FACULTAD DE INGENIERIA Y ARQUITECTURA

ESCUELA PROFESIONAL DE INGENIERIA

AMBIENTAL
CURSO: ORDENAMIENTO TERRITORIAL
[Link]
TEMA: SITUACIÓN ACTUAL DE LA
PLANIFICACIÓN URBANA EN EL PERÚ
INTEGRANTES:
 Del carpio julio
 DEL CARPIO SALAS YIMY
 HUAMANI portocarrero KEVIN
 HUAMANI ROJAS KAREN
 LLASA HUAMANI MELISA
 MIRANDA YAHUA NOEMI
 QUISPE YLACHOQUE NOEMI
 .ramos Daniela
 .ojeda branco
CICLO: X SECC. 2
2017
SITUACIÓN ACTUAL DE LA PLANIFICACIÓN URBANA EN EL PERÚ
Introducción
Los procesos de expansión y crecimiento de las ciudades, como de las áreas
metropolitanas están íntimamente ligadas a los procesos de reestructuración
económica, política y social basada en principios de liberalización económica y
de desregulación del Estado que plantea el capitalismo en esta nueva fase;
asimismo, a los cambios tecnológicos que se dan en el ámbito mundial, y
finalmente, al proceso de globalización en el que participa cualquier territorio.
Nuestro país no ha sido ajeno a este proceso. La formación, crecimiento y
evolución de nuestras ciudades, constituyen más que nunca, escenarios
decisivos para las grandes transformaciones económicas, sociales, espaciales,
ambientales que vienen produciéndose en el territorio nacional. La expresión
más significativa de estos cambios ha sido el progresivo trasvase de población
rural (70% en 1940), a población urbana (70% en 1993), en una tendencia que
se mantiene y que al año 2015 alcanzaría aproximadamente el 80% de
población urbana frente a 20% de población rural.

Este cambio es de mayor importancia sobre todo por la mayor presión por el
uso de los recursos agua, suelo, aire, así como por los desafíos que plantea la
Globalización respecto al nuevo rol económico de las ciudades. El Estado es
consciente de la necesidad de encausar el proceso para aprovechar el
potencial de las ciudades a favor del desarrollo regional, la creación de riqueza
y por tanto, la reducción de la pobreza.

Lafinalidad primordial del Plan Nacional de Desarrollo Urbano: conducir el

proceso de urbanización nacional en términos del Desarrollo Sostenible en el
contexto del proceso de Globalización. En este sentido, frente a este proceso,
al nivel nacional le corresponde planificar y normar las características y
condiciones para el proceso como un todo coherente, paralelamente con los
gobiernos locales que tienen un rol muy importante en la orientación,
promoción y control del desarrollo urbano específico de los asentamientos de
población de sus respectivos ámbitos provinciales y distritales.

1. Situación actual
Al inicio de la presente década el Perú cuenta con un Sistema Urbano Nacional
constituido por 539 centros urbanos en sus distintas escalas territoriales
(Cuadro Nº 01), las cuales se agrupan en tres grandes grupos: ciudades
metrópolis nacionales/ macroregionales/ regionales, ciudades intermedias, y
ciudades menores; a los que se debe agregar los asentamientos rurales en los
que existe capitales distritales.

Los cuatro centros urbanos más importantes del país se encuentran en el

primer grupo, Lima-Callao y Trujillo en la Costa, y Arequipa y Huancayo en la
sierra. La primera tiene el rango de metrópoli nacional, mientras las otras tres
tienen el rango de metrópolis macroregional. Al margen de las concentraciones
poblacionales y disparidades sociales y económicas, entre estas ciudades y
con respecto al país, estas cuatro ciudades se encuentran localizadas en
departamentos con Índices de Desarrollo Humano (IDH) favorables (Anexo:
Cuadro Nº 07), lo cual las pone en mejores condiciones para incrementar su
competitividad al interior como al exterior del país. Existe así una correlación
directa entre competitividad y desarrollo humano. Sin embargo ninguna de
estas ciudades salvo Lima – Callao, aparece ni medianamente posicionada
como una ciudad competitiva frente a otras ciudades de esta parte del
continente.

Igualmente, a diferencia de algunos países, tampoco el Perú ha incrementado

su participación en número de ciudades competitivas, donde solo mantiene la
participación de la ciudad de Lima – Callao. Al respecto, es necesario
mencionar que el departamento de Lima, por su índice de Competitividad
Regional, y por Índice de Desarrollo Humano, dista mucho de los otros
departamentos nacionales (Anexo: Cuadro Nº 07). Finalmente, en este tema
cabe señalar que algunos países de la región no siendo competitivos sin
embargo mantienen un número mayor de ciudades posicionadas dentro de las
competitivas.

1.1 EL PROCESO DE URBANIZACIÓN EN EL PERÚ (1940 – 2000).

Desde mediados del siglo pasado, el Perú al igual que otros países de América
Latina, ha experimentado un crecimiento acelerado de la población, la mayor
concentración es de carácter urbano, impulsado por el éxodo de población del
campo a la ciudad, hacia Lima Metropolitana principalmente, y en menor
proporción a otras ciudades ubicadas en la costa norte e interior del país, y que
en algunos casos se vieron beneficiados y potenciados por las funciones que
desarrollan.

La población del país, en 1940 llegó a 6.207.960 habitantes, duplicándose en

poco más de tres décadas, al pasar a 13.538.208 habitantes en el año 1972
(Cuadro Nº 01). Similar situación se presenta en aproximadamente el mismo
tiempo, llegando a 27.219.264 habitantes según los datos preliminares del
último censo del año 2005. La tasa de crecimiento promedio anual ínter censal
ha pasado de 1.90% (1940 – 1961), a 2.80% (1961 – 1972), manteniéndose en
2.60% desde 1972 – 1993, y estimándose para el periodo 1993 – 2005 en
1.77%. Aunque esta tasa de crecimiento ha descendido, se pude apreciar que
la población urbana tiene un comportamiento distinto (Ver Cuadro Nº 01, 02),
mas aun en el período 1940 – 1972, en detrimento de la población rural,
generado por factores y procesos de carácter histórico, geográfico, económico,
político, cultural entre otros.

Este crecimiento urbano constituye un proceso continuo, ascendente e

irreversible para todos los departamentos y ámbitos territoriales. En síntesis,
para los departamentos naturales de la costa y la sierra, se considera como
urbana la población asentada en conglomerados de 2.000 habitantes y más;
mientras que para la selva, de 500 habitantes y más, lo que se sustenta en el
Reglamento de Demarcación Territorial. La urbanización ha generado un
desarrollo desigual en el territorio y ocasionado impactos y problemas para un
crecimiento sostenido y equitativo a mediano y largo plazo. Se han configurado
desigualdades dependiendo de las distintas posiciones de las diversas áreas
territoriales dentro del proceso de transformación y modernización del aparato
productivo nacional, y también dentro de las posibilidades ambientales que les
ofrecía el territorio nacional

En el proceso formador de estos territorios económicos juega papel

fundamental la urbanización, con la red de ciudades, las dinámicas de las
ciudades intermedias y la articulación de ejes económicos. La expansión
económica de carácter urbano constituye el factor principal en la formación de
los territorios económicos localizados en la faja costera del país (Anexo:
Cuadro Nº 07). En cambio, en las demás regiones naturales, el tamaño de sus
ciudades y el peso de las economías urbanas es menor, siendo el
encadenamiento a uno o varios recursos principales el factor principal en la
conformación de los territorios económicos.

La migración interna, constituye el fenómeno más representativo de la dinámica

del proceso de urbanización; la distribución de la población en el país, para el
período 1988 – 1993, a nivel departamental, de acuerdo con el Estudio
“Migraciones Internas en el Perú” nos muestra, entre otras, las siguientes
características:

 De una población de 18.819.125 habitantes de más de 5 años en el año

1993, el 8% de pobladores fueron migrantes entre departamentos, que
superó a la del quinquenio 1976 – 1981.
 Sólo 9 departamentos alcanzaron saldos migratorios positivos: en la
costa, los departamentos de Lima – Callao, Tacna, La Libertad, Tumbes
y Moquegua; en la sierra, el departamento de Arequipa y, en la Selva,
los departamentos de San Martín, Ucayali y Madre de Dios; los 16
departamentos restantes alcanzaron saldos negativos. Lima – Callao,
recepcionó el 40% de los inmigrantes, constituyéndose en el principal
centro de atracción nacional.
 En el Norte, son importantes las corrientes migratorias hacia
Lambayeque, desde Cajamarca y Lima, y en menor proporción de Piura,
Amazonas y otras zonas del norte; otros departamentos como San
Martín y Loreto, también son receptores de migrantes.
 En el Centro del país, aparte del departamento de Lima y Callao,
destacan como receptores de migrantes, los departamentos de Junín y
de Ucayali.
 En el Sur del país, sobresalen como centros receptores los
departamentos de Arequipa, que tiene como principales aportadores
Puno y Cusco; los desplazamientos hacia Tacna proceden también de
Puno y Lima en menor proporción.

