El artículo 103 regula uno de los momentos estructurales del procedimiento

administrativo: su inicio, entendido no solo como un acto formal, sino como el punto de

activación de la función administrativa. En efecto, el procedimiento se configura como una

secuencia ordenada de actos jurídicos que buscan culminar en una decisión administrativa

válida, y su inicio delimita tanto el objeto como el alcance de la actuación estatal.

Desde una perspectiva doctrinaria, la iniciación del procedimiento cumple una doble

función: habilitante y delimitadora. Es habilitante porque pone en marcha la potestad

administrativa; y es delimitadora porque fija los contornos dentro de los cuales la

Administración puede actuar. En este sentido, Juan Carlos Morón Urbina sostiene que el

inicio del procedimiento no es un acto neutro, sino un acto que “condiciona la validez de

todo el iter procedimental posterior, en tanto define competencia, objeto y finalidad del

procedimiento” (Morón Urbina, 2019).

El artículo reconoce dos formas clásicas de iniciación:

1. Inicio de oficio

Se produce cuando la propia Administración activa el procedimiento en ejercicio de

sus funciones de control, fiscalización o tutela del interés público. Este tipo de inicio

responde al principio de oficialidad, que implica que la Administración no puede

permanecer inactiva frente a situaciones que comprometan el interés general.

Al respecto, Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández destacan que el

impulso de oficio es característico de procedimientos sancionadores o de control, donde la

Administración actúa como garante del orden jurídico, sin necesidad de estímulo externo

(García de Enterría & Fernández, 2017).

Aquí el procedimiento se activa por iniciativa del administrado, generalmente

mediante una solicitud o petición. Este modelo responde al principio de rogación, según el

cual la Administración requiere una manifestación expresa del interesado para actuar,

especialmente en procedimientos destinados al reconocimiento de derechos o al

otorgamiento de beneficios.

En esta línea, Agustín Gordillo señala que “la petición del administrado constituye

un presupuesto indispensable en los procedimientos donde se pretende la obtención de una

situación jurídica favorable” (Gordillo, 2013), lo que evidencia el carácter garantista de este

tipo de iniciación.

3. Inicio mixto

El artículo también admite procedimientos que pueden iniciarse tanto de oficio

como a instancia de parte. Esta categoría refleja una visión moderna del Derecho

Administrativo, en la que se reconoce la participación activa del ciudadano en la gestión

pública.

Desde esta perspectiva, la iniciación del procedimiento no es solo una cuestión

técnica, sino también una manifestación del principio democrático y participativo en la

Administración Pública. Como indica Luciano Parejo Alfonso, el procedimiento

administrativo “se configura como un espacio de interacción entre Administración y

administrado, donde ambos pueden impulsar la actuación administrativa según la

naturaleza del interés comprometido” (Parejo Alfonso, 2011).

El inicio de oficio del procedimiento administrativo, regulado en el artículo 104 del

TUO de la Ley N.º 27444, constituye una manifestación directa del principio de oficialidad,

en virtud del cual la Administración Pública no solo se encuentra facultada, sino obligada a

actuar cuando el interés público así lo exige, sin necesidad de que medie una solicitud del

administrado. En este sentido, el procedimiento de oficio se configura como un instrumento

esencial de la función administrativa activa, permitiendo a las autoridades desplegar

actuaciones de fiscalización, investigación, control y sanción orientadas a garantizar la

vigencia del ordenamiento jurídico. Como sostiene Juan Carlos Morón Urbina, el

procedimiento de oficio responde a la necesidad de asegurar la eficacia del sistema

jurídico-administrativo, en tanto habilita a la Administración a intervenir incluso en

ausencia de impulso externo, siempre que dicha actuación se encuentre debidamente

justificada en el interés general (Morón Urbina, 2020, pp. 620–635).

Ahora bien, el ejercicio de esta potestad no es irrestricto, ya que la norma establece

que el inicio de oficio debe sustentarse en una disposición de autoridad superior, en el

cumplimiento de un deber legal o en el mérito de una denuncia, lo que evidencia que la

actuación administrativa se encuentra sujeta a los principios de legalidad y motivación. En

consecuencia, la Administración no puede iniciar procedimientos de manera arbitraria, sino

que debe justificar objetiva y razonablemente su intervención. En esta línea, Agustín

Gordillo señala que toda actuación administrativa requiere una causa legítima que la

sustente, siendo la motivación un elemento esencial para la validez del acto administrativo,

pues su ausencia puede generar nulidad por arbitrariedad (Gordillo, 2013, pp. 55–65). Este
planteamiento refuerza la idea de que el inicio de oficio debe responder a criterios de

razonabilidad y proporcionalidad, en concordancia con el Estado constitucional de derecho.

