LOS DERECHOS HUMANOS EN

LA OBRA DE JORGE CARPIZO

REFLEXIONES EN OCASIÓN DEL 30 ANIVERSARIO

DE LA DEFENSORÍA DE LOS DERECHOS
UNIVERSITARIOS DE LA UNAM (1985-2015)

Colección Los Derechos Universitarios en el siglo XXI

 LOS DERECHOS HUMANOS EN
LA OBRA DE JORGE CARPIZO

REFLEXIONES EN OCASIÓN DEL 30 ANIVERSARIO

DE LA DEFENSORÍA DE LOS DERECHOS
UNIVERSITARIOS DE LA UNAM (1985-2015)

Colección Los Derechos Universitarios en el siglo XXI

2015
Los derechos humanos en la obra de Jorge Carpizo. Reflexiones en ocasión del
30 Aniversario de la Defensoría de los Derechos Universitarios de la UNAM (1985-
2015), es publicado por la Universidad Nacional Autónoma de México, a través de
su Defensoría de los Derechos Universitarios, en el marco del “30° Aniversario de
la Defensoría de los Derechos Universitarios”.

Los autores y Coordinador de la obra se hacen responsables por la elección y pre-

sentación de los hechos que figuran en la presente publicación y por las opiniones
que aquí expresan.

La última imagen que se usó, fue del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la

UNAM

ISBN ________________________
Primera Edición, 2015

Cuidado de la edición: Jessica Judith Sánchez Morales

DEFENSORÍA DE LOS DERECHOS UNIVERSITARIOS

LOS DERECHOS HUMANOS EN
LA OBRA DE JORGE CARPIZO
DEFENSORÍA DE LOS DERECHOS UNIVERSITARIOS, 2015.
224 p.

ISBN: __________________________

/DERECHOS HUMANOS/ /LEGISLACIÓN UNIVERSITARIA/ /UNI-

VERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO/ /ESPAÑA/ /OM-
BUDSMAN/ /SUECIA/ /DEFENSOR DE DERECHOS UNIVERSITA-
RIOS/

D.R. © Universidad Nacional Autónoma de México

Ciudad Universitaria, 04510, México, D.F.
Defensoría de los Derechos Universitarios
Edificio “D”, 2° piso (a nivel de la rampa), Circuito Exterior,
Delegaciíon Coyoacán, Tel. 5622 6220, Fax. 56065070
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Prohibida su reproducción parcial o total por cualquier medio,

Si autorización escrita del titular de los derechos patrimoniales.

Impreso y hecho en México

 ÍNDICE

Introducción........................................................................ XIII

Prólogo...............................................................................XXI

Algunas reflexiones sobre el ombudsman

y los derechos humanos......................................................23

Algunas semejanzas entre el ombudsman

español y el mexicano..........................................................55

Principales diferencias entre el ombudsman

español y el mexicano........................................................107

El ser y el deber de la Universidad Nacional

Autónoma de México..........................................................153
 DIRECTORIO

Dr. Alfredo Sánchez Castañeda

Defensor

Daniel Márquez Gómez Israel Enrique Limón Ortega

Defensor Adjunto Defensor Adjunto

Rosa María Casasola González

Jefa de la Unidad Administrativa
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INTRODUCCIÓN

En el ideario que alguna vez escribió el Dr. Jorge Carpi-

zo para los jóvenes egresados de la carrera de derecho, en el
cual refería algunos elementos que, en su opinión, contribui-
rían a su éxito profesional y existencial, él mismo concluía se-
ñalando “Recuerden que la idea vertebral de nuestra cultura
es la dignidad humana. Que ella influya en todos sus actos”.1
El hecho de que el punto final de ese breviario educativo de
máximas y reflexiones de vida estuviera referido a la dignidad
humana como eje de toda actuación personal y profesional
no es gratuito; fue muestra de la congruencia entre el decir y
el hacer que lo caracterizó a lo largo de su vida, toda vez que
para él, los derechos humanos constituyeron el marco ético y
moral que asumió como principio de vida.

De este modo, hablar de los derechos humanos es tra-

tar uno de los temas que fueron centrales y definitorios para
el Dr. Carpizo; si bien su vasta obra es generalmente referida
al ámbito del derecho constitucional, lo cierto es que la parte
más sustantiva de sus trabajos la construyó alrededor del re-

1
Citado por Navarrete, Alfonso, “Palabras en memoria de Jorge Carpizo”, en
González P., Luis R. y Valadés, Diego (coords.) El Constitucionalismo Contem-
poráneo. Homenaje a Jorge Carpizo, México, Instituto de Investigaciones Jurídi-
cas-UNAM, 2013, p.19.

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conocimiento, respeto y vigencia de la dignidad humana, es

decir, desde la perspectiva de los derechos fundamentales
de las personas. No podríamos entender sus facetas como
jurista, académico, servidor público o universitario sin tomar
en consideración la dimensión humanista de quien fue el 38º
Rector de la Universidad Nacional Autónoma de México, para
quien los derechos humanos fueron “… el tema de hoy y de
siempre, porque son lo más valioso que el hombre tiene y es:
su dignidad.”2, la cual reconocía como un valor supremo.

Para Jorge Carpizo la vida de las personas no podía

considerarse tal, si no incluía los derechos humanos, por lo
que llegó a señalar la necesidad de que las personas encon-
traran “…que vivir es hacerlo de acuerdo con su dignidad hu-
mana. No más. No menos”3. Esta dimensión humanista no se
limitó a un ámbito interno o de convicción personal, ya que
encontró expresiones concretas en una abundante produc-
ción académica, pero también en normas e instituciones que
fueron decisorias en la conformación del reconocimiento del
que actualmente gozan los derechos humanos en México, así
como en el establecimiento y consolidación de los órganos
encargados de su defensa y promoción. Dentro de la vasta
obra académica del Dr. Jorge Carpizo en materia de dere-
chos humanos, resultan de particular interés los textos que se
han recopilado en esta obra que publica la Defensoría de los
Derechos Universitarios (DDU), bajo el título “Los derechos
humanos en la obra de Jorge Carpizo”.

Los primeros tres trabajos que la obra nos presenta

están referidos a la figura del Ombudsman, tanto en México
como en el mundo. En estos textos, con un claro afán didácti-

2
Carpizo, Jorge, Derechos Humanos y Ombudsman, México, Porrúa-UNAM,
1998, p.72.
3
bídem., p.78.

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co que no riñe con la precisión técnica y la riqueza conceptual

propia de su obra, el Dr. Carpizo nos explica el origen, evolu-
ción, características y objetivos de la figura del Ombudsman,
así como los retos y desafíos que enfrenta en el ejercicio de
sus labores. Lo anterior, desde la posición de privilegio que
le concedía el haber sido uno de los principales promotores
para su establecimiento en México y Latinoamérica, además
de haber sido el primer Ombudsman de nuestro país.

El cuarto texto constituye, en mi opinión, un verdadero

rescate, ya que recupera para los lectores del siglo XXI un
trabajo en el que la perspectiva humanista de Jorge Carpizo
se vincula con el quehacer y la esencia de la institución que
por él fue más querida y a la que entregó la mayor parte de
sus esfuerzos y vida: la UNAM. Elaborado en vísperas de que
iniciara el proceso para la elección de su sucesor como “Jefe
nato”4 de nuestra Máxima casa de Estudios, este texto que
vuelve a ver la luz a casi 30 años de su publicación original,
compendia las ideas y principios que en su conjunto expresa-
ban, en opinión del Dr. Carpizo, el ser y el deber ser de la Uni-
versidad Nacional, como institución encargada de materiali-
zar el derecho fundamental de las personas a la educación,
la cual entendía como condición necesaria para el progreso
individual y colectivo.

El pensamiento humanista de Jorge Carpizo está vivo,

presente. En un tiempo donde los derechos humanos eran un
postulado más bien teórico, tuvo la capacidad de comprender
que en el futuro, el reconocimiento, defensa y promoción de
los mismos serían un elemento indispensable para la vida de-
mocrática de las naciones y se convertirían en el parámetro
o marco mínimo para regular la relación entre el Estado y sus

4
Carácter que le atribuye al Rector el artículo 9º de la Ley Orgánica de la Uni-
versidad Nacional Autónoma de México.

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gobernados. Los derechos humanos serían la llave para la

transformación de México en un país más democrático, más
justo y más incluyente. Este convencimiento lo llevó, entre
otras cosas, a establecer bajo su Rectorado, en el año de
1985, la institución pionera que marcó el nacimiento del Om-
budsman en Latinoamérica que fue la propia DDU, así como
a asumir la organización y puesta en marcha de lo que ahora
es la CNDH en 19905.

Según nos lo indicó en su carta póstuma6, el mejor ho-

menaje que se le podría hacer sería leer y reflexionar sobre
su obra, de ahí que la iniciativa emprendida por la DDU para
la publicación del presente libro resulte no sólo oportuna, sino
también pertinente. Jorge Carpizo fue un hombre comprome-
tido con la defensa de la dignidad humana, congruente con
sus ideas, que puso al servicio de México y de los mexicanos
todo su esfuerzo y capacidades para tratar de forjar un mejor
país sustentado en el humanismo del que estaba convencido.
Amó a la Universidad Nacional y a través de ella vio la posibili-
dad de que las nuevas generaciones no sólo conocieran, sino
asumieran como propios los ideales democráticos, de justicia
y de respeto entre las personas que en buena medida confor-
man nuestra realidad en este siglo XXI.

Quien tenga la oportunidad de leer este libro entrará en

contacto con el pensamiento de uno de los mexicanos más
brillantes del siglo XX, un protagonista indiscutible e indispen-
sable de la historia reciente de nuestro país. A casi cuatro
años de su prematura partida, le sigue haciendo falta a Méxi-

5
La Defensoría de los Derechos Universitarios (DDU) fue creada el 29 de mayo
de 1985. Lo que ahora es la Comisión Nacional de los Derechos Humanos se creó
el 6 de junio de 1990 como Comisión Nacional de Derechos Humanos.
6
Citada por el Rector José Narro, en su discurso del 5 de febrero de 2013, en el
homenaje póstumo que se le hizo al Dr. Jorge Carpizo en la UNAM.

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co, a su vida política e institucional, a su actividad académica

y cultural, pero, sobre todo, nos hace falta a quienes tuvimos
el privilegio de conocerlo y compartir algo de su incansable
labor por su país, por su gente y por su Universidad. Sea
este libro un testimonio de reconocimiento, cariño y admira-
ción para Jorge.

Lic. Luis Raúl González Pérez

Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos

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PRÓLOGO

Jorge Carpizo: Humanista de dos siglos

El viernes 30 de marzo del 2012 aproximadamente a

las tres de la tarde, Instituto de Investigaciones Jurídicas (IIJ)
de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), la
propia UNAM y el país, se conmocionaron con la notica del
deceso de uno de nuestros más ilustres juristas del Siglo XX
y el Siglo XXI: El Sr Dr. Don Jorge Carpizo. Quien, desde
nuestro punto de vista puede ser puede ser considerado un
Humanista de dos siglos. En la medida de que Jorge Carpizo
va ser recordado por los cambios, innovaciones y transforma-
ciones que impulsó en y desde la Universidad para todo el
país en el último cuarto del siglo XX y en el primer cuarto de
siglo del XXI.

Las virtudes humanas y humanistas de Jorge Carpi-

zo han sido señaladas por distinguidas personalidades. Luis
Raúl González Pérez le ha reconocido su labor de forjador y
guía de generaciones.1 El Rector de la UNAM, José Narro, ha
señalado que “…todo el tiempo estuvo comprometido con la
verdad y la justicia, con la ética y los valores laicos, con el tra-

1
González Pérez, Luis Raúl: [Link]

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bajo y la defensa de la dignidad de las personas…Su calidad

de vida dependía de la paz interior de su consistencia, nunca
de los símbolos externos y menos de la frivolidad”.2 Quizás
por los anteriores distintivos, el ilustre jurista Diego Valadés,
ha equiparado la figura y las aportaciones a la República de
Jorge Carpizo con las contribuciones realizadas por Melchor
Ocampo y Justo Sierra a nuestra Nación.3

Para muchos de nosotros Jorge Carpizo va ser guía,

ejemplo de hombre probo y humanista paradigmático. En lo
particular no voy a dejar de agradecer su ser incluyente, noble
y sencillo. Así como el placer de haber tenido la ocasión de
compartir el pan y el vino en su casa; el honor de permitirme
leer sus últimos trabajos referentes al derecho social antes de
ser publicados y el privilegio de haber compartido los pasillos
del Instituto de Investigaciones Jurídicas con un humanista de
dos siglos.

La obra que tiene el lector en sus manos, no sólo es un

homenaje a la obra de Jorge Carpizo en materia de derechos
humanos, constituye también un importante punto de partida
para la Defensoría de los Derechos Universitarios de un pro-
ceso de reflexión sobre las funciones de la misma.

Alfredo Sánchez-Castañeda.
Ciudad Universitaria a 29 de mayo de 2015.

2
Palabras pronunciadas por el rector José narro en el homenaje luctuoso al Dr.
Jorge Carpizo el 21 de Marzo de 2012 en el Instituto de Investigaciones Jurídicas
de la UNAM.
3
Palabras pronunciadas con motivo de la ceremonia de designación como Aca-
démicos Honorarios de la Academia Peruana de derecho a los doctores Héctor
Fix-Zamudio, Jorge Carpizo y Diego Valadés el 13 de abril de 2012 en el Ins-
tituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. [Link]
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Algunas reflexiones sobre el ombudsman

y los derechos humanos1

Jorge CARPIZO (†)

SUMARIO: I. Introducción. II. Algunas preocupaciones sobre

la institución del ombudsman. III. Tres aspectos de los dere-
chos humanos. IV. El ombudsman y los derechos humanos.

I. INTRODUCCIÓN

En los últimos diez años, en América Latina se ha dado

un proceso en favor de la democracia. Diversos gobiernos mi-
litares y autoritarios han sido sustituidos por gobiernos electos
popularmente. Se han expedido nuevas constituciones que,
muchas de ellas, contienen nuevas instituciones para el for-
talecimiento del régimen democrático. Dentro del marco de
esas constituciones, en forma pacífica, se ha dado la alter-
nancia en el poder.

Sin embargo, este panorama halagador ha sufrido des-

calabros con los recientes golpes de Estado en Haití y Perú.
Existe conciencia de que muchos de nuestros países viven
democracias débiles y cuyo futuro es incierto por el número
e importancia de los problemas: guerrillas, pobreza o miseria
de grandes sectores de la población; narcotráfico, mala y pé-
sima distribución de la riqueza, corrupción, grupos margina-
dos, concentración del poder e inmensos rezagos sociales.
En esta forma, las democracias latinoamericanas tienen retos
formidables que superar.

1
Esta colaboración fue publicada originalmente en la memoria de las XIII Jorna-
das Iberoamericanas de Derecho Procesal, México, UNAM-IIJ, 1993, pp. 21-41.

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Las nuevas constituciones intentan ser instrumentos

adecuados para mejorar la realidad y fortalecer el sistema
democrático. Viejas instituciones se renuevan, se precisan y
se crean otras para auxiliar precisamente a esas finalidades,
entre otras podemos mencionar: cortes constitucionales, con-
sejos de magistratura, tribunales administrativos, sistemas
electorales eficaces y el ombudsman.

Es obvio que el ombudsman es en el mundo una insti-

tución exitosa; por ello cada día más países la aceptan como
suya. Baste contemplarlo que ha acontecido en los países de
América Latina y de la Europa del este en los últimos años.
En pocas palabras. La figura del ombudsman ha justificado su
existencia.

¿Por qué y para qué se necesita un ombudsman?

La pregunta ha sido ampliamente contestada por la

doctrina y la práctica; en todos los países la actividad guber-
namental ha crecido grandemente y, en consecuencia, las
oportunidades de fricción entre el gobierno y el ciudadano
también se han multiplicado.2

Además, porque los mecanismos tradicionales de con-

trol han resultado insuficientes y se busca uno nuevo que ven-
ga a reforzarlos, precisamente donde aquéllos han mostrado
sus debilidades.3

O porque, como bien reitera Per-Erik Nilsson, ex om-

budsman-jefe de Suecia, la administración pública ha crecido

2
Gellhorn, Walter, Ombudsman and Others, Cambridge, Harvard University
Press, 1966, p. VII.
3
Maiorano, Jorge L., El ombudsman. Defensor del pueblo y de las instituciones
republicanas, Buenos Aires, Ediciones Macchi, 1987, p. 3.

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y se han multiplicado los organismos oficiales, con lo cual se

aumenta la posibilidad de problemas entre los órganos del
poder y los individuos, porque no existen muchas instancias
para presentar quejas y los tribunales generalmente son muy
lentos, formalistas y costosos y porque cada día es mayor la
corriente internacional que está preocupada de que efectiva-
mente se protejan los derechos de los individuos.4

El tema del control del poder y de la administración pú-

blica es una preocupación que ya lleva siglos: ¿cómo conse-
guir un verdadero equilibrio entre la autoridad y la libertad que
dé por resultado un orden responsable o sea un orden con
libertad?

Este tema del control del poder adquiere hoy en día

nuevos matices algunos de los controles tradicionales se de-
bilitan, ya que no cumplen cabalmente con esa finalidad o
porque surgen nuevas competencias y formas del poder. En-
tonces, los sistemas democráticos crean también nuevos me-
canismos para controlarlo.

Aquí es donde aparece la figura del ombudsman como

un instrumento más, pero importante, en el complejo meca-
nismo que tiende a controlar el poder en beneficio de la liber-
tad, igualdad y seguridad jurídica de las personas.

Jorge L. Maiorano afirma que el ombudsman “frente

al control jerárquico, privativo de la propia administración,
ofrece la ventaja de tratarse de un órgano externo, ajeno a
ella. Frente al control parlamentario tradicional, insuficiente
para atender todos los casos y afectado, además por móviles

4
Nilsson, Per-Erik, “El ombudsman, defensor del pueblo ¿o qué?’’, en La Defen-
soría de los Derechos Universitarios de la UNAM y la institución del ombudsman
en Suecia, México, UNAM, 1986, p. 13.

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políticos, presenta la objetividad y profesionalidad de su fun-

ción. Frente al costoso, complicado y lento profeso judicial,
ofrece un procedimiento ágil, gratuito, rápido y flexible”.5

Es claro que el ombudsman sólo puede existir en don-

de hay democracia. En los sistemas totalitarios o autoritarios
está de más o se convierte en una figura sin ninguna impor-
tancia o sin resultados prácticos.

El ombudsman sólo puede existir donde hay un interés

real porque cada día la protección de los derechos humanos
sea mejor, donde las autoridades actúan de buena fe y es-
tán tan interesados como los gobernados en que sus errores
puedan ser corregidos con la finalidad de evitar que se vuelan
a producir. En una palabra, para el éxito del ombudsman es
indispensable la colaboración de las autoridades y su com-
promiso con el régimen democrático.6

Desde luego que críticas a la figura del ombudsman

han abundado. Entre las que más oímos en esta parte del
mundo están que no sirve para nada ya que sus recomenda-
ciones no tienen fuerza coactiva, que no tiene competencia
propia, que viene a usurpar las atribuciones de otros órganos
y que saldría sobrando si los órganos del poder cumplieran
bien con sus funciones.

En América Latina, algunas voces han expuesto que el

mal funcionamiento del orden jurídico, su falta de aplicación y
la irresponsabilidad con que actúan los funcionarios públicos,
han traído como una de sus consecuencias la creación del

Maiorano, Jorge L., Óp. Cit., pp. 27-28.

5

Reid, Colin T., “The polish ombudsman”, en Review of Socialist Law, Holanda,
6

Martinus Nijhoff Publishers, vol. 14, núm. 3, 1988, p. 257.

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ombudsman y que cuando las cosas mejoren en esos países,

esta institución desaparecerá por inútil.

No se han dado cuenta o no quieren darse, que cada

día más países la aceptan porque ha probado su eficacia, por-
que más allá de las palabras y los conceptos se ha justificado,
que los países que cuentan con sistemas democráticos que
funcionan bastante bien y cuyos habitantes gozan efectiva-
mente de amplios derechos políticos y sociales; sin importar
las diferencias de los sistemas jurídicos, han aceptado esta
institución y la han fortalecido. Entre estos países sobresalen
algunos de los más importantes de Europa occidental, entre
los que podemos mencionar a Francia, Gran Bretaña, Espa-
ña, Suecia, Noruega, Dinamarca y Holanda.

Varios países europeos ex socialistas también han

incorporado a su legislación la figura del ombudsman. En-
tre ellos se pueden mencionar Checoslovaquia, Hungría y
Polonia.

Y esta corriente en América Latina parece ya impara-

ble. En América del norte: México; en Centroamérica: Costa
Rica, El Salvador; Guatemala y Puerto Rico. En Sudamérica:
Perú, Colombia, Paraguay, algunas provincias argentinas, y
existen proyectos para ello en varios países como es el caso
de Brasil, Chile, Venezuela, un proyecto de carácter nacional
en Argentina y Uruguay.

En consecuencia, la institución del ombudsman ya

arraigó en América Latina. Vino para quedarse, vino para
fortalecer nuestros sistemas democráticos, para reforzar los
controles respecto al poder público y el florecimiento del Esta-
do de derecho y especialmente para lograr una mayor y mejor
defensa y protección de los derechos humanos.

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No hay duda, más países latinoamericanos irán incor-

porando la figura del ombudsman a sus regímenes jurídicos.
Es ya, entre nosotros, una figura de prestigio. El peligro es
que se le cree sólo para lucirla, para simular, para pantalla,
pero que no se le dote de los elementos necesarios para que
realmente pueda funcionar.

II. ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA INSTITUCIÓN

DEL OMBUDSMAN

Voy a expresar algunas preocupaciones respecto a la

figura del ombudsman:

1. La sola existencia del ombudsman es ya de por sí

benéfica, porque el individuo sabe que si lo llega a necesitar
ahí está. La existencia misma del control puede ser la razón
última por la cual no sea necesario utilizarlo.7

2. Un ombudsman que no es autónomo, realmente no

es un ombudsman. La autonomía es un requisito sine que
non para su buen funcionamiento. La única verdad que existe
para un ombudsman es aquella que se deriva del expediente
y de las pruebas que el mismo contiene, mismas que valora
de acuerdo con la ley, la equidad y su conciencia.

Tratar de violentar las conclusiones del expediente es

herir de muerte a esta institución.

Por ello, no puede considerarse que las figuras del

defensor del pueblo que establecen las constituciones del
Perú y Colombia sean realmente un ombudsman porque las

7
Gellhom, Walter, Óp. Cit., pp. 87 y 422.

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procuradurías generales de justicia, dependencias adminis-

trativas respecto de las cuales se presentan más quejas en
nuestros países. Por las mismas razones no se puede consi-
derar que la Procuraduría de los Derechos Humanos en Cos-
ta Rica sea un ombudsman porque se encuentra dentro de la
estructura administrativa del ministerio de justicia.

3. Todos sabemos que existen tres sistemas para la

designación del ombudsman, ya sea que ésta realice el Poder
Ejecutivo, el Poder Legislativo o ambos.

En principio, un sistema no es mejor que el otro siem-

pre y cuando se respeten ciertos aspectos: que el designado
sea una persona idónea, que su nombramiento no sea con-
secuencia de una negociación política y que realmente el sis-
tema le asegure su autonomía funcional, porque ninguno de
esos dos poderes le pueda dar instrucciones específicas.

Se ha discutido si el nombramiento realizado por el

Poder Legislativo es realmente el mejor. Lo puede ser, pero
no necesariamente lo es. En los sistemas parlamentarios en
los cuales un partido político tiene la mayoría en la cámara
legislativa que realiza la designación no necesariamente se
suprimen inconvenientes que se han manifestado respecto a
que la designación la realice el Poder Ejecutivo.8

Los aspectos importantes que se deben tomar en

cuenta para la designación son que no sea un hombre de
partido para evitar impugnaciones innecesarias que lo debili-
tarían, que tenga prestigio personal y que sea reconocida su

Barrios de Ángelis, Dante, “Estudio genético-funcional del ombudsman” en

8

Estudios en memoria de Héctor Luis Odriozola, Revista Uruguaya de Derecho

Procesal, Montevideo, núm. 3, 1980, p. 210.

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independencia. En otras palabras: el ombudsman debe po-

seer autonomía, valor civil y conocimientos.

Supongamos que en un sistema parlamentario de esos

a los que aludirnos en un párrafo anterior, fuera propuesto al-
guien que no contara con esas calificaciones; lo más probable
es que sí sería designado, pero después de serias objeciones
por parte de los partidos de oposición, lo cual debilitaría la
autoridad moral del ombudsman.

Por ello, más que el sistema de designación hay cuidar

los requ1s1tos legales y extralegales que ese personaje debe
poseer. Lo anterior se comprueba con la figura del mediador
en Francia, que es designado por el gobierno.

Luego, hay que cuidar mucho quién va a ser designado

y especialmente que no vaya a ser cuestionado porque, si lo
es, se verá claramente que el sistema de designación pasa a
un plano muy secundario.

En la realidad de América Latina todo parece indicar

que el sistema mejor, cuan menos por ahora, es el mista de
Ejecutivo-Legislativo, siempre y cuando se designe a la per-
sona adecuada y ese nombramiento no sea objeto de nego-
ciación política. Se pueden encontrar buenos candidatos en el
mundo de la academia, de la judicatura, de la abogacía y de
los funcionarios de la propia institución.

Y, desde luego, insisto, nombre quien lo nombre, nadie

le puede dar una instrucción específica porque se lesionaría
gravemente su autonomía funcional.

4. Los profesores de derecho constitucional y de de-

recho procesal han estudiado profundamente las garantías

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que todo juez debe gozar. Estas ideas de aplicarse también al

ombudsman, quien ciertamente no es juez, pero necesita de
éstas para asegurar su autonomía e independencia.

De acuerdo con el pensamiento del distinguido Héc-

tor Fix-Zamudio, puede afirmarse que las garantías judiciales
son los instrumentos que se utilizan para logar la independen-
cia, autonomía, dignidad y eficacia de los tribunales, siendo
éstas principalmente cuatro: la designación, la estabilidad, la
remuneración y la responsabilidad.9

Como bien dice Alsina, “estas garantías no se estable-

cen en interés de la persona del juez, sino para asegurar las
independencia de sus funciones, de modo que a él correspon-
de en primer término respetarlas y hacerlas respetar”.10

Pues bien, esos conceptos son aplicables al ombuds-

man. Ya me refería al nombramiento. En cuanto a la estabi-
lidad considero que debe ser designado por un solo periodo
largo de siete, nueve u once años y que no pueda ser desti-
tuido si no es a través del mismo sistema de responsabilidad
que se aplica a los magistrados del más alto tribunal del país.
Asimismo, su remuneración debe ser equivalente a la que re-
ciben esos magistrados.

En este aspecto, únicamente agrego que no soy parti-

dario de la inamovilidad indefinida del ombudsman porque es
un trabajo que bien realizado desgasta mucho físicamente y
mentalmente, y porque siempre he creído que la renovación

9
Fix-Zamudio, Héctor, ‘’Organización de los tribunales administrativos”, en Re-
vista del Tribunal Fiscal de la Federación, México, 1971, cuarto número extraordi-
nario, pp. 122-123.
10
Alsina, Rugo, Tratado teórico-práctico de derecho procesal civil y comercial,
Buenos Aires, EDIAR, tomo II, pp. 272-273.

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en los cargos es lo más saludable en un sistema democrático

porque si no, las personas envejecen y con ellas los sistemas
e instituciones.

5. Un aspecto que hay que cuidar es el presupuesto

con que cuenta el ombudsman, porque a través de su asigna-
ción, se le puede tratar de controlar.

Es obvio que el ombudsman debe contar con los re-

cursos humanos, materiales y económicos suficientes para
poder llevar a cabo sus funciones. Si no, la calidad de su tarea
sufrirá. Por ejemplo si el salario de los abogados asesores o
de los investigadores es bajo o no es competitivo con el que
reciben otros funcionarios del sector público.

En la asignación de recursos económicos al ombuds-

man, debe intervenir no sólo el Poder Ejecutivo, sino también
el Legislativo, para cuidar su autonomía.

6. El ombudsman es un órgano del Estado, no del go-

bierno. Es decir, es un órgano público creado por la Constitu-
ción o por la ley para que cumpla funciones públicas y cuyas
atribuciones le están expresamente señaladas por la propia
ley, pero no es ni forma parte de ningún órgano de gobierno.
Su naturaleza es parecida a la de aquellos tribunales adminis-
trativos de última instancia, o sea que sus resoluciones ya no
pueden ser recurridas.

7. Una regla de oro para el ombudsman es que no debe

ni puede ser amortiguador de disputas políticas.

El ombudsman debe de ser apolítico y apartidista para

evitar caer en controversias de carácter político ya que si ca-
yera en ellas, poco sería lo que podría aportar al país y mucho

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perdería, porque el ombudsman siempre debe ser imparcial y

la sociedad debe estar segura de que sus recomendaciones
son objetivas e imparciales.11

La imparcialidad es una de las notas más caracterís-

ticas del ombudsman. Imparcialidad. Siempre y siempre, im-
parcialidad.

Indudablemente que el ombudsman puede pertene-

cer a un partido político parque tiene derecho a ello, pero es
saludable que él y sus principales colaboradores no hayan
desempeñado ninguna actividad partidista por algún número
de años anteriores a la designación, y si no son hombres de
partido, mucho mejor.

8. Hoy en día hay diversas clases de ombudsman.

Casi cincuenta países han aceptado esta figura. Existen ca-
racterísticas esenciales de la institución como su autonomía,
antiburocratismo, flexibilidad y que sus recomendaciones no
vinculan a la autoridad, pero cada país va dándole a la institu-
ción contornos propios de acuerdo con su tradición, realidad
y orden jurídico. Es decir, no se puede copiar textualmente al
ombudsman de otro país y pensar que no hay que establecer-
le modalidades. El ombudsman debe de adaptarse al régimen
jurídico-político de un país con la sola condición que realmen-
te se desee que actúe dentro de ese régimen democrático y
que se garantice su independencia funcional.

Permítaseme dar un ejemplo referido a México. Cuan-

do se creó esta institución en este país, había un gran es-
cepticismo respecto a ella principalmente por su desconoci-
miento. Entonces se le quiso vincular con personajes que son

Carpizo, Jorge, ¿Qué es la Comisión Nacional de Derechos Humanos?, Méxi-

11

co, Comisión Nacional de Derechos Humanos, 1990, p. 8.

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conocidos y respetados en México por su trayectoria, obra e

independencia. Por ello se creó un consejo integrado por diez
personajes de las más diversas ideologías y profesiones para
que discutieran los lineamientos generales de acción del om-
budsman, pero sin intervenir en las investigaciones y casos
concretos. A más de dos años de esa experiencia, hoy afirmo
que el consejo ha trabajado muy bien y es uno de los factores
del éxito del ombudsman en México.

9. El ombudsman no puede resolver todos los proble-

mas de la sociedad ni aceptar las quejas en las cuales no es
competente y que le presentan personas desinformadas de
qué es un ombudsman y cuáles son sus funciones.

El ombudsman, como bien se ha dicho,12 no es un re-

medio mag1co, panacea o sanalotodo que vaya a remediar
la insatisfacción de la sociedad por las arbitrariedades que
comete la administración pública.

Es muy curiosa la reacción de la sociedad frente al om-

budsman, especialmente en aquellas capas sociales en las
cuales el nivel educativo no es alto: se desea que el ombuds-
man intervenga absolutamente en todos los aspectos, inclui-
dos algunos en que es de sentido común que muy poco o
nada puede hacer; como en la resolución de problemas eco-
nómicos.

Al ombudsman se le exige, y si no puede aceptar la

queja por ser incompetente entonces en muchos países se le
reprocha de que no sirva para nada.

12
Mariorano, Jorge L., Óp. Cit., p. 4.

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El ombudsman tiene que actuar con prudencia pero

con firmeza. Nunca crear una falsa expectativa, pero siempre
actuar y hacerlo bien cuando la queja sí se encuentra dentro
de su competencia.

Asimismo, el ombudsman debe expresar las razones

de su incompetencia, tratar de convencer y en países en los
cuales no existe institución de asesoría jurídica, dar ésta en
la medida de su capacidad, hasta el límite de ella. Estas fun-
ciones encajan dentro de su misión educativa a la que referiré
después.

Este aspecto de la gran expectativa que la creación del

ombudsman reviste, lo encontramos no solo en los países de
América Latina sino en otros. Como ejemplo puedo señalar
que Ewa Letowska ha escrito que del ombudsman polaco,
creado en 1987 y que comenzó a funcionar el 1 de enero de
1988, se espera que realice cambios sustanciales a la Ley
y al funcionamiento del Estado, como si fuera superior a las
autoridades a las que ha criticado.13

La única forma de satisfacer estas expectativas, es que

el ombudsman realice bien su trabajo. Hechos y más hechos.
Resultados y más resultados. Entonces se verá que es un ins-
trumento útil y benéfico para la sociedad y que en los asuntos
en que no interviene es porque no lo puede hacer; no tiene
competencia para ello y si lo hiciera se vulneraría la institu-
ción.

La función última del ombudsman es solicitar la estricta

aplicación de la Constitución y de la ley; si él las viola, ejerciendo

13
Letowska, Ewa, “The polish ombudsman: the Commissioner for the protection
of civil rights” en lnternational and Comparative Law Quarterly, Londres, 1990, vol.
39, parte 1, p. 209.

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atribuciones que no le corresponden, carece de autoridad mo-

ral para después pedir su cumplimiento a las autoridades.

10. Un problema actual para la mayoría de los ombuds-

man es la cantidad de quejas infundadas que recibe. Baste
leer los informes anuales en muchos países. Y es un proble-
ma por la cantidad de tiempo que se invierte en contestar y
explicar las razones de la competencia. No está en los mejo-
res intereses de la sociedad que el ombudsman esté recar-
gado de trabajo y su capacidad de respuesta e investigación
pueda ser rebasada. Sin embargo, en este aspecto hay que
tener mucho cuidado.