Este proceso de migración sin duda influye en la distribución de conglomerados

urbanos, según rango – tamaño, experimentando en algunos casos un
acelerado proceso de urbanización, como en el caso de Lima Metropolitana,
que en 1940 representaba solo el 13.3% de la población total del país, pasó al
30.0% en 1993, y 43.4% de los conglomerados urbanos (Ver Cuadro Nº 03).
Este proceso de aglomeración poblacional en el país, muestra por un lado, 11
conglomerados de más de 100 mil habitantes, que concentraban en 1981 el
68% de la población urbana del país y en 1993 a 18 conglomerados con el 72%
de la misma población; por otro lado, muestra el aumento del número de
conglomerados urbanos de menor rango (de 2 mil habitantes y más), de 346 en
1981 a 463 en 1993; siendo el rango de mayor incremento el de 2 mil a 10
milhabitantes (se incrementó en 77 conglomerados), siguiéndole el rango de 10
mil a 50 mil, que se incrementó en 32 conglomerados.

A partir de lo anterior, se puede mencionar que el patrón de asentamiento

poblacional desarrollado en el Perú muestra dos claras tendencias: áreas de
alta concentración, con una jerarquía urbana inadecuada, y áreas de alta
dispersión. Estas características en mayor o menor grado guardan relación con
el patrón de localización de establecimientos empresariales y de la
organización y distribución de las actividades económicas a nivel nacional y
regional.

A. Caracterización Regional

Tan importantes como el número de asentamientos urbanos que conforman el

Sistema Urbano Nacional, son las relaciones que se dan en los departamentos
a las cuales pertenecen y cómo éstas impactan en el dinamismo de los centros
urbanos y la conformación del sistema.

En este sentido, al margen de las diferencias en la mayor o menor

concentración o participación poblacional de los departamentos, esto no
indicaría necesariamente un mayor o menor grado de urbanización,
respectivamente. Así, los departamentos que tienen una participación
poblacional superior a la media nacional, como Cusco y Puno no son más
urbanas, a diferencia de Ancash, Lambayeque, Piura, Lima, Junín y Arequipa,
que si muestran una mayor concentración de población urbana. Lo mismo
sucede con los departamentos que tienen una participación menor a la media
nacional, donde encontramos un comportamiento similar. Esto nos permite
afirmar que indistintamente de las mayores concentraciones de población, hay
no solo departamentos urbanos (16), sino, departamentos rurales (8), y que
estas últimas se concentran mayormente en el sur del país.
A partir de lo anterior, los departamentos rurales en elsur, presentan mayor
dispersión espacial de asentamientos urbanos menores, es decir, entre 2.000 a
10.000 habitantes, y que estos departamentos en general, no solo tienen un
Índice de Desarrollo Humano (IDH) menos favorable, sino igualmente menor
Índice de Competitividad Regional (ICR), como se señala en los Cuadros Nº
07,

Entre los departamentos, con mayor población rural, se observa que hay
algunos con economía urbana predominante (mayor desarrollo de sector
secundario y terciario), como Amazonas (59,29%), Huánuco (70,54%),
Apurímac (68,13%), Ayacucho (66,65%), Cusco (77,35%) y Puno (62,06%); y
economía rural (sector primario, extractivo) como Cajamarca (55,43%) y
aproximadamente Huancavelica (47,52%), que tienen un PBI mayoritariamente
vinculado a actividades rurales (Cuadro Nº 06, 07). Estos dos últimos
departamentos, se diferencian de las otros también por ser los de más bajo
desempeño en el Índice de Desarrollo Humano (Cuadro Nº 07).
Igual a lo señalado anteriormente, sucede con los departamentos que
presentan una mayor tasa de urbanización y que se consideran departamentos
urbanos, donde no necesariamente predomina una económica urbana, sino
rural como en el caso de Pasco (65,75%) y Madre de Dios (56,34%). Mientras
que en Ancash (64,04%), La Libertad (87,96%), Lambayeque (87,96%), Piura
(79,42%), Tumbes (89,14%), Loreto (76,2%), San Martín (71,51%), Lima
(97,12%), Ucayali (70,86%), Junín (72,87%), Arequipa (83,76%), Ica (84,12%),
Moquegua(56,03%) y Tacna (68,77%), si existe una correlación entre población
urbana y economía urbana.

B. el sistema Urbano Nacional

La ocupación del territorio es desigual, factores como la geografía y las

políticas económicas aplicadas en las últimas décadas han condicionada la
ocupación y el uso del territorio, ubicación de actividades humanas y la
distribución de los asentamientos.

De esta manera, se consolida el crecimiento urbano costero, considerando que

de las 18 ciudades de 100 mil habitantes y más, 10 se ubican en la costa, 6 en
la sierra y 2 en la selva; de las 12 ciudades entre 50.000 y 99.999 habitantes, 7
se ubican en la costa, 4 en la sierra y sólo una en la selva; y de las 30 ciudades
entre 20.000 y 49.999 habitantes, 16 se ubican en la costeras, 8 en la sierra y 6
en la selva (Cuadro Nº 07).
En resumen, de las 60 ciudades de 20.000 habitantes y más, 33 de distribuyen
en la región de la costa, 18 en la sierra y 9 en la región de la selva.

Así, en la costa, aparte de Lima Metropolitana, que concentra el mayor

volumen de población, también se encuentran Trujillo y Chiclayo; y en la sierra,
solo se encuentra la ciudad de Arequipa. El territorio nacional, espacialmente
está organizado y configurado por una red de asentamientos de jerarquía y
categorías diferentes (aglomeraciones metropolitanas, ciudades, pueblos,
villas, y caseríos), siendo el elemento estructurador la red vial nacional en sus
diferentes topologías, desarrollado territorialmente sobre unidades o
ecoregiones naturales heterogéneas diferentes (costa, sierra y selva), y de
potencial productivo y económico diferenciado.

La caracterización del Sistema Urbano Nacional, se enmarca en el contexto

actual del proceso de producción y la economía según escala de espacios:
nacional, macro regional, regional y de espacios geográficos definidos
diferenciados según sus potencialidades económico - productivas, y como este
proceso ha orientado el desarrollo de los conglomerados y el
acondicionamiento del territorio en general.
 El reconocimiento y definición del Sistema Urbano, se inicia con la
identificación de dos factores fundamentales, la jerarquía y las funciones
económicas de los conglomerados que constituyen la red urbana, enfatizando
que se ha considerado las “áreas de integración urbana” de aquellos
conglomerados que cuentan en sus áreas de influencia directa con
centrosurbanos menores que constituyen una unidad económica social de
mayor nivel.

El rango alcanzado por los conglomerados determina su jerarquía urbana de

acuerdo con la dinámica de urbanización, complementada con la función
política administrativa que cumplen como capitales de jurisdicción política. Las
funciones económicas urbanas de los conglomerados se han determinado en
función de los porcentajes de la PEA alcanzados por actividad, los cuales
varían según la actividad desarrollada.

Los resultados obtenidos se muestran en dos niveles, nacional y macro

regional. A nivel nacional permite conocer la importancia y el rol que
desempeñan los principales conglomerados del país. El nivel macro regional
constituye la escala principal para el fortalecimiento del sistema urbano y la
descentralización del país, favorecidas con las implicancias resultantes de los
ejes interoceánicos norte, centro y sur.

En el nivel macro regional se relacionan las características integrales de cada

sistema, incluyendo la importancia económica, tamaño poblacional, patrones
de poblamiento, grado de pobreza y niveles de articulación interna, con la
jerarquía funcional de sus conglomerados, que se ha desarrollado para los
conglomerados de 5.000 habitantes y mas, y de 2.000 habitantes y mas, para
la selva y capitales de provincia.

