CONTROL DE LA GESTIÓN PÚBLICA
UNIDAD Nº I
Ciclo presupuestario del sector público chileno
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SEMANA 2
Introducción
En la presente semana, se presentan aspectos relacionados con la
política fiscal en el contexto del ciclo presupuestario para vincular dichos temas
con la aplicación de Control de Gestión en los Servicios Públicos.
Por otra parte, se examinará la composición del Sistema de Información del
Estado (SIGFE) y efectos de su implementación en los servicios públicos como
mecanismo de control presupuestario.
Igualmente, respecto del Sistema de Información de Personal de la
Administración Pública (SIAPER), para el cual se tratarán sus principales funciones,
las herramientas que provee al estado, la interacción entre los servicios públicos y
la Contraloría General de la República a través de este. Con la finalidad de revisarlo
como herramienta de Control en materia de Gestión de las Personas, en los
servicios públicos.
Finalmente, se expone sobre el Consejo por la Transparencia, y su función
relativo al control ciudadano y a la apertura de la información pública en relación a
los actos de la administración.
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Ideas Fuerza
✓ El control de gestión corresponde a uno de los principales mecanismos de la
gestión pública para observar, asentar, corregir y/o reorientar los instrumentos de
política, programas e iniciativas presentes en la administración. En ese contexto
en la administración pública chilena se pueden observar distintos tipos de control,
entre los cuales destacan el operacional, el estratégico y el administrativo
✓ El Sistema de Información y Gestión Financiera del Estado (SIGFE) consiste
en la estandarización de la información de la ejecución presupuestaria de las
instituciones del gobierno central en una plataforma electrónica
✓ Uno de los referentes públicos más importante en el ejercicio del Control
Administrativo, es la Contraloría General de la República.
✓ Dentro del proceso de reforma y modernización del Estado en Chile no
podemos dejar de mencionar el caso del Consejo para la Transparencia, entidad
creada el año 2006. Que también ejerce actos de Control.
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Desarrollo
[Link]ón Control y Auditoria
Corresponde al poder Ejecutivo la verificación y evaluación del cumplimiento de los
fines y el logro de las metas programadas para los servicios públicos (Art. 52, DL
1.263, Ministerio de Hacienda, 1975) (DIPRES, 2015).
La ley establece que las autoridades y jefaturas, dentro del ámbito de su
competencia y en los niveles que corresponda, deben ejercer un control jerárquico
permanente del funcionamiento de los organismos y de la actuación del personal de
su dependencia. Este control debe extenderse a la eficiencia y eficacia en el
cumplimiento de los fines y objetivos establecidos, así como también a la legalidad
y oportunidad en las actuaciones (Art. 11, Ley N° 18.575, Ministerio del Interior,
1986). Cada Servicio Público debe estar a cargo de un jefe superior (Director) a
quien corresponde, entre otras tareas, organizarlo, administrarlo, controlarlo y velar
por el cumplimiento de sus objetivos, además de responder de su gestión (Art. 28,
Ley N° 18.575, Ministerio del Interior, 1986 (DIPRES, 2015).
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1.1 Control Interno
En este aspecto, en cuanto al Control interno, la DIPRES está encargada de regular
y supervisar la ejecución del gasto público (Art. 15, Decreto Ley 1.263, Ministerio de
Hacienda, 1975). Sus principales funciones en esta etapa del proceso
presupuestario son (Art.2, DFL 106, Ministerio de Hacienda, 1960) (DIPRES, 2015):
✓ Solicitar y proporcionar tanto a los Servicios Fiscales como a las instituciones
descentralizadas, informaciones tendientes a facilitar el control de los
presupuestos.
✓ Coordinar, supervisar y propender al perfeccionamiento de las actividades de
organización y métodos de los servicios fiscales e instituciones
descentralizadas;
✓ Realizar estudios destinados a aumentar la eficiencia de la Administración
Pública, proponer las soluciones pertinentes y asesorar en la aplicación de ellas.
✓ Generar, difundir y proporcionar al Congreso Nacional información periódica
sobre las finanzas públicas del país.
✓ Orientar y supervisar la elaboración de balances anuales de la gestión operativa
y económica, y del cumplimiento de objetivos y metas, fijados a órganos de la
Administración del Estado.