Desde el punto de vista de su naturaleza jurídica, el acto que dispone el inicio de un

procedimiento de oficio constituye un acto de trámite interno, cuya finalidad es activar la

competencia de la Administración, sin producir por sí mismo efectos jurídicos directos

sobre los administrados. Por ello, la doctrina coincide en que dicho acto no es impugnable

de manera autónoma, salvo que incorpore medidas que afecten derechos subjetivos, como

podría ocurrir con la adopción de medidas cautelares. En ese sentido, Morón Urbina precisa

que el acto de iniciación no resuelve el fondo del asunto ni genera por sí mismo una

situación jurídica desfavorable, razón por la cual no puede ser objeto de recursos

administrativos independientes (Morón Urbina, 2020, pp. 628–630), lo que resulta

coherente con la teoría general de los actos administrativos que distingue entre actos

definitivos y actos de trámite.

No obstante, pese a su carácter no impugnable, la norma exige que el inicio del

procedimiento sea notificado a los administrados cuyos derechos o intereses puedan verse

afectados, lo cual constituye una garantía fundamental del debido procedimiento

administrativo. La notificación cumple una función preventiva y garantista, ya que permite

al administrado conocer oportunamente la existencia del procedimiento y ejercer su

derecho de defensa desde las etapas iniciales, evitando situaciones de indefensión o

decisiones sorpresivas. En la doctrina comparada, Eduardo García de Enterría y Tomás-

Ramón Fernández sostienen que la participación del administrado desde el inicio del

procedimiento constituye un elemento esencial para la legitimidad de la actuación

(García de Enterría & Fernández, 2017, pp. 510–515).

Sin embargo, el propio artículo contempla excepciones a la obligación de notificar

inmediatamente el inicio del procedimiento, las cuales responden a la necesidad de

equilibrar la eficacia de la actuación administrativa con las garantías del administrado. Así,

en los supuestos de fiscalización posterior vinculados a la presunción de veracidad, no se

requiere notificación previa, dado que el administrado debe prever razonablemente la

posibilidad de verificación por parte de la Administración. Asimismo, en casos de

información confidencial o de interés público, la notificación puede diferirse hasta que la

investigación haya alcanzado un grado suficiente de avance, evitando así que la

comunicación anticipada frustre los objetivos del procedimiento. Estas excepciones han

sido justificadas doctrinalmente como mecanismos necesarios para preservar la eficacia de

la función administrativa frente a posibles conductas evasivas.

Por otro lado, antes de la emisión del acto de inicio, la Administración puede

realizar actuaciones preliminares o indagaciones previas destinadas a verificar la existencia

de hechos que justifiquen su intervención, lo que constituye una manifestación del principio

de razonabilidad. Estas actuaciones permiten identificar las circunstancias del caso,

determinar la pertinencia del procedimiento y delimitar su alcance, evitando así el inicio de

procedimientos innecesarios o arbitrarios. En este contexto, Gordillo destaca que las

actuaciones preliminares cumplen una función esencial en la racionalización de la actividad

administrativa, ya que permiten adoptar decisiones informadas y proporcionales (Gordillo,

2013, pp. 60–65).

iniciativa propia de la autoridad competente, la orden de un superior jerárquico, la petición

razonada de otro órgano administrativo o la denuncia de un administrado. En este último

caso, es importante precisar que la denuncia no obliga automáticamente a la

Administración a iniciar el procedimiento, sino que constituye un elemento de valoración

que debe ser analizado en función de su mérito, lo que reafirma el carácter autónomo del

procedimiento de oficio. En consecuencia, esta institución refleja un equilibrio entre la

potestad de autotutela de la Administración y las garantías del administrado,

configurándose como una herramienta indispensable para la protección del interés público,

pero sujeta a límites derivados de los principios de legalidad, motivación y debido

procedimiento.