Nivel Nacional y Lima Metropolitana

Los resultados de la jerarquización funcional de los 60 conglomerados a

priorizar, consideran las ciudades intermedias mayores de 20.000 presentan en
primer lugar alguno de los valores obtenidos por Lima Metropolitana y, en
segundo lugar los rangos alcanzados por los conglomerados mostrados por
macro regiones, acotándose que la jerarquización se ha realizado para 59
conglomerados excluyendo a Lima Metropolitana por corresponderle la primera
jerarquía nacional. Al respecto, Lima Metropolitana mantiene su primacía a
nivel nacional, proyectando el país a nivel internacional, y representa el
principal mercado de demanda interna. Sobresale en la industria, el comercio,
finanzas, construcción, servicios, equipamiento, infraestructura, etc. Su
población estimada al 2000 es de 7.532.660 habitantes (29% de la población
total del país, 46% de la población urbana), concentra el 55% de la PEA en los
sectores económicos más dinámicos (industria manufacturera, comercio,
construcción, y establecimientos financieros, entre otros). Además, concentra el
67%, de movimiento de carga aérea y el 57% en movimientos de pasajeros con
destino nacional e internacional, como el 66% del movimiento portuario por
concepto de importaciones y exportaciones.

Enfoque Territorial de los Planes Urbanos y Sostenibilidad

Los planes urbanos de todos los niveles serán replanteados en sus

metodologías de investigación y de formulación de propuestas, teniendo en
cuenta las relaciones e interdependencias recíprocas entre la ciudad y el
entorno rural. Para el efecto se deberá identificar el espacio de influencia
urbano-rural. En base a este, debidamente caracterizado, se formulan
proposiciones para un tratamiento integrado urbano-rural que tienda al
mejoramiento de las condiciones de vida, el fortalecimiento de las actividades
económicas y la recuperación y protección ambiental y de seguridad física.

Esto incluirá la intangibilidad de las tierras de cultivo, piscícolas, mineras,

forestales.

El objetivo debe ser la eliminación del papel tradicionalmente asignado al

espacio rural como simple abastecedor de suelo para la expansión urbana.
Esto requiere necesariamente de planteamientos económicos para las
actividades rurales, la coordinación/concertación intersectorial y la
diversificación de las modalidades de absorción de los incrementos
poblacionales de las ciudades, sin perjuicio del espacio rural.

El enfoque territorial del desarrollo urbano se hace más comprensible y viable,

en la medida en que determinadas categorías urbanas, visualizan
asentamientos y espacios articulados e integrados al Conglomerado Principal y
afrontan el proceso de planificación sobre el conjunto y no respecto a unidades
o conglomerados separados.

Los Centros Urbanos Menores: Primer Nivel de Integración y Articulación

Espacial en el Sistema Urbano.

Lo que debe caracterizar al Sistema Urbano Nacional es su función inclusiva y

no excluyente de los asentamientos rurales y del espacio rural en general. Esto
depende del enfoque territorial que se aplique a los Asentamiento Menores,
entre 5,000 y 2,000 habitantes en costa y sierra; y de 500 habitantes en la
selva. Estos centros principales menores, son capaces del sostenimiento de
niveles medios, primarios y elementales de equipamientos y servicios urbanos.

Al encontrarse relativamente próximos y relacionados con la dispersión rural,

se encuentran en condiciones de constituirse en los núcleos promotores y
estructuradores de las pequeñas aglomeraciones rurales de sus respectivas
áreas de influencia. Lo cual indudablemente requiere del diseño y desarrollo de
programas especiales de integración y desarrollos rurales, alentando formas de
relación y acceso a mercados hasta ahora alejados.

C. las macro regiones y características de los principales

conglomerados urbanos
El rango jerárquico alcanzando por la 59 ciudades de mas de 20000
habitantes a nivel nacional, sin incluir Lima Metropolitana, determina
comportamientos distintos en cada una de las macro regiones, a partir
del análisis señalado anteriormente (Cuadro Nº 16).
Macro Región Norte

Territorialmente, está conformada por 6 departamentos, 62 provincias y 533

distritos; alberga una población total de 7.758.632 habitantes, al 2005 (INEI,
datos preliminares), en dicho espacio territorial se distribuyen 23
conglomerados de 20,000 habitantes y más; de acuerdo con su jerarquía
urbana se distribuyen de la siguiente manera (Cuadro Nº 16): primer rango, 01
conglomerado (Trujillo); segundo rango, 02 conglomerados (Chiclayo e Iquitos);
tercer rango, 03 conglomerados; cuarto rango, 05 conglomerados; quinto
rango, 07 conglomerados; sexto rango, 05 conglomerados (Cuadro Nº 16).

Trujillo se caracteriza por la importancia de su área de integración

urbana que configura una unidad económica social de mayor población,
circundado de áreas agrícolas, donde destacan los valls de Chao Virú,
Chicama y Moche; de gran diversidad de actividades.

Chiclayo, se caracteriza por contar con una amplia área de integración

urbana en expansión, cumple una función básicamente comercial e
industrial diversificada, sobre un área agrícola importante. Los
conglomerados urbanos que los integran son básicamente de función
agrícola, destaca la industria azucarera.

Macro Región Centro

Su espacio territorial está conformado por 6 departamentos, 58 provincias y

584 distritos; alberga una población total al 2005 de 12.161.163 habitantes,
Lima Metropolitana concentra alrededor de un tercio de la población total del
país. En su ámbito territorial se distribuyen según su jerarquía urbana, 22
conglomerados (sin incluir Lima Metropolitana); segundo rango, 02
conglomerados (Huancayo y Pucallpa); tercer rango, 03 conglomerados; cuarto
rango, 06 conglomerados y quinto rango, 11 conglomerados (Anexo: Cuadro Nº
15).
 Huancayo es la más importante, circundada por producción agrícola,
comercial, servicios, industria elemental y turismo. Es cabeza de
macrosistema, tiende a la conformación de un espacio metropolitano con
las provincias de Concepción, Jauja, Chupaca y Huancayo en el Valle
del Mantaro.

Pucallpa constituye la única ciudad mas importante del Oriente Central,

se localiza en el Bosque Tropical Amazónico, sobre asociaciones de
tierras diversificadas, con una población concentrada de muy alto ritmo
de crecimiento, superior al de todas las ciudades del primer y segundo
rango, asentada en forma desordenada, con problemas ambientales y
de calidad del hábitat. Cumple una función básica comercial.

Macroregión Sur

Territorialmente está conformado por 10 departamentos, 74 provincias y 711

distritos; al 2005 alberga una población (INEI, datos provisionales) de
6.234.468 habitantes; se distribuyen 14 conglomerados, en los siguientes
rangos: primer rango, 01 conglomerados (Arequipa); segundo rango, 02
conglomerados (Tacna y Cusco); tercer rango, 04 conglomerados; cuarto
rango, 04 conglomerados; quinto rango, 02 conglomerados y sexto rango, 01
conglomerado.
Arequipa, es el centro urbano más importante y la que demuestra un proceso
de urbanización mas avanzado. Se localiza en la zona de sierra, es la segunda
ciudad en importancia poblacional después de Lima, en una relación de 10 a
uno en población con respecto a Lima, y es el centro macro regional.

Características del Proceso de Urbanización

 Proceso de urbanización sin sustento económico

Se observa en los últimos 20 años que la forma en que se produce el

crecimiento de las ciudades, al margen o a pesar de planes urbanos y sin
suficiente acompañamiento de los servicios básicos y el equipamiento, éste se
expresa en el incremento de la planta física, con apropiación de las tierras de
cultivo por los usos urbanos, con pocos establecimientos formales y muchos
informales en las periferias urbanas, expresando la urbanización de la pobreza.

También hay tendencias a la densificación de sectores ya ocupados, lo que

incluye la tugurización de los centros urbanos; desorden en los usos del suelo;
consiguiente complicación en la circulación vehicular y deterioro ambiental.

Es que la urbanización nacional ha venido siendo, más que nada, un proceso

espontáneo de aglomeración demográfica en base a expectativas laborales,
antes que un proceso de urbanización generado por la acumulación de
actividades económico – productivas.

