
analistas que se vinculan con el procedimiento penal y el éxito de las estrategias de dilación de
las causas. La reforma del código de procedimiento penal fue auspiciosa en ese sentido, pero
la implementación ha mostrado también demoras y complicaciones.

Finalmente, tampoco se ha producido y compartido demasiada expertise o protocolos sobre la

investigación de los casos de corrupción, en particular a nivel de los ministerios públicos
fiscales. En cualquier caso, volviendo sobre el panorama general es innegable también que el
Poder Judicial se ha mantenido ajeno al despliegue de los sistemas de integridad y, por tanto,
tiene deudas importantes vinculadas con el control –particularmente el de patrimonios- y la
transparencia de sus actos.

● Reforma política
La expresión reforma política se popularizó durante la crisis de 2001-2002 en virtud de la
crítica generalizada al desempeño de los políticos profesionales; podemos recordar, al
respecto, la difusión generalizada que tuvo en ese momento la consigna “¡Que se vayan
todos!”. En ese marco, no se pensaban elementos específicos de modificación o ajuste de la
Nuevos enfoques de la corrupción: Perspectiva histórica, federal y multidimensional

actividad política, sino que existía una preocupación global sobre los mecanismos de
representación y su legitimidad.

Las principales inquietudes se vinculaban con los modos de sostener el proceso de

profesionalización de la actividad política al tiempo que evitar su corporativización.
Sintetizando mucho las discusiones, existen al menos tres núcleos de problemas sobre los que
convendría avanzar y recuperar aquella agenda iniciada en 2001.

Un primer núcleo se vincula con los agrupamientos políticos. Hace décadas se discute la crisis
de los partidos políticos y, sin embargo, ello no ha producido grandes avances en el debate
sobre las formas de organización de la actividad política. Hasta ahora han prevalecido los
intentos fallidos por volver a fortalecer los partidos (tal fue el espíritu de la Ley de
Democratización de la Representación Política de 2009, que lo intentó a través de internas
obligatorias, la suba del piso de avales para la constitución de partidos, la distribución de la
publicidad oficial de campaña y algunos requisitos para el financiamiento de las mismas).

Sin embargo, las figuras políticas siguen ganando preeminencia frente a los agrupamientos
partidarios y poco sabemos sobre el estado de la carrera política profesional. ¿Cuáles son los
mecanismos de acceso a la política y los ámbitos y modalidades de competencia interna
efectivamente vigentes? Algunos análisis han mostrado, por ejemplo, las dificultades
estructurales de las mujeres y minorías en relación con la carrera política. Esos elementos son
fundamentales si se piensa en criterios de equidad y pluralidad para la actividad política que
son centrales en las críticas sobre su funcionamiento corporativo.

El segundo núcleo de problemas se refiere a los sistemas electorales y de representación. Poco

se ha modificado en términos de métodos de votación y criterios de representación en los
sistemas electorales. Tampoco se ha avanzado demasiado en términos de autonomía y
articulación en los distintos niveles de representación. ¿Cuáles son las ventajas y desventajas
en la implementación del sistema de boleta única o en los mecanismos electrónicos de
votación?

Finalmente, un tercer núcleo es el financiamiento de la actividad política. El problema es la

discusión en términos abstractos de lo que sería deseable que ocurriera sin saber qué tipos de
equilibrios existen y permiten efectivamente el financiamiento de la actividad política en la

67
 Primera parte: Historia y polisemia del término Corrupción

actualidad. ¿Cuál es la relación entre empleo público y cargos políticos? ¿Cómo se financian
efectivamente las campañas? ¿Cuánto requiere la actividad política de las políticas públicas
para su funcionamiento? Desde nuestro punto de vista, es imposible abordar estos temas sin
diagnósticos y discusiones sobre el funcionamiento global de la actividad política.

● Reforma de la administración
En la Argentina y en América Latina, las reformas de la administración pública han estado
asociadas a procesos de privatización y reducción del aparato estatal. Durante los años ‘90 las
mismas estuvieron atadas a programas de reformas de mercado.