Desde luego, hay personas que presentan quejas sa-

biendo que el ombudsman es incompetente o que no les asis-
te la razón. Lo hacen para ver si “pega”. Esta actitud no se
puede justificar y resulta socialmente irresponsable, especial-
mente cuando se trata de persona con recursos económicos
sobrados.

Empero, hay que tener cuidado porque muchas perso-

nas que presentan quejas sin fundamento son las económi-
ca y socialmente desprotegidas, y en estos casos es cuando
más hay que orientarlas y aconsejarlas jurídicamente.

Por ello, es preferible pecar de exceso que de defecto:

recibir sin ningún formalismo todas las quejas que se presen-
ten, analizarlas con cuidad y si no se es competente: explicar
y explicar, asesorar y asesorar, tratando de convencer.

Si el ombudsman sí es competente deberá comenzar

de inmediato su procedimiento.

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11. Un camino muy adecuado para la resolución de

las quejas es la conciliación o amigable composición porque
siempre serán más rápidas que una recomendación.

Su flexibilidad y antiburocratismo son un medio ejem-

plar, además de la persuasión y el diálogo se impondrán a un
solo punto de vista.

Es la mejor forma de demostrar a la autoridad que el

ombudsman es un verdadero colaborador que únicamente
persigue la realización de la justicia al caso concreto.

Cuando la conciliación o la amigable composición no

prosperan, entonces procede la recomendación.

12. Se discute cuál debe ser la capacidad del ombuds-

man para investigar casos penales. Considero que no hay
una contestación única aplicable a todos los países sino que
depende de la situación particular de cada uno de ellos. Ge-
neralmente el ombudsman no investiga casos penales sino
recomienda que se realice la investigación. Sin embargo,
cuando la autoridad no lo hace o no tiene ningún ánimo de
colaboración con el ombudsman, éste debe realizarla para
que no prevalezca la impunidad.

Lo anterior pone al ombudsman ante una situación di-

fícil. Debe crear su propia capacidad de investigación penal
y entrenar a parte de su personal para ello. Esto es un reto
de dimensiones gigantescas pero cuando sea necesario, se
deberá hacer.

13. El análisis que realiza el ombudsman de cada caso

no sólo será desde el punto de vista legal, sino también desde

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el de la justicia, la equidad, principios de coexistencia social y

la conducta que deben seguir los funcionarios públicos.14

Es por el principio de justicia que debe guiar al om-

budsman que éste puede actuar motu proprio, en casi todos
los países.

El ombudsman no es órgano de primera instancia.

Sólo debe actuar cuando la autoridad competente no cum-
ple o cumple mal con sus obligaciones. En esto se debe ser
muy cuidadoso. El ombudsman no puede suplir o sustituir a
la autoridad invadiendo las funciones de ésta, sino que su
actividad y esfera de acción es la de controlar los actos del
funcionario público.

Desde luego que la labor del ombudsman también tie-

ne una función preventiva ya que sus recomendaciones, in-
forme y documentos tienen una influencia educativa para los
funcionarios públicos y para la sociedad en general. Su acti-
vidad debe tener un impacto en el mejor funcionamiento de la
administración pública.

14. Algunos países, cuando se crea la figura del om-

budsman, permiten por un periodo que generalmente va de
un año a dos, a que se presenten quejas sin importar la anti-
güedad de éstas, y así se dirigen quejas sobre hechos acon-
tecidos cuarenta o treinta años.

Sin embargo, es necesario que exista un término para

la presentación de la queja. Hechos viejos son difíciles de in-
vestigar y ponen al ombudsman ante situaciones casi insu-
perables para llegar a conocer la verdad. Generalmente el

14
Ibíd., p. 212, y Gellhorn, Walter, Óp. Cit., p. 14.

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término que se establece al respecto es de un año y me pa-

rece prudente, amén de que muchas legislaciones otorgan
facultad discrecional al ombudsman para aceptar una queja
de hechos más antiguos cuando la gravedad del caso así lo
amerite.

15. Una de las columnas sobre las cuales basa el om-

budsman su actuación es el principio de publicidad de sus
acciones. Sin este principio toda su actividad no tendría efec-
tos. Figurémonos lo que sería la fórmula: recomendación más
secrecía.

Y aquí surge un problema muy importante en América

Latina: la relación del ombudsman con los medios masivos
de comunicación. En varios de esos países, algunos de esos
medios no son todo lo honestos que se desearía que fueran.
Varios reciben subsidios de funcionarios públicos y de narco-
traficantes para atacar al ombudsman, para tratar de acallarlo
y desprestigiarlo. En esos países, la labor del ombudsman se
complica en demasía.

Considera que el ombudsman debe mantener un diá-

logo constante con dueños, directores, jefes de información
y funcionarios de los medios masivos de comunicación, así
como con reporteros y entrevistadores. Proporcionarles infor-
mación y más información. Tratar de ganarlos para la causa
del ombudsman y lo que ella representa.

En México, en la función que desempeño como ombuds-

man de carácter nacional, siempre he dicho a los miembros
de los medios masivos de comunicación: “como ombudsman,
con lo que laboramos en la Comisión Nacional realizamos el
cincuenta por ciento del trabajo, ustedes al informar objetiva-
mente y bien, hacen el restante cincuenta por ciento”.

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16. Uno de los aspectos más discutidos en la actua-

lidad es el del ombudsman judicial. Este apasionante tema
está siendo objeto de congresos y simposios como el realiza-
do en San Juan de Puerto Rico en mayo de 1991, y seguirá
siendo uno de los grandes temas respecto al ombudsman en
los próximos años.

Un ombudsman no puede conocer de una cuest1on ju-

risdiccional; es decir, no puede involucrarse en el problema
jurídico de fondo que está conociendo un juez ni puede revi-
sar una sentencia. La regla general es que el ombudsman no
puede sustituir al juez, el cual le merece todo respeto, porque
si lo hiciera podría resultar más dañina la medicina que la
enfermedad.

Lo que se discute en la función del ombudsman judi-

cial es si este puede conocer y hacer recomendaciones a los
jueces sobre aspectos de procedimiento que en nada afecten
el fondo del asunto jurídico y sobre actos administrativos de
aquéllos.

Las legislaciones adoptan diversos criterios. Suecia,

Finlandia y España aceptan al ombudsman judicial. En cam-
bio, Dinamarca, Noruega y Nueva Zelandia, no lo aceptan.

Personalmente estoy a favor del ombudsman judicial y

considero que son válidas las razones que expone el profesor
Donald C. Rowat para apoyarlo, a saber: la supervisión la rea-
liza una persona fuera del sistema, lo que elimina la posibilidad
de pensar que los jueces se estén protegiendo mutuamente;
es sólo una recomendación que no tiene obligatoriedad; se
refiere sólo a asuntos procesales y generalmente respecto a
la conducta de los jueces emite reprimendas o críticas. No es

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usual que se refiera a conductas graves, pero el que lo puede

hacer, resulta en un buen estímulo para la rectitud judicial.15

Sin embargo, el tema se seguirá discutiendo apasio-

nadamente. Creo que al final terminará imponiéndose, por
las razones expuestas por Rowat, el ombudsman judicial. En
este sentido fue un gran triunfo que en 1991 se legisló en
Gran Bretaña para la creación de un ombudsman para super-
visar a los tribunales y a los abogados y esa legislación fue
el producto del desacuerdo del Lord Chancellor con el om-
budsman parlamentario sobre la facultad de este último para
supervisar a la administración judicial16 y digo que fue un gran
triunfo porque los jueces ingleses gozan de gran prestigio por
su preparación e independencia.

Debe quedar claro que cuando hablo del ombudsman

judicial me refiero a la supervisión procesal y de actos admi-
nistrativos y a nada más. No considero correcto que pueda
abarcar otros aspectos como en Suecia en donde inclusive se
puede procesar al juez que no tomó en cuenta la opinión del
ombudsman, aunque en la realidad, hasta donde conozco,
últimamente no se ha utilizado esta facultad.

Al respecto del ombudsman judicial es aleccionadora

la opinión de un juez sueco quien manifestó: “Hemos crecido
dentro de este sistema. Ninguno de nosotros ha conocido uno
diferente y estamos acostumbrados a él. Si nos lo encontrá-
ramos por primera vez, quizás nos sentiríamos incómodos.
Pero tal y como las cosas son, no creo que ningún juez sueco

15
Rowat, Donald C., “¿Por qué un ombudsman para supervisar los tribunales?”
en Informe del Primer Congreso de Ombudsman de San Juan. El ombudsman
judicial, San Juan, Puerto Rico, Oficina del Procurador del Ciudadano, 1991, p. 29.
16
Rowat, Donald C., Óp. Cit., p. 30.

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sienta ninguna pérdida de independencia cuando el ombuds-

man mira el trabajo que está realizando”.17

Qué diferencia tan enorme existe entre esta opinión y

aquellos países en los cuales los jueces se niegan inclusive
a proporcionar información al ombudsman, no para que éste
valore sus actos administrativos y procesales sino los de los
funcionarios de la administración pública.

Los jueces honestos y eficientes no tienen por qué te-

mer la actuación del ombudsman.

El funcionario que realmente merece el nombre de tal

se crece ante la crítica para desempeñar mejor sus labores.
Se ejerce el cargo no para satisfacción personal, sino en ra-
zón de espíritu de servicio y para ser útil a la sociedad desde
aquél.

La reiteración de criterios por parte del ombudsman en

sus recomendaciones, escritos e informes, va creando una
especie de jurisprudencia que debe auxiliar a todos los funcio-
narios públicos en sus labores. La jurisprudencia del ombuds-
man debe hacer más fácil la labor de gobernar y debe ayudar
a fortalecer el sistema democrático.

17. Una de las funciones más importantes, quizá la

más importante del ombudsman18 consiste en educar. Por ello
debe saber divulgar su obra, que ésta llegue realmente a la
sociedad para que conozca mejor sus derechos y sepa cómo
defenderlos, y para que los funcionarios públicos sepan cómo
cumplir mejor con sus obligaciones. En muchas ocasiones,
el ombudsman tendrá que repetir sus sugerencias, consejos

17
Geilhorn, Walter, Óp. Cit., p. 238.
18
Reid, Colin T., Óp. Cit., p. 256.

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y recomendaciones. No importa. Las deberá repetir cuantas

veces sea necesario y nunca perder la paciencia. Esta labor
educativa es la que realmente perdurará.

III. TRES ASPECTOS DE LOS DERECHOS HUMANOS

Sobre derechos humanos se han escritos cientos de

volúmenes y aún se escribirán muchos más porque es uno
de los temas más importantes para el hombre. Es el que se
refiere a su dignidad y es una cuestión compleja que puede
ser examinada desde múltiples perspectivas y por las más
diversas disciplinas. Es esta ponencia sólo me referiré a tres
aspectos de ellos: su internacionalización, su progresividad y
quién los puede violar.

A partir del final de la Segunda Guerra Mundial, el tema

de los derechos humanos se internacionalizó. La anterior afir-
mación no quiere decir que antes no hubiera antecedentes.
Claro que los hubo. Pero el gran movimiento internacional co-
menzó después de aquel fatídico evento con declaraciones
universales y regionales, la creación de comisiones y cortes
regionales, pactos y protocolos sobre esa materia.

Así, encontramos que:

a) Cada día más estados aceptan la competencia

de las comisiones y cortes, como ha acontecido en Euro-
pa occidental y como ya está sucediendo en América, aun-
que en este continente el proceso sea más lento y con más
reticencias.

b) Cada día más los individuos pueden recurrir directa-

mente a las instancias internacionales, siempre y cuando ha-

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yan previamente agotado las internas. Realmente este prin-

cipio rompió con una de las bases del derecho internacional
clásico, en donde generalmente sus sujetos eran los estados.

La internacionalización de los derechos humanos y la

creación de esas comisiones y cortes internacionales y re-
gionales plantean un problema respecto a la idea clásica de
soberanía. Esta cuestión es un tema apasionante, que impli-
ca una revisión de las teorías tradicionales de la soberanía y
sobre la cual aún no existen todas las precisiones que nece-
sariamente tendrán que darse en la doctrina y en la realidad.

Por ahora, sólo asentemos que en la realidad los paí-

ses han delegado o subordinado, en muy diversos grados,
algunos aspectos de su soberanía, mediante todas o algunas
de las siguientes condiciones: a) ha sido por voluntad propia,
b) la participación en el organismo supranacional es un plan
de igualdad con los otros estados; c) se trata de alcanzar fines
o desarrollar actividades que se realicen mejor por estados
asociados que solos; d) se aceptan instancias jurisdicciona-
les supranacionales, porque se reconoce que los asuntos en
cuestión no son de interés de la comunidad internacional o
regional. Así la idea de soberanía presupone la libertad y la
igualdad de los países y, a partir de ella, se aceptan las nue-
vas realidades que los propios países van creando.

Los aspectos antes mencionados han permitido que

diversos países realicen delegaciones reales de soberanía a
órganos y organizaciones regionales, así como la aceptación,
en algunos de esos países, de la primacía del derecho inter-
nacional o del comunitario sobre el nacional.

Empero, no puede desconocerse que la base de es-

tos desarrollos implica la igualdad jurídica de los estados, el

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apego al derecho internacional, con todo lo que ello significa,

y que la idea de soberanía continúe siendo la defensa de los
países pequeños y débiles frente a los grandes y poderosos.19

Basados en esos pensamientos, claro es que la inter-

nacionalización de los derechos humanos no es un nuevo im-
perialismo, en el cual un Estado fuerte y poderoso se inmis-
cuya en los asuntos internos de otro Estado y lo quiera juzgar
por presuntas violaciones derechos humanos, o que con ese
pretexto pretenda dictar y determinar las políticas nacionales.
Desde luego que no. La internacionalización de los derechos
humanos es y debe ser, primordialmente, la aceptación de
órganos jurisdiccionales, internacionales y regionales, inte-
grados por jueces independientes y probos, que apliquen el
derecho internacional sin presión de ningún Estado.

Aún no se precisa con claridad cuál es el equilibrio o el

justo medio entre el derecho internacional de los derechos hu-
manos y el orden interno de los mismos. Aún deberá de con-
testarse y precisarse la pregunta: ¿cuándo y cumpliendo qué
requisitos se puede intervenir legítimamente en un Estado
que está violando los derechos humanos de sus habitantes?

Los derechos humanos poseen una tendencia progre-

siva. Por ella se entiende que su concepción y protección na-
cional, regional e internacional, se va ampliando irreversible-
mente, tanto en lo que toca al número y contenido de ellos
como a la eficacia de su control. Esta es la misma idea que

19
Carpizo, Jorge, «Desafíos contemporáneos del derecho constitucional”, en
Edición Conmemorativa del Medio Siglo de la Revista de la Facultad de Derecho
de México, México, 1991, Universidad Nacional Autónoma de México, pp. 264 y
265, y Carpizo, Jorge, Tendencias actuales del Derecho: Los Derechos Humanos,
México, Comisión Nacional de Derechos Humanos, 1992, pp. 5-6.

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René Cassin expresó como la impresionante expansión del

concepto de su contenido.20

Lo anterior se ha favorecido a través de las conven-

ciones sobre derechos humanos, las cuales poseen una gran
flexibilidad que ha permitido que, a partir de las obligaciones
centrales, los órganos que las aplican vayan ampliando su
contenido y los estados lo acepten explícita o implícitamente.

Existen derechos que se van reconociendo y definien-

do progresivamente. Tal es el caso de los económicos y so-
ciales, en los cuales es necesario que existan los recursos
materiales para poder satisfacerlos, como sería el derecho al
trabajo y el derecho a la vivienda.

Desde luego, en esta clase de derechos los hay de exi-

gibilidad inmediata, como son los derechos de sindicación y
de huelga.

En esta progresividad ha sido y continuará siendo muy

importante el derecho internacional consuetudinario, a través
del cual los órganos internacionales de protección flexibilizan
las normas procesales en beneficio de una mejor aplicación
del sistema y de la justicia. A este respecto hay que tener
presente que esta evolución no ha sido producto sólo de la
voluntad política de los estados -dado que los órganos inter-
nacionales han tenido que actuar en contra de los intereses o
posiciones de muchos estados- sino que aquí ha sido deter-
minante, y deberá continuar siéndolo, la presión de la opinión
pública internacional, a lo cual indudablemente han contri-
buido los nuevos medios masivos de comunicación, que con

20
Cassin, René, “Les droits de l’homme” en Recueil des Cours, Holanda, Acade-
mie de Droit International, 1974. vol. 140, p. 326.

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facilidad y rapidez informan actualmente a grandes sectores

de la población del mundo.

Varias de las declaraciones de derechos humanos,

principalmente las primeras en el tiempo, se formularon con
limitaciones a los funcionarios públicos, precisándoles lo que
no pueden realizar. Esta fue primordialmente la idea de las
declaraciones norteamericanas e inglesas. Los derechos hu-
manos definen aquella área que es propia a la dignidad de
las personas y que debe ser respetada por las autoridades.
En las relaciones entre particulares, los conflictos y los ac-
tos antijurídicos deben resolverse aplicando la ley, y se su-
pone que es una relación entre iguales o que la ley trata de
igualar las desigualdades sociales o económicas. Empero, en
las relaciones entre un funcionario público que tiene poder
del Estado y un particular, la relación no es de igualdad, y el
derecho protege al particular: que todos sus derechos sean
preservados al tener que actuar el funcionario de acuerdo con
el principio de legalidad; lo anterior adquiere una importancia
muy especial cuando se trata de los derechos inherentes a la
naturaleza humana.

Luego, los derechos humanos se precisaron y se ga-

rantizaron frente a la autoridad. Por ello es que, para que exis-
ta violación a un derecho humano, es necesaria la interven-
ción de un funcionario público.

El anterior concepto ha ido evolucionando y hoy en día,

en mucho países y en amplios sectores de la doctrina, se ad-
mite que a veces la violación no la realiza directamente el fun-
cionario público, sino algún otro agente social que cuenta con
la anuencia, la tolerancia o el apoyo de un servidor público,
y que en estos casos debe considerarse que sí existe viola-
ción a un derecho humano. Desde luego que así debe de ser,

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porque en estas situaciones el individuo también está sufrien-

do una arbitrariedad, cometida por alguien que está respalda-
do por el poder del Estado.

El mundo moderno se ha vuelto muy complejo y el in-

dividuo actualmente se enfrenta a organizaciones y poderes
fuertes que, en su actuación, pueden lesionar sus derechos al
encontrarse en una situación de superioridad, como acontece
en su relación con el Estado. Estas organizaciones pueden
ser sindicatos, organismos profesionales o medios masivos
de comunicación.

En estos casos, ¿si los directivos de esas organizacio-

nes violan derechos, puede considerarse que también están
violando derechos humanos? La contestación no responde a
una necesidad teórica, sino a una muy práctica, ya que para
el resarcimiento de los derechos humanos, los órdenes jurídi-
cos cuentan generalmente con recursos más rápidos, ágiles,
diversos y efectivos que cuando se trata de otra clase de vio-
laciones.

Poco a poco las legislaciones nacionales irán consi-

derando que organizaciones o agrupaciones de particulares
sí pueden violar los derechos humanos por la fuerza que po-
seen y que colocan al individuo frente a ellos en un plano de
desigualdad. Para el individuo, enfrentarse a esas organiza-
ciones es muy parecido al poder de Estado. En su evolución,
creo que deben considerarse que sí pueden violar los dere-
chos humanos, se encuentran los medios masivos de comu-
nicación y los sindicatos.

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IV. EL OMBUDSMAN Y LOS DERECHOS HUMANOS

Los derechos humanos, entonces, como ya afirmé,

son un tema extraordinariamente importante. En los últimos
45 años su defensa se ha internacionalizado y su carácter
progresivo se ha ampliado en forma considerable. Sin embar-
go, lo que aún queda por hacer para su protección real, en la
inmensa mayoría de los países, es tan grande que a veces
se puede sentir desánimo cuando, por el contrario, hay que
verlos como un formidable reto que se tiene que enfrentar y
superar.

En los próximos años y décadas tres temas serán recu-

rrentes por su singular importancia: derechos humanos, justi-
cia social y ecología. La justicia social y la ecología son parte
de los derechos humanos pero por sí tienen tal peso que de-
ben enunciarse en forma separada.

La institución del ombudsman ha sido y es exitosa

como instrumento flexible y antiburocrático para combatir la
arbitrariedad y la impunidad, y en muchos países se ha con-
vertido en una de las mejores armas para la protección de los
derechos humanos.

Con fundamento en lo expresado en esta ponencia,

afirmo que el futuro del ombudsman está cada día más en
ser uno de los instrumentos que otorga el orden jurídico para
la mejor defensa de los derechos humanos. Desde luego, de-
berá seguirse ocupando de arbitrariedades o faltas menores,
ello no se discute, pero su importancia real y trascendente
está precisamente en la protección de los derechos humanos.

Ahora bien, la afirmación anterior puede ser contem-

plada desde dos ángulos.

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Desde uno, mi afirmación es ya una tendencia en mu-

chos países porque en la gran mayoría de ellos la protección
real de los derechos humanos es una de las demandas socia-
les más fuertes y sentidas. Y esta tendencia se percibe desde
el nombre que comienza a recibir los ombudsmen en el mun-
do: Procuraduría de los Derechos Humanos en Costa Rica y
en Guatemala; Comisión Nacional de los Derechos Humanos
en México, Comisionado para la Protección de los Derechos
Civiles en Polonia. Inclusive la denominación española de De-
fensor del Pueblo tiene este significado.

Desde el segundo ángulo, aquellos países que opinan

que los derechos humanos no tienen por qué tener un énfa-
sis especial en la protección que realiza el ombudsman, que
son sólo uno de los temas de su competencia. Lo anterior se
ilustra con el último informe presentado por el ombudsman
nacional holandés en el cual manifiesta que pone especial
cuidado en la necesidad de que exista certeza y seguridad
(certainty) en las relaciones entre el gobierno y los goberna-
dos y que esa institución en Holanda no fue creada como un
árbitro para la defensa de los derechos humanos, aunque se
ocupe, entre otros aspectos, de arbitrariedades realizadas
por los policías.21 La idea que creemos descubrir en la ante-
rior afirmación es que el ombudsman holandés no se ocupa
primordialmente de la protección de los derechos humanos
porque en ese país no es necesario dada la realidad de su
respeto.

Este segundo ángulo, de ser cierto, sólo lo sería quizás

y a lo más en unos siete u ocho países de la tierra, y aun en
ellos es discutible, pues si bien no existen violaciones graves
sí afectaciones a los propios derechos humanos como lo ha

21
De Nationale Ombudsman, Main points of the 1991 Annual Report of the Natio-
nal Ombudsman, La Haya, National Ombudsman Office, 1992, p. 17.

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puesto de relieve la jurisprudencia de la corte europea de los

derechos humanos.

En consecuencia, se puede afirmar que democracia,

derechos humanos y ombudsman son conceptos que se im-
plican entre sí. Uno se apoya mutuamente en el otro.

Y desde este planteamiento considero que las compe-

tencias del ombudsman deberán aumentar. Únicamente nu-
mero algunos de los temas que deben discutirse y analizarse
más:

a) El ombudsman y los derechos sociales. Creo que los

aspectos administrativos de ellos y los de ejecución inmediata
como la sindicación, deben ya ser de su competencia.

b) Respecto a los otros aspectos de los derechos so-

ciales, tiene que actuar con prudencia y poco a poco porque
esos se irán resolviendo y defendiendo mejor en cuanto un
país tengo los recursos económicos para ello. Pero, dentro
de la prudencia del ombudsman y de acuerdo con las circuns-
tancias de cada país, debe ir interviniendo para ser sólo un
auxiliar, pero un auxiliar valioso, en que esos derechos sean
una realidad y tengan una buena protección.

c) También su competencia debe irse ampliando para

conocer algunos de los derechos humanos en la tercera ge-
neración. El caso más claro es respecto a los asuntos ecoló-
gicos.

Con lo anterior no supongo que un solo ombudsman se

ocupe de todos estos temas. Ello depende de las características
de cada país. Podrán ser sólo uno o varios ombudsmen, pero
si es uno, necesariamente tendrá que tener departamentos

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especializados. Existen numerosos ombudsmen especializa-

dos al lado de los generales, en muchos ordenamientos.

d) Uno de los retos del ombudsman es ampliar y refor-

zar su capacidad técnica para realizar investigaciones.

e) Un aspecto de importancia en el cual el ombudsman

tiene un papel relevante que jugar es respecto al incremen-
to de la cultura y la educación de los derechos humanos en
su país, desde sus informes anuales y especiales hasta la
realización de cursos de capacitación, programas de radio y
televisión, publicaciones, propuestas de temas de derechos
humanos tanto para las escuelas primarias, secundarias y ba-
chilleratos como para las universidades.

f) Y ciertamente, hay derechos humanos de los cuales

no puede ocuparse como son los electorales porque no debe
intervenir en las contiendas políticas y partidistas del país,
donde tendrá poco que aportar y mucho que perder: nada
menos que su autoridad moral. Es decir, el ombudsman, por
su propia naturaleza, no debe tener competencia en ciertas
materias.

Así, el ombudsman debe ser y es uno, desde luego

sólo uno, de los varios instrumentos procesales que el orden
jurídico crea para una mejor defensa y protección de los dere-
chos humanos y en esta concepción amplia de sus facultades
que sostenga, siempre hay que tener presente que un om-
budsman debe actuar con prudencia y más prudencia pero,
al mismo tiempo, con una gran firmeza, energía y convicción.

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Algunas semejanzas entre el ombudsman español y el

mexicano1

I. Homenaje a la Constitución española de 1978

II. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos

III. Semejanzas en la concepción y el diseño funda-

mentales

IV. Semejanzas y diferencias en las reglas de compe-

tencia

V. Semejanzas en la designación del ombudsman y

en sus garantías de autonomía

VI. Semejanzas en el acceso y en el procedimiento

VII. Contrapunto

1
Artículo publicado por primera vez en: “Algunas semejanzas entre el Ombuds-
man español y el mexicano”, Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de
Derecho Constitucional, México, julio-diciembre de 2003, 67-100 pp.

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ALGUNAS SEMEJANZAS ENTRE EL OMBUDSMAN

ESPAÑOL Y EL MEXICANO2

I. HOMENAJE A LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978

La Constitución Española de 1978 es y ha sido muy

importante para los países latinoamericanos incluido, desde
luego, México. Eso se debe a diversas razones: a partir de
1980, varios de los países de la región transitaron de regíme-
nes militares o autoritarios a democráticos y, en tal virtud, se
crearon nuevas Constituciones, o las vigentes sufrieron refor-
mas profundas; estos países coincidieron con España en la
preocupación democrática, y varios, en la concepción del Es-
tado social y democrático de derecho; los congresos constitu-
yentes latinoamericanos conocieron la Constitución española,
aunque su grado de influencia fue diverso en cada caso; tanto
en un extremo como en el otro del océano Atlántico, se acep-
taron instituciones que las democracias occidentales fueron
perfeccionando a partir de la segunda posguerra mundial, con
la finalidad de proteger los derechos humanos; los profundos
cambios políticos fueron casi totalmente pacíficos, y mostra-
ron que era posible, como en el ejemplo español, pasar de
una dictadura a una democracia sin el recurso de la violencia;
la idea central de la Constitución como pacto entre las diver-
sas fuerzas políticas y sociales, pacto cuyo fundamento es la
construcción o el fortalecimiento de un régimen democrático
con estabilidad; además, debe tenerse presente que la Consti-
tución española constituye una síntesis del constitucionalismo

2
Agradezco las observaciones que el doctor Edgar Corzo Sosa realizó al ma-
nuscrito de este artículo. Cualquier imprecisión o error que éste pudiera tener, es
responsabilidad exclusiva del autor. También agradezco la colaboración bibliográ-
fica de la becaria Karla Pérez Portilla en la redacción del mismo.

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europeo de la segunda posguerra mundial, especialmente del

alemán, italiano y francés.

Es indiscutible que varias de esas razones estaban

presentes en Latinoamérica con anterioridad a 1978, pero
también es indiscutible que la Constitución española de ese
año, y su proceso de creación, tuvieron, como ninguna otra,
valor paradigmático en toda nuestra región, aunque varios
factores sociales y económicos eran y son diferentes entre
los diversos países de Latinoamérica y España.3

México impulsó una reforma política de envergadura —

aunque existían antecedentes— a partir de 1977;4 tal proceso
aún no ha concluido, porque todavía son necesarias diversas
reformas constitucionales.5 En este prolongado proceso, en
varias ocasiones, se hace y se ha hecho alusión a la necesi-
dad de lograr un pacto mexicano de La Moncloa. Es decir, la
Constitución española de 1978 y su integral proceso de crea-
ción constituyen una referencia constante en México, como
un ejemplo esencial que debe tenerse muy en cuenta.

A los veinticinco años de su creación, rindo homenaje

al instrumento jurídico que ha hecho posible la modernización
política y económica de España, que ha sido inspiración im-
portante en diferentes congresos constituyentes o reformado-

3
Valadés, Diego, “El nuevo constitucionalismo iberoamericano”, La
Constitución española de 1978. 20 años de democracia, Madrid, Congreso
de los Diputados, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1998,
pp. 472-476.
4
Carpizo, Jorge, “La reforma política mexicana de 1977”, Anuario Jurídi-
co. VI-1979, México, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1980,
pp. 39-100.
5
Véase Carpizo, Jorge, México: “¿Hacia una nueva Constitución?”, Ha-
cia una nueva constitucionalidad, México, UNAM-Instituto de Investigacio-
nes Jurídicas, 1999, p. 100.

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res de Latinoamérica; lo rindo con este ensayo que persigue

hacer resaltar algunas semejanzas entre el ombudsman es-
pañol y el mexicano.

Jorge Madrazo califica a esa institución en Latinoamé-

rica, como el ombudsman criollo, en virtud de que registra una
paternidad sueca y una maternidad española, aunque los pro-
blemas a los cuales se enfrenta son muy diversos de aquellos
que se presentan en los dos países europeos mencionados.6
Es probable que México sea el país de Latinoamérica en el
cual el ombudsman español —el Defensor del Pueblo— haya
tenido menos influencia, debido a la forma en que se creó
y en que ha evolucionado. Sin embargo, resulta interesan-
te contemplar las múltiples semejanzas que el Defensor del
Pueblo español (DP) y la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos mexicana (CNDH) guardan entre sí; similitudes ma-
yores que sus diferencias. Ambas instituciones tienen mucho
que decirse, así como que aprender de sus experiencias di-
símbolas y, en múltiples ocasiones, coincidentes.

Las dos instituciones han sufrido reformas legales des-

de su creación; la española menos que la mexicana. Las com-
paraciones las realizo respecto a las normas actuales que las
rigen, aun cuando recurro a varios antecedentes de la CNDH
para entender mejor su proceso de consolidación, mismo que,
en dos ocasiones, ha implicado la modificación importante de
su marco jurídico.

6
Madrazo, Jorge, El ombudsman criollo, México, Comisión Nacional de los De-
rechos Humanos-Academia Mexicana de Derechos Humanos, 1996, p. 10. Vala-
dés, Diego, “El nuevo constitucionalismo...”, Óp. Cit., nota 99, pp. 486 y 487.

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II. LA COMISIÓN NACIONAL

DE LOS DERECHOS HUMANOS

A. Existe el prurito de andarles buscando antecedentes

—y mientras más remotos, mejor— a las instituciones, aun-
que en muchas ocasiones resulte muy forzado su parentesco.
Al DP se le ha relacionado indebidamente con la figura del
Sahib-al-Mazalim de la España musulmana y con el Justicia
Mayor de Aragón; a la CNDH, con la Ley de Procuradurías de
Pobres de 1847 del estado de San Luis Potosí y, ya en el si-
glo XX, con diversos organismos, entre los cuales se pueden
mencionar: la Procuraduría Federal del Consumidor en 1975,
la Dirección para la Defensa de los Derechos Humanos del
Estado de Nuevo León en 1979, la Procuraduría de Vecinos
del municipio de Colima en 1984. Ninguno de ellos puede ser
considerado un ombudsman.

Los dos primeros ombudsmen en México fueron la

Defensoría de los Derechos Universitarios de la Universidad
Nacional Autónoma de México, en 1985, y la Procuraduría
de Protección Ciudadana de Aguascalientes, en 1988. Entre
esos años se crearon organismos con rasgos semejantes a la
institución sueca y, en años posteriores, algunos otros.7
El momento crucial y determinante para el ombudsman
mexicano fue el nacimiento de la CNDH, la cual ciertamente
no surgió como un ombudsman, pero muy poco tiempo des-
pués se legitimó socialmente como tal, y en esa virtud logró
el rango constitucional. La historia de la CNDH es por demás

7
Carpizo, Jorge, Derechos humanos y ombudsman, Óp. Cit., nota 1, pp. 11-
14; Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional
mexicano y comparado, México, Porrúa, 1999, pp. 465 y 466; Madrazo, Jorge, El
ombudsman criollo,Óp. Cit., nota 102, pp. 17 y 18; Aguilar Cuevas, Magdalena,
Defensor del ciudadano (ombudsman), México, Comisión Nacional de los Dere-
chos Humanos-UNAM, 1991, pp. 113-136.

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interesante; mucho nos dice sobre las instituciones, y quienes

las crean y las dirigen.

B. La CNDH fue instituida el 6 de junio de 1990 me-

diante un decreto presidencial, como un organismo descon-
centrado de la Secretaría de Gobernación —Ministerio del
Interior—. Su función primordial sería promover y vigilar el
cumplimiento de la política nacional en materia de respeto y
defensa de los Derechos Humanos, construyendo los meca-
nismos de prevención, atención y coordinación para su salva-
guardia. Con tal finalidad se le otorgaron a la CNDH algunas
funciones similares a las de un ombudsman.