Esta modalidad de urbanización, que compartimos con otros países en

desarrollo, no se acompaña de reales oportunidades de empleo, ni de una
adecuada provisión de vivienda, servicios básicos, equipamiento educativo,
recreacional, de salud y abastecimiento alimenticio, como necesariamente
requieren las ciudades para cumplir su rol como motores del desarrollo en los
niveles nacional, regional y local. Es posible apreciar los desequilibrios que
traducen el proceso de urbanización en el Perú, si lo contrastamos con la
ruralidad de los departamentos del País, particularmente en los casos de
Amazonas, Cajamarca, Ancash, Ayacucho, Huancavelica, Apurímac, Puno,
San Martín y provincias altas de Arequipa.

Dentro de este marco, la dispersión espacial de los asentamientos rurales

(menores de 2.000 habitantes), y con frecuencia, su desarticulación física,
dificultan la organización económica de la actividad agropecuaria y el acceso a
mercados y a ciudades, con supuestas oportunidades de empleo.

 Complicaciones en los patrones de asentamiento.

La ocupación del suelo por los usos urbanos es inadecuada, porque la

expansión urbana -sobre todo en la Costa- se produce a expensas de
valiosas tierras de cultivo. Igualmente, porque el crecimiento es
dominantemente horizontal, en una expansión, que finalmente determina
ser de difícil administración, altos costos económicos y ecológicos en el
asentamiento, y por supuesto, en el uso de la ciudad, y por las
complicaciones que deviene en el uso del transporte para, acceder a las
áreas de trabajo y servicios alejados de los núcleos habitacionales.
Asimismo, también es inadecuada porque los costos y valores de mercado
de las urbanizaciones y la vivienda convencionales resultan fuera del
alcance de la población de bajos recursos, y esta es población que busca
asentarse en las planicies de inundación de los ríos, en las laderas de los
cerros, o en general, la que opta por alojarse en las áreas tugurizadas de
los centros urbanos, o se asienta por invasión, en terrenos del Estado o de
particulares, conformando los asentamientos al margen de los planes
urbanos y normas urbanísticas vigentes.

La modalidad de ocupación del suelo por los asentamientos informales ha

asumido en la actualidad la mayor importancia no sólo por su reconocida
función compensatoria para enfrentar las crecientes demandas
habitacionales, sino por su gravitación física y social (7.717.336 habitantes
nivel nacional, 39% de la población urbana.) Además, porque expresan de
alguna forma capacidad de inversión de la población de escasos recursos a
través del proceso de urbanización y construcción progresivas.

También, constituyen en conjunto un potencial capaz de conducir, en la

práctica, las tendencias de la expansión urbana, al margen de las
limitaciones del mercado o de normas que resultan no siempre aplicables
cuando se trata de resolver las demandas de tierra, vivienda y servicios
para los grupos de bajos ingresos. Pero esta tendencia, unida a las
promovidas por la zonificación vigente que asigna áreas extensas para
habilitaciones en baja densidad urbana formal, deja como saldo el
crecimiento urbano horizontal, generador de las mayores deseconomías
urbanas.

 Vulnerabilidad de los asentamientos por seguridad física.

Con frecuencia el emplazamiento urbano está sujeto a riesgos por

seguridad física frente a fenómenos naturales de diversa índole. Aparte de
la naturaleza sísmica del territorio peruano, numerosas localizaciones están
expuestas a las actividades volcánicas (Caso Ubinas), inundaciones,
deslizamientos, o los temidos "huaycos" y el Fenómeno del Niño que
sepultan asentamientos poblacionales, actividades humanas e
infraestructura. Y también las sequías como la que padecen cíclicamente
algunos departamentos, inclusive Lima, originando racionamiento en el
agua potable y la energía, situación que tiende a agravarse conforme
evolucionan los cambios climáticos mundiales.

D. La Gestión Urbana

A fines de la década de los años 80, el modelo de crecimiento hacia

adentro, caracterizado por una activa intervención estatal, y por impulsar en
el Perú un proceso de industrialización orientado a sustituir importaciones,
comenzó a mostrar síntomas de haber desembocado en una verdadera
crisis, pero al igual que los anteriores procesos, tenía un claro derrotero
centralista en lo económico y en lo político, con predominio de la capital y la
costa sobre el resto del país.

A partir de 1980, un nuevo impulso migracional por poblaciones expulsadas

por la violencia de la guerra antiterrorista, agravó mas aún el proceso, con
alrededor de 600 mil desplazados asentados informalmente en algunas
ciudades costeras e interandinas, la mayor parte campesinos y pobladores
de zonas urbano marginales, incrementando las brechas entre lo urbano y
lo rural.

Los intentos realizados en los últimos años del gobierno de turno (1995 –
2000), para el retorno de los desplazados (Proyecto PAR) no lograron los
 objetivos, desalentando a muchos de los desplazados por las frustraciones
propias del programa.

Frente a esta realidad, se dio paso a un proceso de radical reestructuración

productiva, como parte de una estrategia de liberalización económica,
supuestamente camino idóneo para lograr una economía descentralizada.
Ésta con un uso eficiente de los recursos se lograría alcanzar tasas
aceleradas de desarrollo para elevar las condiciones de vida de la
población.

Al mismo tiempo, también se sostenía que por esta vía sería posible llegar a
una más equilibrada distribución territorial de las actividades productivas y
de la población. A pesar que para esto era necesario implementar un
sistema urbano equilibrado, en la década de los 90 se inició un proceso de
debilitamiento institucional del sector vivienda y construcción, reduciendo su
importancia como uno de los cuatro viceministerios del Ministerios de
Transportes y Comunicaciones. Igualmente se eliminaron instituciones
claves como el Instituto Nacional de Planificación, la ONERN, Banca de
Fomento, Banco Hipotecario, Banco de la Vivienda, Fondo Nacional de
Vivienda, ENACE, pues suponía que el libre mercado posibilitaría la
provisión de vivienda por la empresa privada.

Gestión Urbana Territorial

Una de las características de la gestión urbana-territorial en el país es la

intervención dispersa y hasta contradictoria de diversos agentes o sectores en
los procesos urbanos-territoriales.

Frecuentemente tales intervenciones se producen con prescindencia de la

autoridad local competente, en desacuerdo con las normas de
descentralización y la propia Ley de Municipalidades, y por supuesto sin ningún
criterio ordenador.

Por otro lado, existen competencias dispersas en temas que reclaman unidad
de gestión. Así, por ejemplo, en materia de tierra y de suelo, incluyendo
procesos de formalización de la propiedad, administración de la propiedad
fiscal, adjudicación o concesión de tierras y registro predial o de la propiedad
territorial en general, intervienen diversas entidades con enfoques, objetivos y
con políticas diversas o sin ellas, como: Superintendencia de Bienes
Nacionales, Ministerio de Agricultura, Ministerio de Energía y Minas, Ministerio
de Educación, entre otras.

E. El Marco Normativo

A partir del 2001, se refunda el Ministerio de Vivienda, Construcción y

Saneamiento, absorbiendo al INADUR por parte del Viceministerio de Vivienda
y Urbanismo, los cuales asumen los compromisos sectoriales del Acuerdo
Nacional13, los compromisos internacionales como el Acuerdo Perú-Ecuador.
Asimismo se suscriben las leyes orgánicas regional y local, la Ley General del
Ambiente con el afianzamiento del CONAM como ente rector en relación con el
Ordenamiento Territorial.

Todas las normas se inscriben dentro del marco de los objetivos de promover
las inversiones inmobiliarias con fines de vivienda, facilitar el acceso al suelo,
contribuir al crecimiento ordenado de los centros poblados, el fortalecimiento de
sus áreas en consolidación, la recuperación de las áreas deterioradas, y la
superación de la pobreza.

Algunas de las normas inciden directamente en los procesos de habilitación

urbana en general, y en el de las habilitaciones y construcción “especiales” o
conformantes de los programas MIVIVIENDA, estableciendo excepcionalmente
algunas limitaciones en los estándares urbanísticos.

Otras se refieren directamente al planeamiento y la gestión urbana de

responsabilidad de los gobiernos locales “con el propósito de promover las
inversiones urbanas”. Con posterioridad a algunas de estas normas se han
producido otras normas principalmente ambientales, implicantes con los
procesos urbano-territoriales y aún la Ley 27972, que contienen disposiciones y
conceptos que en el caso del DS 027-2003-VIVIENDA requieren ser
considerados en una nueva versión corregida y complementada.