✓ Realizar los estudios e investigaciones que considere necesarios para una
mejor asignación y utilización de los recursos financieros del Estado.
✓ Responsabilidad de evaluar programas públicos, integrar los resultados de las
evaluaciones al ciclo presupuestario y establecer compromisos institucionales
de mejoramiento de los programas evaluados.
[Link]ón del Sistema Presupuestario Chileno
El proceso de modernización de la administración financiera ha permitido ampliar la
transparencia fiscal según los estándares de diversos organismos internacionales
que en los últimos años evaluaron las prácticas presupuestarias en el país,
reforzando la disponibilidad y apertura de información en las distintas fases del ciclo
presupuestario, la rendición de cuentas y los estándares existentes en materia de
probidad de la gestión pública. Esta sección resume, en primer lugar, la aplicación
de una regla de política fiscal de balance estructural. A continuación, la reforma en
el sistema de información de estadísticas fiscales. En tercer lugar, se enuncian
cambios relevantes en el marco legal en áreas relevantes de transparencia de la
administración financiera y gestión pública (tales como los gastos reservados, la
información de instituciones de defensa, entre otras). Finalmente, se describe el
sistema de gestión financiera del Estado (SIGFE), actualmente en proceso de
implementación (DIPRES 2015, p18).
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2.1 La Política Fiscal
Desde 2001, la política fiscal se guía por una regla sustentada en el logro de un
superavit estructural equivalente a un 1% del PIB. El Balance Estructural del Sector
Público (BESP) se define como el balance que existiría si la actividad económica y
el precio del cobre se ubicaran en una trayectoria de mediano plazo. Para obtener
el balance estructural se corrigen los ingresos tributarios por la brecha estimada
entre el PIB efectivo y potencial, en tanto que los ingresos del cobre se ajustan
según la brecha entre precio del cobre de corto y largo plazo. Los principales
códigos de buenas prácticas presupuestarias del mundo plantean la importancia de
entregar información clara sobre los objetivos de la política fiscal (OECD, 2001; FMI,
2001). Las evaluaciones externas realizadas plantean la pertinencia de la adopción
de esta regla como un mecanismo para formalizar la prudencia fiscal que ha
caracterizado el manejo presupuestario; incrementar la transparencia y confianza
de la sociedad en la política macroeconómica; e implementar una política
contracíclica en un marco de responsabilidad fiscal (DIPRES 2015).
2.1 Sistema de Información Financiera del Sector Público en Chile
El actual Sistema de Información financiera del estado se constituye de los
siguientes informes:
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Fuente: Dirección de Presupuestos, Gobierno de Chile (2005), El Proceso Presupuestario en Chile, Aspectos Generales:
Marco Legal, Actores Institucionales, Principales Aspectos de Modernización, p.21, [Link]
22542_doc_pdf.pdf
3. Sistema de Información y Gestión Financiera del Estado (SIGFE) y Sistema
de Información de Personal de la Administración Pública (SIAPER)
A continuación, revisaremos los sistemas de información públicos denominados,
Sistema de Información y Gestión Financiera del Estado (SIGFE) y Sistema de
Información de Personal de la Administración Pública (SIAPER), respectivamente.
3.1 Sistema de Información y Gestión Financiera del Estado SIGFE
El Sistema de Información y Gestión Financiera del Estado (SIGFE) consiste en la
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estandarización de la información de la ejecución presupuestaria de las instituciones
del gobierno central en una plataforma electrónica. La implementación del SIGFE
presenta como principales ventajas la posibilidad de integrar en línea –
electrónicamente- a las instituciones públicas y de obtener de manera más oportuna
la información sobre las operaciones financieras requerida por las instituciones,
DIPRES y la Contraloría General de la República. Esta innovación contribuye a
modernizar el sistema de monitoreo y rendición de cuentas, así como el registro de
estadísticas fiscales según los estándares internacionales. El SIGFE se viene
desarrollando desde el año 2001, con el objetivo de mejorar la oportunidad y calidad
de la información para la gestión financiera del estado y sus resultados se resumen
en el inicio del proceso de implantación masiva, así a enero de 2005, 372 entidades
se habían comprometido formalmente con el SIGFE en alguna de sus etapas de
implementación (firma de protocolo, preparación técnica, diseño y parametrización
del sistema, marcha blanca y puesta en operación), las cuales representan el 95%
de las instituciones públicas (DIPRES, 2005) Ver Imagen Sistema de Información
Financiera del Estado.