El presidente de la CNDH era designado por el presi-

dente de la República; se preveía la existencia de un Consejo
integrado por diez personas de reconocido prestigio social,
invitados por el propio titular del Poder Ejecutivo. El primer
presidente de la CNDH fue un ex rector de la Universidad Na-
cional y ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
en ese momento, y los miembros del Consejo fueron destaca-
das personalidades de criterio independiente, respetadas por
sus biografías, como Héctor Aguilar Camín, Guillermo Bonfil
Batalla, Carlos Escandón, Carlos Fuentes, Carlos Payán, Ro-
dolfo Stavenhagen y Salvador Valencia Carmona.

Dicho Consejo redactó, discutió y aprobó su Reglamen-

to Interno en el cual se declaró a la CNDH como un órgano de
la sociedad y defensora de ésta, y se configuró jurídicamente
como un ombudsman. Ese Reglamento, aprobado por presti-
giadas personalidades sociales, fue publicado en el Diario Ofi-
cial de la Federación el 1o. de agosto de 1990; caso único en
la historia jurídica mexicana, porque su aprobación se debió
a ciudadanos desvinculados en su mayoría del poder público,

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y la naturaleza jurídica de la CNDH, en ese momento, era la

de un órgano desconcentrado de una Secretaría de Estado.8

Durante el primer semestre de su existencia, la CNDH,

al mismo tiempo que se organizaba, creó 15 programas de
defensa de los derechos humanos y expidió 33 recomenda-
ciones, las cuales en el segundo semestre aumentaron a 51.
Muchas de estas recomendaciones se refirieron a casos gra-
ves, varios de carácter colectivo, de violaciones de derechos
humanos. Algunas de ellas convulsionaron el mundo jurídico,
político y social del país. La voluntad y la energía de la CNDH
estaban claras. El organismo se había legitimado y convertido
en un ombudsman. Lo anterior permitió a su primer presidente
afirmar en el segundo informe semestral: “No tengo ninguna
duda de que la Comisión Nacional ya echó raíces profundas
en el pueblo mexicano. Llegó para arraigarse. Llegó para au-
xiliar a que nuestro Estado de derecho se perfeccione y a que
exista una mejor impartición de justicia”.9

Poco después del primer aniversario de la CNDH, su

Consejo instruyó al presidente del organismo para que pre-
parara un proyecto de Ley Orgánica de la Comisión Nacional
de los Derechos Humanos, mismo que se presentó al presi-
dente de la República, quien lo hizo suyo, y propuso que ha-
bía llegado el momento de “constitucionalizar” a la Comisión
Nacional, reforma que culminó con su publicación en el Diario
Oficial de la Federación, el 28 de enero de 1992, agregándo-
le un apartado B al artículo 102 constitucional. La figura del
ombudsman se consolidó así en el orden jurídico mexicano.

8
Gaceta CNDH 90/0, México, agosto de 1990, pp. 9-23; Madrazo, Jorge, El
ombudsman criollo, Óp. Cit., nota 102, pp. 23 y 24.
9
Carpizo, Jorge, Derechos humanos..., Óp. Cit., nota 1, p. 161; CNDH, Primer
Informe Semestral. Junio-diciembre de 1990, México, Comisión Nacional de los
Derechos Humanos, 1990, 51 pp.; CNDH, Segundo Informe Semestral. Diciembre
1990-junio 1991, México, Comisión Nacional de Derechos Humanos, 1991.

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El 29 de junio de 1992 se publicó la Ley, aprobada

por el Congreso de la Unión, la cual precisó que la CNDH
era un organismo descentralizado, con personalidad jurídica
y patrimonio propios; se le otorgó la facultad de elaborar su
anteproyecto de presupuesto; la designación del presidente
de la Comisión era hecha por el presidente de la República y
sometida a la aprobación del Senado y, en sus recesos, a la
de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión. Con
claridad se establecieron las atribuciones de la CNDH, entre
las cuales sobresalía la formulación de recomendaciones pú-
blicas y autónomas.10

De esta manera concluyó la etapa heroica del ombuds-

man mexicano. La CNDH se había ganado, con su labor y
sus resultados, la auctoritas moral que es indispensable en
cualquier ombudsman.

En dos años, México había construido el sistema de

ombudsman más grande y extenso del mundo; más amplio
que el canadiense o el australiano, aunque como sistema, in-
tegrado por 33 ombudsmen, uno nacional y 32 locales, tenía
y tiene grandes problemas y desafíos por delante.11

El 13 de septiembre de 1999, se publicó en el Diario

Oficial de la Federación una reforma al marco constitucional
del ombudsman, misma que indudablemente lo mejora. Res-
pecto a la CNDH, los aspectos más sobresalientes son que
expresamente se la menciona con esta denominación, lo cual
resulta un reconocimiento al trabajo por ella realizado; que se
le atribuye autonomía de gestión, que aunque ya la tenía, muy
saludable es que se exprese a nivel constitucional; le otorga
autonomía presupuestaria, porque su proyecto de presupues-

10
Gaceta CNDH, 92/24, México, julio de 1992, pp. 9-27.
11
Madrazo, Jorge, El ombudsman criollo, Óp. Cit., nota 102, p. 24.

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to no puede ser modificado por el Poder Ejecutivo, quien lo

remitirá, como parte del proyecto global de presupuesto, a la
consideración de la Cámara de Diputados; el presidente de la
Comisión Nacional, así como los consejeros, son designados
por el Senado o, en sus recesos, por la Comisión Permanen-
te, cuando menos por el voto de las dos terceras partes de
los legisladores presentes. No cabe duda alguna, el marco
jurídico del ombudsman mexicano se perfeccionó.12

III. SEMEJANZAS EN LA CONCEPCIÓN Y EL DISEÑO

FUNDAMENTALES

Veamos ahora, en los dos países, los postulados y los

principios básicos de la institución del ombudsman, mismos
que guardan similitudes entre sí en los siguientes aspectos
específicos.

A. Tanto en España como en México, la voluntad po-

lítica fue incorporar la figura del ombudsman a los respecti-
vos órdenes jurídicos, pero no como una simple copia o calca
del modelo escandinavo, sino realizándole las modificaciones
pertinentes para satisfacer la realidad y las necesidades de
cada país.13 En consecuencia, el DP y la CNDH presentan pe-
culiaridades propias y diversas entre sí, las cuales difícilmen-
te se encuentran en organismos similares de otros Estados.

La utilidad del derecho comparado se apoya precisa-

mente en este aspecto: sirve de inspiración y motivación, pero

12
Carpizo, Jorge, Nuevos estudios constitucionales, México, Porrúa-UNAM, Ins-
tituto de Investigaciones Jurídicas, 2000, pp. 373-396.
13
Gil-Robles y Gil-Delgado, Álvaro, “El Defensor del Pueblo (DP) y su impacto en
España y América Latina”, Revista de la Asociación Iberoamericana del ombuds-
man, Bogotá, Colombia, núm. 3, 1994, p. 59.

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sin descuidar las características de cada país y de su orden

jurídico.

B. Tanto en España como en México, el ombudsman

está regulado a nivel constitucional, lo cual es un acierto,
porque: a) es un indicio de su importancia en la ingeniería
constitucional, b) sus actuaciones se dirigen primordialmente
a los poderes del Estado, sufriría una capitis deminutio frente
a ellos, si su estatuto fundamental o base no se encontrara
a ese nivel, c) se le protege de los vaivenes de la política
partidista y de las formaciones de la mayoría parlamentaria;
siempre resulta más difícil reformar la norma suprema que la
ordinaria, con lo cual se le preserva de la posible alteración de
sus rasgos principales.

El precepto constitucional mexicano es más extenso —

sin ser excesivo— y más preciso que el español. En el orden
jurídico mexicano, tales precisiones eran y son indispensa-
bles a nivel constitucional; es nuestra tradición.

En el congreso constituyente español existió casi una-

nimidad respecto a la conveniencia de incluir la institución del
ombudsman en ese orden jurídico. El debate al respecto casi
no existió; el ánimo de los constituyentes fue evitar la contro-
versia en este punto específico.14

Algo parecido aconteció en México cuando la CNDH

fue elevada a rango constitucional, proyecto que fue envia-
do al Congreso Federal en noviembre de 1991. Ese proyecto
fue aprobado por unanimidad en el Senado, y en la Cáma-
ra de Diputados por 229 votos a favor, 55 aprobatorios con

14
Gi-Robles y Gil-Delgado, Álvaro, “El Defensor del Pueblo y el control parlamen-
tario de la Administración”, Anales de Derecho, Murcia, núm. 10, 1990, pp. 196 y
197.

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reservas y 3 en contra. Quienes votaron con reservas estaban

de acuerdo con la existencia de la CNDH y sus funciones,
pero, entre otros aspectos, deseaban que éstas fueran más
amplias, aunque no correspondieran a un ombudsman.15

C. Tanto la CNDH como el DP persiguen dos princi-

pales cometidos o finalidades: la defensa y la protección de
los derechos humanos, y el control de la actividad adminis-
trativa que pueda afectar derechos reconocidos por el orden
jurídico.16

No cabe duda alguna de que el énfasis del DP y de la

CNDH se encuentra en hacer efectivos los derechos huma-
nos, protegidos en las respectivas Constituciones y en los tra-
tados internacionales que ambos países han ratificado. En tal
virtud, ambas Constituciones configuran sistemas de control
no jurisdiccional, pero efectivo, de defensa y protección de los
derechos humanos.

Así, el artículo 2o. de la Ley de la Comisión Nacional

de los Derechos Humanos (LCNDH) señala que ésta tiene
por objeto esencial la protección, observancia, promoción, es-
tudio y divulgación de los derechos humanos que ampara el
orden jurídico mexicano.

15
Carpizo, Jorge, Derechos humanos..., Óp. Cit., nota 1, pp. 83 y 84.
16
Fix-Zamudio, Héctor, “Algunas reflexiones sobre el ombudsman y el Poder
Judicial en México”, El ombudsman judicial. Perspectivas internacionales, Méxi-
co, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 1993, p. 205; Parejo Alfonso,
Luciano, “El Defensor del Pueblo como institución de control de la administración
pública”, Debate Defensorial. Revista de la Defensoría del Pueblo, Lima, Perú,
núm. 1, 1998, p. 10; Varela Suanzes-Carpegna, Joaquín, “La naturaleza jurídica
del Defensor del Pueblo”, Revista Española de Derecho Constitucional, Madrid,
año 3, núm. 8, 1983, p. 67.

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En ambas instituciones, la función del ombudsman re-

cae en una persona. No hay pluralidad de ésta, como aconte-
ce en otros ordenamientos jurídicos, al existir varios ombuds-
men en razón de su competencia.17

Situación diferente es que el ombudsman cuente con

adjuntos o visitadores, con competencias especializadas para
que lo auxilien, tal y como acontece en México y en España.
Pero, el titular del organismo es únicamente uno.

D. Los ombudsmen o son independientes o no son ta-

les. El primer ombudsman sueco lo sintetizó con acierto: “El
ombudsman sólo depende de la ley”. En ese país escandina-
vo, quedó claro que la relación del ombudsman con el Parla-
mento se limita a) en sujetarse a las “instrucciones generales”
—que tienen carácter de ley—, y por ningún motivo a indica-
ción alguna en un caso concreto, y b) a informarle anualmente
de sus actividades.18

Tanto en España como en México, los ombudsmen go-

zan de autonomía e independencia, el orden jurídico se las
otorga, así como los instrumentos para que éstas sean reales.

Cierto, la Ley Suprema española califica al DP como

“alto comisionado de las Cortes Generales” —éstas son el
Poder Legislativo del Estado español—; sin embargo, el siste-
ma que se construye, le otorga independencia técnica total de
éstas; dicha fórmula no es la más acertada, en virtud de que
si bien las Cortes lo designan, no depende de ellas ni necesita

17
Ull Pont, Eugenio, “El Defensor del Pueblo”, Lecturas sobre la Constitución
española, Madrid, Universidad Nacional de Educación a Distancia, Facultad de
Derecho, 1978, t. II, p. 485.
18
Fairén Guillén, Víctor, El Defensor del Pueblo —ombudsman—, Madrid, Centro
de Estudios Constitucionales, 1982, t. I, pp. 167 y 168.

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de su confianza para el desempeño de sus funciones, dado

que éstas no pueden someterlo a una “moción de censura”.19

La Constitución española no contiene mención expre-

sa a la independencia del DP; el artículo 54 es lacónico y re-
mite la regulación de la institución a una ley orgánica. Ésta es
la Ley 3/1981 (LODP), la cual en su artículo 6.1, dispone: “El
Defensor del Pueblo no estará sujeto a mandato imperativo
alguno. No recibirá instrucciones de ninguna autoridad. Des-
empeñará sus funciones con autonomía y según su criterio”.

La Constitución mexicana, en su artículo 102, B, se-

ñala que la CNDH cuenta con autonomía de gestión y pre-
supuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios, y el
artículo 54 de su Ley indica: “Ninguna autoridad o servidor
público dará instrucciones a la Comisión Nacional de Dere-
chos Humanos, con motivo de los informes a que se refiere el
artículo 52 de esta Ley”.

Aparte de estas declaraciones precisas, las leyes res-

pectivas contienen las garantías para esa independencia o
autonomía de gestión.

E. Tanto en España como en México, cuando se creó el

ombudsman y aun después, llovieron, como en diluvio, críticas
y más críticas: que resultaba una idea superflua encaminada
al fracaso, que debía reformarse el sistema de los medios de
control jurisdiccional de la administración pública antes que

19
Sainz Moreno, Fernando, “Defensor del Pueblo y Parlamento (Relaciones con
las Cámaras)”, Diez años de la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo. Problemas
y perspectivas, Madrid, Universidad Carlos III, 1992, pp. 41-43, 57 y 58. Fix-Zamu-
dio, Héctor, La protección jurídica y procesal de los derechos huma- nos ante las
jurisdicciones nacionales, Madrid, Civitas-UNAM, 1982, p. 331; Aguilar Cuevas,
Magdalena, Óp. Cit., nota 103, p. 75.

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incorporar instituciones foráneas,20que tales innovaciones las

propiciaban sólo juristas con tendencias extranjerizantes, que
ninguna autoridad le haría caso, porque no posee instrumento
alguno para hacer cumplir sus recomendaciones, que se obs-
truiría la labor de jueces, ministerios públicos y policías, que
los delincuentes iban a encontrar apoyo en ella.

En México, varias de las críticas se realizaron de mala

fe; en 1990 cuestionaron incluso la facultad presidencial para
crear organismos desconcentrados, cuando dicha atribución
mayormente no había sido discutida y sí admitida por la juris-
prudencia.21

El primer DP fue electo el 28 de diciembre de 1982.

Durante su primer año de labores —1983— recibió aproxi-
madamente 30,000 quejas.22 La CNDH, en su primer año de
funcionamiento, documentó 3,256 quejas.23 Mientras juristas
y políticos, al principio, mostraron escepticismo respecto al
ombudsman, la sociedad no lo hizo. El número de quejas pre-
sentadas durante el primer año demuestra que su creación
respondió a una necesidad social.

El número de quejas constituye sólo un dato indicativo,

la calidad de la protección es lo realmente importante. Sin
embargo, otra cifra: el DP, durante los primeros cinco años, se

20
Gil-Robles y Gil-Delgado, Álvaro, El Defensor del Pueblo (Comentarios en tor-
no a una proposición de Ley orgánica), Madrid, Civitas, 1979, pp. 10-13; Gil-Ro-
bles y Gil-Delgado, Álvaro, “El Defensor del Pueblo y el control parlamentario...”,
Óp. Cit., nota 110, p. 194.
21
Carpizo, Jorge, Derechos humanos..., Óp. Cit., nota 1, p. 82.
22
Gil-Robles y Gil-Delgado, Álvaro, “El Defensor del Pueblo y el control parla-
mentario...”, Óp. Cit., nota 110, p. 198.
23
Primer Informe..., Óp. Cit., nota 105, p. 11; Segundo Informe..., Óp. Cit., nota
105, p. 24.

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encontró con 98,179 quejas. La CNDH, durante sus primeros

dos años y medio, recibió 15,644 quejas.24

IV. SEMEJANZAS Y DIFERENCIAS EN LAS REGLAS

DE COMPETENCIA

A. El problema de la delimitación del ámbito compe-

tencial del ombudsman no es tarea fácil, porque la sociedad,
agraviada por las arbitrariedades de la administración pública,
desea que abarque una competencia ilimitada, misma que se-
ría contraria a la naturaleza de la institución.

Es claro que el ombudsman no es un remedio mágico,

panacea o “sanalotodo”,25 que pueda curar la insatisfacción
de la sociedad por las arbitrariedades cometidas por la admi-
nistración pública.

Aguiar de Luque y Elvira Perales señalan que el DP

no tiene atribuidas competencias universales, ni se puede
desbordar su capacidad; que lo realmente importante es que
cumpla, en términos jurídicos y con eficacia, la defensa de los
derechos que la Constitución le indica.26

Como ejemplo que viene a confirmar lo asentado en

los dos párrafos anteriores, se puede señalar que en Polonia,
donde el ombudsman comenzó a funcionar en enero de 1988,

24
Dos años y medio en cifras. Junio 1990–Noviembre 1992, México, Comisión
Nacional de los Derechos Humanos, 1992, p. 12; Gil-Robles y Gil-Delgado, Álvaro,
“El Defensor del Pueblo y el control parlamentario...”, Óp. Cit., nota 110, p. 199.
25
Maiorano, Jorge L., El ombudsman, defensor del pueblo y de las instituciones
republicanas, Buenos Aires, Ediciones Macchi, 1987, p.4.
26
Aguiar de Luque, Luis y Elvira Perales, Ascensión, “Intervención del Defensor
del Pueblo en procedimientos jurisdiccionales”, Diez años de la Ley Orgánica del
Defensor del Pueblo. Problemas y perspectivas, Óp. Cit., nota 115, 1992, p. 171.

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se esperaba que realizara cambios sustanciales a la ley y al

funcionamiento del Estado, como si fuera superior a las auto-
ridades a las cuales criticaba.27

B. Pues bien, las competencias del DP y de la CNDH

están bien precisadas.

La Constitución española, en el citado artículo 54, esta-

blece la regla general de competencia: supervisar la actividad
de la administración pública, para la defensa de los derechos
y deberes fundamentales que la misma establece en su título
primero.

Además, en el articulado constitucional y en su Ley Or-

gánica, se encuentran otras facultades para el DP:

— legitimación para interponer recursos de inconstitu-

cionalidad y de amparo ante el Tribunal Constitu-
cional, conforme a los artículos 162,1., incisos a) y
b), constitucional; 29 de la LOPE, y 32.1 de la Ley
Orgánica del Tribunal Constitucional;

— supervisar las actividades de la Comunidad Autó-

noma en su ámbito de competencia, conforme al
artículo 12.1 de la LOPD;

— solicitar la cooperación de los órganos similares de

las Comunidades Autónomas, conforme al artículo
12.2 de la LOPD;
—

27
Letowska, Ewa, “The Polish Ombudsman: the Commissioner for the Protection
of Civil Rights”, International and Comparative Law Quarterly, Londres, vol. 39,
part I, 1990, p. 209.

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— sugerir modificaciones legislativas al órgano com-

petente, y recomendaciones para la adopción de
nuevas medidas a la administración, conforme a los
artículos 28.2 y 30.1 de la LOPD;

— interponer el recurso de habeas corpus en vía ordi-

naria, conforme con la Ley Orgánica 6/1984.

El artículo 9.1 de su Ley Orgánica reitera la competen-

cia constitucional del DP para realizar cualquier investigación,
con la finalidad de esclarecer los actos y resoluciones de la
administración pública y sus agentes, en relación con los ciu-
dadanos, a la luz —es la expresión que utiliza esa Ley— del
respeto a los derechos y deberes fundamentales y a los prin-
cipios que la administración pública debe respetar, y que la
propia Ley Suprema enumera en su precepto 103.1.

La Constitución mexicana establece también la regla

general de competencia. El artículo 102.B. precisa:

El Congreso de la Unión y las legislaturas de las en-

tidades federativas, en el ámbito de sus respectivas compe-
tencias, establecerán organismos de protección de los dere-
chos humanos que ampara el orden jurídico mexicano, los
que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de
naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad
o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de
la Federación que violen estos derechos.

En consecuencia, su competencia es precisa: conocen

de los actos u omisiones administrativos de cualquier autori-
dad que viole los derechos humanos. Así, a contrario sensu,
quedan excluidos los actos materialmente jurisdiccionales y
legislativos provenientes de cualquier autoridad. Por tanto, sí

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pueden examinar los actos administrativos efectuados por los

tres poderes que violen esos derechos, ya sean los ejecu-
tivos, legislativos y judiciales, con una excepción: los actos
administrativos del Poder Judicial federal.

Los artículos 2o. y 6o. de la LCNDH precisan esas re-

glas constitucionales, y el artículo 35 indica que el presiden-
te del organismo, previa consulta con el Consejo del mismo,
puede declinar su competencia en un caso determinado, si lo
considera conveniente para preservar la autonomía y autori-
dad moral de la institución.

C. Es la propia Constitución mexicana, en el citado artí-

culo 102.B, la que dispone que la CNDH y los ombudsmen lo-
cales no son competentes “tratándose de asuntos electorales,
laborales y jurisdiccionales”, y el artículo [Link] de la LCNDH,
precisa que tampoco respecto a consultas formuladas por au-
toridades, particulares o entidades, sobre la interpretación de
las disposiciones constitucionales y legales.

Este mandato constitucional ha sido uno de los as-

pectos más impugnados y discutidos respecto al ombuds-
man mexicano, precisamente porque han existido y existen
personas que proponen que la competencia del ombudsman
abarque tales materias. Las razones por las cuales ello no
es posible se han esgrimido una y otra vez, y una más. Muy
claras son aquellas que excluyen los asuntos jurisdiccionales
y resulta superfluo recordarlas.

Las razones por las cuales se dejan fuera de su com-

petencia los asuntos electorales, son principalmente las si-
guientes: no pueden sustituir a los tribunales electorales; se
convertirían en verdaderos superpoderes por encima de los
órganos constitucionales establecidos para el desarrollo de

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todo el proceso electoral; intervendrían en las disputas políti-

cas del país, sin aportar casi nada, a cambio de arriesgar su
función como ombudsman.

Esos organismos no poseen competencia en asuntos

laborales porque: esos conflictos generalmente se presentan
entre particulares, patrón-trabajador, sin intervención de una
autoridad, por lo cual puede presentarse una infracción labo-
ral o incluso un delito, no una violación de derechos humanos;
no es posible sustituir a los tribunales laborales y a los de
circuito, porque se estarían examinando cuestiones jurisdic-
cionales; cuando en la relación laboral una de las partes es el
Estado, a éste se le considera como patrón.28

Quizás, en el futuro, algunos actos administrativos de

la autoridad laboral, pudieran ser examinados por los om-
budsmen mexicanos.

La reforma constitucional mexicana de 1999 a los om-

budsmen, no alteró estas reglas competenciales, a pesar de
las varias propuestas al respecto, lo cual fue correcto, porque
en aras de una institución ideal —construida con argumentos
erróneos— se destruiría al ombudsman real.29

D. Las reglas constitucionales de competencia mencio-

nadas, dejan claro que tanto el DP como la CNDH poseen
facultades respecto de actos de la administración militar.

El artículo 14 de la LODP establece: “El Defensor del

Pueblo velará por el respeto de los derechos proclamados
en el título I de la Constitución, en el ámbito de la administra-

28
Carpizo, Jorge, Derechos humanos..., Óp. Cit., nota 1, pp. 23-25 y 91-93.
29
Carpizo, Jorge, Nuevos estudios..., Óp. Cit., nota 57, pp. 390 y 391.

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ción militar, sin que ello pueda entrañar una interferencia en el

mando de la Defensa Nacional”.

La supervisión de actos administrativos del ámbito mi-

litar no resulta fácil, porque ha sido un campo casi vedado a
los civiles. Sin embargo, el DP ha ejercido sus facultades res-
pectivas, dentro de un ánimo de colaboración, con resultados
positivos. Al respecto se pueden citar algunos ejemplos: la
inconformidad de familiares con actuaciones de autoridades
jurídicas militares en casos de fallecimiento de soldados —
accidentes, muertes violentas— y que al aclararse, se com-
probó que varios de ellos constituían verdaderos delitos; la
necesidad de la existencia de un control efectivo relacionado
con la denegación de ascensos honoríficos y recompensas; la
interpretación correcta del alcance y la amplitud de la prisión
preventiva militar; la reducción de penas previstas en el Có-
digo de Justicia Militar relacionadas con los delitos contra el
honor militar; demoras en procedimientos judiciales; prescrip-
ción en casos de deserción; novatadas brutales y malos tra-
tos; respeto a derechos en arrestos prolongados; la existen-
cia de recursos jurisdiccionales en sanciones disciplinarias, si
afectan la libertad de los militares; revisión de los supuestos
del delito de deserción; la expedición de nuevo reglamento
penitenciario militar.30

En México, es claro que de acuerdo con el manda-

to constitucional, la CNDH posee atribuciones de ombuds-
man militar, y esta facultad no ha sido cuestionada, aunque
sí se ha propuesto que exista un órgano especializado y

30
Fix-Zamudio, Héctor, La protección jurídica y procesal..., Óp. Cit., nota 115,
pp. 334 y 335; Gil-Robles y Gil-Delgado, Álvaro, “La aportación de la institución del
Defensor del Pueblo al mejor funcionamiento de la administración de justicia”, El
ombudsman judicial. Perspectivas internacionales, México, Comisión Nacional de
los Derechos Humanos, 1993, pp. 135-141.

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separado de la CNDH, el cual se ocupe exclusivamente en esa

supervisión.

La CNDH, el 25 de julio de 1990, a menos de dos me-

ses de creada, emitió su Recomendación número 4, la cual
fue dirigida al secretario —ministro— de la Defensa Nacional,
solicitándole que se iniciaran los procedimientos indagatorios
que establecían las disposiciones del fuero militar respecto al
personal de tal índole que, supuestamente, había torturado a
un ciudadano australiano detenido como presunto responsa-
ble de varios delitos, incluido uno en contra de la salud. Esta
Recomendación fue aceptada sin reticencia alguna.31

En junio, agosto y octubre de 1991, la CNDH envió re-

comendaciones al Procurador General de Justicia Militar, para
que se investigara la comisión de probables delitos cometidos
por el personal del Ejército y de la Armada, como homicidios,
torturas, declaraciones falsas y detenciones ilegales. Las tres
recomendaciones fueron aceptadas; de inmediato comenza-
ron las investigaciones respectivas.32

Sin embargo, fue la Recomendación 126/91 del 6 de

diciembre de 1991, enviada al secretario de la Defensa Na-
cional y al procurador general de la República, respecto a un
gran escándalo nacional, la que constituyó un parteaguas en
la función de la CNDH como ombudsman militar. El caso con-
sistió en que siete elementos de la Policía Judicial Federal
fueron privados de la vida por miembros del Ejército Mexica-
no, el 7 de noviembre de ese año, en el Llano “La Víbora”, si-
tuado en un municipio del estado de Veracruz. Se recomendó

31
Gaceta CNDH, 90/0, Óp. Cit., nota 104, pp. 14-15. CNDH, Primer Informe...,
Óp. Cit., nota 105, pp. 17, 18 y 23.
32
Tercer Informe Semestral Junio-Diciembre de 1991, México, Comisión Nacio-
nal de los Derechos Humanos, 1991, pp. 22-38 y 61-65.

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investigar al personal militar que había intervenido en esos

sucesos, tomando en cuenta las acciones y las omisiones en
que había incurrido, las cuales habían transgredido la legisla-
ción penal y la disciplina militar, y que, en su caso, se proce-
diera conforme a las normas y los procedimientos del fuero de
guerra. La recomendación fue aceptada.33

E. El ombudsman no puede conocer una cuestión ju-

risdiccional; es decir, no puede involucrarse en el problema
jurídico de fondo que está a consideración del juez, tampoco
puede revisar una sentencia. El ombudsman judicial se re-
fiere a la supervisión que se realiza sobre diversos aspectos
del procedimiento y sobre actos administrativos de los jueces.
Esta facultad del ombudsman ha sido una de las más debati-
das; empero, considero que resulta muy útil y necesaria.34 Sin
embargo, no existe en el derecho comparado una corriente
uniforme. Por ejemplo, Suecia y Finlandia lo aceptan. Dina-
marca, Noruega y Nueva Zelanda, no.

Tanto en España como en México, el ombudsman judi-

cial es una realidad, aunque con matices y aspectos diversos.

Natural es que la doctrina española no guarde unanimi-

dad sobre este delicado aspecto. Por ejemplo, Álvaro Gil-Ro-
bles lo apoya con decisión; en cambio, Luciano Parejo señala
su preocupación por la reglamentación respectiva, la cual en

33
Cuarto Informe Semestral. Diciembre de 1991–Junio de 1992, México, Comi-
sión Nacional de los Derechos Humanos, 1992, pp. 19 y 95.
34
Véase Rowat, Donald C., “Por qué un ombudsman para supervisar los tribuna-
les”, Informe del Primer Congreso de Ombudsmanship de San Juan. El ombudsman
judicial, San Juan de Puerto Rico, Oficina del Procurador del Ciudadano, 1991, p.
29; Gellhorn, Walter, Ombudsmen and Others, Cambridge, Massachussets, Har-
vard University Press, 1996, p. 238.

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su criterio puede causar interferencias entre el control del DP

y la tutela judicial.35

El artículo 13 de la LODP, a la letra dice:

Cuando el Defensor del Pueblo reciba quejas al funcio-

namiento de la administración de justicia, deberá dirigirlas al
Ministerio Fiscal para que éste investigue su realidad y adopte
las medidas oportunas con arreglo a la Ley, o bien dé traslado
de las mismas al Consejo General del Poder Judicial, según
el tipo de reclamación de que se trate; todo ello sin perjuicio
de la referencia que en su informe general a las Cortes Gene-
rales pueda hacer al tema.

El artículo 17.1 de la propia LO señala que el DP no

examina las quejas sobre las cuales esté pendiente resolu-
ción judicial, y que suspenderá dicho examen si, iniciada su
actuación, se interpone por persona interesada demanda o
recurso ante los tribunales ordinarios o el Tribunal Constitu-
cional, aunque podrá investigar los problemas generales que
se plantean en esas quejas. Termina el inciso ordenando que
“En cualquier caso velará por que la administración resuelva
expresamente, en tiempo y forma, las peticiones y recursos
que le hayan sido formulados”.

Tales artículos pueden parecer restrictivos, y a mí me

lo parecen. No obstante, se ha interpretado, afortunadamen-
te, que no, y que son la expresión de la existencia de la fun-
ción del ombudsman judicial; que lo único que sucede es que
el legislador español señala un procedimiento distinto a la tra-
mitación de la queja, ya que en esos casos el DP no inicia

35
Gil-Robles y Gil-Delgado, Álvaro, El Defensor del Pueblo (comentarios en tor-
no..., Óp. Cit., nota 116, pp. 116-120. Parejo Alfonso, Luciano, “El Defensor del Pue-
blo como institución...”, Óp. Cit., nota 112, pp. 21 y 22.

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una investigación directa, sino lo hace a través del Ministe-

rio Fiscal; éste está obligado a investigar, a contestar al DP,
quien le puede solicitar mayor información y puede emitir las
sugerencias y recomendaciones pertinentes; además, el DP
informa al ciudadano sobre su queja, y puede referirse a ésta
en su informe ante las Cortes Generales. A mayor abunda-
miento, de acuerdo con el artículo 9.1 de su LO, el DP puede
actuar de oficio, actuación que incluye la supervisión de la
administración judicial.36

Probablemente, el aspecto más importante en este

punto es que se ha reconocido que el artículo 54 constitucio-
nal otorga competencia al DP en relación con todos los dere-
chos fundamentales, incluido el artículo 24 que comprende
diversos aspectos del derecho a obtener una efectiva tutela
judicial, pero, claro está, con respeto total a la independencia
de los jueces en el ejercicio de la función jurisdiccional.

Para el jurista extranjero, lo fundamental es que en

España existe, constitucional y legalmente, el ombudsman
judicial; en la realidad, esta facultad se ejercita y, en ocasio-
nes, en forma amplia. De facto, el DP mantiene una relación
directa con el Consejo General del Poder Judicial y también,
a veces, con el juez o magistrado del caso. Empero, resulta
una limitación que el DP no pueda, como ombudsman judicial,
investigar directamente las quejas referentes a este campo de
sus atribuciones.

Asimismo, el DP en esta área, en sus informes gene-

rales, ha hecho la distinción entre la violación de un derecho

36
Gil-Robles y Gil-Delgado, Álvaro, “La aportación de la institución...”, Óp. Cit.,
nota 126, pp. 94-97; Aguilar Cuevas, Magdalena, Óp. Cit., nota 103, pp. 76 y 77.

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fundamental y el mal o anormal funcionamiento del servicio

público de la justicia.37

F. El ombudsman judicial mexicano es, en un aspec-

to, más amplio que su homólogo español y, en otro, más
restringido.

La Constitución mexicana acepta la institución del om-

budsman judicial respecto a los poderes judiciales de todas
las entidades federativas y del Distrito Federal, pero no res-
pecto del Poder Judicial de la Federación, principio que resul-
ta contradictorio.

En el Reglamento Interno de la CNDH de julio de 1990,

en su artículo 4o., se señaló expresamente, tal y como tenía
que ser, que esa Comisión Nacional no poseía competencia
respecto a “sentencias definitivas y en aspectos jurisdicciona-
les de fondo”. Se entendió, en sentido contrario, que sí tenía
la atribución de conocer los actos u omisiones administrativos
de los tribunales federales y locales que violaran los derechos
humanos. Así procedió la CNDH.