El actual proceso enfatiza la desregulación y la sustitución normativa, dando un

gran impulso a la actividad de la construcción en las principales ciudades. Se
promueve con ese fin la inversión inmobiliaria, sobre la base del Plan Nacional
de la Vivienda.

La Política Nacional de Vivienda 2003 – 2007- Vivienda para Todos, aprobada

mediante Decreto Supremo N°006-2003-VIVIENDA, define como uno de sus
objetivos específicos: “Actualizar, simplificar, flexibilizar la normativa técnica y
administrativa de los usos del suelo urbano y urbanizable, de la edificación
residencial y de su inscripción registral”. Esta que podría considerarse “política
urbana”, se nota sin embargo restringida por referirse al tema de la
disponibilidad de espacio para solamente la promoción de la construcción
habitacional. Estas y otras medidas concurrentes, tuvieron la respuesta
esperada con el evidente incremento de la actividad constructora.

1.2 Una Nueva Visión: Globalización, Competitividad y Territorio.

Los procesos de expansión y crecimiento de las áreas metropolitanas como de

las ciudades, están íntimamente ligadas a los procesos de reestructuración
económica, política y social basadas en principios de liberalización económica
y de desregulación del Estado, así como a los cambios tecnológicos que se
dan en el ámbito mundial.

Este proceso está asociado a importantes cambios espaciales que definen

nuevas formas de organización del territorio, determinadas por:

 La formación de un espacio de redes de comunicación electrónica en

constante evolución, que pese a ser intangible afecta de forma muy
concreta y a muy distintas escalas el auge o estancamiento de los
diversos ámbitos territoriales, conllevando a una creciente importancia
del espacio de redes físicas y procesos de concentración y periferización
muy selectivos.
 El incremento de la competencia, en este caso inter/ intra urbana y
territorial, pero también interempresarial e interpersonal, que conlleva a
un interés por desarrollar ventajas competitivas frente a las
comparativas. Esto determina necesariamente un aprovechamiento
intensivo y sostenible de recursos, revalorizando el territorio como
dinamizador económico.
Así, este proceso parece dirigirnos a una regionalización y relocalización
intensiva de la producción y su distribución global, arraigada en una división
internacional del trabajo, y orientada hacia algunos lugares en particular,
convirtiendo a las ciudades en lugares estratégicos para esta relocalización.

A partir de esto, y en la búsqueda de su inserción global, surge la necesidad de

un nuevo modelo de crecimiento urbano, que se adapte a esta lógica funcional,
caracterizada por una organización de la actividad económica espacialmente
dispersa pero a la vez globalmente integrada.

De esta manera, las ciudades al adquirir un rol estratégico para la

relocalización de la producción y su distribución global, compiten por la
localización de las empresas y flujos vinculados a estas empresas, y así ser
parte de la estructura económica global como: centros de comando en la
organización de la economía mundial, emplazamientos claves para las finanzas
y servicios especializados, centros de producción e innovación, o mercados
para los productos e innovaciones, con la seguridad de que esto redundará en
su desarrollo.

1.2.1 Nuevo Modelo de Gestión Urbana:

Complementariedad entre Gobernanza, Gobierno Promotor, y Gobierno

Emprendedor – Planificación Estratégica, Participación Ciudadana e Inversión
Privada.

Frente a este nuevo modelo de crecimiento urbano, se formula un nuevo

consenso en torno a que la gestión pública y, en particular la gestión urbana
esta condicionada básicamente por:

 Creciente dependencia estructural de la sociedad con respecto al

capital, siendo que el crecimiento depende de los niveles de
inversión (en capital físico, humano y técnico) y éstos, a su vez, de
las condiciones que ofrece cada lugar para su valorización.
 El papel central del mercado en la coordinación de las decisiones de
productores y de consumidores.
 La ascendente influencia de una diversidad de actores sociales,
crecientemente “empoderados”, en la dirección y desarrollo de los
 procesos que los afectan, condicionando la gobernabilidad del
sistema.
 Consecuentemente, el Estado debe adecuar sus funciones a estas
condicionantes, enfatizando el tratamiento insoslayable de los grupos
menos favorecidos por estar excluidos por el mercado.

A partir de estas condiciones, se requiere que en la nueva gestión urbana se

promueva una complementariedad dual definida por dos plataformas:

1. Gobernanza, Gobierno Promotor y Gobierno Emprendedor,

2. Planificación Estratégica, Participación Ciudadana e Inversión Pública

y Privada.

La primera articula la Gobernanza (governance), Gobierno Promotor y

Gobierno Emprendedor con la voluntad política para generar un ambiente que
facilite y reduzca los costos de la creación/ localización y desarrollo de las
empresas. Se buscará formas de planificación territorial y urbana proactivas, en
las que la expansión de los negocios y la inversión interna sean promovidas
directamente involucrando a la población, en lugar de procurar respuestas
reactivas y excluyentes.

La segunda articula la Planificación Estratégica, la Participación Ciudadana y

la Inversión Pública y Privada. En este sistema se debe buscar la convergencia
entre las estrategias territoriales de las empresas y las estrategias económicas
y sociales de las organizaciones territoriales, coincidiendo en el espacio local e
impulsando un mismo proceso de desarrollo. Por lo tanto, la elección de una
localidad para el emplazamiento de un centro de actividades empresariales se
produciría cuando los factores de competencia territorial, sean conocidos y
valorizados por una empresa o grupo de empresas considerando que tales
características del territorio le otorgan ventajas competitivas a su estrategia
actual y/o futura.

La implementación de estas estrategias generará perspectivas de desarrollo

urbano–territorial diferenciadas para las distintas ciudades o áreas
metropolitanas, e igualmente configurará un nuevo escenario con
potencialidades dentro de su área de influencia y la posibilidad de la
redefinición de la misma, así como su rol como centro de servicios locales,
regionales o globales.

Estos esfuerzos debieran ser complementados y aumentados a través de otras

actividades, como el lanzamiento de campañas de marketing urbano, la
preparación de candidaturas para la organización de grandes eventos
deportivos o culturales a escala internacional, la inversión en proyectos de
prestigio diseñados para incrementar el atractivo de la ciudad para los
inversores internacionales y los turistas, etc.

En resumen, el gobierno de la ciudad debiera estar cada vez más centrado en

promover y facilitar actividades de carácter empresarial relacionadas con el
desarrollo económico y con aspectos de la producción, para lograr el bienestar
social, y no solamente en aspectos relacionados directamente con la gestión
del bienestar social y la prestación de servicios. Al respecto, la Ley de
Municipalidades vigente establece entre las funciones municipales las de
planificar y promover el desarrollo económico local.

Bajo estas consideraciones, la nueva gestión pública debe:

 Promover el crecimiento con desarrollo económico urbano – territorial,
entendiendo el territorio como un sistema productivo local.
 Generar endógenamente las condiciones para la valorización de los
capitales.
 Intensificar la atractividad de territorio mejorando su competitividad16
frente a los otros, que también compiten en lo fundamental por
inversiones en capital físico, humano y técnico. Esto supone que los
lugares mas atractivos y competitivos deberán desencadenar una
ecuación del tipo:
+ Ganancia + Inversión + Capital + Productividad + Crecimiento + Empleo + Ingresos =
Mejor Calidad de Vida/ Superación de la Pobreza

Es importante mencionar que la competitividad urbana territorial dependerá

ante todo de la competitividad de los respectivos ámbitos nacionalesy por otro
lado, que las políticas urbanas solamente podrán controlar algunos
condicionantes de la competitividad de la ciudad.

De esta manera, el enfoque que prevalece en la actualidad para el desarrollo

de una ciudad o territorio se basa fundamentalmente en el desarrollo de las
capacidades de crecimiento propias. En otras palabras, se trata de una
aproximación al desarrollo urbano desde el lado de la oferta (estructura
económica, recursos humanos, atributos territoriales, y el medio institucional),
para una demanda compuesta fundamentalmente por residentes, instituciones,
empresas y visitantes.

Este enfoque enfatiza la explotación del potencial de crecimiento de cada área

urbana (los recursos materiales, las infraestructuras de transportes y
comunicaciones, las estructuras urbanas, el capital físico y la capacitación de
los recursos humanos) y la utilización de aquellas medidas e instrumentos que
puedan hacer mas eficiente el sistema productivo local (desarrollo tecnológico,
oferta de servicios a las empresas, reciclaje profesional, espacio habilitado,
etc.).

