Tema II
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1. EL ARQUETIPO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Deinir la Administración pública resulta complicado por los múltiples y
diversos criterios de selección de su objeto. Así, dogmáticamente se confron-
tan enfoques subjetivos (que enfatizan su carácter de persona jurídica, con la
consiguiente concepción estatutaria del Derecho administrativo) con otros ob-
jetivos (consideran más relevante la actividad en pro del bien común o interés
general), teleológicos (centrados en los ines) o funcionales.
Atendiendo a una perspectiva realista o material, la organización admi-
nistrativa se caracteriza por integrar un conjunto de órganos, personas, recursos
y métodos de actuación, formales e informales. Presenta su propia fenomeno-
logía, estudiada por la llamada ciencia de la Administración, cuyas conexiones
con el Derecho administrativo son evidentes, siendo disciplinas hermanas y
recíprocamente dependientes.
Jurídicamente, su naturaleza de poder público (ostenta prerrogativas) es
la nota más relevante, junto al cometido constitucional de servicio objetivo a
los intereses generales. Pero más allá de esas notas distintivas es difícil optar
por un concepto u otro, pues la complejidad del sistema administrativo ha cre-
cido exponencialmente a lo largo de los dos últimos siglos, en todos los países
del mundo.
Por ello, resulta mucho más didáctico describir la Administración que
deinirla (Forsthoff), señalando con el dedo los lugares donde se encuentra, su
proximidad con nuestras vidas y cada uno de los espacios públicos en los que
se desarrollan. Desde la acera que pisamos, la carretera provincial, las vías re-
gionales o las autopistas estatales, cada uno de los caminos que tomamos tiene
su marca administrativa.
La Administración está en los municipios, en los hospitales, escuelas,
colegios y universidades. Son estructuras administrativas las delegaciones re-
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gionales, los ministerios, los cuarteles, las estaciones de transporte público.
Función administrativa es ordenar el tráico, expedir títulos académicos y pre-
venir las epidemias. ¿Acaso hay algún aspecto de nuestras vidas ajeno a la
Administración?
Está por doquier, nos acompaña de la cuna a la tumba debido a la mul-
tiplicación de las relaciones entre los seres humanos, complejidad social que
requiere una respuesta de protección de los intereses generales. Las plantas de
neonatos, las guarderías, todas las etapas y ciclos educativos, nuestra alimen-
tación y casi todas nuestras profesiones se encuentran reguladas y controladas
por ella.
Tal expansión del actuar administrativo requiere indudablemente sujetar-
lo a una serie de condicionantes para evitar su conversión en tiranía. En el Es-
tado Constitucional, la Administración pública ha de respetar los presupuestos
de la sujeción al Derecho, la Democracia y la orientación social, pues de otra
manera se convertiría en instrumento de dominación de unos pocos frente a la
mayoría.
Como veremos a continuación, la Administración pública ha de actuar
respetando normas y principios, con mayor escrúpulo aún que los particulares.
Asimismo, necesita una legitimación democrática, de origen y de ejercicio,
que haga aceptables sus decisiones. Y no puede descuidar la garantía de unas
condiciones mínimas vitales a todas las personas en su territorio, para evitar la
pobreza o la inequidad.
Existen muchos modelos administrativos en el mundo, por supuesto, pero
la mayoría de las sociedades contemporáneas, optan por un prototipo de Admi-
nistración pública conforme a estos parámetros. Aquellos países que se desvían
de los mismos sufren rápidamente las consecuencias, traducidas en el empeora-
miento de la calidad de vida de las personas que en ellos viven.
Bibliografía
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Tema II: La Administración pública 33
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Simon, Herbert. Administrative Behaviour. EE. UU.: MacMillan, 1947.
2. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Y ESTADO DE DERECHO
¿Qué es el Estado de derecho? Conviene plantearse esta pregunta a la vis-
ta de la polisemia del concepto, que no ha dejado de acentuarse en los últimos
veinte años. Existen en el lenguaje signiicados alternativos a los originalmente
aportados por los iuspublicistas europeos de principios del siglo XIX, quienes
intentaron sujetar el poder a la razón y el respeto de las personas como seres
libres.