Fuente: DIPRES (2021), [Link]
3.2 Sistema de Información de Personal de la Administración Pública SIAPER
Por otro lado, el Sistema de Información de Personal de la Administración Pública
(SIAPER) tiene como objetivo el de generar una base de datos del personal del
Estado, orientada a optimizar la interacción entre los servicios públicos y la
Contraloría General de la República, y a proveer información oportuna al Ministerio
de Hacienda en su función de diseñar políticas de personal así como a las
instituciones en sus procesos de gestión de recursos humanos. Para su
implementación se realizó un proceso de licitación internacional en 2004, (DIPRES,
2005).
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Fuente: SIAPER (2021), [Link]
Para ingresar al sitio de SIAPER, debe entrar al siguiente enlace:
✓ [Link]
De acuerdo a la información proporcionada por la misma plataforma SIAPER, desde
su nacimiento el sistema se ha consolidado como un pilar del proceso de
modernización del Estado, en el ámbito de la agilización y simplificación de
productos jurídicos para las materias de personal y tramites asociados, permitiendo
no solo la creación de actos administrativos en línea sino que también contiene
flujos de trabajo electrónicos adaptados a la realidad de cada Servicio Público, lo
que ha implicado, lo siguiente (SIAPER, 2021):
✓ Mayor eficiencia en los procesos internos de los servicios y de Contraloría
General.
✓ Eliminación masiva del uso del papel en el Estado.
✓ Masificación del uso de firma electrónica avanzada.
✓ Estandarización de los actos administrativos y procesos en el Estado.
✓ Sistema pionero en la interoperabilidad con otras bases de información.
✓ Certeza jurídica para la toma de decisiones.
✓ Economicidad y oportunidad en apoyo a la función pública.
✓ Transparencia y Seguridad en los procesos relacionados.
El Sistema de información en comento, tiene como eje principal (SIAPER, 2021):
✓ La simplificación de trámites.
✓ Eliminación del papel y contribuir al buen uso y cuidado de los recursos
públicos al interior del Estado.
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Para ello, el sistema interopera en la actualidad con 4 bases de datos del Estado.
Y, por medio de SIAPER en Línea, para los servicios públicos, es posible tramitar
más de 70 actos administrativos en materias de personal, dentro de los cuales se
encuentran decretos y resoluciones afectos al trámite de toma de razón y otros
sometidos a registro (SIAPER, 2021).
4. El Control de Gestión Público
El control de gestión corresponde a uno de los principales mecanismos de la gestión
pública para observar, asentar, corregir y/o re-orientar los instrumentos de política,
programas e iniciativas presentes en la administración. Se considera en este
apartado el control de gestión aplicado a lo estratégico, operacional y administrativo
del sector público, aplicando técnicas y herramientas que son parte del proceso de
reforma y modernización del Estado.
4.1 Control de gestión estratégico
El Control de Gestión Estratégico se ha ido transformando en una herramienta clave
para el buen funcionamiento del sector público, particularmente en la organización
de los procesos y los sistemas asociados. Cabe indicar que el control nace de la
necesidad que tiene el Estado de ser eficaz, pues es fundamental para su
supervivencia, así como para la legitimación y credibilidad ante la ciudadanía. El
control es el medio de asegurar la eficacia de la acción, permitiendo la
retroalimentación del sector público.
Es por ello que el Control de la Gestión Estratégico se refiere a un sistema con
horizonte prospectivo, el cual involucre un conjunto de acciones, funciones, medios
y responsables que garanticen, mediante su interacción, conocer la situación de un
aspecto o función del sector público, o bien de la institución de la cual se trate, sea
en un momento determinado, o bien, de acuerdo a las tendencias del entorno, para
así ajustar la toma de decisiones. En general, el Control de Gestión Estratégico
monitorea el objetivo de eficacia del sector público, siendo concebido como un
mecanismo idóneo para mantener la institucionalidad pública en condiciones de
funcionar en correspondencia con sus objetivos. Esto se refiere a aspectos
fundamentales, sea la consecución de los objetivos de toda índole, dentro de los
plazos oportunos, así como conseguirlos con economía de medios, esto es logrando
beneficios, para, finalmente, mantener los estándares de calidad en su consecución.