En este sentido, muchas de las condiciones que potencian el desarrollo urbano

no son fáciles de improvisar o atraer hacia una localidad, si no existen con
anterioridad. Factores tan relevantes para el desarrollo como la calificación de
mano de obra, la experiencia organizativa y empresarial, las estructuras
sociales, institucionales, y el liderazgo del gobierno local, son decisivos para
que una ciudad pueda ser capaz de innovar, de transferir recursos de las viejas
actividades a otras nuevas, y en definitiva, de realizar cambios estructurales.

La experiencia comparada entre ciudades, permite establecer que el logro de

ambos objetivos depende del cumplimiento de algunos requerimientos, que
harían más competitiva y más habitable una ciudad:

 Requerimientos en materia de recursos humanos.

 Requerimientos en materia económica: dinamismo y capacidad
empresarial, reconversión y diversificación de la industria, incorporación
de los servicios productivos y la tecnología, entre otros.
 Requerimientos en materia de transportes y comunicaciones: proximidad
a un eje de desarrollo, movilidad dentro de su área de influencia,
accesibilidad desde el entorno nacional e internacional, plataformas
logísticas, e integración física.
 Requerimientos en materia de habitabilidad: oferta pública y privada de
productos inmobiliarios, integración social, oferta de equipamientos y
 servicios públicos, oferta de equipamientos especializados, calidad del
medio ambiente natural y urbano, imagen atractiva en el exterior.
 Requerimientos en materia de gobiernos locales y administración pública
en general: capacidad de coordinación y gestión, dinamismo de los
organismos locales, capacidad financiera de las instituciones locales,
cooperación entre el sector público y privado.

En conclusión, el país requiere insertar a sus ciudades dentro de un sistema

urbano integrado mayor como nodos de articulación de las cadenas
productivas globales, por lo que el principal desafío es la compatibilidad entre el
incremento de la competitividad, la productividad y los indicadores de
atractividad urbano – territorial, con el mejoramiento de la calidad de vida de
sus habitantes, en beneficio de una mayor competitividad y habitabilidad.
Mientras mas armonía surja entre esta compatibilidad, menos conflictiva y
tensionada será la nueva realidad.

1.2.2 Intersectorialidad del Proceso de Desarrollo Urbano y del

Ordenamiento Territorial: Un Nuevo Modelo Normativo y de
Gestión

El nuevo modelo de gestión urbano – territorial planteado supone nuevos

instrumentos a ser formulados y aplicados en los tres niveles territoriales de
gobierno, y dado el carácter multisectorial del proceso se requiere concertar
el accionar de los sectores públicos y del sector privado empresarial y
comunitario alrededor de los objetivos y estrategias del Plan Nacional de
Desarrollo Urbano.
La coherencia y la eficacia de la gestión dependen de la disponibilidad de
los siguientes instrumentos:
 Legal – Normativos.
 Técnicos – Formativos.
 Económico – Financieros.
 Institucionales.
 Organizativos participativos.
A parte de la comprensión del carácter multisectorial del proceso y el
consiguiente accionar de los diferentes sectores, la Gestión del Plan Nacional
de Desarrollo Urbano, para lograr ser eficaz requiere igualmente de una
estructura descentralizada que garantice la inmediatez de las intervenciones de
los responsables en los tres niveles territoriales. Así, el Sistema Nacional de
Gestión deberá comprender los siguientes componentes:

Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. Ente Rector.

Objetivos, Políticas y Estrategias para el Desarrollo Urbano Nacional en
coherencia con el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial.

Fondo Nacional de Inversiones Urbano Territoriales, descentralizado en los

tres niveles de gobierno:

 Gobierno Nacional: Ente Rector y ejecutor de políticas y acciones

nacionales en materia de Desarrollo Urbano (MVCS).
 Sectores: Componentes del Sistema, responsables de las acciones y de
la aplicación normativa correspondiente al nivel nacional.
 Gobiernos Regionales: Entes Rectores y Ejecutores de las estrategias
de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano en el nivel
Departamental.
 Gobiernos Locales Formulación de los Planes de Ordenamiento/
Acondicionamiento Territorial Provinciales y de los Planes Urbanos
distintos niveles.
 CONAM y sus Órganos Descentralizados.
 Mesas de Concertación de Lucha contra la Pobreza. Propone las
inversiones urbano – territoriales para combatir la pobreza.
 Sector Privado Empresarial. Aporta las iniciativas de inversión
compatibilizándolas con el Plan de Ordenamiento/ Acondicionamiento
Territorial y el PNDU y los Planes Urbanos locales.
 Sector Privado Comunitario. Aporta las iniciativas de inversión
compatibilizándolas con el Plan de Ordenamiento/ Acondicionamiento
Territorial Provincial y el Plan Nacional de Desarrollo Urbano y los
Planes Urbanos locales.

En el nivel nacional, y en relación específica con la Gestión del Plan Nacional

de Desarrollo Urbano, existen requerimientos fundamentales que proveer como
los siguientes:

a. Legales:
 Ley General de Ordenamiento Territorial.
  Ley General de Desarrollo Urbano (Deberá incluir, entre otros, el
Sistema Nacional Descentralizado para la Gestión del Plan
Nacional de Desarrollo Urbano y responsabilidades derivadas del
carácter multisectorial de los procesos de desarrollo urbano).
 Ley de Promoción de la Competitividad Urbana y Territorial.
 Reglamento de Seguridad Física para los Asentamientos
Poblacionales.
 Sistema Nacional de Información y Monitoreo Urbano –
Territorial.
 Ley creación del Fondo Nacional de Inversiones Urbano
Territoriales.
 Leyes modificatorias de los Cánones Minero, Forestal, Aduanero.
 Ley del Fondo de Compensación Regional – FONCOR.
 Ley de Recuperación de las Plus Valías Urbanas por los
Gobiernos Locales.
 Ley Complementaria del DL Nº 696 – Renovación Urbana y su
Reglamento.
 Complementación del DS Nº 027-2003-VIVIENDA.
b. Técnicos:
 Zonificación Ecológica Económica.
 Plan Nacional de Desarrollo Urbano, dentro del marco de la Ley
General de Desarrollo Urbano.
 Plan Nacional de Ordenamiento Territorial, dentro del marco de
la Ley General de Ordenamiento Territorial.
 Planes Estratégicos de Desarrollo Urbano en todas las jerarquías
del Sistema Urbano Nacional.
 Planes y Programas de Renovación Urbana y Recuperación de
los Centros Históricos.
 Sistema Nacional de Información Urbano – Territorial.
 Plan Nacional de Conectividad.
 Gestión Urbano Regional de Inversiones – GURI.
 Sistema Nacional de Catastro.
c. Económicos-Financieros:
 Mecanismos para la provisión de recursos para las inversiones
Urbano – Territoriales.
 Implementación del Fondo de Compensación Regional –
FONCOR (Ley Bases de la Descentralización). Fuentes:
Cánones; Regalías Mineras.
d. Institucionales:
 Sector Público y Sector Privado: Sistema Nacional de Gestión
para el Desarrollo Urbano.
 Articulación Inter.-municipios para gestión conjunta de proyectos
de ordenamiento territorial y desarrollo urbano.
e. Organizativos – Participativos:
 Organización de la población en general para asegurar su
participación informada.
 Definición de Instancias de participación.
 Vigilancia Ciudadana.
 Sistema de Información Urbano – Territorial.
  Sistema Descentralizado para el Monitoreo del Proceso de
aplicación del Plan Nacional de Desarrollo Urbano.
 Organización y Capacitación para la participación.
1.2.3 Marco Institucional:

En lo que se refiere al Marco Institucional para el Desarrollo Socio

Económico Nacional y particularmente para el Ordenamiento Territorial y el
Desarrollo Urbano, se recuerda que lo característico del período 1990 –
2000, fue la eliminación sistemática de todas aquellas entidades y normas
responsables de la planificación del desarrollo, las mismas que, se suponía
eran obstáculo para el libre ejercicio del mercado y el estilo de gobierno
imperante.