En su primer semestre de existencia, esa Comisión

Nacional expidió 33 recomendaciones, y de ellas, 11 fueron
dirigidas, entre otras autoridades, a magistrados y jueces fe-
derales y locales. La principal causa de esas recomendacio-
nes consistió en que en los respectivos procesos penales se
habían excedido, y con mucho, los plazos constitucionales
para dictar sentencia. En algunas de esas recomendaciones
también se solicitaba la investigación de conductas presun-
tamente delictivas del juez,38 situación similar aconteció en

37
Gil-Robles y Gil-Delgado, Álvaro, ibídem, pp. 98-110 y 116.
38
Primer Informe..., Óp. Cit., nota 105, pp. 16-23.

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el segundo semestre de actividades39 de la propia Comisión

Nacional.

La CNDH actuó, en sus funciones de ombudsman ju-

dicial, con prudencia. Empero, en los poderes judiciales se
sintió gran malestar e incomprensión respecto a esas reco-
mendaciones, especialmente en el ámbito federal. El pleno
de la Suprema Corte de Justicia consideró que se vulneraban
las funciones que poseía respecto a la fiscalización de magis-
trados y jueces, mismas que establecía la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación.40

El proyecto que el presidente de la República envió al

Congreso de la Unión en 1991 para “constitucionalizar” el om-
budsman, excluyó de la competencia de la CNDH los actos
administrativos violatorios de los derechos humanos realiza-
dos por el Poder Judicial de la Federación, pero sí respetó la
competencia de la Comisión respecto de esos actos ejecuta-
dos por los poderes judiciales locales.

Lo anterior resulta contradictorio: ¿por qué sí respecto

a los actos administrativos de los poderes judiciales locales, y
no respecto a los del Poder Judicial federal?

Se expusieron en esos días diversas razones. Real-

mente esa exclusión se debió a que el Poder Judicial fede-
ral así lo solicitó expresamente al presidente de la República,
con los siguientes argumentos: a) que ese Poder lo era de
la Federación, pero también de la unidad del Estado federal,
como intérprete último de la Constitución, y que como tal se
encuentra jerárquicamente por encima de los tres poderes de
la Federación; que, por tanto, ningún órgano le puede indicar

39
Segundo Informe..., Óp. Cit., nota 105, pp. 27-40.
40
Fix-Zamudio, Héctor, “Algunas reflexiones sobre el...”, Óp. Cit., nota 112, p. 213.

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cómo actuar, aunque sólo fueran recomendaciones; b) que

el Poder Judicial federal cuenta con sus propios órganos de
control de la conducta de magistrados y jueces, y c) que el
régimen de inspección, que entonces existía, por parte de los
ministros de la Suprema Corte era de por sí una especie de
ombudsman judicial, propio de ese poder.

Además, la Suprema Corte de Justicia prometió que

afinaría y reforzaría sus propios órganos y sistemas de
control.

El presidente de la República ponderó las razones del

Poder Judicial federal, y decidió aceptarlas para evitar un en-
frentamiento entre poderes, y para superar cualquier suspi-
cacia de que a través del ombudsman judicial se intentara
interferir en la independencia de ese poder.41

En la reforma constitucional de 1999, se decidió no to-

car esta situación “peculiar”. Es más, la Suprema Corte pre-
sionó, y logró que el Consejo de la Judicatura Federal, que se
estableció en 1995, perdiera su autonomía y quedara subor-
dinado a ella, precisamente en ese año de 1999. En conse-
cuencia, resultaba impensable la posibilidad de que la Supre-
ma Corte admitiera la función de ombudsman judicial.

El Reglamento Interno de la CNDH de noviembre de

1992, que en el presente se encuentra en proceso de refor-
ma y actualización, señala que cuando la Comisión Nacional
reciba una queja respecto a una autoridad o funcionario del
Poder Judicial de la Federación, acusará recibo al quejoso, no
admitirá la instancia, y de inmediato la turnará a la Suprema

41
Carpizo, Jorge, Derechos humanos..., Óp. Cit., nota 1, pp. 94 y 95.

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Corte de Justicia. Este artículo es anterior a la creación del

Consejo de la Judicatura Federal.

Entonces, como decía al principio de este inciso, el om-

budsman judicial mexicano, en un aspecto, es más amplio
que el DP, porque está facultado a investigar directamente
las quejas respecto a los actos administrativos de los poderes
judiciales locales.

En otro sentido, la CNDH se encuentra con competen-

cia más restringida que el DP, porque no tiene atribuciones
respecto a un amplio sector, y el más importante, del Poder
Judicial, nada menos ni nada más que el de carácter federal.

V. SEMEJANZAS EN LA DESIGNACIÓN DEL

OMBUDSMAN Y EN SUS GARANTÍAS DE AUTONOMÍA

A. El DP es designado por las Cortes Generales. La

propuesta o propuestas, las realiza una comisión mixta inte-
grada por legisladores de ambas cámaras, la cual está encar-
gada de las relaciones con el DP. El Congreso de los Diputa-
dos elige al ombudsman cuando menos con el voto favorable
de las tres quintas partes de sus miembros. En el Senado,
para ratificar ese nombramiento se necesita la misma vota-
ción, y debe realizarse en un plazo máximo de veinte días
posteriores a la elección.

Si tal quórum no se alcanza, la Comisión mencionada,

en el plazo máximo de un mes, formula nueva o nuevas pro-
puestas. En el Congreso, la votación requerida continúa sien-
do la ya indicada; pero en el Senado, entonces, es suficiente
la mayoría absoluta de los votos de sus miembros para la

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ratificación.42 Los legisladores que integran la Comisión res-

pectiva, pueden realizar consultas informales a las más diver-
sas organizaciones y asociaciones.

La designación del DP implica que se evite un gran

debate público, en las cámaras de las Cortes, sobre los mé-
ritos de los candidatos o sus posiciones políticas, porque se
podría lesionar la auctoritas del propuesto o propuestos. En
consecuencia, las objeciones a los candidatos deben hacerse
al nivel de la Comisión. Asimismo, el partido mayoritario o la
coalición mayoritaria de partidos deben ser muy cuidadosos
de no forzar el nombramiento de una persona afín o leal a sus
idearios, porque podrían vulnerarse la objetividad y la credibi-
lidad social del ombudsman.43

B. En México, el presidente de la CNDH era designado

por el presidente de la República, con la ratificación del Sena-
do o, en los recesos de éste, por la Comisión Permanente del
Congreso de la Unión. Al no establecerse un quórum especial
de votación, éste era de la mitad más uno de los senadores
presentes.

La reforma constitucional de 1999 modificó el sistema

de nombramiento: ahora es responsabilidad exclusiva del Se-
nado o, en sus recesos, de la Comisión Permanente. Para la
designación es necesario el voto de las dos terceras partes de
los senadores presentes.

42
Artículo 2o., incisos 2, 3, 4 y 5 de la LODP. Fernández Segado, Francisco, “El
sistema constitucional español”, Los sistemas constitucionales iberoamericanos,
Madrid, Dykinson, 1992, p. 417; Sainz Moreno, Fernando, Óp. Cit., nota 115, pp.
49 y 50.
43
Gil-Robles y Gil-Delgado, Álvaro, El Defensor del Pueblo (comentarios en tor-
no..., Óp. Cit., nota 116, p. 71.

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El número de votos para dicha designación es acerta-

do, porque probablemente ningún partido político cuente con
ese número, lo cual traerá consigo mayor ponderación y pru-
dencia en la misma, al tiempo que se apartan consideracio-
nes partidistas.44

El mandamiento constitucional se completa con el artí-

culo 10 de la LCNDH, el cual dispone que la comisión corres-
pondiente del Senado realice una amplia auscultación entre
las organizaciones sociales, representativas de los distintos
sectores de la sociedad, así como entre los organismos pro-
motores o defensores de los derechos humanos. Con base en
esa auscultación, la comisión propone al pleno una terna de
candidatos o, en su caso, la ratificación del titular.

C. El artículo 3o. de la LODP señala que puede ser

electo DP cualquier español mayor de edad que se encuentre
en el pleno disfrute de sus derechos civiles y políticos.

Esos requisitos son mínimos. No se exige la posesión

de un título o conocimientos especializados; es una regla ade-
cuada que permite flexibilidad en el nombramiento, aunque
nunca estará de más que el DP posea conocimientos jurídicos.

Las funciones y atribuciones del DP están relacionadas

con el poder público, por lo que considero correcto que se
exija la posesión de la nacionalidad española.45

El artículo 9o. de la LCNDH contempla mayores y más

rígidos requisitos para ser satisfechos por el presidente de
la Comisión Nacional, que aquellos exigidos a su homólogo
español: ser ciudadano mexicano por nacimiento; tener por

44
Carpizo, Jorge, Nuevos estudios..., Óp. Cit., nota 57, pp. 381-383 y 499-503
45
Sainz Moreno, Fernando, Óp. Cit., nota 115, p. 51

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lo menos 35 años de edad; contar con experiencia en la ma-

teria de derechos humanos, gozar de buena reputación; y de
carácter negativo: no desempeñar, ni haber desempeñado,
cargo de dirección nacional o estatal en algún partido político
en el año anterior a su designación; no desempeñar ni haber
desempeñado el cargo de secretario o subsecretario de Es-
tado, procurador general de la República, gobernador, procu-
rador general de justicia de alguna entidad federativa o jefe
de gobierno del Distrito Federal, en el año anterior a su elec-
ción. Estos requisitos negativos persiguen asegurar la inde-
pendencia y la distancia políticas del ombudsman mexicano,
lo cual es acertado, especialmente porque los dos primeros
presidentes de la CNDH pasaron inmediatamente a ocupar
el cargo de procurador general de la República, situación que
trajo consigo muchas suspicacias y ataques a la Comisión
Nacional, y que se debió al grave desprestigio y deterioro que
tenía y tiene esa Procuraduría General, y al deseo de los pre-
sidentes de la República de intentar superar la desconfianza
social que esa dependencia suscitaba y suscita.

El último requisito que establece el mencionado artícu-

lo 9o. es: tener preferentemente título de licenciado en dere-
cho. Acertado resulta que en este aspecto exista flexibilidad,
pero es muy saludable que un ombudsman criollo tenga pe-
ricia jurídica, debido a los delicados problemas que trata, y a
que sus recomendaciones deben estar bien fundamentadas
desde el punto de vista jurídico.

En cualquier institución, los aspectos personales de los

titulares son muy importantes; en la del ombudsman son cru-
ciales; resulta imposible incorporarlos en una disposición jurí-
dica, pero el Poder Legislativo debe tomarlos muy en cuenta:
a) compromiso real con la causa de los derechos humanos;
no se trata de ocupar “un cargo” público, sino uno que exige

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creer con devoción en esa causa; b) valentía o, como se ha

dicho, “agallas”;46 si no, la mejor persona, cumplirá muy mal
con esa función; c) que esté decidido a servirle a la institución
y no a servirse de ella; que no considere que su paso como
ombudsman es para alcanzar con posterioridad posiciones
políticas; d) que no esté identificado o vaya a servir a intere-
ses de un determinado poder, como pueden ser: partidos po-
líticos, gobierno, iglesias, medios de comunicación o grandes
corporaciones empresariales, e) que goce de altísimo respeto
social.

En una buena medida, el éxito de la institución del om-

budsman depende de las cualidades y la auctoritas de quien
la encabeza.

D. El DP es designado por un periodo de cinco años; el

presidente de la CNDH también, únicamente que este último
puede ser reelecto por una sola vez. Considero que el término
del periodo es adecuado, no es muy prolongado ni muy corto.

E. El ombudsman debe tener garantizada su autono-

mía e independencia para cumplir sus funciones, debe poseer
ciertas garantías como si se tratara de un juez. Éstas son:

a) la de nombramiento, para no quedar subordinado

a ningún poder o grupo. Este aspecto se encuentra bien re-
glamentado, tanto para el DP como para el presidente de la
CNDH,

b) la de estabilidad, al especificarse un periodo fijo para

el desempeño del cargo,

46
Ull Pont, Eugenio, Óp. Cit., nota 113, p. 490.

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c) la remuneración, que debe ser muy adecuada. En

México, el presidente de la CNDH recibe una remuneración
similar a la de secretario —ministro— de Estado, así como
varias e importantes prestaciones,

d) la de responsabilidad.

El DP goza de inviolabilidad, ya que no puede ser de-

tenido, multado, perseguido o juzgado por las opiniones que
formule o los actos que realice en el ejercicio de ese cargo.

En otros casos, mientras se desempeña como DP, sólo

podrá ser detenido o retenido en caso de flagrante delito, y
la correspondiente decisión le corresponderá a la sala de lo
penal del Tribunal Supremo.

Las reglas anteriores le son también aplicables a los

adjuntos del DP.

El DP cesa del cargo por alguna de las causas siguien-

tes: a) renuncia, b) fin de su periodo, c) muerte o incapaci-
dad sobrevenida, d) actuación con notoria negligencia en sus
responsabilidades, e) condena, mediante sentencia firme,
por delito doloso. En estas dos últimas causas, la decisión se
toma por mayoría de las tres quintas partes de los componen-
tes de cada cámara, mediante debate y previa audiencia del
interesado.47

El artículo 13 de la LCNDH indica que:

El presidente de la Comisión Nacional y los visitadores

generales no podrán ser detenidos ni sujetos a responsabilidad

47
Artículos 5o., incisos 1 y 2; 6o., incisos 2, 3 y 4 de la LODP.

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civil, penal o administrativa, por las opiniones y recomendacio-

nes que formulen, o por los actos que realicen, en ejercicio de
las funciones propias de sus cargos que les asigna esta ley.

La Constitución mexicana en su artículo 102, apartado

B, y la LCNDH establecen que el presidente de la Comisión
Nacional sólo podrá ser removido de sus funciones en los tér-
minos del título cuarto de la propia Constitución. Este título
se refiere a las responsabilidades de los servidores públicos
y, en especial, a los procedimientos para la supresión de la
inmunidad y el juicio político a los altos funcionarios federales
y del Distrito Federal. Estos procedimientos y las resoluciones
respectivas son responsabilidad del Poder Legislativo federal.
El presunto inculpado tiene el derecho de audiencia.

Para proceder penalmente contra el presidente de la

CNDH, la Cámara de Diputados declarará por mayoría abso-
luta de sus miembros presentes si se puede proceder contra
él. Dicha decisión, en el sentido que sea, no prejuzga los fun-
damentos de la imputación. Si esa declaración es positiva, se
le separa del cargo mientras esté sujeto al proceso penal.

En el juicio político es la Cámara de Diputados la que

decide si acusa o no, por la declaración de la mayoría absolu-
ta de los diputados presentes, y es la Cámara de Senadores
la que juzga y resuelve mediante el voto de las dos terceras
partes de los miembros presentes. En este caso, las sancio-
nes consisten en la pérdida del cargo y en la inhabilitación
para ocupar otro o una comisión en el servicio público.

Considero que, tanto en el caso español como en el

mexicano, se garantizan adecuadamente la autonomía y la
independencia del ombudsman.

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F. Un aspecto importante de la independencia del om-

budsman consiste en que no debe estar obligado a declarar
ante el Ministerio Público o ante el juez, respecto a las quejas
que recibe.

El DP, en sus primeros años de existencia, no fue re-

querido por la justicia penal a rendir testimonio; sólo uno de
sus asesores fue llamado a comparecer para que declarara
ante juez penal, a incitación de la representación de los fami-
liares de un preso muerto en prisión.

El asunto era de importancia singular, se encontraban

en juego la independencia y la libertad de acción de los ase-
sores del DP y el principio de la reserva de sus actuaciones.

Por las razones anteriores, el DP decidió dirigirse al juez

y le informó, con ánimo de colaboración, de las actuaciones
institucionales realizadas en ese caso, y de que no procedían
la comparecencia ni la declaración del asesor, quien había
actuado por delegación del propio Defensor. El juez aceptó
ese criterio y, hasta donde llega mi conocimiento, no volvió a
presentarse ninguna otra requisitoria de tal naturaleza, pero
el DP decidió que los asesores, al realizar una visita o gestión
de inspección, llevasen y presentasen una delegación escrita
expresa del propio DP, quien, con sus adjuntos, gozan de las
protecciones a las cuales he hecho referencia.48

El artículo 12 del Reglamento Interno de la CNDH es-

tablece:

Los servidores públicos que laboren en la Comisión

Nacional de Derechos Humanos no estarán obligados a

48
Gil-Robles y Gil-Delgado, Álvaro, “La aportación de la institución...”, Óp. Cit.,
nota 126, pp. 133 y 134.

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rendir testimonio cuando dicha prueba haya sido ofrecida en

procesos civiles, penales o administrativos y el testimonio se
encuentre relacionado con su intervención en el tratamiento
de las quejas radicadas en la Comisión Nacional.

No obstante ese artículo, el 1o. de febrero de 2002, la

Procuraduría General de la República de México citó a com-
parecer a dos visitadores adjuntos respecto a la investiga-
ción que estaban realizando relacionada con diversas quejas
formuladas por custodios y servidores públicos de una cár-
cel federal de alta seguridad, ubicada en Jalisco. La CNDH
aceptó que esos visitadores adjuntos comparecieran, aunque
con fundamento en los artículos 4o. de la LCNDH y 12 de su
Reglamento Interno, aquéllos expresaron el impedimento le-
gal que existía para que pudieran declarar en relación con la
investigación que estaban llevando a cabo en el ejercicio de
sus funciones, y porque “el expediente respectivo no ha sido
concluido todavía”, según expresión contenida en el comu-
nicado de prensa de la propia CNDH. Ese precedente no es
bueno y menos el segundo argumento esgrimido, porque, a
contrario sensu, parecería que al concluirse un expediente, sí
podrían declarar ministerialmente.

G. Otro aspecto de especial relieve para la indepen-

dencia del ombudsman es el del presupuesto.

El artículo 37 de la LODP señala que la “dotación eco-

nómica necesaria para el funcionamiento de la institución”, se
encuentra en una partida comprendida en los presupuestos
de las Cortes Generales.

La Constitución mexicana, como ya señalé, otorga au-

tonomía presupuestaria a la CNDH. Los artículos 75 y 76 de
la LCNDH se refieren a esa autonomía.

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Es la propia CNDH la que elabora su anteproyecto de

presupuesto, lo envía al Poder Ejecutivo para que lo incluya
en el proyecto de presupuesto federal, pero aquél no puede
modificar el anteproyecto de la Comisión Nacional. Sólo la
Cámara de Diputados podrá alterarlo, aunque ésta escucha a
las autoridades de la CNDH antes de aprobar cualquier cam-
bio al documento.

En el ejercicio de su presupuesto aprobado, la CNDH

no necesita ninguna autorización del Poder Ejecutivo, aun-
que, claro está, responde del buen manejo de esos recursos
ante el Poder Legislativo49

H. El artículo 2.2 de la LODP establece, como ya asen-

té, una Comisión Mixta Congreso-Senado para las relaciones
de las Cortes Generales con el DP y para que informe a los
respectivos plenos en cuantas ocasiones se considere nece-
sario. El siguiente inciso precisa que esa Comisión se reunirá
cuando así lo acuerden conjuntamente los presidentes de las
dos cámaras legislativas. Este sistema no ha estado exento
de críticas.50

En México no se encuentra precepto similar. Sin em-

bargo, en la Cámara de Senadores existe la Comisión de De-
rechos Humanos, y en la Cámara de Diputados la de Dere-
chos Humanos y Justicia, con las cuales el presidente de la
CNDH intercambia opiniones cuando así lo considera pruden-
te o cuando alguna de esas comisiones desea información o
preguntarle su criterio sobre asuntos determinados. También
tiene relaciones con otras diversas comisiones: de Grupos
Vulnerables, de Equidad y Género, de Asuntos Indígenas,
etcétera.

49
Carpizo, Jorge, Derechos humanos..., Óp. Cit., nota 1, p. 381.
50
Sainz Moreno, Fernando, Óp. Cit., nota 115, pp. 59-62.

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La CNDH, recientemente, estableció una Coordinación

General de Desarrollo Institucional, cuyas funciones principa-
les son la relación y la colaboración permanentes de la propia
Comisión Nacional con los poderes de la Unión y los entes
públicos federales.

VI. SEMEJANZAS EN EL ACCESO

Y EN EL PROCEDIMIENTO

A. Tanto en España como en México, el ombudsman

puede iniciar y proseguir, de oficio o a petición de parte, una
investigación dentro del campo de su competencia;51 puede ac-
tuar de oficio, porque el control que realiza no es de carácter
jurisdiccional ni sus decisiones son obligatorias jurídicamente.52

Asimismo, en ambos países, la queja puede ser pre-

sentada por cualquier persona natural o jurídica que invoque
un interés legítimo, pero sin restricción alguna —de acuerdo
con la terminología de la LODP en su artículo 10.1—.

La legitimación activa para la presentación de las que-

jas es amplísima; realmente cualquier persona lo puede hacer
sin importar nacionalidad, residencia, sexo, edad, incapacidad
legal, reclusión penitenciaria, relación de dependencia con la
administración o la titularidad de un derecho fundamental. De
esta manera se supera el formalismo jurídico que impera en
los tribunales, y que exige que quien ocurra a ellos, demues-
tre tener interés jurídico al respecto.53

51
Artículo 9.1 de la LODP. Artículo 6o., fracción II de la LCNDH.
52
Varela Suanzes-Carpegna, Joaquín, Óp. Cit., nota 112, p. 71.
53
Pérez Luño, Antonio E., Los derechos fundamentales, Madrid, Tecnos, 1984,
p. 102; Carpizo, Jorge, Derechos humanos..., Óp. Cit., nota 1, p. 27; Fix-Zamudio,
Héctor, La protección jurídica y procesal..., op. cit., nota 115, p. 332.

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El artículo 25 de la LCNDH es muy preciso: “Cualquier

persona” puede presentar la queja. El propio artículo —aun-
que no era necesario que lo expresara— indica que esta le-
gitimidad la poseen las organizaciones no gubernamentales
legalmente constituidas.

B. Para la presentación de la queja existe un término

—por razones de seguridad jurídica y administrativa—. Éste
es, como regla general, en ambos países, de un año a partir
de que aconteció la violación o de que se tiene conocimiento
de ésta.

En España se ha considerado que ese término se pue-

de superar cuando un diputado, un senador o diversas comi-
siones de las Cortes Generales o de sus cámaras, lo solicitan
al DP —artículo 10.2 LODP—, así como por decisión del pro-
pio DP, con fundamento en su facultad para iniciar una inves-
tigación de oficio.54 Sin embargo, la anterior es una interpreta-
ción muy forzada de la ley, porque ésta no lo establece en esa
forma, señala el mencionado término y no indica excepción
alguna al respecto; esas disposiciones se están refiriendo a
aspectos muy diversos al del término.

En este sentido, resulta más precisa la reglamentación

mexicana. El artículo 26 de la LCNDH dispone:

... En casos excepcionales, y tratándose de infraccio-

nes graves a los derechos humanos, la Comisión Nacional
podrá ampliar dicho plazo mediante una resolución razona-
da. No contará plazo alguno cuando se trata de hechos que
por su gravedad puedan ser considerados violaciones de lesa
humanidad.

54
Parejo Alfonso, Luciano, “El Defensor del Pueblo como institución...”, Óp. Cit.,
nota 112, pp. 19 y 20.

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En México, cuando se creó la CNDH, el 6 de junio de

1990, se pudo presentar cualquier queja sin importar su anti-
güedad. El término de un año comenzó a contarse a partir del
primero de agosto de 1991.

C. El DP decide respecto a cuáles quejas tramita y cuá-

les rechaza. En este último caso, se dirigirá al quejoso por
medio de escrito motivado.

El ombudsman español —artículo 17.3 de la LODP—

rechaza las quejas anónimas, y puede desestimar aquellas
en que advierta mala fe, carencia de fundamento, inexistencia
de pretensión, o cuando se irrogue perjuicio al derecho legíti-
mo de un tercero.55

El artículo 33 de la LCNDH ordena que, cuando la que-

ja sea inadmisible por ser manifiestamente improcedente e
infundada, se rechace de inmediato.

En ambos países se dispone que, si hubiera alguna

vía jurídica para el caso contenido en la queja rechazada, se
debe orientar al reclamante sobre ese punto.

D. Los servicios y las actuaciones del ombudsman son

gratuitos, y no es necesario que el quejoso esté asesorado
por un abogado o procurador. La queja debe presentarse por
escrito; la norma mexicana agrega que en caso de urgencia
puede formularse a través de cualquier medio de comunica-
ción electrónico; no se aceptan quejas anónimas; sin embargo,

55
Véase Parejo Alfonso, Luciano, “El Defensor del Pueblo como institución de
control de la administración pública (contenido y alcance de su función, procedi-
mientos de actuación y tipos, efectos y publicidad de sus resoluciones”, Diez años
de la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo. Problemas y perspectivas, Madrid, Uni-
versidad Carlos III, 1992, pp. 118-121.

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en la práctica mexicana, si el quejoso lo solicita, sus datos se-

rán confidenciales. El fundamento de esta práctica se puede
encontrar en los artículos 78-81 del Reglamento de la CNDH.

El procedimiento y la investigación, en los dos países,

se caracterizan por la informalidad y la flexibilidad, lo cual es
un mérito y es parte esencial del funcionamiento de cualquier
ombudsman,56 en virtud de que una reglamentación detallada
de esos aspectos llevaría a la institución al formalismo.

El artículo 18.1 de la LODP dispone que una vez que

se ha admitido la queja, se inicia la investigación correspon-
diente, la cual será oportuna, sumaria e informal.

A su vez, la LCNDH, en su artículo cuarto, dispone que

los procedimientos serán breves y sencillos y de acuerdo con
los principios de inmediatez, concentración y rapidez, procu-
rándose, en la medida de lo posible, el contacto directo con
quejosos, denunciantes y autoridades.

En México se ordena que, si el quejoso no habla o en-

tiende correctamente el idioma español, se le proporcione
gratuitamente un traductor. Esta norma es importante debido
a que en el país aún existen grupos indígenas monolingües o
cuyo dominio del idioma español es muy deficiente; éstos son
los grupos más vulnerables; si no se les otorgara ese apoyo,
no podrían presentar la queja de la violación sufrida.

Tanto en España como en México, el ombudsman so-

licita a la autoridad señalada como responsable un informe
escrito sobre la queja, mismo que ésta deberá remitir en un
plazo máximo de quince días, plazo que en España puede

56 Fairén Guillén, Víctor, Óp. Cit., nota 114, p. 73.

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ampliarse a juicio del DP, y en México, reducirse en casos

urgentes.

El DP considerará como conducta hostil y entorpece-

dora de sus funciones, la negativa o negligencia para enviar
el informe inicial solicitado al funcionario o a sus supervisores
presuntamente responsables, lo cual el DP hará público de
inmediato y lo comentará en sus Informes.

El DP tiene acceso a toda clase de documentación o

expediente administrativo, salvo la clasificada como secreta,
de acuerdo con la ley. En este supuesto, la no remisión del
documento habrá de ser acordada por el Consejo de Minis-
tros. Si el DP considera que el documento secreto no remitido
puede afectar “de forma decisiva a la buena marcha de su
investigación”, lo hará del conocimiento de la Comisión Mixta
parlamentaria, a través de la cual se relaciona con las Cortes
Generales —artículos 19.3 y 22, incisos 1 y 3 de la LODP—.

En México, si la autoridad no remite información o do-

cumentación por considerarla de carácter reservado, debe
expresar sus razones a la CNDH, la cual hará la calificación
definitiva sobre la reserva; la autoridad es responsable penal
y administrativamente por los actos y las omisiones en que
incurra durante la tramitación de las quejas —artículos 68 y
70 de la LCNDH—.

E. La CNDH debe poner en conocimiento de las auto-

ridades superiores competentes los actos y las omisiones de
las autoridades y funcionarios, con la finalidad de que se les
apliquen las sanciones administrativas que correspondan. El
Reglamento Interno de esa Comisión Nacional prevé diversos
supuestos de esta situación.

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La CNDH debe denunciar ante los órganos competen-

tes los delitos o faltas —incluso ante el Ministerio Público—
que cometan las autoridades y servidores públicos, y puede
solicitar la amonestación pública o privada para éstos. Asimis-
mo, probables delitos cometidos por particulares durante los
procedimientos que sigue la propia Comisión Nacional, tam-
bién debe ponerlos en conocimiento del Ministerio Público.

El DP informa al fiscal general del Estado los presuntos

delitos de los cuales se entere en el ejercicio de sus funciones;
éste le dará cuenta, periódicamente o cuando el DP lo solicite,
respecto al trámite en que se encuentre esa “denuncia”.

F. La LCNDH faculta al visitador general responsable

de la investigación, para: pedir a la autoridad presuntamente
responsable informes o documentación adicionales; solicitar
a cualquier otra autoridad o particulares toda clase de docu-
mentos e informes; practicar visitas e inspecciones; citar a
peritos o testigos; solicitar de las autoridades competentes
que tomen las medidas precautorias o cautelares necesarias
para evitar la consumación irreparable de las violaciones re-
clamadas o la producción de daños de difícil reparación para
los afectados; solicitar la modificación de las medidas ante-
riores, cuando cambien las situaciones que las justificaron;
valorar las pruebas en su conjunto de acuerdo con los princi-
pios de la lógica, de la experiencia y de la legalidad; extraer
las conclusiones que emanen del expediente, para redactar el
proyecto de recomendación, mismo que se fundamentará ex-
clusivamente en la documentación y las pruebas que integran
el expediente.57

57 Artículos 39, 40, 41 y 42 de la LCNDH.

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G. Las investigaciones se deben realizar dentro “de la

más absoluta reserva” —es la expresión española—, tanto en
relación con los particulares como con la autoridad, y de “ma-
nera confidencial” conforme al mandato mexicano.

El artículo 48 de la LCNDH dispone:

La Comisión Nacional no estará obligada a entregar

ninguna de sus pruebas a la autoridad a la cual dirigió una
recomendación o algún particular. Si dichas pruebas le son
solicitadas, discrecionalmente determinará si son de entre-
garse o no.

De esta misma manera opera el ombudsman español,

lo cual es acertado, porque documentos públicos reservados o
secretos que se le entregaron por su carácter de ombudsman y
que no deben ser de dominio público, pudieran ser adquiridos
por particulares aprovechando los expedientes del DP o de la
CNDH para sus propios fines o intereses. Es decir, que a esas
instituciones se pudiera utilizarlas para la obtención de esa cla-
se de documentos que no son del dominio público.

A su vez, existen pruebas que resultarían peligrosas

para los declarantes si fueran conocidas por las autoridades
responsables, como aquellos testimonios contra agentes del
Ministerio Público o de las policías, porque, y ha acontecido,
sus compañeros toman represalias contra ellos.

H. En virtud de que, como bien se ha dicho, el ombuds-

man es una magistratura de consejo, opinión y persuasión, y
no de acción y ejecución,58 sus recomendaciones, resolucio-
nes, advertencias, recordatorios e informes, carecen de fuerza

58
Fernández Segado, Francisco, Óp. Cit., nota 138, p. 418.

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obligatoria, del elemento coactivo. Así lo reconocen tanto la

legislación española como la mexicana.

Las recomendaciones no pueden ser obligatorias para

la autoridad, porque si lo fueran se convertirían en senten-
cias, o sea, en decisiones jurisdiccionales, y los ombudsmen
se transformarían en tribunales “con todas las formalidades
procesales que ello implica”; es decir, se tendrían que seguir
todas y cada una de las etapas procesales; se perderían la
flexibilidad, la antiburocracia e informalidad con que actúan
esos órganos; se lesionaría la rapidez con que deben laborar,
sin costo económico alguno para el quejoso. En otras pala-
bras, la razón de ser del ombudsman desaparecería.

Las recomendaciones necesariamente tienen que ser

públicas, deben ser del conocimiento de la sociedad. Este as-
pecto es importantísimo para el éxito del ombudsman, porque
si esas fueran secretas, esta institución hubiera fracasado, ya
que su auctoritas es de naturaleza moral y necesita el respal-
do de la opinión pública.

Los funcionarios se sienten obligados a aceptar la re-

comendación, entre otras razones, por el costo político que
les tendría el re- chazarla, dado que la opinión pública se en-
cuentra informada de su contenido. Así, la publicidad de sus
actos se convierte en piedra angular de todas y cada una de
las acciones del ombudsman, especialmente de sus reco-
mendaciones59 e informes.

I. En virtud de que sus recomendaciones y demás ex-

presiones y resoluciones no son obligatorias para la autori-
dad, o sea que no son coercitivas,60 tanto la norma española

59
Carpizo, Jorge, Derechos humanos..., Óp. Cit., nota 1, pp. 89 y 90.
60
Varela Suanzes-Carpegna, Joaquín, Óp. Cit., nota 112, pp. 71 y 72.

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—artículo 17.3 de la LODP— como la mexicana —artículo 47

de la LCNDH—, indican que sus decisiones no son suscepti-
bles de ser recurridas.

J. El artículo 36 de la LCNDH dispone que desde que

se admite una queja, la Comisión Nacional se pondrá en con-
tacto con la autoridad señalada como presunta violadora de
los derechos humanos a fin de intentar alcanzar una concilia-
ción entre las partes, pero siempre dentro del respeto a los
derechos humanos que se consideran afectados, con la finali-
dad de lograr una solución inmediata del conflicto.

Si la autoridad se allana o se llega a una solución sa-

tisfactoria, se ordena el archivo del expediente, mismo que
se reabrirá si el quejoso manifiesta que dicho compromiso no
se ha cumplido en un plazo de 90 días. La CNDH, dentro de
las siguientes setenta y dos horas, dictará el acuerdo corres-
pondiente, proveerá las acciones y las determinaciones que
correspondan.

Un camino adecuado para la resolución de las quejas es

la conciliación o amigable composición, porque siempre será
una solución más rápida que una recomendación. Su flexibili-
dad y antiburocratismo las hacen un medio ejemplar, además
de que la persuasión y el diálogo se imponen a un solo punto
de vista. Es una forma de demostrar a la autoridad, que el om-
budsman es un verdadero colaborador; que únicamente persi-
gue la realización de la justicia en el caso concreto.61

Cuando la conciliación o la amigable composición no

prosperan, entonces se inicia el procedimiento que habrá de

61
Carpizo, Jorge, Derechos humanos..., Óp. Cit., nota 1, pp. 54 y 55; Fix-Zamudio,
Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional..., Óp. Cit., nota 103,
p. 474.

