La Nueva Política

Módulo 8 Gobernabilidad Democrática En El Siglo XXI

1. ESTADO DE DERECHO. CONSTITUCIONALISMO Y DEMOCRACIA

Santiago Petit (*)

(*)Abogado, Magíster en Ciencia de la Legislación, Ex Gerente General del Instituto de Obra

Social de la Provincia de Entre Ríos (I.O.S.P.E.R.), Ex Vicedirector Ejecutivo del Instituto

Autarquico Becario Provincial ([Link].) de la provincia de Entre Ríos, actualmente asesor

legal de la Unidad de Coordinación de Fideicomisos de Infraestructura (UCOFIN), del Ministerio de

Economía de la Nación.

Origen

Al margen del aspecto político, desde el punto de vista sociológico, el Estado de Derecho puede

considerarse como una «situación» en la que en que los elementos de la sociedad se encuentran

regulados por un sistema jurídico (conjunto de preceptos legales fundados sobre normas

racionalmente creadas) y en la que el imperio de la ley es efectivo.

La expresión «Estado de Derecho» proviene del termino alemán «Rechtsstaat» que fue utilizado

por primera vez a principios del siglo XIX por Robert von Mohl, difundiéndose posteriormente en

español y en otros idiomas de origen latino y en el aspecto político se caracteriza por la

subordinación de la actividad de los ocupantes de los cargos de gobierno estatales a

normas de derecho.
Relaciones entre Estado y Derecho

El Derecho: es un conjunto de normas de normas de conducta humana de cumplimiento obligatorio.

El Estado: nace cuando una población se organiza sobre un territorio estableciendo un gobierno

soberano.

DESDE UN PUNTO DE VISTA CRONOLÓGICO

Los autores han postulado diversas teorías sobre si apareció primero el Estado o el Derecho:

a) Para los iusnaturalistas el Derecho precede al Estado (Santo Tomás, San

Agustín, Del Vecchio), esto es consecuente con la posición de que el derecho es

universal, eterno e inherente a la naturaleza humana o la naturaleza de las cosas.

b) Para los sociologistas (Jellinek) el nacimiento del estado y las

transformaciones profundas en su estructura –revoluciones- quedan fuera del orden

del derecho, sólo después que se instituye un estado nace el derechlo y «lo real se

transforma en normativo».

c) Teoría de la simultaneidad: Ciertas corrientes (Gierke) sostienen el origen

simultáneo del Estado y del Derecho, argumentando que ambos se condicionan

recíprocamente, ya no como causa y efecto, con lo cual queda excluida cualquier

prioridad cronológica.

d) Teoría de la Identidad o negatoria de la distinción: Para Kelsen, en tanto el

Estado es un orden jurídico que ha alcanzado cierto grado de centralización, no

existe distinción entre Estado y Derecho, desde este punto de vista el estado implica

tan solo la aplicación de las normas jurídicas que lo regulan.

Sin embargo, a través de la historia vemos que durante la mayor parte el derecho no ha sido más

que la expresión de la voluntad de los ocupantes de los cargos de gobierno y sólo más

recientemente, los gobernantes han debido sujetar su conducta a normas de carácter jurídico.

Ejemplos de lo primero son los antiguos imperios Persa y Egipcio, los regímenes absolutistas de la

edad moderna y los totalitarismos del siglo XX.

Aunque con grandes variantes, son ejemplos de lo segundo la Atenas democrática, Roma en la

etapa de la república y las democracias constitucionales occidentales.

DESDE EL PUNTO DE VISTA AXIOLÓGICO:

Surge la pregunta respecto si el Estado debe estar subordinado al Derecho o viceversa:

Para ciertas corrientes, si el Estado estuviera subordinado al derecho, perdería su carácter

de soberano, así Thomas Hobbes en el siglo XVII decía «siendo atribución del soberano hacer y

revocar las leyes, puede cuando guste, liberarse de su ejecución...», en igual sentido Carl Schmitt

en el siglo XX, aunque los argumentos de este último autor, sirvieron para dar sustento a las

arbitrariedades del nazismo mediante la aplicación del «Principio del Fûrer»

En la otra punta del espectro encontramos la respuesta del Constitucionalismo que sienta como

su piedra fundamental el principio por el cual la actividad del gobernante debe estar regulada

y quedar subordinada al derecho.