A la democracia restituida en el 2001 le correspondía, inevitablemente el

esfuerzo para la reconstrucción de la institucionalidad del país. Interesan al
respecto tres acciones trascendentales:

 La generación y suscripción concertada del Acuerdo Nacional, el

mismo que contiene Políticas de Estado dirigidas a cuatro grandes
objetivos: Democracia y Estado de Derecho, Equidad y Justicia
Social, Competitividad del País, Estado Eficiente, Transparente y
Descentralizado.
 Ley Nº 27972 – Ley Orgánica de Municipalidades.
 La creación del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento,
que puso fin al fraccionamiento sectorial impuesto en el régimen
precedente.
 La creación del Sistema de Planeamiento Estratégico y del Centro
Nacional de Planeamiento Estratégico – Ley 29522, reglamentada
por DS.: 054-2005-PCM que no ha sido implementada hasta la fecha,
pero es necesario resaltar, la inclusión del tema territorial entre sus
competencias.
 Las nuevas normas ambientales, como: Ley General del Ambiente,
Ley Marco de Gestión Ambiental y Reglamento de las Zonificación
Ecológica Económica.
a. Marco Institucional del Nivel Nacional.

Rol del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS).

En materia de Desarrollo Urbano y en virtud de su Ley de Creación, el

Ministerio tiene a su cargo en el nivel nacional formular, aprobar,
ejecutar y supervisar las políticas nacionales aplicables en materia de
vivienda, ordenamiento territorial, desarrollo urbano, urbanismo,
construcción y saneamiento. A tal efecto, dicta normas de alcance
nacional y supervisa su cumplimiento. En otros términos, entre sus
responsabilidades e incidiendo en el desarrollo urbano – territorial, el
MVCS tiene responsabilidades en los temas:

 Planificación del desarrollo urbano – territorial en el nivel

nacional.
 Formulación de normas nacionales sobre desarrollo urbano-
territorial, vivienda, ambiente urbano y saneamiento.
 Contribución al Ordenamiento Territorial en los niveles Nacional,
Departamental y Local.
 Seguridad física de los Asentamientos.
 Gestión urbana.
 Inversiones urbanas prioritarias.
 Fortalecimiento de los Gobiernos Regionales y Locales (asesoría
y asistencia técnica en desarrollo urbano – territorial, vivienda,
saneamiento básico y ambiente).
b. Nivel Regional: Gobiernos Regionales.
La Ley Nº 27783. Ley de Bases de la Descentralización asigna a los
Gobiernos Regionales como competencia exclusiva: diseñar y ejecutar
programas regionales de cuencas, corredores económicos y de
ciudades intermedias.
c. Nivel Local: Los Gobiernos Locales.
La Ley Nº 27972 – Ley Orgánica de Municipalidades (LOM), otorga a las
municipalidades provinciales funciones exclusivas para formular y
aprobar los Planes de Ordenamiento Territorial Provincial, los Planes de
Acondicionamiento Territorial, Desarrollo Urbano, Desarrollo Rural,
Desarrollo de Asentamientos Humanos, así como el Esquema de
Zonificación de áreas urbanas, como aquellos planes específicos, de
acuerdo con su jurisdicción territorial.
d. Responsabilidades Compartidas.
Las leyes de Descentralización y las Orgánicas de Gobiernos
Regionales y Locales establecen las competencias exclusivas en los
temas del desarrollo urbano – territorial según los ámbitos de gestión
correspondientes, indicando los casos de aplicación de competencias
 compartidas entre gobiernos regionales y locales, y entre estos y el Nivel
Nacional.
e. Otras Instituciones con intervención en los temas del Desarrollo
Territorial y el Desarrollo Urbano.
Además de los órganos de VIVIENDA como INADE, SENCICO, e
INFES, son importantes los organismos sectoriales Agricultura, Energía
y Minas, Producción, Salud, Bienes Nacionales, Transportes y
Comunicaciones, todos los cuales se encuentran involucrados en los
procesos del desarrollo urbano nacional y local, así como en la
organización y el desarrollo territorial. El Sistema de Gestión
Descentralizada del Desarrollo Urbano Nacional deberá necesariamente
comprender la participación coherente y concertada de los distintos
sectores. Merece mención especial, el Concejo Nacional del Ambiente –
CONAM, como entidad fundamental que por los temas de su
competencia, tiene el carácter de transectorial, así como también, al ser
responsable de dirigir la gestión de los procesos de ZEE a nivel
nacional.
2. Diagnostico actual
2.2 Planes: Instrumentos para la planificación urbana
El MVCS aprobó mediante D.S. 022-2016-VIV Reglamento de Acondicionamiento
Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible – RATDUS

2.3 Planes: Avances de la planificación urbana en el peru

No todos los gobiernos locales (Provinciales y Distritales) implementan

estos instrumentos de gestión del territorio.
* Provincias cuentan con PAT 25.5% Del Territorio Planificado
2.4 Planes: inversión identificada en los planes urbanos

2.5 Efectos: de no contar con planificación urbana

 ocupaciones informales
 pobreza
 altos costos de provisión de servicios públicos
 Déficit de vivienda
 Riesgos de desastres
 Impactos negativos sobre el medio ambiente y salud
 Disminución de espacios públicos y áreas verdes
 Segregación física y social
 Inseguridad y violencia.

2.6 diagnóstico: problemática identificada

 Ineficiente proceso de desarrollo urbano y territorial
 LIMITA EL ACCESO DE LA POBLACIÓN a servicios públicos,
equipamiento social, infraestructura colectiva, sistemas de movilidad,
conectividad, espacios públicos, vivienda adecuada, seguridad ante
riesgos de desastres, el uso racional del suelo en favor del interés
común y la sostenibilidad ambiental;
 GENERA INEQUIDAD, limitando las posibilidades de alcanzar un
crecimiento y desarrollo territorial en armonía con un entorno
saludable
2.7 Presentación de meta
 PROBLEMA IDENTIFICADO: INEFICIENTE PROCESO DE
DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL que limita el acceso de la
población a servicios públicos, equipamiento, infraestructura, espacios
públicos, vivienda adecuada y seguridad ante riesgos naturales.
 RESULTADO ESPERADO DE LA META 2017: Las municipalidades
cuentan con información situacional sobre capacidad institucional y
desarrollo urbano de su distrito, ciudad o provincia; y reconoce e
identifica los proyectos de inversión priorizados según las dimensiones
analizadas de desarrollo urbano para su ciudad.
OBJETIVO DEL PI RELACIONADO:MEJORA EN LA PROVISIÓN DE SERVICIOS.
2.8 mejora de la gestión urbana – territorial local