La agenda de políticas anticorrupción se vinculó desde entonces a una serie de presupuestos

(eficiencia y eficacia del aparato estatal, reducción del gasto y del empleo público,
desregulación de la economía) más propios de los programas de liberalización económica que a
las inquietudes ligadas al problema de la corrupción. Ninguno de esos presupuestos produce
de modo directo ni necesariamente un acotamiento o control de los intercambios corruptos.
Alcanza con recordar, por ejemplo, que el proceso de privatización de empresas públicas
durante los años ‘90 fue prolífico en el desarrollo de negocios ilegales e ilegítimos.

Algo similar podría decirse sobre el gasto o el tamaño del Estado; la corrupción no se vincula
con el volumen del gasto ni del aparato del Estado sino con su performance y el tipo de
articulación virtuosa o no con el sector privado y con la ciudadanía en general. Con esa marca
de origen, las políticas de transparencia corren el riesgo de transformarse en el mascarón de
proa de otros objetivos de reforma y de política y, por tanto, de limitarse a un conjunto de
procedimientos y mecanismos de orden formal que no producen transformaciones ni
persiguen objetivos sustantivos.

En ese sentido, es necesario clarificar qué tipo de transformaciones son deseables en términos
de reforma de la administración. Y es necesario pensarlas al menos en dos sentidos. Por un
lado, un conjunto de elementos que son de orden interno a la administración. Nos referimos a
medidas que garanticen la igualdad e idoneidad en el acceso y en el ejercicio de los cargos
públicos (considerando e incluyendo una revisión de la distinción entre cargos políticos y
técnicos).
Nuevos enfoques de la corrupción: Perspectiva histórica, federal y multidimensional

El reclutamiento y la carrera en el Estado (nacional, provincial y municipal) requieren un

ordenamiento claro y preciso. Por ello resulta indispensable una clarificación de los criterios de
ética pública que se han ido multiplicando y superponiendo sin ninguna razonabilidad en las
últimas décadas14.

Por otro lado, elementos vinculados a las interacciones de la administración. En este sentido,
resulta fundamental distinguir niveles y escalas de la interacción ya que las agencias del
Estado se vinculan con actores que poseen capacidades e intereses muy desiguales.

Por ejemplo, respecto del sector privado y de los actores económicos en general, esas
interacciones deberían guiarse por criterios de diferenciación y articulación. La eficacia y la
eficiencia son fundamentales en áreas históricamente sensibles como la obra pública o las
compras públicas en general. Pero también es destacable la clarificación y el resguardo de los
conflictos de interés que pueden ser tanto o más perjudiciales que el cohecho y los
sobreprecios.

En algunas áreas sobre todo resultan tan importantes los criterios de apertura y control como
los de la eficiencia y eficacia. Pensemos por ejemplo el impacto que esto tiene en relación con
la asignación de subsidios y la regulación de los servicios públicos o con la implementación de
políticas que protejan el medioambiente. La información y la publicidad de los actos de
gobierno son importantes en la medida en que éstos se asocian a mecanismos de
participación y de involucramiento de los profanos en distintas áreas y cuestiones de gobierno
específicas y sensibles.

En conjunto -creemos- estas dimensiones vuelven a inscribir el problema de la corrupción

como un asunto de ciudadanía; como un tema vinculado a las expectativas ligadas a la
trayectoria de democratización del país, de ampliación de derechos y de igualación de
condiciones. En esa estela es que se inscribieron las preocupaciones originarias sobre la
corrupción política y es en esa huella que estos debates y conflictos pueden volverse
nuevamente productivos.

14
Puede destacarse aquí la ya mencionada Guía para el Ejercicio Ético de la Función Pública (2020) pero ¿qué
sucede a nivel de las administraciones provinciales y municipales?

69
 Primera parte: Historia y polisemia del término Corrupción

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