4.2 Control de gestión operacional
El Control de Gestión Operacional es el estudio de una unidad específica de la
administración pública, área y/o programa, el cual mide el desempeño de la misma.
El desempeño en cuestión se refiere a un uso correcto de los recursos fiscales, sea
por eficacia como por eficiencia.
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4.3 Control de Gestión Administrativo.
El control de gestión administrativo es reconocido en Chile, en lo principal, como
‘control de gestión externo’, es decir, obrado por una institución que es parte de la
administración pública, pero autónoma e independiente a la organización y/o
agencia gubernamental (o estatal según el caso) sobre la cual se ejerza la función
de control, evaluación y/o fiscalización. Nos referimos acá a la Contraloría General
de la República.
4.3.1 Contraloría General de la República
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La importancia de la CGR se presenta en las funciones que la Constitución Política
del Estado (CPE) le otorga, en cuanto ejercer un control financiero-administrativo
del Estado, realizando una auditoria de carácter operativo de costos, rendimientos
y resultados de inversiones, costos y gastos de la administración pública. Dado el
rango constitucional de la CGR, la cual la consagra en el capítulo X (artículos 98° a
100°), ésta posee la potestad para requerir toda la información necesaria para el
cumplimiento de sus funciones. Deriva de su rango constitucional la Ley de
Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República N°10.336,
aun cuando el articulado de la ley fundamental indica a grandes rasgos sus
principales atribuciones, funciones e importancia para el funcionamiento de la
gestión pública.
En tanto, la CGR, en su potestad de control de gestión administrativo, cumple
diferentes funciones, las cuales revisamos a continuación:
a) Función Jurídica: Ejercer el control de juridicidad de los actos de la
administración pública, cumpliendo esta tarea mediante la emisión de
pronunciamientos jurídicos obligatorios para la administración del Estado, sea por
medio de dictámenes y oficios (jurisprudencia administrativa). Por otro lado, también
contempla control de las órdenes formales emanadas de las diferentes instituciones
del sector público, control que puede ser preventivo, simultáneo o a futuro. En
particular, el control preventivo de juridicidad se lleva a cabo mediante el trámite
constitucional de la toma de razón. b. Función de Dictamen; El Estado reconoce a
la CGR la potestad de interpretación jurídica de la ley, según las temáticas de
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incidencia y su carácter administrativo, emanando de ella informes jurídicos que son
obligatorios para los servicios sometidos a su fiscalización. Esta potestad permite la
elaboración de una doctrina administrativa conformada por un sistema de
precedentes obligatorios, y favorece la unidad del sistema normativo mediante su
interpretación uniforme y consistente, donde cada decisión contribuye a orientar
otras múltiples decisiones posibles, haciendo que la regulación aplicable a los entes
públicos sea más coherente, íntegra y estable. De este modo, con la labor
interpretativa de la CGR, se facilita que las declaraciones generales y abstractas de
la normativa legal, relacionadas con la ética pública, se transformen, a través de su
aplicación concreta, uniforme y reiterada, en normas específicas de conducta para
la institucionalidad de la administración pública.
La CGR forma un sistema jurídico basado en el precedente administrativo, es decir,
a razón de la interpretación uniforme de una misma regla jurídica, permitiendo que
a actuación administrativa gane en previsibilidad, afirmando la legítima expectativa
que tienen los ciudadanos de que la administración pública tome decisiones de
manera armónica y con los criterios manifestados con anterioridad en situaciones
equivalentes.
c) Toma de Razón: La toma de razón es el procedimiento de control preventivo a
través del cual la CGR verifica la constitucionalidad y legalidad de los decretos y
resoluciones que, de conformidad a la legislación, deben tramitarse ante ella, y de
los decretos con fuerza de ley que dicta el/la Presidente/a de la República.