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conducir a una recomendación o a un documento de no res-

ponsabilidad de la autoridad.

La CNDH hace uso constante de esta facultad de con-

ciliación y amigable composición. Durante los dos y medio pri-
meros años de su existencia, de las 15,644 quejas recibidas,
5,725 se resolvieron durante su tramitación u orientación al
quejoso, y 976 a través de amigable composición; se encon-
traban en aquel momento 859 quejas en ese trámite.62

Del 30 de noviembre de 1994 al 2 de diciembre de

1996, de las 16,892 quejas recibidas, 452 se resolvieron por
medio de amigable composición, y del 8 de enero de 1997 al
14 de noviembre de 2000, de las 20,846 quejas recibidas, 948
se resolvieron por esa misma vía.

En España se ha opinado que la utilidad de esas fór-

mulas de solución, especialmente cuando existen múltiples
intereses, como en las cuestiones ambientales, podría, sin
duda, constituir “una buena experiencia para la progresiva re-
novación de nuestro sistema administrativo”.63

VII. CONTRAPUNTO

Así como entre el ombudsman español y el mexicano

existen muchas y variadas semejanzas, también encontra-
mos en ellos diferencias de índole diversa.

Una parte de las investigaciones del ombudsman mexi-

cano se realiza respecto a torturas, ejecuciones sumarias,

62
Dos años y medio en..., Óp. Cit., nota 120, pp. 12-13 y 20.
63
Parejo Alfonso, Luciano, “El Defensor del Pueblo como institución…”, Óp. Cit.,
nota 112, p. 31.

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desapariciones forzadas de personas, privaciones ilegales de

libertad, corrupción organizada de ministerios públicos y poli-
cías, represión a grupos desprotegidos como los indígenas, y
violaciones masivas de derechos en comunidades en cuanto
tales. Esta situación marca una diferencia enorme con el De-
fensor del Pueblo español.

La estructura y la competencia jurídicas también presen-

tan aspectos en los que difieren. Entre algunos de ellos pode-
mos mencionar los siguientes: a) El DP está legitimado para
interponer los recursos de habeas corpus, de inconstitucionali-
dad y de amparo; la CNDH, no; b) El DP es un alto comisionado
de las Cortes Generales; la CNDH es un órgano constitucional
autónomo; c) los informes del DP son ante el Parlamento; los
de la CNDH, ante los tres poderes políticos; d) las facultades
del DP para lograr que se impongan responsabilidades a los
funcionarios incumplidos o con presunta responsabilidad, son
notoriamente más amplias que aquellas que posee la CNDH; e)
ésta cuenta con un Consejo Consultivo integrado por personali-
dades sociales, con facultades, entre otras, de reglamentación
interna; el DP, no; f) los adjuntos del DP y los visitadores gene-
rales de la CNDH tienen diverso sistema de nombramiento y
de responsabilidad; g) el sistema de relaciones entre la CNDH
y las comisiones locales —ombudsman de las entidades fe-
derativas—, y entre el DP y sus similares en las comunidades
autónomas, presentan peculiaridades propias.

Desde luego que los aspectos mencionados ameritan

ser analizados y examinados con cuidado, lo cual no puede
hacerse en este ensayo, que se ha enfocado a conocer las
semejanzas y las similitudes entre esas dos importantes ins-
tituciones no jurisdiccionales de protección y defensa de los
derechos humanos, y uno de los controles de la administra-
ción pública en España y en México.

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Principales diferencias entre el ombudsman

español y el mexicano1

I. Introducción

II. Una diferencia aparente

III. El Consejo Consultivo de la Comisión Nacional de

los Derechos Humanos

IV. Los recursos de inconstitucionalidad y de amparo

V. Los informes anuales y especiales

VI. Los adjuntos y los visitadores generales

VII. Medios auxiliares de carácter disciplinario o coac-

tivo

VIII. Algunas reflexione

1
Artículo publicado por primera vez en: “Principales diferencias entre el om-
budsman español y el mexicano”, Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana
de Derecho Constitucional, México, enero-junio de 2004, 5-32 pp.

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PRINCIPALES DIFERENCIAS ENTRE EL OMBUDS-

MAN ESPAÑOL Y EL MEXICANO2

I. INTRODUCCIÓN

El ombudsman español quedó establecido en la Cons-

titución de 1978, en su artículo 54; el mexicano, en 1990, con
la creación de la Comisión Nacional de Derechos Humanos
(CNDH), a través de un decreto presidencial. Esa Comisión
Nacional adquirió rango constitucional el 28 de enero de
1992, con la adición del apartado B al artículo 1023 de la Ley
Suprema.

Entre ambos ombudsmen existen semejanzas y dife-

rencias. Las principales similitudes entre ellos se encuentran
en: la concepción y el diseño fundamentales de las dos ins-
tituciones; la unidad de su titular; su independencia respec-
to a los poderes políticos u otros; muchas de sus principales
facultades y competencias; la naturaleza no jurisdiccional de
la protección de los derechos humanos y del control de la
administración pública; su función como ombudsman militar
y algunos aspectos de ombudsman judicial; la designación
del ombudsman y sus garantías de autonomía; el periodo
del cargo; el sistema de responsabilidades e inmunidades; la
formulación del presupuesto; las relaciones con el Poder Le-
gislativo; el sistema de presentación de quejas, y el procedi-
miento de investigación breve, sencillo, inmediato y flexible; la

2
Agradezco las observaciones que el doctor Edgar Corzo Sosa realizó al ma-
nuscrito de este artículo. Cualquier imprecisión o error que éste aún pudiera conte-
ner, es responsabilidad exclusiva del autor. También reconozco la entusiasta cola-
boración bibliográfica de la becaria Karla Pérez Portilla en la redacción del mismo.
3
Carpizo, Jorge, Derechos humanos y ombudsman, Óp. Cit., nota 1, pp. 81-98.

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expedición de recomendaciones, advertencias, recordatorios

e informes generales y especiales; la publicidad de sus actua-
ciones; la no coercitividad de sus actos, y que sus decisiones
no son recurribles.

Los aspectos anteriores los he analizado en otro artícu-

lo;4 en éste, me propongo examinar las principales diferencias
—algunas sólo aparentes— entre el ombudsman español y el
mexicano.

No obstante, en el examen de las diferencias entre

esos dos ombudsmen, hay que tener en cuenta, para el caso
de México, dos cuestiones que, encontrándose más allá de
las fronteras del orden jurídico, influyen decisivamente en su
funcionamiento: a) la falta de confianza en el Estado de dere-
cho y la carencia de una cultura de la legalidad que, por des-
gracia, imperan en la sociedad y en amplios sectores guber-
nativos, y b) la naturaleza de los asuntos que el ombudsman
criollo conoce e investiga.

En relación con este segundo aspecto, hay que tener

presente que las investigaciones que lleva a cabo el ombuds-
man mexicano abarcan: torturas, ejecuciones sumarias, des-
apariciones forzadas de personas, privaciones ilegales de
libertad, corrupción organizada de ministerios públicos y poli-
cías, represión a grupos desprotegidos como los indígenas, y
violaciones masivas de derechos en comunidades en cuanto
tales.

Un distinguido ex presidente de la CNDH, al referirse

al ombudsman criollo, destacó la problemática que se presen-

4 Carpizo, Jorge, “Algunas semejanzas entre el ombudsman español y el mexi-

cano”, Cuestiones Constitucionales, México, núm. 9, julio-diciembre de 2003, pp.
67-100. Véase asimismo supra, pp. 67-106.

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ta cuando personas y sectores ven en la función crítica del

ombudsman hacia las autoridades, una plataforma política,
especialmente partidista, para vulnerar al gobierno y debilitar-
lo con la finalidad de servir a sus intereses personales o de
grupo.

A estas pretensiones hemos respondido muchas veces

que los Derechos Humanos no tienen credo religioso, no es-
tán afiliados a ningún partido político y no tienen una ideología
determinada, porque son en sí mismos una ideología.

Quien crea que un órgano del Estado como lo es el

ombudsman deba ser definido y deba actuar como enemigo
político del gobierno, está profundamente equivocado y lo úni-
co que en realidad busca es destruir a la institución.5

La anterior afirmación es cierta si consideramos que

resulta muy fácil admitir las recomendaciones a favor, pero en
ocasiones es difícil aceptarlas cuando esa misma persona,
debido a circunstancias del destino, tiene que recibirlas. Lo
mismo puede afirmarse cuando la defensa de los derechos
humanos se convierte en causa vivendi, lo cual acontece si se
le utiliza para obtener cargos y beneficios como la adquisición
de recursos económicos o viajes frecuentes.

Por otra parte, el ombudsman mexicano está sujeto a

fuertes y constantes críticas en los medios de comunicación,
auspiciadas por sectores diversos del gobierno, por jefes poli-
ciacos y fiscales ministeriales, a quienes unen intereses políti-
cos y económicos. En varias entidades federativas se amena-
za al ombudsman, incluso de muerte, como en Chiapas, o se
le quiere intimidar con denuncias penales, como en Jalisco.

5
Madrazo, Jorge, El ombudsman criollo, Óp. Cit., nota 102, pp. 19-21.

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Ante estos hechos, algunos, sólo algunos, ombudsmen

se han atemorizado y sus actitudes críticas se han suavizado.
No creen, desde luego, en la causa de los derechos huma-
nos, no están decididos a luchar por ellos, y desean tener los
menos problemas o dolores de cabeza con sus respectivos
gobiernos.

Esta es la realidad mexicana, la de nuestro ombuds-

man criollo, misma que no puede desconocerse, cuando se
comparan las similitudes y las diferencias entre el ombuds-
man mexicano y el español.

II. UNA DIFERENCIA APARENTE

El Defensor del Pueblo (DP) se establece, en el artícu-

lo 54 de la Constitución española, como alto comisionado del
Parlamento.

La CNDH goza de autonomía de gestión y presupuesta-

ria, personalidad jurídica y patrimonio propios, de acuerdo con
el apartado B del artículo 102 de la Constitución Mexicana.

En consecuencia, pareciera que la naturaleza del DP y

de la CNDH fuera diversa; mientras el primero es un comisio-
nado de las Cortes Generales, la segunda es un organismo
constitucional autónomo.

Veamos esas características con un poco más de

cuidado.

Para Álvaro Gil-Robles, el ombudsman, en términos

generales, surge como una longa manu del Parlamento para

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controlar los excesos de la administración y de los tribuna-

les, quien debe ser nombrado por el Poder Legislativo y quien
sólo debe ser responsable ante éste; Gil-Robles precisa que
el ombudsman tiene que actuar con la más absoluta indepen-
dencia frente a las administraciones que fiscaliza, y con tal
finalidad se le dota legalmente de garantías.6

Para Luciano Parejo, el carácter de comisionado parla-

mentario del DP no implica dependencia funcional, ni subor-
dinación, menos que el Parlamento pueda dar instrucciones
al DP, quien goza de garantías para actuar con libertad, y que
—afirma— realmente constituye una autoridad independien-
te, figura cuyo auge constituye una realidad actual.7

El texto constitucional mexicano configura a la CNDH

con una autonomía que hace imposible encuadrarla dentro de
alguno de los tres poderes políticos tradicionales, ya que en
su actuación es independiente de cualquiera de ellos, y se le
garantiza esa independencia a través de su nombramiento,
duración del encargo, remuneración y sistema de responsa-
bilidades.

En esta forma, la CNDH se sumó a otros dos organis-

mos: el Banco de México —que es el banco central— y el
Instituto Federal Electoral —que organiza las elecciones de
este carácter— para configurar lo que se viene denominan-
do organismos constitucionales autónomos. Lo anterior hace

6
Gil-Robles y Gil-Delgado, Álvaro, “El Defensor del Pueblo (DP) y su impacto en
España y América Latina”, Revista de la Asociación Iberoamericana del ombuds-
man, Óp. Cit., nota 109, p. 54.
7
Parejo Alfonso, Luciano, “El Defensor del Pueblo como institución de control de
la administración pública (contenido y alcance de su función, procedimientos de
actuación y tipos, efectos y publicidad de sus resoluciones)”, Diez años de la Ley
Orgánica del Defensor del Pueblo. Problemas y Perspectivas, Óp. Cit., nota 151,
pp. 115 y 116.

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necesario replantear diversos aspectos de la teoría de la di-

visión de poderes en México, en virtud de que esos organis-
mos, en sus funciones técnicas, no dependen de ninguno de
los poderes políticos, aunque, desde luego, son responsables
de sus actuaciones, pero sólo ante el Poder Legislativo, a tra-
vés de procedimientos de responsabilidad especiales, y con
quórum de votación, en algún caso, también especial. Es de-
cir, dentro de los marcos indicados por la Constitución, actúan
con plena libertad.8

Entonces, en este aspecto específico, la diferencia en-

tre el ombudsman español y el mexicano es sólo de matiz,
debido a que coinciden en lo esencial: se les asegura que
puedan actuar con independencia. En México, tal garantía se
encuentra en la Constitución; en España en la Ley Orgánica
del Defensor del Pueblo (LODP), cuyo artículo 6.1, precisa:
“El Defensor del Pueblo no estará sujeto a mandato impe-
rativo alguno. No recibirá instrucciones de ninguna autori-
dad. Desempeñará sus funciones con autonomía y según su
criterio”.

En consecuencia, la formulación jurídica de la natu-

raleza de ambas instituciones es diversa; no obstante, en el
fondo coinciden: las dos son independientes en su actuación.
Ninguna autoridad puede instruirlas en sentido alguno; son,
como quiera denominárseles, órganos constitucionales autó-
nomos o autoridades independientes. Luego, en este aspecto
específico, la diferencia, entre ambas instituciones, es sólo en
apariencia; su independencia las asemeja.

8
Carpizo, Jorge. Nuevos estudios constitucionales, Óp. Cit., nota 108, pp. 379 y
380.

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III. EL CONSEJO CONSULTIVO DE LA OMISIÓN

NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

El 6 de junio de 1990, el decreto presidencial que creó

la CNDH ordenó la constitución de un órgano colegiado deno-
minado Consejo, integrado por diez personalidades sociales.9
Éste constituyó una peculiaridad, debido a que los ombuds-
men no cuentan con órgano colegiado alguno; sin embargo,
en México tal órgano fue, y es, una necesidad.

Cuando el 28 de enero de 1992, la institución mexicana

del ombudsman se elevó a rango constitucional, no se men-
cionó la existencia del Consejo, debido a que se persiguió
ser breve y delinear únicamente los aspectos constitutivos de
un sistema no jurisdiccional de protección y defensa de los
derechos humanos. La Constitución, en esa ocasión, fue adi-
cionada con sólo tres párrafos.

La Ley de la CNDH (LCNDH) de 1992, aprobada por

el Congreso federal, se publicó en el Diario Oficial de la Fe-
deración el 29 de junio de ese año; contuvo y contiene va-
rios artículos respecto a la integración y las funciones de ese
Consejo.

El 13 de septiembre de 1999 se publicó una reforma

constitucional a ese sistema no jurisdiccional, misma que fue
más extensa que la de 1992; actualmente, dicho sistema se
regula en ocho párrafos. El quinto se refiere al Consejo:

La Comisión Nacional de los Derechos Humanos ten-

drá un Consejo Consultivo integrado por diez consejeros que
serán elegidos por el voto de las dos terceras partes de los

Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional

9

mexicano y comparado, Óp. Cit., nota 103, p. 469.

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miembros presentes de la Cámara de Senadores o, en sus re-

cesos, por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión,
con la misma votación calificada. La ley determinará los pro-
cedimientos a seguir para la presentación de las propuestas
por la propia Cámara. Anualmente serán sustituidos los dos
consejeros de mayor antigüedad en el cargo, salvo que fue-
sen propuestos y ratificados para un segundo periodo.10

La sola inclusión de este párrafo en la Constitución, en

ese año de 1999, es indicativo de la especial significación que
tiene el Consejo, al cual se le agregó el adjetivo de Consulti-
vo. Esta peculiaridad del ombudsman mexicano la hizo suya
la Constitución nueve años después de la existencia de ese
Consejo, con lo cual quedó claro que su creación, en 1990 y
su ratificación en 1992, fue un acierto y una necesidad.

¿Por qué se estableció en 1990 ese órgano colegiado

denominado Consejo? Porque existió una atmósfera de es-
cepticismo respecto a que la CNDH pudiera realmente cum-
plir con las funciones y las finalidades para las cuales estaba
siendo instituida; se pensó que la existencia de un Consejo
integrado por diez personalidades con prestigio social, sin ac-
tividad partidista reciente, permitiría que se fortaleciera la con-
fianza de la sociedad en la CNDH, y que se contemplara que
ésta era primordialmente un órgano de Estado, en el cual la
sociedad tenía y tiene una fuerte presencia. En aquel enton-
ces, se era consciente de que en el mundo no existía ninguna
figura semejante dentro de la estructura de un ombudsman,
que dicho Consejo sería una novedad mundial y, por cierto,
nada ortodoxa en la teoría y en la práctica de esa institución.

10
Carpizo, Jorge, “La reforma constitucional de 1999 a los organismos protec-
tores de los derechos humanos”, Cuestiones Constitucionales, México, núm. 3,
2000, pp. 27-51.

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Sin embargo, el Consejo jugó y juega un papel sobre-

saliente en la existencia de la CNDH; por ejemplo, su presi-
dente se reunía y reúne periódicamente con ese órgano co-
legiado, el cual expidió normas, reglamentos y acuerdos de
carácter general, y apoyó decididamente al primer presidente
de la Comisión en los enfrentamientos que tuvo con diversas
autoridades, con motivo de la expedición de varias recomen-
daciones.

Muy loable fue que diez personalidades de México

aceptaron ese reto y otorgaron el aval de su prestigio a la
nueva institución, lo cual mucho la ayudó para su aceptación
social plena.

El cargo de miembro del Consejo es completamente

honorario.

El Consejo ha ayudado a la estabilidad de la Comisión

Nacional, y constituye una parte muy valiosa de la experiencia
que la institución ha acumulado.

Este órgano colegiado es presidido por el presidente

de la CNDH. De los diez miembros del mismo, cuando menos
siete de entre ellos, no deben desempeñar ningún cargo o
comisión como servidor público.

El artículo 19 de la LCNDH señala las facultades del

Consejo, a saber:

a) establecer los lineamientos generales de actuación

de la Comisión Nacional;

b) aprobar el Reglamento Interno de la Comisión

Nacional;

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c) aprobar las normas de carácter interno relacionadas

con la propia Comisión;

d) opinar sobre el proyecto de informe anual que el pre-

sidente de la Comisión Nacional presenta;

e) solicitar al presidente de la Comisión Nacional infor-

mación adicional respecto a los asuntos que se encuentren
en trámite o haya resuelto esa institución; y

f) conocer el informe del presidente de la Comisión Na-

cional sobre el ejercicio presupuestal.

Como es fácil percatarse, el Consejo es una especie

de órgano legislativo interno de la CNDH, cuyas atribuciones
se encuentran señaladas en Ley expedida por el Congreso de
la Unión; sin embargo, sus facultades son amplias si se tiene
en cuenta que es quien expide el Reglamento Interno, y quien
señala las reglas generales de la actuación de esa institución.

El Consejo funciona en sesiones ordinarias y extraor-

dinarias; las ordinarias deben llevarse a cabo cuando menos
una vez al mes. Las extraordinarias pueden convocarse por
el presidente de la Comisión Nacional o a solicitud de por lo
menos tres miembros del Consejo. Las decisiones de éste se
toman por mayoría de votos de los miembros presentes.

El Consejo se apoya en una Secretaría Técnica, cuyo

titular es propuesto por el presidente de la Comisión Nacional.
Esta Secretaría tiene diversas funciones, entre ellas se en-
cuentran las de brindar apoyo a los consejeros en el ejercicio
de sus funciones, elaborar los proyectos de actas de ese cuer-
po colegiado, proponer al Consejo las políticas generales que
en materia de derechos humanos habrá de seguir la CNDH,

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así como la realización de estudios, y el mantenimiento y la

custodia del acervo documental de esa Comisión Nacional.

La existencia del Consejo Consultivo, dentro de la es-

tructura del ombudsman nacional mexicano, constituye un
buen ejemplo de cómo las instituciones no pueden ser una
calca o una imitación extralógica de instituciones foráneas,
sino que tienen que ser ajustadas a las necesidades y rea-
lidades del país receptor. El derecho comparado no ofrece
recetas, sino ideas, conceptos, rumbos y experiencias.

IV. LOS RECURSOS DE INCONSTITUCIONALIDAD

Y DE AMPARO

A. El DP se encuentra legitimado para interponer recur-

sos de inconstitucionalidad y de amparo, conforme a lo dis-
puesto en la Constitución, en la LODP y en la Ley Orgánica
del Tribunal Constitucional (LOTC). La CNDH no posee nin-
guna de esas atribuciones ni algo parecido o similar, aunque
esta clase de atribuciones sí ha influido en algunos países
latinoamericanos, mismos que las han aceptado y se las han
otorgado a sus ombudsmen, como en el caso de: Guatemala,
en 1985, Colombia, en 1991, y Costa Rica, en 1992.11

Esta legitimidad procesal que se atribuye al DP consti-

tuyó una peculiaridad del ordenamiento español en virtud de
que es diferente de las facultades que los ombudsmen es-
candinavos poseen. Si bien estos últimos pueden acudir a los
tribunales ordinarios para solicitar la imposición de sanciones,
incluso del orden criminal, para los funcionarios que cometan

11
Fix-Zamudio, Héctor, “Algunas reflexiones sobre el ombudsman y el Poder Ju-
dicial en México”, El ombudsman judicial. Perspectivas internacionales, Óp. Cit.,
nota 112, pp. 193 y 194.

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faltas y delitos, no poseen, como en el caso español, la facul-

tad de interponer acciones judiciales para la defensa de los
derechos humanos, ni para cuestionar la constitucionalidad
de ordenamientos de carácter general.12

Esa doble legitimidad procesal que el DP tiene, no la

posee simultáneamente ningún otro órgano en el sistema ju-
rídico español. El ombudsman, al ejercer esas facultades, se
encuentra dentro de la ratio de su existencia: el control del
poder; pero en esta situación no se trata de la supervisión
tradicional, la cual es importantísima, de los actos de la ad-
ministración pública y servidores, sino de la propia actividad
normativa y no normativa del Parlamento, del gobierno cen-
tral, del Poder Judicial, y los órganos legislativos y ejecutivos
de las comunidades autónomas. Desde luego, este control
no tiene carácter jurisdiccional, debido a que lo único que el
DP puede hacer es apelar al Tribunal Constitucional; el DP se
convierte, entonces, como bien se ha afirmado, en un órgano
impulsor de la jurisdicción constitucional,13 facultad que, in-
cluso, se ha llegado a considerar como esencial, si ante una
violación de Derechos Humanos, no resulta suficiente la per-
suasión, la publicidad de las críticas o la autoridad moral de
las resoluciones del ombudsman.14

En España, se discute si la facultad que tiene el DP para

interponer esos dos recursos, abarca toda la Constitución o si

12
Fix-Zamudio, Héctor, Protección jurídica de los derechos humanos. Estudios
comparativos, México, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 1999, p.
390.
13
Varela Suanzes-Carpegna, Joaquín, “La naturaleza jurídica del Defensor del
Pueblo”, Revista Española de Derecho Constitucional, Óp. Cit., nota 112, pp. 73-
75.
14
Aguiar de Luque, Luis y Elvira Perales, Ascensión, “Intervención del Defensor
del Pueblo en Procedimientos Jurisdiccionales”, Diez años de la Ley Orgánica del
Defensor del Pueblo. Problemas y perspectivas, Óp. Cit., nota 122, p. 165.

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se restringe a los derechos fundamentales consagrados en el

título I de aquélla. A este aspecto regreso posteriormente.

Los ombudsmen de las comunidades autónomas es-

pañolas no poseen legitimidad para interponer ninguno de
esos dos recursos.

Cuando el DP recibe la solicitud de interposición de al-

guno de esos recursos, ésta se turna al área o áreas respec-
tivas de acuerdo con la materia; área que estudia el asunto
y presenta un informe a la Junta de Coordinación y Régimen
Interior; Junta que puede citar a quienes intervinieron en el
estudio y en la elaboración del informe para las aclaraciones
pertinentes. Si no hay consenso sobre el informe, éste se
pone a votación. La Junta da cuenta al DP; es éste quien de-
cide con libertad, debido a que el aludido informe no lo obliga
en sentido alguno.15

B. El recurso de inconstitucionalidad se presenta ante

el Tribunal Constitucional y con él se impugna la constitucio-
nalidad de una ley o de una disposición normativa con fuerza
de tal. Si el recurso prospera, la norma impugnada pierde ese
carácter.

Esta facultad del DP cobra su verdadero valor si se

tiene en cuenta que el Ministerio Fiscal no la posee, y que
es, a través del DP, el único camino por medio del cual un
ciudadano puede promover, en forma indirecta, a través de
una queja, un recurso de inconstitucionalidad. Si el DP deci-
de interponer ese recurso, realmente se está convirtiendo en

15
Pérez-Ugena y Coromina, María, “El Defensor del Pueblo en los procesos de
tutela constitucional”, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Com-
plutense. Curso 1993–1994, Madrid, 1995, pp. 345 y 346.

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garante de la Constitución;16 “su mirada crítica” la dirige a nor-

mas generales. Los criterios en los cuales el DP habrá de ba-
sarse son: el título I de la Constitución española que se refiere
a los derechos y deberes fundamentales; los procedimientos
de creación, adición o reforma de las leyes dispuestas en la
Constitución, y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.17

De acuerdo con la LOTC, en sus artículos 27,2, y 32,1,

b, el DP puede interponer el recurso de inconstitucionalidad
contra: a) los Estatutos de Autonomía y las demás leyes del
Estado Español, de la naturaleza que sean; b) las leyes de las
comunidades autónomas; c) las disposiciones normativas y
actos del Estado o de las comunidades autónomas con fuerza
de ley; d) los tratados internacionales; e) los reglamentos de
las Cortes Generales y de sus cámaras.

En España se discute, como ya asenté, si el DP está

legitimado únicamente para interponer el recurso de incons-
titucionalidad cuando, en su criterio, se viola alguno de los
derechos y libertades protegidos en el mencionado título I de
la Constitución, o si tal legitimación abarca todos los artículos
de la ley suprema. Quienes sostienen la tesis restrictiva, la
fundamentan en que el artículo 54 de ese ordenamiento seña-
la esos derechos como la materia, el telos propio, de la com-
petencia del DP, aunque el Tribunal Constitucional pareciera
que ha interpretado esta facultad en forma no tan restrictiva,
como es el caso de su sentencia 150/1990, relacionada con
aspectos fiscales,18 pero en la misma lo que se examina es la

16
Pérez-Ugena y Coromina, María, Óp. Cit., nota 173, pp. 347-349.
17
Pérez Calvo, Alberto, “Aspectos constitucionales del Defensor del Pueblo”, Re-
vista del Departamento de Derecho Político, Madrid, núm. 4, 1979, p. 85.
18
Varela Suanzes-Carpegna, Joaquín, Óp. Cit., nota 112, p. 78; Pérez-Ugena y
Coromina, María, Óp. Cit., nota 173, pp. 350 y 351.

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integridad de los principios de igualdad, progresividad y segu-

ridad jurídica, que son derechos humanos.

En sentido contrario, se sostiene que el DP no encuen-

tra ninguna restricción al respecto, debido a que la LOTC no
la señala y que, incluso, es conveniente que posea tal legiti-
mación para el caso de que los otros órganos que poseen esa
facultad no pudiesen o no estimasen conveniente ejercerla.19

Varios distinguidos tratadistas, incluso, consideran que

el DP no debe estar legitimado en ningún caso para la inter-
posición de este recurso, porque se puede correr el peligro
de una posible politización de la institución, por lo cual resulta
preferible que ésta sea sólo una magistratura de opinión.

El DP ha ejercido esta facultad con prudencia,20 lo cual

se deduce con facilidad de los considerandos que ha expues-
to en los asuntos en que ha decidido no ejercerla.

Como ejemplo, se puede señalar el caso de la ley ca-

talana de política lingüística de 1998. El DP no presentó el
recurso de inconstitucionalidad, pero sí envió al Parlamento
de Cataluña, de acuerdo con sus atribuciones, diversas inter-
pretaciones y sugerencias de modificaciones a esa ley. El DP
manifestó a ese órgano legislativo:

En líneas generales, debe señalarse que durante el

examen de la ley se han planteado dudas sobre la consti-
tucionalidad de varios de sus preceptos. Sin embargo, te-

19
Álvarez Conde, Enrique, Curso de derecho constitucional, Madrid, Tecnos,
1996, vol. I, p. 496.
20
Véase Abad Yupanqui, Samuel, “La legitimación del Defensor del Pueblo
Español en materia de Amparo: ¿una experiencia a tomar en consideración?”,
Anuario Jurídico, Lima, Perú, año I, núm. I, 1991, p. 40.

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niendo especialmente presente los antecedentes normativos,

haciendo una interpretación sistemática del conjunto de las
disposiciones de la ley, aplicando el principio de interpretación
más favorable a la constitucionalidad de las normas, así como
el principio de conservación de las mismas, este Defensor del
Pueblo, se ha decidido por la no presentación del recurso; al
entender que determinadas disposiciones de la Ley de Polí-
tica Lingüística no son indubitablemente inconstitucionales, al
poder hacerse de las mismas, interpretaciones que resultan
constitucionalmente adecuadas. Por tanto, con el espíritu de
procurar que el desarrollo normativo y la aplicación de la referi-
da ley resulten conformes en todo momento con el marco cons-
titucional vigente, se hacen las siguientes consideraciones...21

Asimismo, el DP asentó en ese asunto que estaría

atento a que la interpretación de los preceptos de esa ley
fuera la constitucionalmente correcta; que, en caso contrario,
acudiría, cuando así procediera, a la vía del recurso de ampa-
ro, para proteger los derechos y libertades de los ciudadanos.

C. En México, para la reforma constitucional de 1999,

se presentaron varios proyectos; uno de ellos fue el de la
CNDH, aunque no llegó al Congreso de la Unión de manera
oficial, tampoco había sido aprobado por el Consejo Consul-
tivo de la Comisión Nacional. Una de las propuestas de ese
proyecto consistió en otorgar a la CNDH la facultad para pre-
sentar acciones de inconstitucionalidad. El proyecto del Taller
Ciudadano de Propuesta Legislativa también insistió en este
aspecto.22

21
Álvarez de Miranda y Torres, Fernando, “Sugerencias y recomendaciones que
formula el Defensor del Pueblo”, Teoría y Realidad Constitucional, Madrid, núm. 2,
1998, pp. 255, 256 y 270.
22
Carpizo, Jorge, Derechos humanos..., Óp. Cit., nota 1, pp. 134, 135, 145 y 146.

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Las comisiones respectivas del Senado mexica-

no rechazaron esas propuestas, principalmente, con dos
argumentos:

1. Los derechos humanos ya están ampliamente pro-

tegidos en la Constitución a través de diversas defensas, e
incluso por medio de dicha acción, cuyo ejercicio corresponde
a varias autoridades, y

2. La acción de inconstitucionalidad existe en nuestro

país sólo desde 1994; es decir, es un proceso de defensa
constitucional reciente en México y en 1996 se amplió el nú-
mero de titulares de la misma en materia electoral; en conse-
cuencia, es conveniente que esa acción se desarrolle y for-
talezca en el sistema jurídico mexicano antes de que se siga
ampliando el número de sus titulares.

El primer argumento es endeble y no es cierto. Los de-

rechos humanos no se encuentran “ampliamente protegidos”
en México. Piénsese únicamente que si la Suprema Corte de-
clara que una ley es inconstitucional, el efecto de la sentencia
de amparo protege sólo a quien presentó la acción, cuando
quienes no lo hicieron son generalmente quienes más nece-
sitan ese amparo legal, y no utilizaron la acción procesal por
carencias sociales o económicas. Es por ello que, desde hace
más de tres décadas, he propuesto, entre varios otros, que
los efectos de esas sentencias de amparo sean erga omnes.

Considero que el segundo argumento fue correcto. Es-

toy a favor de que la CNDH pueda, y es sólo cuestión de
tiempo para lograrse, ejercitar la acción de inconstitucionali-
dad, únicamente respecto a la protección y la defensa de los
derechos humanos, en virtud de que éstas son precisamen-
te las atribuciones por las cuales fue creada y existe. Si esa

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legitimidad se ampliara a toda la Constitución, se correría el

riesgo de politizar a la CNDH, con lo cual nadie ganaría; todos
perderíamos.23

Esta facultad, como en España, habría de ser ejercida

con especial prudencia y con sólidos fundamentos jurídicos;
no puede contemplarse como un enfrentamiento con el Poder
Legislativo, sino como una de sus facetas en la defensa de
los derechos humanos; sería realmente una atribución casi
extraordinaria, que debería utilizarse en casos excepcionales,
como un complemento, cuando resulte indispensable, a su
facultad primordial de control de la administración pública, la
cual constituye su campo propio.

D. El recurso de amparo en España se interpone ante

el Tribunal Constitucional cuando supuestamente se violan
los derechos fundamentales y las libertades públicas, garan-
tizadas en la Constitución en los artículos del 14 al 29, y la
objeción de conciencia, reconocida en el 30, de acuerdo con
la norma 53.2 de la propia Constitución.

Es el artículo 162. b, constitucional el que confiere le-

gitimidad al DP para interponer el recurso de amparo, y el
precepto 46 de la LOTC precisa esa legitimidad, en relación
con los artículos 42, 43 y 44 de la propia Ley.