3. Territorios económicos en el Perú

Utilizamos aquí el concepto de territorio o región económica como un
espacio organizado por la creciente articulación de los mercados y que
se alimenta de la aglomeración y dinamismo provisto por las ciudades.
Los mercados adquieren una localización y una referencia territorial
principalmente urbana, nacen y se desarrollan en las ciudades y, a la
vez, retroalimentan el crecimiento y expansión de los centros urbanos.
Cuando los mercados alcanzan un cierto tamaño crítico se torna viable
 su articulación, complementariedad y expansión hacia otros centros
urbanos y hacia el entorno rural. El desarrollo de los mercados rurales
por lo general es pues una etapa siguiente y una consecuencia del
dinamismo previo de los mercados urbanos. Las regiones tienen como
soporte un sistema de ciudades articuladas entre sí. En este sistema se
establece una jerarquía y destaca una ciudad principal –hay que
recordar la teoría del lugar central– que por su tamaño de población,
nivel de ingresos y concentración de recursos, gravita sobre la dinámica
económica de la región.
En el caso concreto del espacio peruano cabe distinguir dos tipos
fundamentales de regiones o territorios económicos6 : (i) aquellos
estructurados por una economía urbana de gran dimensión, una ciudad
a partir de la cual se ordenan los vínculos con las demás regiones y con
el entorno rural; y (ii) aquellos cuya dinámica se origina en la existencia
de recursos naturales de gran dimensión, lo que les permite ejercer una
gravitación económica determinante. Veamos con algún detalle las
características de ambos casos.
3.1. En los territorios dominados por las economías urbanas, el
dinamismo proviene básicamente de la diversificación de la
manufactura y servicios, y de una actividad con notable capacidad
multiplicadora de la producción y el empleo: la construcción. Se hace
uso de economías de escala y economías de aglomeración,
acompañándose este perfil productivo urbano de una importante
dotación de recursos humanos y de sistemas de infraestructura. Los
ejemplos en el Perú son visibles: la gran región económica
estructurada por Lima Metropolitana; en la costa norte la región del
eje Chiclayo-Trujillo; y en el sur el territorio económico estructurado
por Arequipa. Otro rasgo básico de estos territorios es que se induce,
desde la ciudad, a una agricultura con potencial muy competitivo de
agroindustria y de agroexportación. Una variante de este tipo de
territorios económicos corresponde a las economías urbanas creadas
por ciudades de segundo orden. En la costa norte se tiene a Piura y
Chimbote; en el centro a Huancayo y en el sur a Ica y Tacna en la
costa, Juliaca y Cusco en la sierra. Estas economías urbanas
 intermedias tienen esencialmente los mismos rasgos que las
anteriores, pero en una escala menor.
3.2. En los territorios articulados por recursos naturales: el
dinamismo y papel de sus ciudades de dimensión intermedia deriva
de la influencia ejercida por la explotación de recursos naturales de
gran magnitud. Se trata de territorios en los cuales existen
fundamentalmente grandes yacimientos mineros. El ejemplo es
Cajamarca en el norte y recientemente Ancash con Antamina en la
sierra norcentral. En estos casos las ciudades de Cajamarca y
Huaraz no poseen un dinamismo propio, sino uno subordinado al de
la explotación minera que estimula la expansión de los servicios
urbanos . Podemos asimilar también a este tipo de territorio
económico a los espacios de la selva como emporio de recursos
naturales asociados a la biodiversidad amazónica y a la riqueza
forestal. El dinamismo de estos recursos no impacta tampoco sobre
el comportamiento de las ciudades.
3.3. Territorios críticos. Son aquellos en donde no hay una gran ciudad
con capacidad de irradiar dinamismo sobre el espacio regional, ni
tampoco la presencia de recursos naturales de gran dimensión.
Huancavelica puede asimilarse claramente a este tipo de territorio y,
en menor medida, Ayacucho. Asimismo, la sierra norte configura un
corredor de escaso desarrollo urbano, limitados recursos y alta
pobreza En suma, puede apreciarse que la relación entre la ciudad y
los recursos naturales, los pesos relativos y la capacidad de
influencia y de dominio de un polo sobre otro, adquieren
características distintas de acuerdo a lo que hemos denominado
tipos de territorio o región económica. La ciudad, como centro de la
región, puede exhibir una fuerza de economía urbana de origen
endógeno, es decir, proveniente de su propia estructura
manufacturera o de servicios, o por el contrario, esta capacidad
puede provenir de un factor exterior a la ciudad, esto es, la
explotación de un recurso natural de una envergadura tal que logra
condicionar la expansión y fuerza urbana.
 Cuadro Nº

4. Situación en el ámbito de la información y cartografía temática

Necesidad de información temática territorial El cambio climático está exacerbando los
problemas como falta de agua, desplazamiento de los cultivos por cambios en la
temperatura, inundaciones y aluviones, variaciones graves en los regímenes fluviales,
movilidad de plagas agrícolas a nuevas zonas, aumento de la zona de influencia de
enfermedades humanas y animales, y otros efectos que repercuten en la vida humana y la
capacidad productiva del país. El estudio de estos problemas requiere de mapas y gran
parte de las propuestas y proyectos deben ser plasmados en ellos. Si sumamos a esto la
relativa bonanza económica del Perú se acentúa la necesidad de mapas e información
temática, pues las actividades productivas se benefician cuando se planifica de manera
integral su localización en base a accesos, conflictos potenciales, presencia de mano de
obra, agua, energía, ventajas comparativas, etc. Si bien ya no tenemos un Instituto
Nacional de Planificación y el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) no
recibe aún el espaldarazo político que lo fije en el tablero institucional de una vez por
todas, la necesidad de información temática para la toma de decisiones crece
rápidamente La Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) ha dado un paso interesante
al crear la Infraestructura de Datos Espaciales del Perú (IDEP). Este esfuerzo apunta a
tener un catálogo de la información espacial (mapas, imágenes, fotos aéreas, etc.) con
posibilidades de acceso a mapas digitales por internet o por lo menos a la ficha
informativa que indica que el mapa existe, sus características, entidad o autor que lo creó,
y cómo es posible acceder a él. En ese contexto el estudio encargado al Instituto Nacional
de Estadística e Informática (INEI) permite ver la situación nacional en el 2005 en lo que a
cartografía se refiere. Si ampliamos las categorías temáticas esto seguramente es mucho
más grave. Al consultar la página del Comité Coordinador Permanente de la
Infraestructura de Datos Espaciales del Perú (CCIDEP) , vemos que: «El CCIDEP tiene el
objeto de promover y coordinar el desarrollo, intercambio y el uso de datos y servicios de
información espacial entre todos los niveles de gobierno, sector privado, organizaciones
sin fines de lucro, instituciones académicas y de investigación». Funciones de alto interés e
importancia. Pero no es una entidad productora de información. Es necesario que otras
produzcan información espacial temática o habrá poco que almacenar, catalogar y
compartir.
4.1. Destrucción progresiva de capacidades en cartografía temática e información
territorial
A pesar del avance que se dio al crear el IDEP; de esfuerzos legales al respecto de
la necesidad de ZZE y POT; de ciclos de conferencias sobre la importancia de
adaptarse al cambio climático; de la creación de la Autoridad Nacional del Agua
(que muestra que al tema del agua se está tomando más en serio); y algunos
signos positivos más, lo cierto es que el Perú ha retrocedido en su capacidad de
producción de cartografía temática e información geográfica para planificación y
toma de decisiones.
 Por lo menos mientras existió INRENA, el Estado contaba con una institución con
capacidad humana y material para atender parte de sus necesidades en
información temática en recursos naturales. El INRENA era solicitado, por ejemplo,
cuando un proyecto especial necesitaba mapas e información, o cuando una obra
mayor (como la carretera interoceánica) necesitaba mapas para sus estudios de
impacto, uso actual de la tierra, etc. Produjo también interesantes juegos de
mapas e informes sobre algunos importantes valles agrícolas, hasta que fue
finalmente desmantelado y sus partes fragmentadas en distintas entidades.
4.2. Fraccionamiento de capacidades
Se ha entendido mal la descentralización y se han repartido responsabilidades en
distintas dependencias del Estado y en los gobiernos regionales, sin haber
estudiado qué es conveniente descentralizar y qué no. Las capacidades no se crean
automáticamente. Los ministerios o gobiernos regionales que requieren
cartografía temática deben ya sea dotarse de personal, medios y planes para
atender sus necesidades, o intentar contratar a empresas privadas. ¿Es esto
realista? En lo que respecta a la producción de cartografía temática de manera
sostenida en el tiempo, no lo es. La masa crítica de especialistas, insumos,
financiamiento, etc., es muy grande y no es viable diseminarla en demasiadas
entidades. Se necesita cierta economía de escala para poder tener el personal
ocupado todo el tiempo, mantener computadoras y programas, comprar aerofotos
o imágenes satelitales por cantidad, etc. Pretender que cada región y cada
ministerio tengan un núcleo funcional para producción de mapas temáticos
avanzados y funcionando permanentemente, no es realista, pues sería muy caro y
habría duplicidad de esfuerzos en muchos casos. Es como pretender tener en cada
región un Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología del Perú (SENAMHI), un
Instituto Geofísico, un Instituto Geológico Minero y Metalúrgico (INGEMMET) y de
paso un Instituto Peruano de Energía Nuclear (IPEN) con su reactor nuclear. Ello es
imposible y absurdo. Lo que sí se puede lograr, por lo menos en las regiones más
estructuradas y con mayores recursos, es cierta capacidad de producción de
mapas más específicos (los que sirven a la hora de un desastre natural, para
planear una vía, hacer un inventario de lagunas y humedales, o para elaborar
planes puntuales). Esta capacidad regional irá creciendo conforme el desarrollo
económico de la región implicada lo demande. También es viable, por ejemplo,
que una institución especializada como la Autoridad Nacional del Agua (ANA) se
encargue de generar la información cartográfica temática que necesita para su
función de manera autónoma, cuenca por cuenca, con información muy especifica
del tema. Aun así, siempre hará falta una entidad centralizadora capaz de trabajar
de manera multidisciplinaria, que produzca información y mapas que serán útiles
para distintos sectores, en cantidad suficiente para que finalmente se puedan
tomar decisiones.
Bibliografía
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