RELACIONES ENTRE ESTADO DE DERECHO Y CONSTITUCIONALISMO:

Frecuentemente se tiende a identificar la morfología del Estado de Derecho, con la configuración de

los estados «liberales» de occidente, aunque más recientemente los autores han admitido que
puede diferenciarse entre un Estado de Derecho Liberal: entendido como un sistema de

legalidad particular que descansa en supuestos ideológicos de la democracia liberal, tales como el

principio de propiedad privada entre otros; y un Estado de Derecho Social: caracterizados por la

mayor gravitación de los derechos sociales.

Mario Justo Lopez, menciona -aunque sin señalar autores- que hay quienes piensan que en

realidad se trata de etapas sucesivas de un mismo proceso, así hay estados en los que como una

franca oposición al «Estado absolutista », surgió el «Estado de Derecho» con ingredientes de clara

extracción liberal, absorviendo ulteriormente elementos de contenido social, dando lugar al

«Estado de Derecho Social» siendo el «Estado del Bienestar» el último escalón de esta evolución.

Desarrollo del Constitucionalismo

Tanto Platón en «La República» como Aristóteles en «La Política» distinguieron entre el gobierno

del hombre y el gobierno de la ley. Asimismo los romanos distinguieron entre ius publicum y ius

privatum. Sin embargo ni griegos ni romanos desarrollaron el concepto de «derecho subjetivo

público», vale decir que para ellos el ciudadano participaba del poder pero no tenía derechos frente

al poder.

En la edad media encontramos ciertos antecedentes, así en España un canon del Cuarto Concilio

Toledano (año 633) disponía la excomunión de los reyes que creyéndose superiores a las leyes

tiranizaban a sus pueblos.

En Inglaterra la Carta Magna que se vio obligado a otorgar el Rey Juan en 1215, consta de 63

artículos en virtud de los cuales el rey reconoce a los barones y hombres libres del reino, derechos

y libertades personales en materia de administración de justicia, de propiedad, de transporte y

efectúa concesiones a la iglesia, posteriormente fue ampliada por sucesivas Petitions of Rights en

1628, 1647, 1653 y el Bill of Rights dictado en 1689, en el que se consagró la superioridad de la

ley sobre la voluntad del rey.

Sin embargo, en términos generales puede decirse que el constitucionalismo moderno comienza a

mediados del siglo XVIII con el proceso de las revoluciones norteamericana y francesa y sus
constituciones de 1787 y 1791 respectivamente, así como la declaración de los derechos del

hombre de 1789.

Posteriormente, a lo largo del siglo XIX y hasta comienzos de la primera guerra mundial (1914) el

desarrollo del constitucionalismo fue cada vez mayor.

Pero a partir del final del de la primera guerra (1918), este movimiento se transforma, por una

parte en cuanto al carácter y contenido de los derechos que busca proteger, agregando a los

clásicos derechos individuales –civiles y políticos- los derechos sociales y la limitación del derecho

de propiedad reglamentándolo en función social, dando lugar al constitucionalismo social.

Pero por otra parte se difunden movimientos que dejan de lado la protección de los derechos

humanos y la doctrina de la división de poderes, para algunos tales concepciones han tendido a la

«desconstitucionalización» del estado, así el Régimen ruso del Soviet y la dictadura del

proletariado a partir de 1917, en Italia a partir de 1922 con el advenimiento del fascismo, y

Alemania en 1933 con el «principio del Führer»

Puede afirmarse que el estado de derecho constituye el objetivo concreto del movimiento histórico

político conocido como constitucionalismo.

Marcel Prelot ha dicho que el Estado de Derecho es, como doctrina, en el campo de las ideas, lo

que el constitucionalismo es en el campo de las instituciones. O sea que se puede decir que el

Constitucionalismo es la institucionalización del Estado de Derecho.

Principios rectores del Constitucionalismo y el Estado de Derecho

1.- Finalidad Personalista.

Constituida por la preservación de la dignidad y la integridad física y moral de toda persona

humana como finalidad del Estado. Esta postura se contrapone a las concepciones denominadas

transpersonalistas, en las cuales se otorga mayor relevancia a los intereses grupales, tal como el
concepto de Nación en lo que fue el régimen nacional-socialista hitleriano, o de clase – dictadura

del proletariado- en los regímenes comunistas-.