Esa facultad concedida al DP reviste también peculia-

ridades propias, porque en este caso el ombudsman español
no se encuentra “ante supuestos de mal funcionamiento del
servicio judicial, en cuanto administración pública, sino im-
pugnando el fondo de una resolución judicial a través de las

23
Carpizo, Jorge, Nuevos estudios..., Óp. Cit., nota 108, p. 389.

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vías procedimentales para ello”;24 es decir, el DP persigue la

restitución de la garantía constitucional negada o vulnerada
por la decisión judicial.

Esta facultad del DP puede contemplarse desde tres

ángulos: a) el particular afectado por la sentencia que su-
puestamente viola alguno de sus derechos fundamentales,
preferirá recurrir esa sentencia directamente ante el Tribunal
Constitucional, que aguardar el criterio del ombudsman, quien
libremente decide si ejercita o no esa facultad; la práctica y
experiencias españolas corroboran este ángulo; b) para la
autoridad administrativa resulta conveniente que el DP inter-
ponga el recurso, porque ya no tendrá que lidiar con el DP
sobre dicho caso, sino que éste queda subjudice, y su defi-
nición tardará un buen tiempo; y c) el particular puede verse
tentado a solicitar la intervención del DP debido a que su caso
se fortalecería jurídicamente si el ombudsman lo hace suyo;
el peligro, entonces, podría ser el caudal de solicitudes que
aquél recibiría para que interpusiera el recurso de amparo, lo
cual sobrepasaría su capacidad de respuesta; esta situación
no ha acontecido en España.25

Ahora bien, esta facultad del DP tiene una característi-

ca similar al recurso de inconstitucionalidad, en cuanto debe
ser una atribución casi extraordinaria y que sea utilizada con
prudencia; así ha actuado el DP. Ejemplos de casos en los
cuales se justifica que el DP ejercite esta facultad —porque le-
galmente ya la tiene—, son: cuando la persona cuyo derecho
fundamental ha sido violado, no puede presentarlo por sus

24
Gil-Robles y Gil-Delgado, Álvaro, “La aportación de la institución del Defensor
del Pueblo al mejor funcionamiento de la administración de justicia”, El ombuds-
man judicial. Perspectivas internacionales, Óp. Cit., nota 126, p. 112.
25
Aguiar de Luque, Luis y Elvira Perales, Ascensión, Óp. Cit., nota 122, pp. 168
y 169.

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propios medios, sin importar la causa de ello, como podría ser

el caso de pobreza; cuando la afectación vulnere intereses
colectivos o “difusos”; cuando resulta prudente, en virtud del
interés superior, proteger esos derechos fundamentales.26

Esta facultad del DP ha sido cuestionada, porque la

persona afectada en sus derechos puede presentar ante el
Tribunal Constitucional dicho recurso; en consecuencia, el
ombudsman corre el peligro de convertirse en un simple des-
pacho de abogados, descuidando las facultades que le son
propias; incluso, Álvaro Gil-Robles, quien llegaría a ocupar el
cargo de DP, en 1981, manifestó su oposición radical a esta
atribución del DP, y que sólo la debía ejercer en “casos su-
perextraordinarios”,27 aunque con posterioridad modificó su
postura: en 1993, se declaró partidario de que el ombudsman
español también pudiera actuar en la vía ordinaria; hoy en
día, sólo está legitimado para ello en un caso.28 En la actua-
lidad, en esos asuntos, se auxilia del Ministerio Fiscal, quien
debe colaborar con él.

El DP ha sido y es prudente en el ejercicio de esta

atribución, relacionada con el recurso de amparo interpuesto
ante el Tribunal Constitucional.

E. En México, en el citado proyecto de reformas de la

CNDH para la modificación constitucional de 1999 se expre-
saba que, respecto a los asuntos que se sometieran a su co-
nocimiento, la Comisión Nacional podría interponer el juicio

26
Varela Suanzes-Carpegna, Joaquín, Óp. Cit., nota 112, pp. 77 y 78; Abad Yu-
panqui, Samuel, Óp. Cit., nota 178, pp. 38, 43 y 45. Véase Fix-Zamudio, Héctor,
“El derecho de amparo en México y en España. Su influencia recíproca”, Revista
de Estudios Políticos, Madrid, nueva época, núm. 7, 1979, p. 259.
27
Citado por Abad Yupanqui, Samuel, Óp. Cit., nota 178, p. 37.
28
Gil-Robles y Gil-Delgado, Álvaro, “La aportación de la institución...”, Óp. Cit.,
nota 126, p. 112.

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de amparo. No estuve ni estoy de acuerdo con esa propues-

ta,29 por las razones siguientes:

a) Para los casos particulares, su función fundamen-

tal se encuentra en la expedición de recomendaciones, su
labor de amigable composición y en la solicitud de medidas
precautorias.

b) Para los casos generales, su trabajo consiste en in-

formes especiales y, en los muy graves, en denuncias pena-
les, pero sólo si la gravedad lo justifica, porque su labor es
recibir denuncias e investigarlas, más que realizarlas. Este
aspecto es independiente de la obligación que tiene de poner
en conocimiento del Ministerio Público los probables delitos
que encuentre durante sus investigaciones.

c) El amparo mexicano tiene características especia-

les; el actor debe demostrar “interés jurídico” en el caso. Ade-
más, hay que tener en cuenta que los efectos de la sentencia
de amparo son, como ya asenté con anterioridad, relativos; es
decir, que sólo protegen y amparan a quien ejerció la acción
de amparo.

d) Se correría el peligro de que la CNDH se convirtiera

en un gran despacho de abogados o en una oficina de legal
aid, lo cual no le corresponde. Siempre me ha preocupado
que, por aumentar su competencia, se descuide lo que un
ombudsman debe hacer. A la CNDH le puede ocurrir lo que
pregona un conocido refrán popular: “el que mucho abarca,
poco aprieta”.

29
Carpizo, Jorge, Derechos humanos..., Óp. Cit., nota 1, p. 139.

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e) La CNDH no puede sustituir a otros organismos. Su

importante labor la debe realizar muy bien, en forma expedita
y sin formalismos. No puede descuidar sus verdaderas fun-
ciones para tratar de ser “un curalotodo”,30 y que resulte un
“curalonada”.

f) El individuo que considere afectado un derecho hu-

mano, siempre podrá recurrir al juicio de amparo. Si su situa-
ción hace muy difícil lo anterior, para ello existen organismos
ad hoc, como los bufetes jurídicos gratuitos o universitarios, la
defensoría de oficio, etcétera.

Esta propuesta afortunadamente no prosperó en el

Congreso de la Unión de México.

F. El artículo 17.4 de la Constitución española consa-

gra el procedimiento de habeas corpus para obtener “la inme-
diata puesta a disposición judicial de toda persona detenida
ilegalmente”, y el artículo 3o. de la Ley respectiva incluye al
DP entre quienes se encuentran legitimados para hacer valer
ese procedimiento. Ésta es la única ocasión en la cual el DP
está facultado para actuar ante la jurisdicción ordinaria.

Al respecto, un distinguido ex DP escribió:

No ha sido ésta una legitimación meramente formal.

El Defensor del Pueblo la ha ejercido, si bien muy excepcio-
nalmente, puesto que hasta el presente la mera intervención
y diálogo con las autoridades policiales ha permitido resolver

30
Maiorano, Jorge L., El ombudsman, defensor del pueblo y de las instituciones
republicanas, Óp. Cit., nota 121, p. 4.

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aquellos casos que de otra forma habrían obligado a la inter-

posición de este recurso.31

En México, el ombudsman no posee facultad similar.

El habeas corpus es fundamentalmente una de las manifesta-
ciones de nuestro amparo. Estoy de acuerdo en que no posea
esta atribución por las mismas razones que expuse, en párra-
fos anteriores, en relación con el juicio de amparo.

En México, tal vez lo más cercano a ese procedimien-

to se encuentra en la LCNDH, artículo 40, al contemplar la
posibilidad de que el visitador general solicite, en cualquier
momento, a las autoridades la toma de medidas cautelares
o precautorias para evitar la consumación irreparable de vio-
laciones, o la producción de daños de difícil reparación para
los afectados. Dichas medidas pueden ser de conservación o
restitutorias. Los artículos 112 al 115 del Reglamento Interno
de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (RICNDH)
precisan el procedimiento para el ejercicio de tales facultades.

No obstante, éstas no se han ejercido con frecuencia.

Durante 2001, la CNDH las solicitó en 25 ocasiones, dos se
refirieron al área penitenciaria, 19 a cuestiones relacionadas
con la integridad personal, y 4 a los principios de legalidad y
seguridad jurídica.

La CNDH, en su informe anual de 2002, al respecto,

señaló lacónicamente: “Durante el periodo sobre el que se
informa se atendieron 15 asuntos, los cuales se refirieron a
cuestiones relacionadas con la integridad personal”.

31
Gil-Robles y Gil-Delgado, Álvaro, “La aportación de la institución...”, Óp. Cit.,
nota 126, p. 111.

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V. LOS INFORMES ANUALES Y ESPECIALES

A. La Constitución española señala que el DP debe

rendir cuenta a las Cortes Generales. El artículo 32.1 de la
LODP precisa que esta obligación es de carácter anual, y la
debe cumplir cuando las Cortes se encuentren reunidas du-
rante el periodo ordinario de sesiones.

El artículo 33 (numerales 1 y 4) de la propia Ley Orgá-

nica indica que ese Informe Anual contendrá el número y tipo
de las quejas presentadas, de las rechazadas y sus causas,
de las investigadas y su resultado, especificando las sugeren-
cias y recomendaciones admitidas por las administraciones
públicas. El DP expone un resumen del Informe ante los ple-
nos de las dos cámaras, y los grupos parlamentarios intervie-
nen para fijar sus posiciones respecto al Informe.

El Informe tiene carácter público y se edita, lo cual

debe revestir singular importancia, porque se supone que el
funcionario cuida no ser exhibido, ante el Parlamento y la opi-
nión pública, como poco respetuoso de la Constitución, de la
ley y de los derechos humanos. Al Informe incluso se le ha
considerado como un “arma final” para que el DP cumpla con
los objetivos que el orden jurídico le señala.32

En el Informe podrá —yo diría, deberá— señalar a los

funcionarios negligentes, incumplidos, o que obstaculicen su
labor.33

32
Ull Pont, Eugenio, “El Defensor del Pueblo”, Lecturas sobre la Constitución
española, Óp. Cit., nota 113, t. II, p. 490. Respecto a la publicidad de los actos del
ombudsman, puede consultarse Fairén Guillén, Víctor, El Defensor del Pueblo —
ombudsman— Óp. Cit., nota 114, t. I, pp. 488 y 489.
33
Varela Suanzes-Carpegna, Joaquín, Óp. Cit., nota 112, p. 70.

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Con motivo del Informe Anual, el DP tiene tres compa-

recencias parlamentarias: ante la Comisión Mixta y ante las
dos cámaras. El verdadero intercambio de información e im-
presiones ocurre en el primer órgano mencionado, en virtud
de que las cámaras han de ser cuidadosas, en relación al
Informe, para respetar la independencia del DP y no vulnerar
su prestigio social; en consecuencia, no se pueden presentar
propuestas de resolución. No obstante, los grupos parlamen-
tarios, al “fijar su postura” y hacer preguntas al DP,34 tienen la
oportunidad de manifestar su criterio sobre diversos aspectos
de la administración pública contenidos en el Informe, y de la
propia actuación del ombudsman.

Los informes anuales del DP son importantes, porque

ellos muestran el grado de compromiso del gobierno con el
cumplimiento del orden jurídico y el respeto a los derechos
humanos. En realidad, además, es un examen general del es-
tado que guarda la sociedad y de algunos de sus problemas
cruciales.

Sin embargo, pareciera que cada año va disminuyendo

el interés del Parlamento y de los medios de comunicación
por esos informes. Al respecto, es sintomática la declaración
de un legislador del grupo parlamentario catalán en el Senado
quien, en 1995, dijo:

Como cada año, a medida que van transcurriendo las

legislaturas, se pasa el trámite de escuchar al Defensor del
Pueblo, y yo me atrevo a decir que sin pena ni gloria, en la
Comisión Mixta primero y en el Congreso y Senado después
y, sin embargo, al año siguiente oímos y, los que lo ojeamos,

34
Sáinz Moreno, Fernando, “Defensor del Pueblo y Parlamento (relaciones con
las cámaras)”, Diez años de la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo. Problemas
y perspectivas, Óp. Cit., nota 115, pp. 14 y 15.

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leemos en el Informe los mismos problemas de jurisdicción,

de acción y de medios del Defensor del Pueblo.35

Tal criterio es preocupante; el Informe anual debe ser

uno de los instrumentos más valiosos con los que cuenta el
ombudsman. Si el órgano legislativo no toma interés en el In-
forme, la institución se debilita; si los medios de comunicación
casi lo ignoran, la importancia y, en consecuencia, la eficacia
del ombudsman sufre gravemente: los funcionarios públicos
se sentirán inclinados a ignorarlo.

B. En México, la Constitución, en su artículo 102, apar-

tado B, ordena que el presidente de la CNDH presente un
Informe Anual de actividades a los poderes de la Unión.

El periodo que debe abarcar el Informe es el mismo

que el del español, aunque en México se expone ante los tres
poderes federales, y no sólo ante el legislativo como sucede
en España.

El artículo 52 de la LCNDH precisa que el Informe se

presenta en febrero sobre las actividades realizadas en el año
inmediato anterior, que primero se comparece ante el pleno
de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, des-
pués ante el presidente de la República y ante el pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, y que dicho Informe
debe difundirse ampliamente para su cabal conocimiento por
parte de la sociedad, principio de publicidad que es idéntico
al español.

El artículo 53 de esa misma Ley ordena:

Martín-Retortillo Baquer, Lorenzo, “El ruido en el informe del Defensor del Pue-
35

blo sobre 1994”, Revista de Estudios de la Administración Local y Auto- nómica,

Madrid, núm. 265, 1995, pp. 86 y 87.

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Los informes anuales del presidente de la Comisión

Nacional deberán comprender una descripción del número y
características de las quejas y denuncias que se hayan pre-
sentado, los efectos de la labor de conciliación; las investi-
gaciones realizadas, las recomendaciones y los acuerdos de
no responsabilidad que se hubiesen formulado; los resulta-
dos obtenidos, así como las estadísticas, los programas de-
sarrolla- dos y demás datos que se consideren convenientes.
Asimismo, el informe podrá contener proposiciones dirigidas
a las autoridades y servidores públicos competentes, tanto fe-
derales, como locales y municipales, para promover la expe-
dición o modificación de disposiciones administrativas corres-
pondientes, con el objeto de tutelar de manera más efectiva
los derechos humanos de los gobernados y lograr una mayor
eficiencia en la prestación de los servidores públicos.

El hecho de que el mencionado artículo 52 determine

que el Informe Anual se presente en febrero, mes en el cual
el Congreso de la Unión se encuentra en receso, automática-
mente deriva esa competencia a la Comisión Permanente, tal
y como lo expresa el propio artículo. Es indudable que tendría
mayor efecto y resonancia si el Informe se diera a conocer
ante el pleno de cada una de las cámaras del Congreso de
la Unión, tal y como fue el propósito del poder reformador de
la Constitución, porque si no, ésta diría expresamente que la
competencia corresponde a la Comisión Permanente, como
sucede con otros artículos constitucionales.

Además, el hecho de que posteriormente ese Informe

se presente por separado ante los otros dos poderes federa-
les, exhibe inconvenientes en virtud de que se convierten en
ceremonias reiterativas y aburridas. El Informe ante el presi-
dente de la República no despierta mayor interés en nadie,
porque el contenido ya se conoce; en cambio, el presidente

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aprovecha la ocasión para hablar de la política de derechos

humanos de su gobierno, y es esta intervención la que los
medios de comunicación resaltan, porque no es más que un
“refrito” de lo que se escuchó días antes en la Comisión Per-
manente.

La Suprema Corte de Justicia no ha mostrado, desde

su creación, simpatía ni comprensión algunas a la CNDH. La
presencia del presidente de la Comisión Nacional ante el ple-
no de ese alto tribunal sólo sirve para que los medios de co-
municación transmitan la frialdad de la recepción al ombuds-
man, y el fastidio que a los ministros de la Corte les causa
tener que escucharlo por mandato constitucional.

Por esas razones, la disposición española es mejor: el

informe debe rendirse únicamente ante el Poder Legislativo.

También, en México —y es preocupante—, a los infor-

mes del presidente de la CNDH cada día se les presta menor
atención por parte de los poderes políticos y de la opinión
pública; no porque el respeto a los derechos humanos haya
mejorado sensiblemente, sino porque el formato del Informe
ante los tres poderes, su reiteración en tres ceremonias, hace
que pierda interés.

Cuando la CNDH se creó, los informes se rendían cada

semestre, y así se realizó en cuatro ocasiones. La reforma
de 1992 los convirtió en anuales, lo cual fue acertado, debido
a que el periodo semestral se contempló como transitorio y
se debió al deseo de arraigar a la institución en la sociedad
mexicana, lo cual se logró. Los informes constituían un gran
acontecimiento y acaparaban la atención de la opinión públi-
ca. Cada Informe resultó ocasión propicia para que la socie-
dad reiterara su apoyo a la CNDH. Esos informes fueron uno

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de los cauces a través de los cuales esa Comisión Nacional

se prestigió socialmente en poco tiempo, prestigio que consti-
tuyó su capital social.

Los informes anuales deben ser un instrumento útil

de conocimiento y análisis de la sociedad mexicana y de su
gobierno, y de cómo superar violaciones de los derechos
humanos.

Desde luego que para preservar la autonomía y la

independencia de la CNDH, ninguno de los poderes puede
someter a votación el informe, censurarlo o rechazarlo, tal y
como también acontece en España, aunque en los dos países
se acostumbra hacerle preguntas al ombudsman durante su
comparecencia ante los respectivos órganos legislativos.

La afirmación anterior la derivo de lo ordenado en el ar-

tículo 54 de la LCNDH. “Ninguna autoridad o servidor público
dará instrucciones a la Comisión Nacional de Derechos Hu-
manos, con motivo de los informes a que se refiere el artículo
52 de esta Ley”.

Este artículo, he sostenido en ocasión anterior, junto

con la disposición constitucional que es muy precisa, consti-
tuye uno de los pilares de la independencia y la autonomía de
gestión de la CNDH.

C. Tanto en México como en España, el ombudsman

puede presentar, además de los anuales, informes especiales
o extraordinarios. El artículo 71 de la LCNDH faculta a la Co-
misión Nacional a rendir informes especiales cuando subsis-
tan “actitudes u omisiones que impliquen conductas evasivas
o de entorpecimiento” por parte de autoridades y funcionarios

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públicos que deben intervenir o colaborar en las investigacio-

nes del ombudsman.

El artículo 32.2 de la LODP indica que el DP puede

presentar un informe extraordinario a las Cortes Generales,
cuando la gravedad o urgencia de los hechos así lo ameriten.

En ambos países, esos informes son públicos y tam-

bién deben ser impresos, y tanto en una como en la otra na-
ción, múltiples informes especiales se han presentado. En
España, éstos han versado, entre otros grandes temas, sobre
la situación de los ancianos y la de las residencias de la ter-
cera edad, los menores internos en centros especializados
por decisión judicial; los problemas de la población gitana; la
condición de los soldados que cumplen con el servicio mili-
tar; el régimen de internamiento de los enfermos mentales en
centros especiales, previa resolución de la autoridad judicial;
la protección de los derechos de los extranjeros; malos tratos
causados por policías y agentes de la seguridad del Estado.36

Muy importante fue el informe general que el DP pre-

sentó en 1987 sobre el funcionamiento del sistema peniten-
ciario en España, mismo que condujo a una de las reformas
más profundas sobre este aspecto en aquel país, en las últi-
mas décadas. Sobre este tema, la CNDH también ha redacta-
do informes especiales.

Este último informe español mencionado —también los

mexicanos— se hizo público, después de múltiples visitas a
los centros penitenciarios, las cuales eran imprevistas y se

36
Gil-Robles y Gil-Delgado, Álvaro, “El Defensor del Pueblo (DP) y su impacto...”,
Óp. Cit., nota 109, pp. 61 y 62.

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inspeccionaban todos sus servicios, así como el trato que re-

cibían los reclusos.37

En México, entre algunos de los más importantes in-

formes especiales elaborados por la CNDH, se pueden men-
cionar los siguientes: sobre las violaciones de los derechos
humanos de los trabajadores migratorios mexicanos en su
tránsito hacia la frontera norte, al cruzarla y al internarse en la
franja fronteriza sur norteamericana; la Memoria Mixe sobre la
situación de los derechos humanos en esa zona; sobre el Pro-
grama Piloto de la Sierra Norte de Puebla; sobre el Programa
de Agravios a Periodistas; sobre el Programa Penitenciario a
un año de su creación; sobre el problema de las expulsiones
en las comunidades indígenas de los Altos de Chiapas y los
derechos humanos, y sobre las quejas en materia de desa-
pariciones forzadas, ocurridas en la década de los setenta y
principios de los ochenta.

Asimismo, la CNDH presentó anteproyectos de leyes

al presidente de la República, los que éste hizo suyos y, pos-
teriormente, con las modificaciones del caso, el Congreso de
la Unión discutió, adicionó, alteró y aprobó. Entre algunos de
los más importantes se pueden señalar: Ley para Prevenir y
Sancionar la Tortura, reformas a códigos penales y de pro-
cedimientos penales para despenalizar conductas con san-
ción de prisión, debido a su escasa gravedad; claro deslinde
de los delitos que se persiguen de oficio a los de querella
necesaria; criterios que el juez debe seguir para imponer la
pena de prisión; nuevas garantías para el otorgamiento de la
libertad provisional; garantías constitucionales a los menores
infractores.38

37
Gil-Robles y Gil-Delgado, Álvaro, “La aportación de la institución...”, Óp. Cit.,
nota 126, p. 123.
38
Carpizo, Jorge, Derechos humanos..., Óp. Cit., nota 1, pp. 209-213.

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VI. LOS ADJUNTOS Y LOS VISITADORES GENERALES

A. Al DP lo auxilian dos adjuntos, el primero y el segun-

do, a quienes puede delegarles sus funciones, y quienes lo
sustituyen, por su orden, en caso de imposibilidad temporal
o de cese.

El DP nombra y separa a los adjuntos, previa autoriza-

ción de la Comisión Mixta Congreso-Senado.

Los requisitos de nombramiento de los adjuntos, así

como sus prerrogativas e incompatibilidades, son los mismos
que rigen para el DP.39

Los adjuntos cesan automáticamente en el momento

que toma posesión un nuevo DP, o por alguna de las causas
que señala el artículo 16 del Reglamento de Organización y
Funcionamiento del Defensor del Pueblo (ROFDP), dentro de
las cuales no se señala la pérdida de la confianza por par-
te del DP. El ordenamiento jurídico persigue dar seguridad
y estabilidad a los adjuntos; en consecuencia, éstos no son
nombrados y removidos libremente por el DP. Si este último
le pierde la confianza a un adjunto, tiene la posibilidad de pe-
dirle la renuncia, pero si aquel la niega, la única opción que
le queda es solicitar a la mencionada Comisión Mixta su cese
por la causa de notoria negligencia en el cumplimiento de las
obligaciones y deberes del cargo, lo cual tiene que razonar,
o sea, enumerar los motivos de esa “notoria negligencia”. La
Comisión Mixta escucha al adjunto, y debe seguir para el cese
el mismo procedimiento que para su designación.40

LODP: artículos 2.6; 3; 6; 7 y 8.

39

ROFDP: artículos 3.2 y 16. Véase Sáinz Moreno, Fernando, Óp. Cit., nota 115,
40

pp. 52-54.

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Los adjuntos son directamente responsables ante el

DP y ante la citada Comisión Mixta, aunque es difícil deducir
de las disposiciones que rigen al DP, en qué casos se surte di-
cha responsabilidad ante la Comisión Mixta, a menos que sea
cuando alguno de ellos está sustituyendo al DP; sin embargo,
la disposición respectiva tiene un sentido amplio.

Esta regla puede causar conflictos internos en la ofici-

na del ombudsman español, lo cual lo debilitaría; por ejemplo,
si el DP solicita el cese de un adjunto y la Comisión Mixta no lo
autoriza. Además, el sistema de dos jefes nunca logra buenos
resultados. El adjunto debe ser responsable únicamente ante
el DP.

B. La CNDH puede contar hasta con cinco Visitadores

Generales —que equivalen a los adjuntos españoles—; en la
actualidad existen cuatro.

Los requisitos que los visitadores generales deben sa-

tisfacer para su nombramiento, son menos que los que debe
cumplir el presidente de la CNDH, salvo que para este último
no es indispensable poseer el título de licenciado en derecho;
sí para los visitadores generales, y que tengan cuando menos
tres años de ejercicio profesional.

Los visitadores generales son nombrados libremente

por el presidente de la Comisión Nacional, son funcionarios
de confianza, así que los puede despedir si se la pierde.

Los visitadores generales, al igual que el presidente de

la CNDH, no pueden ser detenidos ni sujetos a responsabilidad

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civil, penal o administrativa, por actos realizados en el ejerci-

cio de sus funciones.41

Considero que el sistema mexicano de los visitadores

generales es mejor que el de los adjuntos españoles, debi-
do a que evita —cuando menos en teoría—, que se puedan
dar fracturas al interior de la institución, lo cual resultaría muy
dañino, teniendo en cuenta que gran parte de la eficacia del
ombudsman radica en su autoridad moral.

VII. MEDIOS AUXILIARES DE CARÁCTER

DISCIPLINARIO O COACTIVO

A. Cierto es que, por regla general, las recomendacio-

nes, peticiones y sugerencias del ombudsman carecen de
fuerza coactiva, porque incluso los sistemas en los cuales di-
cha regla sufre alguna excepción, ésta se ejerce rara vez.

No obstante, el ombudsman posee ciertos medios para

lograr que sus actuaciones sean apoyadas y sus resoluciones
aceptadas, más allá del instrumento importante de la publici-
dad de sus actos e informes.

El artículo 19.1 de la LODP dispone que “Todos los po-

deres públicos están obligados a auxiliar, con carácter prefe-
rente y urgente, al Defensor del Pueblo en sus investigacio-
nes e inspecciones”, y se ha afirmado que esta norma no es
una buena intención, porque el artículo 371 del Código Penal
tipifica la falta de auxilio a la autoridad. Así, el DP puede soli-
citar al Ministerio Fiscal la aplicación de ese artículo.42

41
LCNDH: artículo 13; y artículos 23 y 59 del RICNDH.
42
Varela Suanzes-Carpegna, Joaquín, Óp. Cit., nota 112, p. 70.

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B. El DP, si encuentra presumiblemente fundada la que-

ja por el abuso, arbitrariedad, discriminación, error, negligen-
cia u omisión de un funcionario —artículo 23 de la LODP—,
informará al superior jerárquico, formulándole sugerencias, y
podrá, en caso de omisión, llevar el asunto al conocimiento
del correspondiente ministro; precepto parecido se encuentra
en México, en el artículo 72 de la LCNDH.

La persistencia en una actitud hostil o entorpecedora

de la labor de investigación, por parte de cualquier funcio-
nario, de acuerdo con el artículo 24.1 de la LODP, puede ser
objeto de un informe especial, amén de que se destaque en
el Informe Anual.

En México, la LCNDH, en su artículo 38, dispone que

la falta de rendición o el retraso injustificado del informe de la
autoridad, implica responsabilidad para ésta; y en el artículo
71 señala, similar al precepto español, que podrá rendir un
informe especial cuan- do persista la actitud evasiva, omisiva
o de entorpecimiento por parte de las autoridades que deben
auxiliar al ombudsman en sus investigaciones. El artículo 73
indica que la Comisión Nacional puede solicitar al titular de la
dependencia la amonestación pública o privada del funciona-
rio incumplido.

El artículo 109 del Reglamento Interno de la CNDH —

Reglamento que actualmente se encuentra sujeto a una revi-
sión general— dispone que si el funcionario deja de propor-
cionar información a esa Comisión en más de dos ocasiones
diferentes, el asunto se turna a la Secretaría de Contraloría
y Desarrollo Administrativo para que, de acuerdo con la Ley
Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, se
lleve a cabo el procedimiento correspondiente y se le apliquen
las sanciones que procedan.

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C. El artículo 26 de la LODP dispone:

El Defensor del Pueblo podrá, de oficio, ejercitar la ac-

ción de responsabilidad contra todas las autoridades, funcio-
narios y agentes civiles del orden gubernativo o administra-
tivo, incluso local, sin que sea necesaria en ningún caso la
previa reclamación por escrito.

En este caso, el DP actúa como un particular que ejer-

cita la acción en un proceso judicial de naturaleza civil o en
un expediente disciplinario.43 No deja de ser extraño que el
ombudsman actúe como un particular. En México no existe
ninguna disposición parecida o similar.

En cambio, el artículo 70 de la LCNDH ordena:

Las autoridades y los servidores públicos serán res-

ponsables penal y administrativamente por los actos u omi-
siones en que incurran durante y con motivo de la tramitación
de quejas e inconformidades ante la Comisión Nacional de
Derechos Humanos, de acuerdo con las disposiciones consti-
tucionales y legales aplicables.

Dichas responsabilidades administrativas están claras

en la legislación mexicana. Respecto a las de naturaleza pe-
nal, la CNDH podrá, como un particular, hacer la denuncia
ante el Ministerio Público Federal, pero, ¿cuáles serían los
delitos que se podrían tipificar?

43
Yubero Martínez, Tomás, “Control extrajudicial de las administraciones autonó-
micas”, Diez años de desarrollo constitucional. Estudios en homenaje al profesor
Don Luis Sánchez Agesta, Madrid, núm. 15, monográfico, Facultad de Derecho de
la Universidad Complutense, 1989, p. 739.

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D. El artículo 25 de la LODP norma que cuando el DP,

en virtud del ejercicio de sus funciones, tenga conocimiento
de alguna conducta o hecho presumiblemente delictivos, lo
hará, de inmediato, del conocimiento del Fiscal General del
Estado, quien le informará periódicamente, o cuando lo solici-
te, el trámite en que se encuentren las actuaciones que se ori-
ginaron con esa información. Disposición parecida —artículo
71, párrafo segundo de la LCNDH—, se encuentra en México,
aunque este precepto expresamente sí se refiere a las autori-
dades o servidores públicos, así como a los particulares; y no
se menciona la obligación del Ministerio Público de informar
al ombudsman al respecto.

E. El numeral 2 del artículo 24 de la LODP fue deroga-

do en 1995. En él se preceptuaba que el DP podía denunciar
ante el Ministerio Fiscal, por el delito de desobediencia, al fun-
cionario que obstaculizaba su investigación, ya fuera negán-
dose o por negligencia en el envío de los informes solicitados,
obstruyendo el acceso a expedientes o a documentación ad-
ministrativa necesaria para la correspondiente investigación
del DP.

En esta forma, parece que el ombudsman español

perdió una facultad importante para superar obstáculos en
sus investigaciones, porque ese artículo de naturaleza penal
constituía un instrumento que reforzaba la capacidad de in-
vestigación del DP, ante autoridades y funcionarios renuentes
a colaborar.

En México, la CNDH nunca ha contado con una atribu-

ción semejante.

F. Tanto en México como en España, el ombudsman

cuenta con medios, y varios son similares, más allá de los

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morales, para que las autoridades colaboren con las investi-

gaciones que realiza. Este aspecto es muy importante, por-
que la propia auctoritas moral del ombudsman sufriría si los
funcionarios públicos pudieran reiteradamente ignorar las so-
licitudes del ombudsman, y tal actitud no llevara consigo nin-
guna consecuencia.

Todo parece indicar que en España existen medios de

carácter penal más eficaces que en México, con la finalidad
de que el ombudsman presione a las autoridades renuentes
a colaborar con sus investigaciones, en virtud de que en este
último país, si bien se habla de responsabilidad penal, no
está claro cuáles son los tipos penales que se pueden aplicar
a esas autoridades renuentes. Lástima que el ombudsman
español perdió la facultad expresa de denuncia del delito de
desobediencia.

Desde el ángulo administrativo, todo parece indicar que

el ombudsman mexicano está mejor equipado jurídicamente
que el español para solicitar responsabilidades administrati-
vas en virtud de sus facultades para pedir amonestación pú-
blica, o que la respectiva Secretaría finque responsabilidades
al funcionario renuente, aunque la última palabra al respecto
la pronuncia una dependencia de la propia administración pú-
blica federal, que depende directamente del presidente de la
República.

VIII. ALGUNAS REFLEXIONES.

A. Hoy en día, la institución del ombudsman, tanto en

España como en México, es parte integrante del orden cons-
titucional; socialmente se ha legitimado porque han servido a
una mejor defensa y protección de los derechos humanos. Su

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existencia se contempla con naturalidad y no existen voces

importantes que soliciten su desaparición, después del gran
escepticismo que la institución despertó, en ambos países,
cuando fue creada.

No obstante, parece ser que ambos ombudsmen tu-

vieron fuerza y presencia sociales impactantes al inicio de su
función; su vigor requiere, hoy en día, ser fortalecido en todas
las áreas, lo cual redundaría en beneficios colectivos.

Es probable que ambos ombudsmen se hayan bu-

rocratizado en algún grado, que al superarse la etapa de la
novedad de la institución en los dos países, la atención que
suscitaron se haya atenuado, que la reiteración de los graves
problemas que el ombudsman expone, ha mermado interés
por sus diversos pronunciamientos.

Es necesario que ambos ombudsmen tengan nuevo

aliento, que refuercen su presencia social para que no se
vaya a deteriorar su eficacia en la defensa y protección de los
derechos humanos.

B. He escrito dos artículos sobre las semejanzas y

las diferencias entre el ombudsman español y el mexicano.
Esta separación es bastante arbitraria, porque si bien en al-
gunos casos es diáfana; en otros, no lo es tanto. En conse-
cuencia, más que nada, esa diferenciación responde a un
método expositivo que puede ayudar a comprender a ambos
ombudsmen.

