Capítulo 1
Programación social
En este primer capítulo abordamos la cuestión de la programación social, las características del
proceso y los cambios ocurridos en sus modalidades, en el marco de las diferentes concepciones
acerca de las políticas sociales que han prevalecido a lo largo de los últimos treinta años.
Los que trabajamos en el rampo de las políticas sociales solemos hablar indistintamente de
planes, programas y proyectos, aunque, por un lado, no siempre queremos de- signar las mismas
cosas y, por otro, esos conceptos han ido adoptando diversas significaciones a lo largo del
tiempo, bajo diferentes paradigmas o modelos de política social distintas concepciones de los
estilos de planificación en general. La importancia de estas cuestiones justifica que nos
detengamos brevemente en ellas antes de referirnos a la programación propiamente dicha.
Los cambios en las políticas sociales
Las políticas públicas se constituyen como el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que
lleva a cabo un gobierno- no para solucionar los problemas que en un momento dado los
ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios (Tamayo Saez, 1997).
El proceso por el cual algunos problemas son verdaderamente politizados, socialmente
problematizados o, como suele decirse, colocados en la agenda publica, refleja los valores que
una sociedad prioriza, da cuenta de su historia socio- política y depende fundamentalmente del
funcionamiento de un complejo campo de fuerzas donde los grupos, movimientos, partidos,
organizaciones e individuos, según sus posicionamientos en la sociedad y sus diferentes cuotas
de poder,' priorizan o seleccionan ciertas cuestiones {issues), y también los modos de resolverlos.
Pueden verse así las políticas públicas como un conjunto de acciones y omisiones que ponen de
manifiesto una determinada modalidad de intervención del Estado en relación con una cuestión
que es de interés de diversos actores de la sociedad civil. Des- de esa perspectiva, el Estado es un
actor más que inter- viene, en una posición sin duda privilegiada, dentro del campo de fuerzas
donde se dirimen cuáles son los temas y los modos para su resolución, es decir, cuáles son las
polí- ticas públicas en un determinado momento (Oszlak y O'Donnell, 1984). De ese modo, el
proceso de formulación de políticas es considerado una construcción social donde intervienen
diversos actores, que serán diferentes según el ámbito o sector de que se trate.
En cuanto a la política social, en su aspecto más general puede ser pensada como un conjunto de
acciones públicas y/o privadas relacionadas con la distribución de recursos de todo tipo en una
sociedad particular, cuya finalidad es la provisión de bienestar individual y colectivo. La
determinación de los beneficiarios principales y la modalidad dad del financiamiento constituyen
aspectos centrales de la forma de concebirla (Bustelo e Isuani, 1990). Es posible sostener que las
políticas públicas así planteadas tienen siempre, en mayor o menor medida, contenidos sociales.
Sin pretender profundizar en la definición del ámbito de lo social y de las políticas sociales,
diremos que éstas varían según cuáles sean las concepciones que se tengan sobre los principales
valores que deben orientarlas, la forma en que se han de satisfacer las necesidades humanas, el
rol que le cabe al Estado en la consecución del bienestar colectivo y el papel de los principales
actores —públicos y privados— en su construcción.
En el marco del Estado de Bienestar que prevaleció hasta la década de 1980, el Estado era el
principal actor tanto en la formulación como en la ejecución de las políticas sociales. Más allá de
las múltiples tipologías existentes,' hay coincidencias en que el Estado de Bienestar se caracteriza
porque el aparato estatal asume la obligación explícita de proporcionar protección a los
ciudadanos que 5ufren necesidades y riesgos específicos debido a los mecanismos de mercado de
la sociedad capitalista, que les impiden mantenerse adecuadamente por sí mismos (Esping-
Ander- sen, 1990). Su rol es el de equilibrar la asimétrica relación entre capital y trabajo, acotar y
atemperar el conflicto entre las clases y mediar en las luchas y pugnas de intereses que son
características del capitalismo en su acepción liberal (Offe, 1990).3
El concepto está íntimamente ligado a1 mayor énfasis y a la ampliación de los derechos sociales
en el marco de lo que se podría denominar el “capitalismo integrador” (Isuani y Tenti, 1989).
El rol central del Estado en la política social se expresó a través de políticas sectoriales
universalistas, complementadas por acciones específicas y de índole multisectorial, orientadas a
grupos vulnerables de población como los niños, las mujeres, los ancianos y los aborígenes, entre
otros. La “crisis del Estado de Bienestar” que comienza en la década de 1980 y se acentúa en la
de 1990, implicó la pérdida de roles y recursos por parte del Estado en el marco de las políticas
neoliberales, los ajustes presupuestarios continuos en función de los crecientes déficits fiscales,
las incrementales deudas externas y las eufemísticas reformas del Estado. La redefinición de las
misiones del Estado significó el retiro de su intervención en el campo económico, dejando
funcionar libremente a1 mercado y reduciendo simultáneamente su papel redistributivo o
regulador de las diferencias sociales. Se deslegitimó su papel como proveedor de protección
social y principal protagonista de las políticas sociales.
Al mismo tiempo, durante los noventa, se produjo una fuerte aceleración de la concentración de
la riqueza en la mayoría de los países capitalistas, con una marcada profundización de las
brechas existentes entre los segmentos más ricos de la población y los más pobres. En América
latina, esa tendencia fue acompañada, además, por una significativa reducción y pauperización
de las capas medias.
En ese escenario, las políticas sociales se orientaron ca- da vez más a “compensar” la situación
de los grupos afectados por el aumento de la pobreza y de la desocupación y por el
debilitamiento de los servicios sociales universales, emergentes de la reestructuración
económica, la reversión en las políticas distributivas y la mayor desigualdad social. A medida
que el Estado redefinía su papel, abandonando roles y responsabilidades, otros actores cobraron
protagonismo en el Campo de la política social, en especial las organizaciones de la sociedad
civil (OSC). Si bien las mismas colaboraron en el desarrollo de estrategias innovadoras de
abordaje a la problemática de los grupos sociales desfavorecidos,’ no están en condiciones de
garantizar el ejercicio pleno de los derechos sociales, papel que le corresponde cumplir al Estado,
a través de políticas redistributivas y mediante la formulación y el control del cumplimiento de
normas. ya sea como consecuencia de la mencionada limitación de sus funciones sociales, o por
iniciativas de las OSC, o bien por las políticas promovidas por los organismos y agencias
internacionales de financia- miento, comienza a prevalecer una lógica de implementación de
políticas sociales acotadas y segmentadas que apuntan más a paliar algunas de las consecuencias
de la de- privación material, cultural y simbólica d• los grupos vulnerables que a encarar los
factores causales de la pobreza, particularmente los económicos. En ese marco toma auge la
gestión de programas y proyectos como forma de enfrentar los problemas de esos grupos
poblacionales.
Por otra parte, conviene aclarar que las políticas sociales no siempre son explícitas y pueden
estar más manifiestas en algunos sectores que en otros. Eso no implica que no existan, sino que
se expresan a través de los programas o proyectos vigentes y pueden interpretarse a partir de los
discursos y las acciones de los actores significativos. Suele decirse que no tener política es el. sí
una política, al dejar que las cosas continúen como están, o que las definiciones sean según las
situaciones concretas y las fuerzas predominantes, o bien por las espontaneas y eventuales
articulaciones —muy poco frecuentes— entre programas o proyectos destinados a fines
parecidos y mismas poblaciones.