2.- Imperio de la ley.

Consiste en la sujeción o regulación de la actividad de los ocupantes de los cargos de gobierno

mediante normas jurídicas que están por encima de sus voluntades psíquicas.

3.- Soberanía del Pueblo.

Emile Boutmy en un ensayo «A propós de la souveraineté du peuple » señaló que este principio se

componía de tres abstracciones, el pueblo, la soberanía y la afirmación dogmática de que aquel es

titular de esta. La fundamentación de tal principio puede expresarse así: «Ningún individuo ni

grupo particular tiene, por derecho propio, la facultad de regir sobre los demás, pero a través de

las técnicas jurídicas se puede hacer coincidir el comportamiento de la comunidad con la razón y la

justicia».

4.- Supremacía de la Constitución.

La Constitución desde un punto de vista jurídico consiste en un conjunto de normas fundamentales

a las que se le atribuye un carácter superior o privilegiado respecto a las demás normas que

componen el resto del ordenamiento jurídico. Formalmente no existiría tal supremacía o

superlegalidad constitucional si no hay «rigidez» para lo cual se procede a dificultar o solemnizar la

creación o reforma de las normas constitucionales, en este sentido se habla de grados de rigidez, o

constituciones más rígidas o más flexibles.

Pero no basta que una norma sea rígida en el aspecto formal, para considerarla constitucional,

también es imprescindible que en su contenido material se refieran o se vinculen con el

reconocimieno o regulación de derechos humanos o regulen la actividad de quienes ejercen los

cargos de gobierno.

Por último no basta la declaración de supremacía, ni la rigidez formal, cuando no existe una

efectiva adecuación y concordancia, tanto del resto del ordenamiento jurídico, como de la actividad
de los órganos del gobierno, con los preceptos constitucionales vigentes, así como un sistema que

permita el control de esa adecuación, denominado «Control de Constitucionalidad».

El control de constitucionalidad, puede ser Político, Judicial o Mixto. En general el control político ha

fallado ya que normalmente el poder político termina siendo juez y parte, por otro lado cuando se

ha dado intervención a los partidos de la oposición termina siendo la pasión y no la razón la que

inspira las decisiones.

La constitución Portuguesa de 1933 y la de Brasil de 1953 tienen órganos de control constitucional

mixtos, compuestos por jueces y legisladores.

El control judicial puede ser concentrado (tal el Tribunal constitucional de España) o difuso (tal el

caso de Argentina y E.E.U.U.) en donde cualquier juez puede declarar la inconstitucionalidad de

una norma o de un procedimiento.

5.- Distinción entre poder constituyente y poderes constituidos.

Este principio está vinculado con la rigidez. Se llama poder constituyente a la capacidad,

competencia o facultad de establecer las normas de la constitución jurídica y su diferenciación con

los poderes constituidos radica en el establecimiento de distintos procedimientos más dificultosos y

más solemnes para el establecimiento y funcionamiento del poder constituyente, a los efectos de

impedir que los poderes constituidos puedan, mediante sus procedimientos ordinarios, ejercer

aquel poder constituyente.

6.- División de los poderes constituídos.

Fue consagrada institucionalmente por primera vez en el art. 16 de la Declaración de los Derechos

del Hombre y del Ciudadano de 1789: «Toda sociedad en la cual la garantía de los derechos no

esté asegurada, ni determinada la separación de los poderes, carece de Constitución.». La teoría

de la división de poderes había ya aparecido en el campo de la doctrina con John Locke en su obra

«Ensayo sobre el Gobierno Civil» quien dividía los poderes en Legislativo, Ejecutivo, Federativo y

De Prerrogativa, aunque su máximo exponente fue Montesquieu en el Cap. VI del Libro XI de El

Espíritu de las Leyes, donde se habla del Poder Legislativo, el Ejecutivo relativo al derecho de

gentes y el Ejecutivo relativo al Derecho Civil.

Sin embargo más modernamente se admite que no basta con la mera consagración constitucional

de la separación de poderes para garantizar la libertad, ya que si el mismo cuerpo electoral –o un

mismo partido- elige los ocupantes de los distintos órganos, la división de poderes no pasa de ser

una ficción.

7.- Independencia del Poder Judicial.