Además, las comparaciones no pueden concretarse a

los aspectos jurídicos, en virtud de que las realidades socia-
les, políticas y económicas son muy diferentes en los dos paí-
ses estudiados. Desde esta perspectiva, España ha logrado

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estabilidad social y política, aunada a una gran prosperidad

económica. En cambio, México se encuentra con graves re-
zagos sociales, la mitad de la población sufre pobreza y, una
parte de ella, pobreza extrema. Las desigualdades sociales
son realmente ofensivas. En México no existe cultura de la
legalidad, y se cometen violaciones atroces, en ocasiones
de carácter colectivo, a los derechos humanos. Esta realidad
determina en gran parte la naturaleza de las quejas que la
CNDH conoce, y el papel especialmente difícil que correspon-
de al ombudsman criollo en México.

C. Desde el punto de vista jurídico, las principales dife-

rencias entre el ombudsman español y el mexicano, son:

a) El español está legitimado para interponer las ac-

ciones de inconstitucionalidad, amparo y habeas corpus. El
mexicano, no.

b) El mexicano cuenta con un Consejo Consultivo, que

es una especie de órgano legislativo interno. El español, no.

c) A los dos les están atribuidas funciones de ombuds-

man judicial. No obstante, el español no puede investigar di-
rectamente las quejas de carácter administrativo referentes al
Poder Judicial. El mexicano, sí.

El español tiene competencia respecto a las quejas in-

terpuestas sobre actos no jurisdiccionales de cualquier órga-
no del Poder Judicial. El mexicano no posee esa competencia
respecto a los actos del Poder Judicial federal.

Es decir, en esta específica cuestión, el ombudsman

mexicano es, en un aspecto, más amplio que su homólogo
español y, en otro, más restringido.

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D. Existe una cuestión extraordinariamente importante

que no ha sido analizada en ninguno de los dos artículos: las
relaciones entre el ombudsman estatal o nacional, y los om-
budsmen autonómicos o locales.

El aspecto anterior reviste una trascendencia especial

en virtud de que, tanto en un país como en el otro, es un
tema estrechamente ligado a la forma de Estado; es decir, al
Estado federal en México y al régimen de las autonomías en
España. Baste sólo resaltar dos aspectos: a) en España se
realizan anualmente las jornadas de coordinación entre los
defensores del pueblo. En México existe la Federación Mexi-
cana de Organismos Públicos de Protección y Defensa de
los Derechos Humanos, que se reúne dos veces al año; b) la
bibliografía española de artículos especializados sobre este
tema específico es la más amplia de todas en lo que respecta
al DP. En México no es así, porque la bibliografía especializa-
da, en artículos respecto a la CNDH y las comisiones locales,
es escasa.

Este tópico amerita un artículo por sí mismo; además

de investigación de campo.

E. Las experiencias y la doctrina del ombudsman en

uno de estos países debe servir para enriquecer al otro. Son
ya varias décadas que los juristas españoles y mexicanos es-
tamos muy cerca; el intercambio de ideas y prácticas se lleva
a cabo con mayor intensidad conforme transcurre el tiempo.

En el campo específico del ombudsman, además de las

relaciones bilaterales entre los diversos ombudsmen de los dos
países, el diálogo encuentra un cauce más en la Federación
Iberoamericana del Ombudsman, asociación dentro de la cual
España y México mantienen una voz escuchada y respetada.

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EL SER Y EL DEBER SER DE LA UNIVERSIDAD

NACIONAL AUTONOMA DE MEXICO1

Jorge Carpizo

INDICE

I. Introducción

II. Principios y funciones

III. Universidad de masas y universidad popular

IV. Excelencia académico y democracia

V. Gobierno y administración

VI. Personal académico

VII. Estudiante universitario

VIII. Enseñanza universitaria

IX. Investigación

X. Difusión cultural

XI. Colofón

1
Carpizo, Jorge, El ser y el deber ser de la UNAM, México, UNAM, Serie Ensa-
yo, no. 5, 1988, 40 p.

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I. INTRODUCCION

Este ensayo no constituye un diagnóstico sobre la si-

tuación general de la Universidad Nacional Autónoma de Mé-
xico; ese diagnóstico lo hice ya en abril de 1986, con el trabajo
“Fortaleza y Debilidad de la Universidad Nacional Autónoma
de México”, en el cual expuse los principales problemas de la
Casa de Estudios.

En la presente ocasión no formulo proposiciones, por-

que mi finalidad consiste en volver a mostrar las ideas y los
principios sobre los cuales se han construido las que anterior-
mente he formulado y las que en lo sucesivo formularé.

Reitero ahora pensamientos que he expuesto durante

más de tres años. En ese sentido, no es original lo que diré;
mucho de esos pensamientos los ha exteriorizado, en diver-
sos tiempos y ocasiones, los universitarios que han fortaleci-
do a la Universidad de nuestros días.

Este ensayo se ha enriquecido con el esfuerzo y las

opiniones de un número de distinguidos universitarios, con
quienes discutí el primer borrador. La coordinación de las la-
bores a él conducentes, la realizaron el Secretario General
Académico y su grupo de trabajo. A expondré, mi profundo
agradecimiento. Sin embargo, soy el único responsable de la
actual manifestación de todas y cada una de ellas.

Llevo más de tres años empeñado en impulsar la su-

peración académica y en resolver los problemas de nuestra
Universidad. Del primer conjunto de medidas que presenté,
orientadas a la superación académica, tres reglamentos tiene
suspendida su aplicación; muchas de las otras medidas en él
propuestas, son ya parte del actuar cotidiano de la Institución.

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Con todo, es imposible desconocer que el ritmo de esa refor-

ma se ha tornado lento y en ocasiones se ha visto desvirtuado
por conflictos y problemas políticos. Empero, la Universidad
continúa trabajando académicamente y muy bien en numero-
sas dependencias.

En este momento en que la Universidad va a comenzar

una etapa de reflexión sobre sí misma, deseo colaborar ex-
presando en voz alta cuál es, a mi juicio, el ser y el deber ser
de la Universidad Nacional Autónoma de México.

II. PRINCIPIOS Y FUNCIONES

La Universidad Nacional Autónoma de México es fruto

de un gran esfuerzo de nuestro pueblo; un esfuerzo animado
por la esperanza en el cumplimiento del proyecto histórico de
una nación que busca funda en la libertad, en la razón, en la
educación y en la cultura el porvenir de un México más justo
y soberano.

La Universidad fundada por Justo Sierra tenía la mi-

sión de forma las conciencias emancipadas que requería el
México libre, moderno y progresista. Nació como vínculo de
unión entre los mexicanos, como instrumento de innovación
y en contra de posiciones dogmáticas. La Universidad de hoy
ha de seguir guiándose por esos principios originarios y por
la rica experiencia que ha acumulado a partir de su creación.

Nuestra Universidad es nacional porque es fruto de la

historia y de las tradiciones de la nación mexicana; porque
se encuentra comprometida con el pueblo que le dio origen y
que la sostiene y vigoriza; porque los problemas nacionales
son objeto de su principal interés y se esfuerza por proponer

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las soluciones desde la perspectiva que le es propia; porque

ha colaborado y seguirá haciendo en la construcción de un
país que dé a sus habitantes mejores condiciones de vida
individual y colectiva.

En el contexto actual de las relaciones internacionales

de poder, la UNAM ratifica su compromiso con la nación, al
propiciar su inserción en la llamada revolución de la inteligen-
cia o científico tecnológica. La Institución sirve ahora de mejor
manera a México, si contribuye a crear la ciencia y la tecnolo-
gía que afirmen su soberanía e independencia.

La búsqueda de la superación y excelencia académi-

cas que debe caracterizar a la Universidad, resulta un im-
perativo insoslayable a la luz del mencionado compromiso.
Queremos una mejor Universidad que esté en condiciones
de cumplir la misión que le ha conferido el pueblo de México.
Este requiere y merece una Universidad Nacional en la cual
cada uno de sus miembros haga su mejor esfuerzo; una Insti-
tución que genere los conocimientos necesarios para dar res-
puesta a los grandes problemas nacionales. La Universidad
que debemos poner al servicio de México, no ha de ser una
institución mediocre, pues no se encontraría en posibilidad de
hacer aportaciones a la solución de dichos problemas, sino
una Universidad de excelencia, sólidamente académica y, a
la vez, popular, no populista.

La Educación superior pública en general, y la univer-

sitaria en particular, en atención a los ideales democráticos,
contribuyen a que los individuos tengan acceso a los estratos
más altos del conocimiento, y son promotoras de la cultura,
del desarrollo, de la movilidad social y de la equidad. La Uni-
versidad no debe propiciar la obtención de privilegios, sean
éstos individuales o de grupo, si bien ha de reconocer en todo

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momento las diferencias que, desde el punto de vista del co-

nocimiento, existen entre sus miembros.

La autonomía con que cuenta nuestra Universidad a

partir de 1929, y que desde hace menos de una década con-
sagra la Constitución General de la República, faculta a la
Institución para gobernarse a sí misma; para enseñar, investi-
gar y difundir la cultura de acuerdo con el principio de libertad
de cátedra, de investigación y de discusión, para definir sus
planes de estudios y programas, para determinar el marco del
ingreso, promoción y permanencia del personal académico, y
para administrar su patrimonio.

Tanto en el precepto constitucional como en la Ley Or-

gánica que nos rige, se hace expreso el reconocimiento de la
nación a la capacidad de los universitarios para gobernarse.
Por mandato de aquélla, se creó la Universidad Nacional para
el cumplimiento de fines específicos que define la propia Ley
Orgánica, pero la nación también le confirió la facultad de go-
bernarse con miras a ellos.

En principios, la idea de autonomía tiene su fundamen-

to en el hecho de que la cultura no puede desarrollarse sino
en un ámbito de libertad. La consagración constitucional de
la autonomía universitaria presupone una relación de respeto
entre el Gobierno, las fuerzas sociales y políticas y nuestra
Institución. Esta relación impone y exige de todas las partes
el reconocimiento de las respectivas facultades y campos de
acción. La definición y práctica de la autonomía entrañan que
la Universidad no se confunde con esas fuerzas ni con el Go-
bierno. Nuestra Institución no puede concebirse como simple
reproductora de los valores e ideología de aquéllos, pues no
adoctrina en favor de unas u otro. La capacidad crítica propia
de los universitarios, su rechazo a dogmas y a hegemonías,

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impide que la Institución se someta a una determinada fuerza

social o política. La Universidad ha de proporcionar el ejerci-
cio creciente de la crítica racional y, por esta vía, la reafirma-
ción de su ser autónomo y nacional.

La autonomía universitaria implica, pues, no sólo un

logro de nuestra comunidad sino, sobre todo, un compromiso
y una responsabilidad frente a la sociedad. La autonomía, en
última instancia, es una fórmula para garantizar que la Univer-
sidad y los proyectos académicos en ella desarrollados, estén
al servicio de los intereses sociales, sin que aquélla sea per-
turbada por distintos grupos de poder político y económico.
Por ende, la autonomía no debe romper los nexos que existen
entre la sociedad y la Universidad, sino garantizar que ésta
pueda examinar, al margen de pugnas e intereses sectarios,
temas fundamentales para aquélla.

Utilizar la autonomía como pretexto para llevar a cabo

acciones ajenas a los fines de la institución, es desoír el man-
dato de la nación. La Universidad tiene capacidad de autogo-
bernarse en aquellos aspectos definidos en la Constitución de
la República y para cumplir las funciones que le encomienda
la sociedad y están plasmadas en su Ley Orgánica.

El principio de autonomía implica la libertad de cátedra

y de investigación, de discusión y análisis. Sin ella es impo-
sible el desarrollo de la cultura, que no se acrecienta en la
uniformidad sino en la crítica, el diálogo y el despliegue de
la creatividad sin ataduras. La Universidad quedaría mutilada
en sus mismos fundamentos si abdicara de la crítica, de la
facultad de analizar todo conocimiento, todo hecho, incluidas
ella misma y la sociedad donde se inserta. Sufriría asimismo
una mengua sustancial si dejara de ser el espacio en que se
manifiestan todas las ideas, todas las corrientes científicas y

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filosóficas, donde los universitarios confronten las opiniones

que tienen acerca de ellas, sin dogmatismos ni hegemonías
ideológicas. Sin embargo, tal libertad no puede ser concebida
como el derecho a ignorar la observancia de los programas
de trabajo y de investigación, o a soslayar el cumplimiento
de los planes y programas de estudios, que constituyen, a su
vez, el derecho de los estudiantes a que se les dé la educa-
ción que se le promete.

La Universidad configura un ámbito privilegiado en el

cual han de discutirse sin cortapisas, pero con fundamento y
respeto, todas las corrientes del pensamiento todas las posi-
ciones ante la vida. Es parte esencial de la conciencia crítica
del país y, también en este sentido, un logro invaluable del
pueblo de México.

La Universidad rechaza cualquier dogmatismo y favo-

rece la actitud crítica, educa para la tolerancia y para saberse
desempeñar en una sociedad plural.

III. UNIVERSIDAD DE MASAS Y UNIVESIDAD POPULAR

La educación es un derecho fundamental de las perso-

nas, y condición de progreso individual y colectivo. Por consi-
guiente, todo individuo tiene derecho a ser educado y capaci-
tado para desarrollar un trabajo socialmente útil, pero también
la obligación de esforzarse por merecer la oportunidad que
significa pertenecer a un organismo educativo público. Sin
embargo, no es posible que una sola institución de las muy
diversas del sistema nacional de educación superior, atienda
ese derecho; que en una sola recaiga la obligación de res-
ponder en su totalidad a los problemas que son propios de di-
cho sistema en su conjunto. Por eso no es posible suscribir la

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idea de que la UNAM debe crecer indefinidamente. Se trata,

más bien, de atender, de manera compartida y dentro de un
plan global, a las necesidades formuladas por distintos secto-
res, dado que la enseñanza superior no debe estar centrada
en una o algunas ciudades de la República, sino difundirse
en la totalidad del territorio nacional. Insistir en la centraliza-
ción de la cultura, es insistir en una etapa secular de centra-
lización general que en muchos aspectos la nación ya está
superando.

La UNAM es una institución que tiene una elevada ma-

trícula, y por esto algunos conciben como una universidad de
masas. Pero si por masa se entiende un conjunto integrado
por individuos anónimos y carentes de vínculos sólidos entre
sí, un agregado de sujetos cuyas actitudes y comportamien-
tos son uniformes, sin diferencias entre ellos, el cual los indi-
viduos pierden el sentido de su función particular dentro de un
todo, entonces la Universidad no es de masas.

Nuestra Institución nunca se ha propuesto formar al

hombre masa, despersonalizado, homogeneizado; tampoco
ha concebido a sus alumnos en términos de meros números.
Por el contrario, ha dado cabida a miles de estudiantes, res-
petando la personalidad de cada uno y fortaleciendo su senti-
do de solidaridad en la comunidad.

A fin de lograr este propósito, la Institución, ella mis-

ma heterogénea y variada, cuenta con diversos sistemas de
docencia, diferenciados en ciclos escolares de distinto nivel;
con áreas de investigación científica y humanística, donde
trabajan académicos de las más distintas posturas teóricas e
ideológicas, con diferentes enfoques y métodos; ofrece, asi-
mismo, una gama muy amplia de opciones en el campo de la
difusión cultural. Una Universidad plural y crítica como es la

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nuestra, y aun diseminada en espacios geográficos con ca-

racterísticas distintas y específicas, mal podría homogeneizar
a sus miembros, borrar las diferencias que, desde el punto de
vista del conocimiento y de la experiencia existen entre ellos.

Ante el desafío planteado por el modo de educar a

todos los componentes de una población tan heterogénea y
numerosa como la de la Universidad, se presenta una falsa
disyuntiva: promover y aceptar el ingreso irrestricto de alum-
nos y académicos, la disminución de requerimientos, la per-
manencia indefinida sin exigencias de plazos ni logros, o bien
propugnar la excelencia académica que entraña proponernos,
como universitarios y como Institución, las más altas metas,
proporcionar los medio que ellas requieren y esforzarnos coti-
dianamente por alcanzarlas.

Por razones de manipulación política, de facilidad y

conveniencia, de tendencia a menores esfuerzos, hay quienes
pretenden que se reduzca los requisitos establecidos, renun-
ciando así de antemano, al desarrollo de las más altas capa-
cidades posibles de estudiantes, profesores e investigadores.
Esta es una actitud característica de la sociedad de masas en
el sentido apuntado, pues tiende a borrar las diferencias y a
igualar en la mediocridad. La UNAM, en tanto que se propone
como meta la excelencia académica al servicio de México, no
puede aceptar la baja general de niveles y rendimientos, pues
ello redundaría en perjuicio del país.

La baja general de requisitos y exigencias condena-

ría a la mayoría al pauperismo académico. De aceptarse tal
pretensión, se daría en la Universidad la reproducción de las
desigualdades de origen, la negación de la proclamada igual-
dad de oportunidades.

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Parecería justificarse, entonces, el inaceptable prejui-

cio sobre la división de la especie humana entre quienes son
educables y quienes no lo son, y se incrementaría el des-
interés por enfrentar eficazmente el problema planteado por
el deber de educar a todos. Ello posibilitaría, además, los
intentos tendientes a la manipulación demagógico populista
de una masa con escasos niveles de preparación, concien-
cia e información, pero descontenta y movilizable, en cuyo
nombre y representación se pretende imponer cambios en la
Universidad.

La Institución, en tano que se interesa por desarrollar

las cualidades y capacidades de sus miembros, no puede
configurar un proyecto académico populista; el suyo es po-
pular, en el sentido de poner la cultura superior al alcance del
pueblo.

IV. EXCELENCIA ACADEMICA Y DEMOCRACIA

En contra de un proyecto de Universidad que entroni-

za la mediocridad, el mínimo esfuerzo, la apatía y el desinte-
rés como principios supremos, con el subyacente fin de crear
condiciones propicias a la manipulación política, se presenta
uno que se le opone frontalmente; la Universidad de eleva-
da matrícula que se rige por el desiderátum de la excelencia
académica; que en lugar de requisitos y exigencias mínimos,
busca el cumplimiento óptimo de los fines y funciones propios
de la institución en su conjunto y de cada uno de los secto-
res e individuos que la integran. La excelencia que pretende
alcanzar la Universidad ha de manifestarse en la definición
de las más altas metas y objetivos que deben cumplir todos
sus integrantes dentro de las posibilidades de la Institución
y del país, y en la creación de la condiciones para lograrlos.

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La excelencia que debemos propiciar todos los miembros de

la comunidad reside en trabajar, cualquiera que sea la tarea
que tengamos encomendada hasta límite de nuestras capa-
cidades y poniendo en juego todos nuestros conocimientos,
habilidades y experiencias.

La realización de este proyecto requiere valentía para

no arrendarse frente a los obstáculos, decisión para superar
los problemas, confianza en las capacidades de los univer-
sitarios, sentido de solidaridad para seguir todos juntos este
magno propósito.

Unicamente dicho proyecto que garantiza la realización

de lo que no es propio como personas y como Institución, es
el que sirve al pueblo de México. Sólo a los grupos más retró-
grados conviene una Universidad con bajos niveles académi-
cos. Esta ni posibilita la movilidad social de sus miembros, ni
la soberanía nacional.

La UNAM debe, a partir de la búsqueda de la excelen-

cia académica, crear condiciones propicias al desarrollo de
todos sus miembros, compensar en parte las desigualdades
sociales, ofrecer apoyos a los alumnos que demuestren capa-
cidad, y contribuir a evitar los fracasos escolares como fenó-
meno de injusticia y de desperdicio de recursos humanos de
gran valor potencial para nuestro país.

La UNAM es al propio tiempo una Institución democrá-

tica y democratizadora; desea formar a sus miembros sin dis-
tinción de origen, raza, sexo o credo; se empeña en garanti-
zar una enseñanza de calidad que propicie la movilidad social
con base en el esfuerzo personal, al insertar en la sociedad a
egresados bien preparados. Además, directa o indirectamen-
te, la investigación que se realiza en el ámbito universitario

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aporta soluciones a problemas que afectan a la sociedad, y la

difusión de la cultura que hace la Institución pone al alcance
de un público amplio los beneficios del saber en general.

Por otra parte, desde su fundación, se le asignó a la

Universidad la encomienda de contribuir a realizar el ideal po-
lítico y social enunciado en términos de democracia y libertad.

La UNAM procura el cultivo de todas las ciencias, el

análisis crítico de todas las ideologías; asimismo, a lo largo
de su historia, se ha esforzado por propiciar en su ámbito las
condiciones que hacen posible la vida democrática: la libertad
de opinión, de reunión y de asociación, la tolerancia, el debate
racional de las ideas. Asumir la democracia como forma de
convivencia, significa aceptar la pluralidad y el diálogo como
elementos fundantes de un consenso donde prevalezca la
razón. La verdadera democracia se aparta del asambleísmo
que pretende la manipulación de las voluntades, la sustitución
de la voluntad real de la comunidad por la de una minoría de
activistas, o el reemplazo de los argumentos por actitudes de
fuerza o de facto.

En la Universidad, el proceso de democratización se

enriquece con la participación de los universitarios en sus
cuerpos colegiados, los cuales constituyen instancias de de-
cisión y autoridad que atienden al cumplimiento de los fines
asignados a la Institución. En la medida que la mayoría de los
organismos colegiados son representativos, la participación
en ellos es una forma de práctica democrática.

No corresponden a la Universidad ser un ariete que

se utilice para golpear al sistema político. Tampoco puede
concebirse la existencia de una Universidad progresista y de
avanzada, se ella no cuenta con los niveles adecuados en

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materia académica. El ideal de una universidad crítica no es

compatible con una práctica dogmática y sectaria, ni con re-
sultados decrecientes en calidad y cantidad.

La Universidad no puede renunciar a su obligación de

ocuparse dela política, en cuanto a examinar críticamente y
formular conclusiones acerca de los problemas de la socie-
dad. En este sentido, la dimensión política de la Universidad
se afinca en su Ley Orgánica.

El ejercicio de la política en el Universidad ha de tender

a la superación de ésta, a cumplir de mejor manera los fines
que le son propios y no a satisfacer propósitos de las organi-
zaciones y partidos políticos. No se trata de utilizar a la Insti-
tución para el logro de los fines particulares de este o aquel
grupo en su búsqueda de poder, sino de definir, de modo con-
certado, una política académica que permita la superación de
la Universidad y el debate con argumento académicos sobre
las diversas opciones sociales y políticas para el futuro de
nuestras sociedad.

V. GOBIERNO Y ADMINISTRACION

No es posible identificar la forma como se constituye el

gobierno en la sociedad, con la manera en que se configura
en la universidad. Mientras que en aquella la autoridad se fun-
da en el concepto de soberanía popular, en una universidad
pública y autónoma la autoridad deriva de su legislación y de
su naturaleza y fines esencialmente académicos. Entre 1933
y 1934, la Universidad tuvo un gobierno que degeneró en ma-
nipulación del sufragio; la manipulación privó sobre lo acadé-
mico, y la anarquía y el asambleísmo dejaron a la Universidad
a merced de diferentes grupo políticos. Así se impidió que la

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Institución cumpliera las funciones que son propias. Esta ex-

periencia hizo evidente que la razón del gobierno universitario
es el cumplimiento de los fines institucionales y el desarrollo
de los proyectos académicos. Por consiguiente, es la natura-
leza de la Universidad lo que condiciona la idoneidad de una u
otra forma de gobierno. De aquí que no sea válido tomar deci-
siones por cuando a cómo ha de gobernarse y organizarse la
Institución, independientemente de dichos fines.

Tampoco es posible definir las formas de participación

de la comunidad en el gobierno universitario, haciendo abs-
tracción de las particularidades de esa comunidad dedicada
al saber la cual es la Universidad, ni dejando de lado las di-
ferencias que existen entre su miembros desde el punto de
vista del conocimiento y de las funciones que cumplen en la
Institución: enseñar, aprender, investigar y difundir la cultura.

La participación de los universitarios en los órganos

de autoridad, definidos en la Ley Orgánica, ha de servir para
asegurar un mejoramiento permanente de la Institución; ha
de ser una participación informada, responsable, crítica, fun-
dada en el conocimiento y en la experiencia, es decir, la base
de un gobierno en que priven los principios y procedimientos
universitarios.

En la Ley Orgánica, en concordancia con los fines asig-

nados a la Universidad, se define la estructura de su gobierno:
Consejo Universitario, Rector, Junta de Gobierno, Patronato,
Directores de Escuelas, Facultades e Institutos y Consejos
Técnicos. Dichas autoridades son de dos tipos: colegiadas
y unipersonales o individuales; para cumplir sus funciones,
está previsto que ambas se auxilien de cuerpos colegiados,
tales como consejos internos, consejos asesores, comisiones
dictaminadoras, consejo de estudios de posgrado, etcétera.

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Las autoridades universitarias, sean individuales o

colegiadas, se rigen por un orden jurídico que establece un
sistema de relaciones de interdependencia, el cual impide la
hegemonía de alguna de ellas. Debe haber, pues en la Insti-
tución, un complejo tejido de autoridades y, por tanto, de res-
ponsabilidades, fundado en la diversidad y complementarie-
dad de las funciones que desempeña.

En el Consejo Universitario está representada la comu-

nidad: profesores, alumnos y trabajadores, y es de seable que
pronto se le incorporen los investigadores. A él competen ta-
reas esenciales para la vida de la Institución: expedir la legis-
lación de la misma, sancionar los planes de estudios, aprobar
nuevas carreras, crear dependencias de docencia y de inves-
tigación, aprobar el presupuesto, nombrar a los integrantes de
la Junta de Gobierno, etcétera. A su vez, la Junta de Gobierno
designa a las autoridades unipersonales: el propio Rector y
los Directores de Facultades, Escuelas e Institutos.

De esta manera, la misma ley da sustento a la interre-

lación de las autoridades universitarias: una parte de ellas es
designada por la Junta de Gobierno, y la otra es electa por
la comunidad, como ocurre en el caso de los miembros de
los Consejos Técnicos y de la mayoría de los del Consejo
Universitario.

Así pues, la comunidad se encuentra presente en ese

tejido de relaciones conformado por las autoridades:

En la designación de los miembros del Consejo Univer-

sitario que a su vez, nombran a los integrantes de la Junta de
Gobierno, en cuyas manos está la designación de las autori-
dades unipersonales. Asimismo, es preciso tomar en cuenta
que para designar a las autoridades unipersonales o a los

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representes de la comunidad ante los órganos colegiados, no

sólo se busca el cumplimiento de la ley sino el consenso, mu-
chas veces manifestado en forma de sufragio.

Por otra parte, en términos generales, en el seno del

Consejo Universitario hay un equilibrio entre los miembros
designados por la Junta de Gobierno, como es el caso de los
Directores de Escuelas, Facultades e Institutos, y los electos
de manera directa por la comunidad: profesores, alumnos y
trabajadores. Hay que insistir en que el número de los repre-
sentantes electos por la comunidad es mayor. Asimismo, no
podemos entender el gobierno universitario como si se tratara
de una confrontación entre alumnos, profesores y autorida-
des. Estas últimas son o están integradas por académicos
en funciones de director, y, por otra parte, los intereses de los
alumnos y de los profesores son concordes.

Si partimos de la idea de las relaciones de interde-

pendencia y de las funciones específicas que cumplen las
autoridades, habrá que concluir que hay una distribución de
responsabilidades y atribuciones, de modo que es errónea la
concepción según la cual el Rector, el Consejo Universitario o
la Junta de Gobierno tienen en su mano todas las decisiones
de la Institución. De hecho, una multitud de asuntos esen-
ciales para la definición y conducción de la vida académica
es de la competencia de cuerpos cuyos integrantes han sido
electos, como es el caso de los Consejo Técnicos. Son ellos
los que examinan con minuciosidad los programas y planes
de estudios, mientras que el Consejo Universitario lo hace en
lo general; los que aprueban la contratación y promoción del
personal académico; los que dictaminan respecto de si los
integrantes de las ternas para designar directores se ajustan
a lo dispuesto en nuestros ordenamientos jurídicos, etcétera.

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Las autoridades deben ser designadas o electas, se-

gún lo prevé la legislación, conforme a procesos irreprocha-
bles desde el punto de vista de su limpieza, en los cuales par-
ticipe no un pequeño grupo, sino la comunidad toda para que
por ello, en verdad, se sienta representada. Ahora, la elección
de consejeros técnicos y universitarios es directa. En ambos
tipos de consejo está la comunidad viva y actuante.

Así pues, es una preocupación compartida por toda la

comunidad, que debe haber transparencia en la elección y
designación de autoridades; pero además se desea que en
cada caso existan razones objetivas que la sustenten y pue-
dan ser exhibidas por haber partido de criterios claros y aca-
démicamente válidos. La vía del gobierno universitario es la
de las autoridades representativas de la comunidad, o uniper-
sonales con consenso, que actúan en el marco de la legisla-
ción y que en todo momento pueden dar razón de sus actos.

No hemos agotado el actual modelo de gobierno que,

en la Ley Orgánica nos dio la nación, y que mejora los ante-
riores, como podemos comprobarlo al examinar, así sea bre-
vemente, la historia de nuestra Universidad, la Institución ha
venido perfeccionando la forma de autogobernarse. Un ejem-
plo de ello es la creación de la Defensoría de los Derechos
Universitarios, cuya misión es garantizar a la comunidad la
plena vigencia y justa aplicación del derecho.

En nuestra Universidad priva la democracia represen-

tativa fundada en la ley. Los universitarios, de acuerdo con
las funciones que les corresponden en la Institución, eligen li-
bremente y de manera directa a quienes habrán de represen-
tarlos en los cuerpos colegiados, la mayoría órganos de au-
toridad. Hemos de procurar que nuestros representantes en
dichos órganos colegiados sean los alumnos más distinguidos

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o los académicos más destacados, según el caso, a fin de

propiciar la superación de la Universidad. Esto dará a nues-
tros representantes y a los cuerpos colegiados, no sólo autori-
dad jurídica sino moral, y los dotará de plena legitimidad a los
ojos de una comunidad constituida para el logro de objetivos
académicos.

La administración de nuestra universidad se ha com-

plicado y crecido en la medida en que se ha incrementado el
número de alumnos, de personal académico, instalaciones y
aun de espacios. Sin embargo, el incremento necesario en los
servicios de apoyo requiere de cuidadosa evaluación y estu-
dio de modo que sean cada vez más eficientes y acordes con
las necesidades reales de la Institución. En los últimos años,
la Universidad no ha crecido en la administración central con
nuevas plazas administrativas, pero no puede decirse lo mis-
mo de otras áreas. En todo caso, se ha de obedecer a un
principio fundamental: la administración debe estar al servicio
dela academia y no a la inversa. Como otro de los principios
rectores de las actividades de apoyo, ha de insistirse en que
éstas deben llevarse a cabo con la menor cantidad posible
de recursos, particularmente en un país como el nuestro en
donde, por razones históricas, la administración tiende a ser
omnipotente y centralizadora.

La administración en nuestra Universidad ha de reves-

tir esas dos tendencias: debe funcionar de suerte que su pre-
sencia no se advierta y ha de desconcentrar sus trabajos.

En ocasiones nos percatamos de la existencia del apa-

rato administrativo, más por los problemas que genera que
por los que resuelve. El propósito es que éste, ganando en
eficiencia, no se convierta en un impedimento para llevar a
cabo las labores sustantivas de la Universidad. Asimismo, y

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en este sentido, se ha dado pasos importantes; intentamos

desconcentrar las tareas administrativas; de acuerdo con las
necesidades de una Institución en que concurren decenas
de miles de alumnos y académicos en múltiples campus. Es
decir, se trata de agilizar la toma de decisiones y la trami-
tación de los documentos respectivos, eliminando instancias
innecesarias.

En atención a la eficiencia de la administración, la

Universidad se ha preocupado por capacitar y preparar, de
mejor manera, al personal encargado de realizar las distintas
labores de apoyo, con concursos de primaria y secundaria,
y con otros específicos, acordes a las tareas de ese perso-
nal. Sin embargo, no se han alcanzado en plenitud las metas
propuestas; por esa razón es preciso seguir buscando vías
por las cuales, sin menoscabo delos derechos laborales, la
Institución pueda disponer del personal más calificado en
cada uno de los puestos y en el menor tiempo posible, ya que
los trámites para ocupar plazas vacantes son todavía muy
engorrosos.

En la administración de la Universidad colaborar tam-

bién, de manera importante, el personal académico que,
temporalmente, ocupa puestos directivos. De esta suerte la
Institución no se encuentra en manos de burócratas sino de
académicos que participan, incluso durante el desempeño de
sus tareas académico-administrativas, en labores de docen-
cia e investigación. Esto podría ser visto por algunos como un
defecto; pero dado que se trata de administrar la academia, se
requieren, para hacerlo, personas con criterios académicos.

Uno de los problemas más delicados de la administra-

ción es el ejercicio del presupuesto que la Federación otorga
a la Universidad y de los recursos que se allega por otras

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vías. La parte mayor de ese presupuesto proviene del pueblo,

por mediación del Estado, de modo que las posibilidades eco-
nómicas de la Institución se encuentran determinadas por el
subsidio federal. A pesar de los incrementos recibidos, el pre-
supuesto universitario es insuficiente para satisfacer cabal-
mente a nuestras necesidades. Si bien el 85% se emplea en
el paga de salarios y prestaciones, éstos han sufrido un serio
deterioro que es preciso remediar. A los gastos irreductibles
tales como agua, luz, teléfonos, seguros, etcétera, se dedica
el 7.5% del total del presupuesto. En este rubro cabe conside-
rar las partidas dedicadas a la adquisición de libros y revistas
técnicas y científicas, las cuales son supervisadas cuidado-
samente por la administración central, de modo que se utili-
ce sólo con el fin para el cual fueron creados. Para el gasto
corriente de la Institución, resta un 7.5%. De esta suerte, la
Universidad requiere de un mayor presupuesto, tomando en
cuenta que los recursos económicos que tiene la educación
como destino, constituyen una inversión. Necesita, asimismo,
ampliar el porcentaje dedicado a nuevos proyectos.