Es preciso recordar tanto el origen del Estado de derecho y su vinculación
con las aspiraciones de la ilustración como las coincidencias con muchos de
los propósitos y consecuencias de la rule of law anglosajón. Ambos conceptos
suponen la sujeción del gobierno a Derecho, centrándose en las intervenciones
policiales y iscales del Estado, con sus repercusiones administrativas.
La Administración en el Estado de derecho habría de ser por tanto limi-
tada en su propia naturaleza, embridada por normas dirigidas a prevenir los
abusos y los excesos dañinos para las libertades. En ningún caso omnipotente
ni plenamente capaz, sino acotada en su ámbito de actuación posible y siempre
sujeta a la exigencia de rendir cuentas y asumir responsabilidades por sus actos.
El Estado de derecho es una construcción europea, surgida en Alemania
y Francia, pero en el mundo anglosajón (Estados Unidos, Gran Bretaña) se
emplea la expresión rule of law para explicar principios semejantes: la recon-
ducción del poder a las normas, el respeto de las mismas, la tutela judicial y la
protección frente a los abusos de los que pueden ser víctimas los individuos en
su integridad, libertad o propiedad.
Esta sería una comprensión sustantiva, pero la teoría jurídica ofrece va-
rias interpretaciones del Estado de derecho, enfrentándose su comprensión pu-
ramente formal, al margen de que su contenido respete o no los derechos huma-
nos, y un entendimiento material, que las libertades y derechos fundamentales.
Según esta última, todo el diseño administrativo debe respetar la dignidad de
la persona.
34 Ricardo Rivero Ortega y Víctor Granda Aguilar
Siendo esto así, no entrarían dentro de la categoría países que aceptan la
tortura o cometen impunemente crímenes de guerra, por mucho que respeten
sus propias leyes, desnaturalizadas y contrarias al universal humano de libertad
y reconocimiento de los otros. La Administración pública de las dictaduras y
tiranías se aleja del arquetipo aquí propugnado, pues no nos vale como buena
cualquier solución.
Las principales instituciones internacionales se identiican con esta idea
en cualquiera de sus fórmulas, ora la rule of law, ora el Estado de derecho
(Rechtstaat, Etat de Droit). Esta circunstancia releja el acuerdo cada vez ma-
yor sobre los ingredientes del presupuesto constitucional: seguridad jurídica,
control del poder, protección de los derechos y exigencia de responsabilidades.
Tanto el control judicial de la actividad como su responsabilidad de carác-
ter personal o patrimonial son imprescindibles en este arquetipo de Adminis-
tración pública. Una Administración que no rindiera cuentas a los jueces, con-
forme al esquema de frenos y contrapesos de la división de poderes, devendría
soberbia y arbitraria, como muestra la experiencia histórica.
De ahí la necesidad de interdicción de la arbitrariedad de la Administra-
ción, requisito que comporta toda una serie de consecuencias de reconducción
del actuar administrativo a exigencias procedimentales y sustantivas: procedi-
miento, motivación de los actos, transparencia o respeto del principio de pro-
porcionalidad. Una Administración pública relexiva y comedida.
Elemento clave del Estado de derecho es también la seguridad jurídica.
En su deinición más simple –saber a qué atenerse– exige que las personas
tengan la oportunidad de conocer lo permitido y lo prohibido, así como las
posibles consecuencias jurídicas de sus comportamientos, cuando vulneran las
normas y cuando no lo hacen. Antes de que se produzcan tales tesituras.
En el Derecho público, también por tanto en el Derecho administrativo,
la seguridad jurídica se traduce en la idea de previsibilidad de las intervencio-
nes del poder. Lo que el poder pueda o no hacer tiene que estar previsto en las
leyes, de manera que las personas tengan la oportunidad de anticipar las deci-
siones de los gobernantes, conociendo de antemano los límites, reaccionando
en la propia sede administrativa o judicialmente y exigiendo responsabilidades
si se vulneran.
En aquellos países en los que las personas no pueden pronosticar míni-
mamente el proceder de la Administración, allí donde reina la incertidumbre,
no hay incentivos para el esfuerzo. En cualquier momento los derechos de pro-
piedad o las libertades pueden verse afectados sin reacción posible. De ahí la
importancia del Estado de derecho y su vinculación con el progreso económico
y social.