Constituye un control de juridicidad de los instrumentos que se examinan, sin que
con ocasión del mismo, esta entidad pueda pronunciarse o calificar los aspectos de
mérito o de conveniencia de las decisiones políticas o administrativas. Los actos
administrativos sobre personal que se encuentren exentos de toma de razón, deben
remitirse a la CGR para su registro y revisión posterior, en tanto que los actos
administrativos sobre obras que se encuentren exentos del control preventivo,
deben enviarse para toma de conocimiento.
d) Función de Auditoría: Es la CGR a la cual corresponde además, efectuar
auditorías con el objeto de velar por el cumplimiento de las normas jurídicas, el
resguardo del patrimonio público y respeto del principio de probidad administrativa.
A través de estas auditorías se evalúan los sistemas de control interno de los
servicios y entidades, fiscalizando la aplicación de las disposiciones relativas a la
administración financiera del Estado, particularmente, las que se refieren a la
ejecución de los estados financieros. Así también se comprueba la veracidad de la
documentación que sustenta gastos y/o costos, verifica el cumplimiento de las
normas estatutarias aplicables a los funcionarios y se formulan las proposiciones
que sean adecuadas para subsanar los vacíos que detecta. Se conoce comúnmente
como “examen de cuentas”, el que constitucionalmente le corresponde realizar en
forma privativa a la CGR, quedando inserto dentro de las auditorías. Asimismo, la
Institución puede realizar visitas inspectivas en los servicios públicos que fiscaliza,
atendiendo denuncias que se le formulen, en cuyo caso efectúa las indagaciones
que procedan y emite un informe que es remitido a la autoridad respectiva.
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e). Función Contable: Otra de las funciones de la CGR, es la de generar
información estructurada y sistemática sobre los eventos económicos que modifican
los recursos y las obligaciones del Estado y que está destinada a apoyar el proceso
de toma de decisiones de los poderes del Estado, de las autoridades administrativas
y de los órganos de fiscalización. Del mismo modo, su finalidad es promover la
información de la gestión del estado entre la comunidad. Para ello, consolida los
registros que deben efectuar los servicios, conforme a los principios y normas
contables básicas y procedimientos que ella determina. Además, le compete en
forma exclusiva regular la contabilidad general del sector público, definido para
estos efectos por la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado, e
interpretar con fuerza obligatoria las disposiciones vigentes que incidan en la
contabilización de una operación determinada e informar acerca de los
procedimientos técnicos aplicables.
f) Función Jurisdiccional: La CPE encarga a la CGR la función de juzgar las
cuentas de las personas o funcionarios que tienen a su cargo fondos o bienes
públicos, de velar por la legalidad de sus ingresos, gastos y también por la integridad
del patrimonio estatal. Este procedimiento tiene por objeto perseguir la
responsabilidad civil extracontractual de los funcionarios o exfuncionarios que
hayan causado daño al patrimonio público y, para tal efecto, la Ley N°10.336 ha
regulado la institucionalidad conforme a la cual este organismo contralor debe llevar
a cabo dicha función jurisdiccional, contemplando para tal efecto la existencia de
una Fiscalía y de los Tribunales de Cuentas de Primera y Segunda Instancia. La
primera instancia se tramita ante el Juzgado de Cuentas, cuyo juez es el
Subcontralor, mientras que la segunda instancia se tramita ante el Tribunal de
Cuentas de Segunda Instancia que está compuesto por el Contralor General, quien
lo preside, y por dos abogados designados por el/la Presidente/a de la República.
A este último tribunal le corresponde conocer de los recursos de apelación y de
revisión que se interpongan durante la tramitación de un juicio de cuentas. En todas
estas etapas del juicio de cuentas, a la Fiscalía de la CGR le corresponde actuar
como parte en defensa de los intereses patrimoniales del Estado.