Por ello además de las solicitudes ante el gobierno fe-

deral, se promueve ahora el incremento de recursos por la vía
de los egresados, de donaciones y, particularmente, de fidei-
comisos, con el propósito de lograr mayor movilidad económi-
ca y fortalecer así el cumplimiento de las funcione esenciales
de la Universidad.

El manejo cuidadoso del presupuesto y de los otros

recursos que provienen, por ejemplo, de los fideicomisos, ha
permitido la compra de equipo científico de fundamental im-
portancia para las labores de investigación, y aun la construc-
ción de algunos edificios. Asimismo, gracias a que la Institu-
ción ha incrementado su patrimonio, se han podido atender

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varios requerimientos ineludibles, básicamente relacionados

con la investigación.

En el ejercicio de su presupuesto, la Institución ha sido

escrupulosa. La Universidad da cuenta a la comunidad en ge-
neral y a la universitaria en particular del empleo del subsidio
y de sus recursos, y dispone en su interior de los procedimien-
tos y controles que le permiten cuidar que cada dependencia
ejerza su gasto también de manera justificada. La adminis-
tración universitaria responde así del uso de los recursos, de
modo que también ella se inserta en ese tejido de responsa-
bilidades que caracteriza a la Universidad.

VI. PERSONAL ACADEMICO

La calidad de la Universidad se encuentra en relación

directa con la de su personal académico.

Desde su fundación, la Universidad Nacional ha sido

un centro de primordial importancia en la cultura mexicana.
Relevancia y prestigio le ha otorgado su profesorado. La ga-
lería de nuestros maestros e investigadores coincide, en bue-
na parte, con la de los hombres que han hecho la ciencia, la
tecnología, las humanidades y las artes del México contem-
poráneo. Creadores de cosas nuevas y factores esenciales
del porvenir, forjadores de hombres, nuestros profesores e in-
vestigadores han convertido a la Universidad en polo de cul-
tura que ejerce su influencia creadora sin limitarse a su propio
ámbito, sino antes bien, irradiándola sobre la nación entera.

Los universitarios, mediante su actividad cotidiana,

han contribuido a definir el perfil contemporáneo de la cultura
mexicana, a desentrañar las características del ser nacional,

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y así han creado un valladar a las importaciones culturales

que hacen abstracción de nuestra historia, de nuestras raí-
ces. La labor de profesores e investigadores da testimonio de
que la ciencia, la tecnología, las artes y las humanidades son
quehacer, a la vez que patrimonio de los mexicanos.

Los autores de nuestra Ley Orgánica acertaron al de-

finir al profesor al mismo tiempo como investigador, pues el
trabajo académico es a la vez búsqueda y comunicación, o
bien, diálogo que tiene como sustento la investigación. Así
pues, en rigor, todo profesor debe investigar y todo investiga-
dor debe ejercer la docencia: ésta es la concepción que sub-
yace a nuestra legislación y su principio inherente al trabajo
académico.

Al ejercer la docencia se trasmite y recrea el conoci-

miento desde una posición personal determinada, en el mar-
co de los planes y programas de estudio y bajo el principio de
la libertad de cátedra.

La recreación del conocimiento no sólo es el fruto de

un intento de adecuación didáctica, sino también del diálogo
con los estudiantes. De aquí que la docencia exija, ante todo,
una actitud de probidad intelectual y de aprecio y respeto a
los alumnos. El académico en funciones de docencia, ha de
transmitir conocimientos al igual que valores e ideales.

Por su parte, el ejercicio de la investigación supone

no una simple recepción del conocimiento sino una actividad
de búsqueda, eminentemente creativa, independencia de jui-
cio y, en especial, capacidad para cuestionar las supuestas
evidencias.

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La investigación se hace en la Universidad precisamen-

te para beneficio de nuestra comunidad y de la sociedad que
nos sostiene, con el fin de ampliar el conocimiento en general,
de ahí que no puede pensarse en un investigador universita-
rio que guarde para sí sus descubrimientos o conclusiones.
Este debe procurar hacer aportaciones al conocimiento, ya
sea puro o aplicado, y si es el caso, proponer soluciones a los
problemas nacionales.

Cualquiera que sea la modalidad de la investigación,

han de propiciarse su difusión y crítica con objeto de elevar el
nivel de los conocimientos de la comunidad universitaria y del
país en general.

Los problemas nacionales e internacionales deman-

dan de las Instituciones educativas, la formación de personal
académico que se adapte mejor a las actuales exigencias y
necesidades sociales y al cambio constante en el orden del
conocimiento.

El primer imperativo de la formación del docente es el

dominio y la profundización en el área donde se desempe-
ña. En la medida en que la Universidad ha de atender reque-
rimientos nuevos y crecientes de la sociedad y del conoci-
miento, ha puesto énfasis en la definición y el desarrollo de
un programa de formación, actualización y superación de su
personal docente. El propósito es contar con académicos só-
lidamente formados y al día en cuanto a los avances del área
de su dedicación. Sólo así la Institución podrá cumplir cabal-
mente los fines para los cuales fue creada.

Si, como queda dicho, la excelencia de una Institu-

ción se halla en relación directa con la calidad de su perso-
nal académico, el proceso de selección del mismo de capital

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importancia. La Universidad no debe contratar sino a aquél

demuestre la idoneidad de sus conocimientos y la solidez de
su vocación, pues la vida académica se sustenta en los va-
lores el saber, en la generosidad y la probidad intelectuales.

Los esfuerzos por lograr la superación académica de

la Institución, es decir la preparación de mejores alumnos, la
realización de investigaciones productivas y la amplia difusión,
por las más diversas vías, de los logros de la Universidad, han
de sustentarse, en primer término, en la consolidación de un
personal académico de excelencia, en cada uno de nuestros
Institutos y Centros, Escuelas y Facultades. Ese ha de ser el
eje de cualquier reforma universitaria, pues en manos de los
académicos se encuentra la vida toda de la Institución.

La Universidad no debe abatir los requisitos para la

contratación del personal académico, como ha ocurrido algu-
nas veces. La selección de profesores debe hacerse siempre
de manera escrupulosa, conforme a criterios académicos y
siguiendo un plan de desarrollo institucional.

En los procesos de ingreso, definitividad y promoción,

se debe expresar el criterio de la Universidad de propiciar la
evaluación permanente del personal académico para impe-
dir la apatía, el estancamiento, y distinguir a aquellos de sus
miembros que han hechos mayor esfuerzo.

Puesto que la Universidad reconoce que su personal

académico la sustenta y vigoriza, no puede dejar de interesar-
se por ofrecerle las mejores condiciones para el cumplimiento
de sus labores. Sabemos que no es congruente exigir dedica-
ción y esfuerzos continuados por consolidar una Institución de
calidad, si ésta, en reciprocidad, no ofrece mejores salarios,
bibliotecas, laboratorios y espacios de trabajo.

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La situación económica del país impone limitaciones a

todos. Sin embargo, la Universidad ha defendido siempre la
tesis de que descuidar la educación en general y la superior
en particular, es ahondar las causas del subdesarrollo; que el
progreso del país no puede darse al margen de la cantidad y
calidad de la educación y de la investigación; de aquí que la
sociedad debe apoyarse en todo momento, aun especialmen-
te en una etapa de crisis.

A los esfuerzos del pueblo por dedicar a la educación

y a la investigación un presupuesto suficiente, han de corres-
ponder los esfuerzos de las instituciones académicas por ob-
tener mejores resultados.
La Universidad ha luchado y seguirá haciéndolo, con
toda firmeza y convicción, por el logro de mejores condiciones
de trabajo para su personal, a fin de continuar, así, enseñan-
do, investigando y difundiendo la cultura en cumplimiento del
compromiso que tiene consigo misma y con México.

VII. ESTUDIANTE UNIVERSITARIO

En un país como el nuestro, ser estudiante universita-

rio constituye un privilegio, pues por este solo hecho quien lo
es se integra a un sector favorecido, en relación a la mayo-
ría de una población con enormes carencias en materia de
educación.

No hay un estrato, ya sea estudiantil o académico, que

se erija en la única razón de ser dela Institución. La relación
entre los diferentes sectores debe ser de interdependencia,
no de dominación o subordinación.

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Para comprender la ubicación de los estudiantes en

la Universidad, es preciso tomar en cuenta sus derechos y
obligaciones emanados, justamente, de su condición privile-
giada de estudiante, así como de su función en la estructura
universitaria.

En primer término, hay que insistir en el derecho que

tiene todo alumno a recibir la mejor preparación posible, de-
recho que compromete a todos los sectores que integran a
la Universidad. Estamos obligados a llevar a cabo el mayor
esfuerzo, tanto personal como institucional, para garantizar-
lo, para establecer las condiciones que hagan posible su
ejercicio.

Una universidad deficiente, que dé cabida a la medio-

cridad, que permite que sus estudiantes de cualquier nivel
egresen con una pobre formación, traiciona ese derecho. Si la
Institución no logra la mejor preparación de su egresados, no
únicamente son éstos quienes fracasan sino, en cierto senti-
do, aquélla como un todo.

No sólo debemos pretender dar a nuestros estudiantes

los conocimientos fundamentales a la vez más avanzados,
pertinentes a una disciplina específica, sino que la Universi-
dad ha de proponerse formar mejores ciudadanos, enrique-
cidos en sus posibilidades y realizaciones por su experiencia
como universitarios.

El personal académico que no asiste a sus labores,

o no dedica el tiempo que estatutariamente debe dedicar a
los alumnos o a preparar sus clases está lesionando profun-
damente el derecho de los estudiantes a obtener una buena
preparación.

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La orientación vocacional ha de buscar conciliar la li-

bertad del estudiante con las necesidades del país y con el
juego de un mercado de trabajo cada vez más complejo y
competitivo.

Los estudiantes tienen también el derecho a una tra-

mitación respetuosa, ágil y expedita de sus asuntos ante las
dependencias universitarias. La Institución ha de esforzarse
cada día más por mantener vigente este derecho y por simpli-
ficar los trámites que ellos efectúan.

Los estudiantes universitarios en general tienen el de-

recho a ciertas formas asistenciales relacionadas con la sa-
lud, la alimentación, la obtención de libros baratos, algunas
atendibles por la propia Universidad, como ha ocurrido con
las becas alimenticias, otras por el Estado, como es el dere-
cho a la protección de la salud, reconocido recientemente. En
cualquier caso, la Universidad, dentro de sus posibilidades y
en el marco de las funciones que le son propias, ha de esfor-
zarse por procurar la formación integral de sus alumnos, a la
vez por buscar vías más adecuadas de recompensar y esti-
mular a los que son excepcionales.

A estos derechos, además de los contenidos en nues-

tra legislación, como es natural, corresponden ciertas obliga-
ciones de los estudiantes. Si su primer derecho es recibir una
formación óptima, como contrapartida está su deber primor-
dial de esforzarse por alcanzar esa preparación y aprovechar
las oportunidades que la universidad les ofrece. En la Institu-
ción no puede regir la ley del menor esfuerzo para ninguno de
los sectores que la integran.

En particular, los alumnos deben estudiar, investi-

gar, participar en tareas de difusión de la cultura, trabajar de

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manera cotidiana por lograr el mejor desarrollo posible de to-

das sus capacidades; no rendirse a la autocomplacencia, sino
ser cada vez más exigentes consigo mismos y por sí mismos,
no simplemente por coacciones o presiones externas, o bien
por el simple cumplimiento de los requisitos académicos. Si
el estudiante se interesa sólo por acreditar asignaturas, sin
importarle el conocimiento, tiende, con frecuencia, a defender
procedimientos que hace más fácil la adquisición de un título
o grado que acaba por carecer de valor real. Con esta actitud
sacrifica la posibilidad, única en su vida, de obtener una só-
lida preparación que le permita realizarse plenamente como
persona útil a la sociedad y a sí mismo. En la medida en que
el alumno se esfuerza y autocritica, tiene derecho a exigir lo
mismo de los demás.

Aparejado a este deber se encuentra el de utilizar de

la mejor manera los recursos que la sociedad, por mediación
de la Universidad le proporciona. El derroche de los mismos,
el aprovechamiento insuficiente que implica no cumplir con
sus obligaciones, no estudiar y no esforzarse por superación
cotidiana, va en detrimento no sólo del estudiante y de la Uni-
versidad, si no sobre todo del pueblo en general que concede
a la Institución los recursos para llevar a cabo sus funciones.

Otro deber fundamental de los estudiantes es la so-

lidaridad con la sociedad que hace posible su preparación
universitaria, solidaridad que ha de expresarse en diversas
formas: en el servicio social eficaz y no como simple trámite,
en la investigación propia de cada nivel, en el cumplimien-
to de todas y cada una de las actividades señaladas en los
programas y planes de estudios, en la sujeción a los plazos
fijados en estos últimos, ya que al permanecer más tiempo en
la Universidad cierran el acceso a otros alumnos. En ocasio-
nes, los estudiantes universitarios no se ha percatado de este

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deber de solidaridad y exigen la satisfacción de demandas sin

tomar en cuenta a la sociedad en su conjunto, sobre todo a
los sectores más desprotegidos.

La sociedad confía y espera mucho de los jóvenes,

ellos son su porvenir. Nuestro futuro como nación se halla en
sus manos. Esta esperanza los compromete de muy diversas
maneras, y a esa condición de juventud que depende de la
naturaleza, habrán de agregar su propio esfuerzo.

A los estudiantes, la juventud y el esfuerzo los obliga

a prepararse con dedicación, entusiasmo y rigor, a superarse
cotidianamente en la realización de las labores inherentes a
su situación de estudiantes. Sólo así ganarán su derecho a in-
tervenir en la sociedad, sólo así podrán responder al reto que
entraña la construcción de un mundo mejor que aquel que les
quedará como legado.

VIII. ENSEÑANZA UNIVERSITARIA

La Universidad educa y enseña. Tradicionalmente ha

colaborado en la formación del pueblo de México, al crear y
recrear un mundo de cultura, al transmitir a la sociedad un
conjunto de actitudes y valores.

El profesor no puede renunciar a ejercer la autoridad

racional que le dan su propio conocimiento y la congruencia
entre sus ideas y sus acciones. El maestro ha de exigir al alum-
no cumplimiento, responsabilidad, honestidad, dedicación, es-
fuerzo cotidiano, por ser el primero que orienta su actividad de
acuerdo con estos principios. La autoridad del profesor debe
sustentarse pues, en primer término, en el reconocimiento que
el alumno hace de su calidad y personalidad.

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El marco en que se da la relación de enseñanza es el

definido en los planes de estudios. Ellos no sólo constituyen u
listado de las asignaturas por cursar en determinado tiempo,
sino incluyen, además, el perfil del alumno que se desea for-
mar, los procedimientos didácticos y los conocimientos para
lograrlo, así como el régimen de trabajo que deben cumplir
tanto el profesor como los alumnos. De aquí la importancia
que reviste para la universidad contar con planes y programas
de estudios actualizados, acordes con las necesidades del
conocimiento, del país y de la propia Institución.

La Universidad crea planes de estudios con la concien-

cias de lo que esto implica; cada uno de ellos es una respon-
sabilidad más de la Institución ante el país. En tal virtud, no
puede permitir que por deficiencias en dichos planes, porque
no estén de acuerdo con los avances del conocimiento, con el
mercado de trabajo o con la realidad nacional o porque no se
disponga del personal académico y de los recursos materiales
necesarios, se formen profesionales y graduados frustrados o
destinados al desempleo. Ni debe formar bachilleres que no
posean una cultura general, que no reúnan los requisitos para
cursar con éxito una licenciatura y ubicarse adecuadamente
en la sociedad. La Universidad debe estar a la vanguardia del
saber y ha de preparar hombres útiles al conocimiento y al
país.

La enseñanza no consiste en hacer exámenes, ni el

aprendizaje en simplemente acreditarlos. El motor del proce-
so son la vocación y el interés del profesor y de los alumnos.
Sin embargo, por razones de diversas índole, es indispensa-
ble llevar a cabo determinadas evaluaciones.

La Universidad es heterogénea y reconoce en todo

momento la diversidad de vías en la unidad de sus fines. Así

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como no hay una sola manera de enseñar y aprender, tam-

poco la hay de evaluar. Su personal docente ha de tener la
posibilidad, debidamente regulada, de efectuar todos los tipos
de evaluación de los alumnos.

En este contexto, es importante precisar el sentido de

las evaluaciones. No se trata de poner obstáculos a la conclu-
sión de los estudios, sino de que la resultados de dichas eva-
luaciones sirvan a los docentes, como medio de orientar su
quehacer cotidiano, de valorarse incluso como profesores, y
a los alumnos, para disponer de un referencial objetivo de su
aprendizaje. Por tanto, más que impedimentos al proceso de
enseñanza, las evaluaciones constituyen un recurso funda-
mental dirigido a mejorarlo, incluso en lo tocante a los planes
y programas de estudios.

Además, considerando la responsabilidad de nuestra

Universidad para con la sociedad que le da origen, la evalua-
ción constituye la forma como puede certificarse la adquisi-
ción del conocimiento. La Institución ha de evaluar con el fin
de poder avalar. Los títulos, diplomas y grados que expide.
Por tanto, las evaluaciones son un recurso indispensable para
asegurar que los alumnos poseen un mínimo de conocimien-
tos, así como para valorar el desempeño de los docentes y el
cabal cumplimiento de los planes de estudios.

Desde el punto de vista de los vínculos entre profesor

y alumno, que configuran el sustento del proceso de ense-
ñanza-aprendizaje, es necesario hacer una referencia a la
tecnología educativa. Esta ha de colaborar a una mejor en-
señanza, a facilitar y reforzar dicho proceso; ha de significar
una actualización de las actividades académicas; pero no po-
demos perder de vista que el manejo de las herramientas de

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la tecnología educativa por sí solo, no mejora la calidad de la

enseñanza, ni la de las relaciones que ella supone.

Por otra parte, el sistema de universidad abierta debe

contribuir, de manera sustantiva, a las tareas docentes de la
Universidad y a resolver algunos de los problemas que pre-
senta el sistema formal de enseñanza; ha de construir una
alternativa a éste con la excelencia que deseamos posea toda
la Institución; debe incursionar en nuevos campos como el de
la educación continua, y colaborar, en general al logro de las
tareas que la sociedad le ha encomendado a la Universidad
Nacional.

Si hiciéramos un balance pormenorizado del proceso

educativo de la Universidad, habría que repararse en la exis-
tencia de grandes desniveles, tal y como lo señalamos clara-
mente en el documento “Fortaleza y debilidad de la UNAM”.
La Institución en ciertas áreas se encuentra a la vanguardia,
mientras que en otras ha sufrido un deterioro, de modo que no
podemos sentirnos plenamente satisfechos con lo que hasta
ahora se ha hecho en materia de docencia, como tampoco
de investigación y difusión de la cultura. Los logros no deben
llevarnos a la autocomplacencia, como tampoco las limitacio-
nes a la autodenigración; unos y otras han de servirnos de
estímulo para continuar por el camino de la excelencia, y para
superarnos principalmente en aquellas áreas que están por
debajo de lo que el país exige a su Universidad Nacional.

IX. INVESTIGACION

La Investigación, fundamentalmente, es un ejercicio de

la creatividad humana, una búsqueda de nuevos conocimien-
tos respecto de la realidad natural o social, una actitud que

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cuestiona el saber ya obtenido. Se caracteriza por la indaga-

ción y la crítica, tanto del mundo como del saber acerca del
mundo. Supone la idea de que el conocimiento no ha sido
establecido de una vez para siempre, sino más bien que éste
se va enriqueciendo y depurando, gracias al esfuerzo de los
individuos y de las generaciones.

La investigación en el área de humanidades crea y re-

produce los valores históricos, filosóficos, morales, políticos,
lingüísticos y artísticos de la humanidad y del pueblo mexi-
cano en particular. Asimismo, produce conocimiento respecto
de las relaciones del hombre en la sociedad, en sus más di-
versas facetas, dando con ello elementos para fundamentar y
analizar, con sentido crítico, los diversos proyectos de nación
que formulan los distintos sectores de la sociedad.

Qué clase de pueblo somos, cuáles las características

de nuestra historia, qué tipo de gobierno es el que más nos
conviene, cuáles son las expectativas de una nación que sur-
ge bajo el signo de la dominación, son preguntas que con sus
respuestas constituyen el acero de nuestras investigaciones
humanísticas y sociales.

En el área de la investigación científica y tecnológica,

la situación actual impone nuevas exigencias y retos. Un país
que pretenda alcanzar la autonomía y el desarrollo, requie-
re, de manera imperativa, participar activamente en la revo-
lución científico-tecnológica o de la inteligencia, ya que de no
hacerlo ni siquiera su sobrevivencia se hallará garantizada.
Esa revolución en la ciencia y en la técnica exige un esfuerzo
sistemático por adquirir el saber qué y el saber cómo, y en
los países latinoamericanos, y en general de llamado Tercer
Mundo, en virtud de sus propias condiciones, las universida-
des públicas juegan un papel determinante en este sentido.

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Nuestras universidades, al realizar investigación, co-

laboran para que el país genere conocimientos científicos y
tecnológico, o bien se apropie de los resultados del mismo
de acuerdo con sus necesidades, lo cual se expresa en au-
tonomía y desarrollo crecientes, pues la brecha científico-tec-
nológica ha contribuido a la división del mundo en naciones
polo o superpotencias, y naciones periféricas o dependientes.
Con frecuencia, aquéllas ven en la investigación una nueva
modalidad de la explotación; éstas han de considerarla como
el camino contemporáneo hacia la liberación, la supervivencia
y puede existir es el conocimiento.

México y los países latinoamericanos en general no

pueden operar una simple transferencia de la ciencia y de la
tecnología que elaboran las superpotencias, pues ellas obe-
decen a sus necesidades y no a las nuestras. Los países que
se limitan a importar los productos de la revolución de la inte-
ligencia, como antes lo hicieron con los de la revolución indus-
trial, pueden acarrear sobre sí más problemas que aquéllos
que pretenden resolver, pues usan tecnología diseñada con
respecto a otros niveles de desarrollo, a otras condiciones.

La investigación resulta indispensable tanto para crear

ciencia y tecnología, como para saber cuáles productos de
esta última van a importarse. En ningún caso puede adoptar-
se una actitud meramente pasiva, que excluya la exigencia de
hacer investigación propia. En países como el nuestro, esta
tarea constituye, en buena medida, una responsabilidad de
las universidades que han de colaborar, cada vez más, a si-
tuarlos en la vanguardia del conocimiento.

Hemos propiciado, desde hace años, la creación y

consolidación de una comunidad de investigadores dinámi-
ca, madura e informada, que configure un clima adecuado al

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desarrollo del conocimiento. Sin embargo, hay otros centros

internacionales de investigación que ejercen una poderosa
atracción sobre nuestros intelectuales que van al extranjero
en busca de mejores condiciones de trabajo. Sabemos tam-
bién que algunos académicos ya no encuentran atractiva la
vida del investigador y se dedican a otras labores mejor remu-
neradas. Por eso hacemos todo lo posible por obtener recur-
sos suplementarios que permitan arraigar a nuestros investi-
gadores, muchos de ellos ya de renombre internacional. Es
preciso reconocerles su amor a la Universidad y al país.

Disponemos de cabal libertad para hacer investigación.

Este precepto fundamental ha de servir de eje en la definición
de la política institucional de investigación integradora de to-
dos los esfuerzos que en esta materia se realicen, a fin de
apoyar la atención a problemas centrales del conocimiento y
de la sociedad, y la vinculación del aparato científico con las
necesidades principales del país.

Por lo que hace a los recursos destinados a la inves-

tigación, la universidad no dispone de todos los que serían
necesarios, pero sí le asigna cuantos hoy están a su alcance.
Sabemos que una buena parte de ellos se dedica al pago
de salarios y que queda poco para compra de equipo y todo
tipo de insumos, para viajes de estudio y práctica de campo.
La Institución seguirá buscando apoyar con mayor amplitud y
eficiencia a la investigación humanística, a la científica y a la
técnica, ya que no es posible descuidar ninguna de estas mo-
dalidades; habrá de aportar más recursos tanto a la investiga-
ción pura como a la aplicada, pues tampoco es conveniente
privilegiar a alguna de ellas. Este es uno de los grandes retos
que deberá enfrentar, a muy corto plazo, la Universidad de
hoy.

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Otra de las funciones centrales de la Institución, e pre-

parar a su personal académico, tanto a investigadores como
a docentes. En este sentido ha redefinido recientemente los
ejes de su política respecto de los estudios de posgrado, con
el propósito de desarrollar, mediante la investigación, la crea-
tividad de los alumnos; de difundir conocimientos de vanguar-
dia y por consiguiente, de favorecer la formación de nuevos
investigadores y docentes de calidad, bien informados, prepa-
rados en los métodos de las diferentes áreas del conocimien-
to y capaces, ellos mismos, de hacer investigación original.

Hemos procurado renovar nuestros posgrados y segui-

remos haciéndolo. Ahí se forman nuestros profesores e inves-
tigadores, así como, en general, el personal que influirá en
las más diversas áreas de la sociedad, por lo cual debemos
poner especial interés en que dichos estudios tenga la exce-
lencia propia de este nivel.

Uno de los aspectos que definen a nuestra Institución

Universidad es, justamente, el hecho de que lleva a cabo la-
bores de investigación.

La magnitud de la investigación que se realiza en la

Universidad, la ubica en un sitio prominente dentro del con-
texto nacional, no sólo en relación a otras universidades sino
con respecto de cualquier otro centro de investigación públi-
co o privado. Este hecho extraña una gran responsabilidad
frente a la sociedad, pero también de ésta en relación con la
comunidad dedicada a la búsqueda del conocimiento.

Por medio de la investigación conocemos mejor la na-

turaleza y la sociedad, lo cual propicia el desarrollo y la au-
tonomía de nuestro país. Mas para que la investigación sea
posible, deben concurrir factores de diversa índole que van

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desde el reconocimiento a esa labor, hasta el apoyo material

que debe dársele. La sociedad ha de tener presente que, en
buena medida, del impulso que sea capaz de dar a la investi-
gación depende de la calidad de su propio futuro.

X. DIFUSION CULTURAL

La difusión de la cultura está dedicada a la formación

de los universitarios para enriquecerlos espiritualmente, de
modo principal a través de las artes antiguas y modernas y la
divulgación de la ciencia.

Mediante la difusión cultural, la Universidad, además,

da a conocer a numerosos grupos de población las más dife-
rentes formas de la cultura.

La Universidad Nacional ha creado modelos de difu-

sión, como ocurrió en la radio y en casas abiertas al pueblo,
como la del Lago, el Museo Universitario del Chopo, el Pala-
cio de Minería y recientemente la Casa Universitaria del Libro.

La Universidad, en ninguna de sus funciones sustanti-

vas, en una Institución de élites; es una Universidad Nacional
que ha de atender a la superación cultural de la sociedad en
general; sin embargo, en tanto que Universidad, ha de buscar,
al propio tiempo, difundir las mejores expresiones de la alta
cultura así como de la cultura popular; ha de seguir dando
a conocer la cultura clásica, ah de experimentar nuevas ex-
presiones e incluso poner a la luz manifestaciones culturales
desconocidas, tanto del pasado como del presente.

La difusión cultural extramuros es una de la diversas

vías de que dispone la Universidad para actualizar y reafir-

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mar su vínculos con la comunidad; constituyen una modali-

dad más de contacto entre la Institución y el pueblo, que se
ha dado desde su fundación hasta el momento presente. Las
formas pueden haber cambiado con el paso de los años, mas
siempre ha permanecido el interés acendrado por mantener
el contacto con los diferentes sectores que configura a la na-
ción mexicana.

Las actividades culturales han de complementar la for-

mación que se da en las aulas, pero no sólo de modo que
los universitarios reciban la cultura como simples espectado-
res, sino con el propósito de que participen activamente en su
creación, recreación y difusión.

Es cierto que la difusión ha puesto más énfasis en las

diferentes formas del arte, por ser éste el que de manera di-
recta despierta la sensibilidad; pero no debe olvidarse la difu-
sión de las humanidades, de la ciencia, de la tecnología, del
pensamiento social, como manifestaciones del quehacer de
la Universidad, y en tanto que componentes indispensables
de la formación integral de los estudiantes y de la sociedad
en general. La difusión cultural ha de expresar los resultados
de la enseñanza y de la investigación, a la vez que apoyarlas
para la mejor preparación de nuestros alumnos, pues no son
actividades desvinculadas sino antes bien, complementarias.

Esta tarea de difusión de la cultura es consustancial a

nuestra universidad Nacional. Ella tiene la misión de llevar a
la sociedad tanto la cultura mexicana como la universal hecha
propia; por igual, como ya se dijo, la alta cultura y la popular,
con el propósito de participar en la impostergable tarea de
consolidar nuestra propia identidad. Una nación que pierde
sus raíces culturales y que no las nutre con el saber de todos
los tiempos y de todos los rumbos, así como con un proyecto

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de vida coherente, plausible y valioso, tiende a disolverse, a

perder su sello propio, a menguar su ser colectivo. La Univer-
sidad por la vía de la difusión cultural, seguirá colaborando en
la configuración y consolidación de la identidad nacional.

XI. COLOFON

Los universitarios de hoy no podemos arriesgar los lo-

gros de nuestra Institución; ella nos ha sido entregada como
un legado de las generaciones precedentes y habremos de
heredarla, enriquecida, a las del futuro. Este propósito ha de
ser el que anime nuestros pensamientos y nuestras acciones.

Estamos en la Universidad, al filo de dos posibilidades

antagónicas e irreconciliables: o la Universidad afirma su ser
y los principios que la constituyen, o reniega de sí y de su his-
toria, de su misión y compromiso con la nación.

La primera es una posibilidad de vida; la de construir,

a partir de lo que somos, lo que queremos ser; la de superar
las carencias y fortalecer lo logrado; en suma, la de persistir,
de existir. La otra daría paso no a una modalidad distinta de
la universidad, sino a su aniquilación como tal, a la destruc-
ción de una comunidad que se define por indagar, transmitir y
difundir el conocimiento para el bien de la sociedad. La alter-
nativa se expresa –y esto no constituye una exageración- en
términos de universidad o no universidad.

Quienes estamos a favor de la universidad como Insti-

tución, y de la nuestra en particular, no podemos menos que
reconocer sus limitaciones y defectos. En lo personal, los ha
puesto de manifiesto, siempre con afán de verdad. Al hacerlo,
no tuve en mente echar a otros en cara su responsabilidad

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por el estado que guardaba, si no, antes bien, asumir la res-

ponsabilidad de conducir los esfuerzos de nuestra comuni-
dad para mejorarla. Muchos universitarios me acompañaron y
acompañan en este empeño; amplios sectores de la sociedad
lo reclamaron y reclaman como propio, pues como suya ven a
la Universidad Nacional.

Quienes estamos a favor de la Universidad, deseamos

que se afirme como el espacio donde una comunidad hetero-
génea y rica busca el saber en sus más diversas expresiones;
mas no el saber por sí mismo, sino para ponerlo al servicio de
los hombres en general y de los mexicanos en particular; un
saber que nos haga mejores como individuos y como nación,
que esté al servicio del bienestar, de la paz de la felicidad y
de la justicia.

Quienes estamos por la persistencia y sobrevivencia

de la Universidad, la deseamos cada vez mejor, más acadé-
mica, porque la queremos más próxima a nuestro pueblo, más
comprometida con su destino. La deseamos más sólida en lo
interno, para que pueda proyectarse con más fuerza en las
circunstancias nacionales, para que sus logros sean al propio
tiempo de los universitarios y de la sociedad en su conjunto.

Este propósito sólo será realidad si trabajamos por

consolidar la vida académica, la cual únicamente crece y da
frutos en un ambiente de libertad y de respeto, de tolerancia
a las discrepancias, de diálogos, de discusión sin pretensio-
nes de hegemonía por parte de individuos, grupos o sectores.
La Universidad sólo continuará viviendo si nos esforzamos
por consolidar como un espacio donde la libertad propicie la
creatividad, donde la crítica enriquezca el conocimiento y éste
oriente la acción de la propia Universidad de país.

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Quienes estamos a favor de la Universidad, quienes

queremos que sirva a nuestro pueblo, que sea promotora de
la justicia social, que aporte soluciones a los graves proble-
mas por los cuales atraviesa nuestro país, tenemos un primer,
fundamental e insoslayable compromiso: superarnos cotidia-
namente en nuestro hacer de universitarios, ya sea como do-
centes, investigadores, alumnos, funcionarios o egresados.
La consolidación de la Universidad, supone no palabras ni
actitudes espectaculares, demagógicas o populistas. México
y su Universidad Nacional requieren de un esfuerzo de supe-
ración individual y colectiva, de la decisión renovada de ser
mejores, de actuar con miras a la consecución de fines que
no afirmen como personas y como nación.

La enunciación de este precepto es simple, su reali-

zación ardua. Entraña un proyecto de vida individual y colec-
tiva; exige una voluntad férrea para llevarlo a cabo; entrega,
dedicación y valentía. A su cumplimiento he convocado a los
universitarios desde el primer día de mi rectorado, porque
siempre he confiado en sus capacidades, porque siempre he
confiado en sus capacidades, porque tengo pruebas de su
amor a la Institución y al país. Ahora renuevo mi exhortación:
hagamos todos juntos, de la UNAM, una institución de exce-
lencia, una mejor Universidad para el bien de todos los univer-
sitarios y del pueblo que le da origen, sustento e inspiración.

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LOS DERECHOS HUMANOS EN LA OBRA DE JORGE
CARPIZO. Se terminó de imprimir el xx de agosto de
2015 en los talleres de Lito Roda S. A. de C. V. Escon-
dida, núm. 2, col. Volcanes, Tlalpan, C.P. 14640, Mé-
xico, D. F. El tiraje consta de xx ejemplares impresos
en papel bond de 90 gramos. En su composición, se
utilizaron tipos Arial de 10:12 y 11:13.2 puntos.