Tema II: La Administración pública 35
Muchos de los componentes esenciales del Estado de derecho son ins-
tituciones de Derecho administrativo. La división de poderes y el sistema de
frenos y contrapesos depende del alcance del control judicial del Ejecutivo. La
responsabilidad de los poderes públicos requiere un régimen de rendición de
cuentas (también mediante el Código Penal). Y la seguridad jurídica no existe
donde las autoridades campan a sus anchas.
Bibliografía
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Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador / Corporación Editora Nacional,
2006.
3. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Y ESTADO DEMOCRÁTICO
La Democracia no es hoy tan controvertida en su signiicado gracias a
un claro consenso internacional en cuanto a sus elementos básicos, unidos a la
idea de gobierno representativo y a la participación de los ciudadanos en lo pú-
blico. La legitimidad democrática básica surge de los procesos electorales, pero
tras las elecciones los programas se han de aplicar teniendo presentes intereses
y puntos de vista de las personas afectadas.
Por supuesto, no se agotan los elementos democráticos con las elecciones
libres y transparentes; hay otras condiciones muy necesarias para garantizar la
calidad de una democracia: libertades públicas (prensa, reunión, asociación,
manifestación), frenos y contrapesos (poder judicial independiente y órganos
de control externo) y rendición de cuentas de los políticos (control de sus deci-
siones y de exigirles responsabilidades por las mismas).
36 Ricardo Rivero Ortega y Víctor Granda Aguilar
El componente participativo de la democracia tampoco debe ser desaten-
dido, mucho menos cuando analizamos sus proyecciones sobre la organización
y la actividad de la Administración de este principio democrático, desigual-
mente reconocido en el Derecho constitucional comparado, pero cada vez más
incorporado a los indicadores de ejemplaridad de todo sistema político.
Aceptar el carácter democrático de un Estado tiene consecuencias sobre
la organización y actividad de las administraciones públicas. La elección de los
representantes de los ciudadanos en los distintos niveles dota su dirección de
una legitimidad mayor, trasladando las propuestas de los programas políticos a
las principales líneas de actuación, gracias a los medios personales y materiales
que ofrece el aparato administrativo.
La dirección por parte del gobierno de la Administración pública incluye
márgenes de discrecionalidad y un ejercicio compartido de la potestad orga-
nizatoria coincidente con los ines prioritarios, conforme al criterio de opor-
tunidad y las normas constitucionales. Cuanto más próximo a los votantes se
encuentra el poder, mayor es su inlujo democrático en esta dirección política
de la Administración, de forma más intensa en el nivel local.
Ahora bien, la participación democrática de los ciudadanos no se ago-
ta en los mecanismos representativos y su pronunciamiento en los relevantes
momentos electorales. Incluye también, necesariamente, fórmulas orgánicas
de control e integración en los procesos de toma de decisión administrativa,
en particular de aquellas que más directamente puedan afectarles. Las más e
inmediatas y sensibles.
Por ello se regulan órganos colegiados de carácter participativo en ám-
bitos como la educación pública, el diseño de las políticas ambientales o la
ijación de las prioridades de gasto. Tal incorporación de los usuarios y destina-
tarios de servicios públicos y políticas a las estructuras administrativas corrige
los sesgos predominantemente burocráticos y evita la captura de la Administra-
ción por otros intereses puntuales.
En lo que se reiere a la actividad de la Administración pública, el principio
democrático también incorpora demandas de participación de los ciudadanos
en los procedimientos administrativos. En la universidad resulta especialmente
claro en muchos países, pero también en otros ámbitos, como el municipal y de
los gobiernos autónomos descentralizados, donde existen tales cauces, última-
mente actualizados a través de las herramientas de gobierno abierto.
Estas técnicas permiten aprovechar los desarrollos de internet 2.0, esto es,
la interactividad que facilitaría saltos de la sociedad de la información a la del
conocimiento. La participación ciudadana tradicional es plana, en el sentido
Tema II: La Administración pública 37
de no propiciar debates en tiempo real ni necesariamente respuestas, a su vez
contestables, en debates continuados con intervención de distintos sujetos.