ARTICULO 106

El derecho de petición administrativa, regulado en el artículo 117 de la Ley N.º

27444, constituye una manifestación concreta de un derecho fundamental reconocido en el

artículo 2 inciso 20 de la Constitución Política del Perú, el cual garantiza a toda persona la

posibilidad de dirigirse por escrito a cualquier autoridad pública y obtener una respuesta

dentro del plazo legal. En este sentido, el derecho de petición no solo opera como un

mecanismo de acceso a la Administración Pública, sino también como un instrumento

esencial de participación ciudadana y control del poder, configurándose como un pilar del

Estado constitucional de derecho. Como señala Tribunal Constitucional del Perú, este

derecho posee un contenido esencial dual: por un lado, la facultad de formular peticiones

sin restricciones indebidas, y por otro, la correlativa obligación de la Administración de

emitir una respuesta expresa, motivada y dentro del plazo legal, bajo responsabilidad.
 Desde una perspectiva doctrinaria, el derecho de petición administrativa presenta

una naturaleza jurídica mixta, en tanto puede responder tanto a intereses particulares

como a intereses generales. En el primer caso, se vincula con los derechos subjetivos del

administrado, permitiéndole solicitar el reconocimiento de una situación jurídica

individualizada; mientras que, en el segundo, adquiere una dimensión política, al permitir la

intervención del ciudadano en asuntos de interés público. En esta línea, Juan Carlos Morón

Urbina sostiene que el derecho de petición no se agota en la simple presentación de

solicitudes, sino que constituye una verdadera vía de comunicación institucional entre el

ciudadano y la Administración, orientada tanto a la satisfacción de intereses individuales

como al fortalecimiento de la participación democrática (Morón Urbina, 2020, pp. 640–

650).

El contenido esencial de este derecho se estructura en torno a dos elementos

fundamentales: la libertad de petición y la obligación de respuesta. La primera implica

que cualquier administrado puede presentar solicitudes sin trabas irrazonables, lo que

obliga a la Administración a facilitar los medios necesarios para su ejercicio, evitando

formalismos excesivos o barreras burocráticas. La segunda, en cambio, impone a la

autoridad el deber de admitir, tramitar y resolver la petición dentro del plazo legal,

emitiendo una respuesta debidamente motivada. En este punto, la doctrina es clara al

señalar que el derecho de petición no se satisface con cualquier respuesta, sino únicamente

con aquella que sea congruente, expresa y jurídicamente fundamentada. Así, Agustín

Gordillo advierte que la omisión de respuesta o la emisión de respuestas evasivas

constituyen una vulneración directa del derecho de petición, en tanto frustran su finalidad

esencial de obtener un pronunciamiento de la Administración (Gordillo, 2013, pp. 70–80).

que evidencia su carácter amplio y flexible. Entre estas se encuentran las solicitudes en

interés particular, las peticiones en interés general, las solicitudes de información, las

consultas, las solicitudes de gracia y las impugnaciones de actos administrativos. Esta

diversidad funcional permite afirmar que el derecho de petición es una institución

transversal dentro del Derecho Administrativo, ya que sirve tanto para iniciar

procedimientos como para intervenir en ellos o cuestionar decisiones administrativas. En la

doctrina comparada, Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández destacan que

el derecho de petición constituye uno de los mecanismos más importantes de interacción

entre la Administración y los ciudadanos, al permitir canalizar demandas, reclamos e

iniciativas dentro de un marco jurídico formalizado (García de Enterría & Fernández, 2017,

pp. 530–535).

Un aspecto particularmente relevante del derecho de petición es su vinculación con

el silencio administrativo, el cual opera como una garantía frente a la inactividad de la

Administración. En efecto, cuando la autoridad no emite una respuesta dentro del plazo

legal, el ordenamiento jurídico permite considerar estimada o desestimada la petición,

según corresponda, evitando así que el administrado quede en una situación de indefinición.

Esta figura refuerza el carácter garantista del derecho de petición, al impedir que la omisión

administrativa se convierta en una forma de denegación de justicia. En este sentido, Morón

Urbina destaca que el silencio administrativo no sustituye la obligación de resolver, sino

que actúa como un mecanismo de tutela frente a su incumplimiento (Morón Urbina, 2020,

pp. 645–648).
 Referencia bibliográfica.

1. García de Enterría, E., & Fernández, T.-R. (2017). Curso de derecho