En rigor este principio no es más que un aspecto de la división de poderes, pero como el poder

judicial es el que normalmente tiene la potestad de juzgar y sancionar a los miembros de los otros

poderes, las constituciones recurren a diversas técnicas para garantizar su independencia, tales

como: a) el sistema de designación, b) el sistema de remuneración (intangibilidad), c) el sistema

de incompatibilidades y d) el sistema de estabilidad en el cargo (inamobilidad).

8.- Designación por Elección

En relación con este principio, es necesario que se otorgue la posibilidad de ser elegido a

cualquiera que reúna ciertos requisitos básicos (edad, residencia, nacionalidad), reduciéndose al

mínimo las restricciones que pudieran existir.

Además es necesario que se otorgue la posibilidad que estén representados a todos los sectores

que componen una comunidad política.

9.- Institucionalización de la oposición

Karl Lowenstein en su «Teoría de la Constitución», Raymond Aron «Democracia y Totalitarismos» y

Robert Dahl «Political Opositions in Western Democracies» ponen de resalto que este el fenómeno

de la oposición mediante instituciones estables provistas de medios, legales, ordenados y pacíficos

de oposición política es algo relativamente nuevo en la historia, aunque puede decirse que resulta

el rasgo más característico de las modernas democracias, ya que si este principio falla en la

práctica, no puede afirmarse la existencia de un régimen emocrático.

Este principio se efectiviza mediante la aplicación de sistemas que garantizan el acceso a las

minorías en la distribución de los cargos de gobierno, Ej.: Lista incompleta (Ley Saenz Peña),

Sistema D‘Hont, tercer senador, etc.

10.- Legalidad administrativa

El administrativista Marienhoff distingue, el Estado de Policía donde la actividad desplegada por los

órganos que ejercen la función de administración se halla legalmente incondicionada, de el Estado

de Derecho en el cual se observa una administración legalmente condicionada, el primero es un

estado sin derecho administrativo. El estado de Policía se caracteriza por un poder discrecional e

ilimitado y porque el individuo administrado carece de acción para discutir u oponerse a las

resoluciones de la autoridad, encontrándose sujeto al capricho del funcionario, del inspector o del

jefe de oficina de cualquier servicio estatal.

2. LA CUESTIÓN DE LA GOBERNABILIDAD. EL DESAFÍO DE LAS DEMOCRACIAS DEL

SIGLO XXI

Guillermo Justo Chaves (*)

(*) Magíster de Ciencias Políticas (UNLP), abogado, profesor de Derecho Político en la Universidad

Nacional de la Plata, Director de la Escuela de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires.

SUMARIO. 1. Concepto. Historia. 2. Gobernabilidad y Democracia. 3. Requisitos para la

gobernabilidad democrática. 3.1. Los órganos decisorios (los poderes del Estado) y los actores

políticos (partidos políticos). 3.2. Necesidad de canales institucionales que permitan satisfacer las

demandas de participación social. 3.3. 3.4. Conducción política. 3.5. Valores morales democráticos,

ética, transparencia.
1. Concepto. Historia.

En el mundo anglosajón, «governance»(1) es una palabra que ha sido utilizada habitualmente a lo

largo de siglos para referirse al ejercicio de la autoridad dentro de una determinada esfera.

(1) El termino «governance» (gobernancia) es utilizado por Anthony Giddens en su obra «La

Tercera Vía» (Ed. Taurus, 1999, Madrid, España, p.45) para distinguirlo de «gobierno». En

castellano no existe todavía un claro acuerdo acerca de este barbarismo. En el campo de las

ciencias de la admnistración, por ejemplo, no tiene el sentido que le da el citado autor que en

realidad lo identifica con algo de mayor alcance que la palabra «gobierno».

En nuestro idioma, aún cuando el concepto se aplica a muchas situaciones en las que no se

observa un sistema político formal, no deja de implicar la existencia de un proceso político:

«gobernabilidad» significa crear consenso, u obtener el consentimiento para llevar a cabo un

programa, en un escenario donde están en juego diversos intereses.