Dentro de estas funciones, la Contraloría General de la República mantiene
lineamientos que son colaborativos de su misión y visión institucional,
particularmente en ejercer un control de gestión que se vincule a las expectativas
de la institucionalidad, pero por sobre todo de la ciudadanía. En tal sentido, presenta
las siguientes definiciones estratégicas del año 2021 al 2024:
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Fuente: Contraloría General de la República (2021), [Link]
4.3.2 Normativa de la Contraloría General de República
Como revisamos anteriormente, la Contraloría General de la República es
componente del sistema de control público chileno. Siendo el órgano Superior de
Control de la Administración en Chile, consagrado en la Constitución Política, la Ley
Orgánica de la Contraloría (Ley N°10.336) y otras leyes especiales. En lo cual
profundizaremos a continuación:
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Fuente: Biblioteca Congreso Nacional (2021), [Link]
4.3.3 Consejo de la Transparencia
Dentro del proceso de reforma y modernización del Estado en Chile no podemos
dejar de mencionar el caso del Consejo para la Transparencia, entidad creada el
año 2006. Si bien no ejerce un control de gestión de la magnitud del realizado por
la Contraloría General de la República, el espíritu de su origen apunta a un aspecto
de absoluta trascendencia, relativo al control ciudadano y a la apertura de la
información pública en relación a los actos de la administración (ver imagen Consejo
de Transparencia).
Fuente: Consejo de Transparencia (2021), [Link]
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Fuente: Consejo de Transparencia (2021), [Link]
Dentro de las atribuciones del Consejo de Transparencia, fiscaliza a organismos
públicos, municipalidades, Corporaciones Municipales de educación y salud,
universidades estatales, fundaciones de la Dirección Sociocultural de la Presidencia
y empresas donde el Estado tenga participación accionaria superior al 50%(Consejo
Transparencia, 2021).
En consecuencia, evalúa periódicamente su grado de cumplimiento en materias de
Transparencia Activa y Derecho de Acceso a la Información (Consejo
Transparencia, 2021).
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Conclusión
La eficiencia en la asignación de recursos puede ser analizada y verificada por
distintos instrumentos de Control de Gestión de las que se vale la administración
pública chilena que, según la funcionalidad e Institución de dependencia, disponen
de reportes sobre las prioridades de política pública y cómo éstas se traducen en el
presupuesto público.
De esta manera, el control de gestión corresponde a uno de los principales
mecanismos de la gestión pública para observar, asentar, corregir y/o reorientar los
instrumentos de política, programas e iniciativas presentes en la administración.
En ese contexto, se revisaron distintos tipos de Control de Gestión, como lo son, el
Control de Gestión Estratégico asociado a la organización de los procesos y los
sistemas asociados. El Control de gestión operacional asociado a una unidad
específica de la administración pública, área y/o programa, el cual mide el
desempeño de la misma. El desempeño en cuestión se refiere a un uso correcto de
los recursos fiscales, sea por eficacia como por eficiencia. Y, por último, el Control
de Gestión Administrativo, reconocido en Chile, en lo principal, como ‘control de
gestión externo’, es decir, obrado por una institución que es parte de la
administración pública, pero autónoma e independiente a la organización y/o
agencia gubernamental (o estatal según el caso) sobre la cual se ejerza la función
de control, evaluación y/o fiscalización, por parte de la Contraloría.
Además, se presentaron algunos ejemplos prácticos, de Control de Gestión en
materia de Gestión de personas, con SIAPER, cuyo aporte en parte está dado por
la agilización y simplificación de productos jurídicos para las materias de personal y
tramites asociados, permitiendo no solo la creación de actos administrativos en
línea, sino que también contiene flujos de trabajo electrónicos adaptados a la
realidad de cada Servicio Público.
También se revisaron, instituciones públicas de reciente creación, como lo es el
Consejo de la Transparencia, que ejerce un control de gestión, relativo al control
ciudadano y a la apertura de la información pública en relación a los actos de la
administración.
19
Bibliografía
• Consejo de Transparencia
(2021),[Link]
• Consejo de Transparencia (2021), [Link]
somos/
• Dirección de Presupuestos, Gobierno de Chile (2021), El ciclo presupuestario,
[Link]
• Dirección de Presupuestos, Gobierno de Chile (2005), El Proceso Presupuestario
en Chile, Aspectos Generales: Marco Legal, Actores Institucionales, Principales
Aspectos de Modernización, p.9, [Link]
22542_doc_pdf.pdf
• SIAPER (2021), [Link]
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