Bibliografía
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del Estado (BOE), 1996.
4. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, ESTADO SOCIAL Y ESTADO
CONSTITUCIONAL DE DERECHOS Y JUSTICIA
El Estado social surgió en la Europa del siglo XX, algo más tarde que
la idea del Estado de derecho, como reacción y alternativa a las revoluciones
socialistas. La paz y tranquilidad de un país dependen en gran medida del man-
tenimiento de unos niveles aceptables de equidad, esto es, de la corrección de
los desequilibrios excesivos entre quienes más tienen y aquellos que podrían
verse sin nada que perder.
La teoría económica nos ofrece una herramienta de medición de la des-
igualdad en las sociedades, el índice Gini, cuyas variaciones muestran diferen-
cias temporales y territoriales en ocasiones preocupantes. Cuando la disparidad
es extrema, la inequidad se proyecta incluso sobre la talla media de los indivi-
duos por clases sociales. Más altos los más ricos, más bajos los pobres.
Para evitar datos tan indeseables, la Administración pública debe promo-
ver las condiciones para que la libertad y la igualdad de las personas y los gru-
pos en los que se integran (especialmente los más desfavorecidas) sean reales
y efectivas. La igualdad no puede suponer el tratamiento idéntico de todas las
personas, pues tal trato perjudicaría a los más desfavorecidos y vulnerables.
38 Ricardo Rivero Ortega y Víctor Granda Aguilar
Así, las personas en riesgo de exclusión social, los desempleados, los
enfermos, ancianos, discapacitados o inmigrantes en situación de precariedad
merecen la atención de órganos administrativos conscientes de las peculiarida-
des de estos grupos. En lugar de exigírseles su adaptación a la burocracia, ha
de ser esta la que se lexibilice para poder dar respuesta a problemas concretos
y acuciantes.
No debería tampoco plantearse una sujeción a la legalidad extrema de las
intervenciones administrativas de carácter prestacional, así que los servicios
sociales necesitan márgenes de tratamiento de la excepción más generosos que
otros aparatos administrativos. Cuando la Administración realiza derechos en
lugar de limitarlos, sus reglas han de ser más laxas, evitando arbitrariedades y
excesos.
Ya hemos dicho que el principio de igualdad es un elemento central del
Estado social, cuya interpretación correcta comporta aceptar el tratamiento
desigual de los desiguales, favoreciendo en particular las oportunidades de
quienes tienen que hacer esfuerzos extraordinarios para integrarse en sociedad,
por sus circunstancias. Esto afecta tanto a la actuación administrativa inmedia-
ta como a la mediata.
Por ello, en la selección de personal y la adjudicación de los contratos
públicos la Administración debe incorporar “cláusulas sociales” y de “favo-
rabilidad”. El poder de compra del Estado debe orientarse en el sentido de
propiciar la responsabilidad social de las empresas, animando a terminar con
la discriminación por razón de género, a contratar e integrar discapacitados, a
proteger el medioambiente o a incentivar a las pequeñas, medianas empresas o
emprendimientos colectivos.
También, a la hora de seleccionar empleados públicos, la Administración
pública debe dar buen ejemplo y demostrar su compromiso con los derechos
sociales, reservando cuotas perfectamente constitucionales para aquellos co-
lectivos cuyas necesidades lo aconsejen, propiciando así un iel relejo de so-
ciedades compuestas por individuos de todo tipo, reconociendo la diversidad.
Más allá de estas interesantes proyecciones jurídicas de la cláusula social,
la Administración pública debe, conforme a este arquetipo, asumir la presta-
ción de los servicios públicos más básicos para la vida en comunidad, garanti-
zando la igualdad de oportunidades de todos los ciudadanos. Así, la educación,
la sanidad, la seguridad social, el transporte colectivo o la ayuda a quienes se
encuentren en situación de desamparo son intervenciones administrativas no
disponibles.
Otras líneas de necesario compromiso en el Estado social serían la protec-
ción del medioambiente, el apoyo a la tercera edad, la garantía de los consumi-
Tema II: La Administración pública 39
dores, las políticas de vivienda pública y de participación de la comunidad en
las plusvalías urbanísticas, etc. El incremento exponencial de las dimensiones
de la Administración es consecuencia de tantas intervenciones, circunstancia
que debe ser compensada con eiciencia.
Ecuador se identiica, a raíz de la Constitución de 2008, como un “Estado
constitucional de derechos y justicia”, garantista, que no requiere de desarrollo
normativo expreso para el ejercicio de los derechos sociales, económicos, del
medioambiente y de la naturaleza, que son de aplicación e invocación directa y
progresiva por parte de autoridades y ciudadanos. La Administración pública,
por tanto, debe estar vinculada permanentemente al ejercicio de los derechos
fundamentales y es su obligación respetarlos y garantizarlos, mediante la for-
mulación, ejecución, evaluación y control de las políticas y servicios públicos,
con la participación activa de las personas, comunidades, pueblos y naciona-
lidades.
Bibliografía
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5. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Y ESTADO DESCENTRALIZADO
La Administración contemporánea se desarrolló en Europa a partir del
paradigma napoleónico centralizado. Aunque en países como España existía
40 Ricardo Rivero Ortega y Víctor Granda Aguilar
una tradición pseudofederal, el inlujo francés transformó las estructuras admi-
nistrativas considerando inapelable la conexión entre eicacia y centralización.
Lo mismo sucedió en otros lugares, como Ecuador, que no optaron por el fede-
ralismo sino por un sistema unitario presidencialista desde 1830.
A lo largo del siglo XX, en cambio, se ha ido comprobando la necesidad
de incorporar el principio de descentralización al diseño de toda Administra-
ción pública democrática a la altura de las circunstancias. Junto a las ventajas
políticas, son muchas las aportaciones al desarrollo económico de este modelo,
adoptado hasta en Francia mediante correcciones de su original diseño deci-
monónico.
Descentralización y subsidiariedad, entendidas como aproximación física
de la Administración pública a los destinatarios de sus intervenciones, no son
sin embargo principios absolutos que deban llevarse al extremo. Demasiadas
veces la proliferación de entidades descentralizadas genera problemas de soste-
nibilidad del modelo administrativo. Tantas otras propician la descoordinación.
Por ello, el arquetipo de Administración pública que proponemos es des-
centralizado, pero a la vez integrado en un sistema de administraciones que
colaboran entre sí para satisfacer los intereses generales. Solo con un marco
adecuado regulador de relaciones administrativas en pos de objetivos comunes
pueden conjurarse los riesgos de llevar a su extremo el principio de descentra-
lización.
La Constitución ecuatoriana de 2008 dispone que el Estado se organiza en
forma de república. Se gobierna de manera descentralizada y promueve el de-
sarrollo equitativo y solidario de todo el territorio, mediante el fortalecimiento
del proceso de autonomía y descentralización, para lo cual la Administración
pública, como servicio a la colectividad, cuenta con órganos nacionales, per-
sonas jurídicas y entidades autónomas con sus correspondientes competencias.
Bibliografía
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6. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Y GLOBALIZACIÓN
Hemos explicado en el tema I algunas de las repercusiones de la glo-
balización sobre el Derecho administrativo. Ahora debemos advertir también
las consecuencias de este proceso sobre las estructuras administrativas de los
distintos países y a nivel regional, cada vez más condicionadas por tendencias
en pro de la competitividad, la atracción de inversiones y la sostenibilidad pre-
supuestaria.
Entre las recomendaciones internacionales de reforma administrativa
pueden destacarse las propuestas por la OCDE y el Banco Mundial, junto al
Fondo Monetario Internacional y a nivel regional por el BID, la OEA, el CLAD
y la CEPAL. Así, en los últimos años es destacable el llamamiento a la simpli-
icación, la descarga burocrática y la reducción de trámites, exigencias traduci-
das en la reducción de estructuras innecesarias y la utilización creciente de las
TIC en la Administración pública.
Las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones plantean
desafíos de primer orden sobre las cláusulas del Estado de derecho, el Estado
democrático o el Estado social. Riesgos globales de abuso en el control de
las administraciones sobre sus ciudadanos, mediante el espionaje público de
internet. Posibles manipulaciones de los procesos democráticos mediante el
Big Data.
Bibliografía
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