El término aparecido en los setenta no fue receptado en principio por los grandes diccionarios de

Ciencia Política. Uno de los pocos que lo ha hecho es el que en forma conjunta han publicado

Norberto Bobbio de la Universidad de Turín, Nicola Mateucci de la Universidad de Bolonia y

Gianfranco Pasquino también de la Universidad de Bolonia. Este último ha definido la

gobernabilidad por su opuesto (ingobernabilidad) para hacer referencia a los problemas que deben

afrontar las democracias occidentales.

Sin embargo, a pesar de lo novedoso y central, la cuestión de la gobernabilidad se ha

transformado en un concepto mediático que urge reconvertirlo en uno estrictamente político, ya

que existe el riesgo de vaciar de contenido el término. Como parece que el marketing político

recomienda hablar siempre de «gobernabilidad», se crean frases y se estructuran discursos en

torno a ella. Si pasa a convertirse en monólogos vacíos en lugar de ser la materia prima de las

democracias actuales se convertirá en mero «packaging» de la política.(2)

(2) «En todos los países avanzados, los patrones, altos funcionarios internacionales, intelectuales

mediáticos y periodistas reconocidos parecen haberse puesto de acuerdo para hablar un extraño

dialecto cuyo vocabulario, surgido aparentemente de ninguna parte, está en boca de todos:

«globalización», «flexibilidad», «gobernabilidad», «underclass», «exclusión»...» Bourdieu Pierre y

Wacquant Löic, «La nueva vulgata planetaria» en Pensamiento y acción, Ed. Libros del Zorzal,

Buenos Aires, 2002, p.121. tempestades, etc.» Foucault, Michel, La Gubermentalidad, Ed. La

Piqueta, 1977).

Y eso se debe a que quizá como ningún otro padece los equívocos de la ambigüedad y la

indefinición conceptual. Lejos de tener claridad ha pasado –siguiendo distintas modas- desde el

extremo de la racionalidad económica, transitando por el eficientismo institucional hasta el otro

extremo de la refundación democrática.(3)

(3) Nótese que la polisemia caracteriza a los términos empleados en las Ciencias Sociales. Pocas

veces se encuentran en este campo términos que remitan a conceptos totalmente claros (para un

tratamiento de este tema véase Marradi, Alberto, «Linguaggio scientífico o torre di Babele» en

Rivista Italiana di Scienza Política, XVII, p.1, 1987.

El término gobernabilidad ha sido utilizado para explicarlo todo o por lo menos para dar cuenta de

lo que no se puede explicar con claridad. Lo mediático del mismo lo hace comparable a un «fast

food» que se produce y rápidamente es consumido. Quizá tenga que ver con su origen

«economicista» propio del Consenso de Washington, signo de una profunda desideologización, en

la que se ha perdido todo el contenido político implícito en la noción de conducción (política) que

define el ejercicio del gobierno.(4)

(4) La palabra gobernar se deriva de la raiz griega kubernao, que significa literalmente dirigir con

el timón. ¿Qué significa gobernar una nave? «Significa por supuesto ocuparse de los marineros,

pero también de la nave, del cargamento; Gobernar una nave significa además tener en cuenta

los vientos, los escollos, las tempestades; esto es lo que caracteriza el gobierno del navío, poner

en relación los marineros con la nave que debe ser salvada, con el cargamento que es preciso

conducir al puerto, y todo ello en relación con los sucesos tales como los vientos, los escollos, las

tempestades, etc.» Foucault, Michel, La Gubermentalidad, Ed. La Piqueta, 1977).

Pese a ese génesis vinculado a la economía, la gobernabilidad hace referencia a la calidad del

desempeño gubernamental a través del tiempo, sea se trate de un gobierno o administración o

varios gobiernos considerando la capacidad de adoptar oportunamente decisiones simples o

complejas, la efectividad de esas decisiones, la aceptación social que puede variar de esa mera

aceptación al apoyo activo y la coherencia de aquellas determinaciones. Es decir que el aspecto

central de la gobernabilidad excede el marco de competencia meramente técnica: expresa una

cuestión de índole política.

Otra definición habla de «...el conjunto de condiciones que aseguran el ejercicio del poder con

legitimidad, apoyo suficiente, eficiencia y estabilidad en una sociedad, mediante la interacción con

la sociedad civil, el sector privado y los agentes económicos y sociales aunque recayendo la mayor

responsabilidad en el Estado...»(5)

(5) En la Revista de Ciencia Política «El Príncipe» Edición n°3, año 1994 en su artículo «Estado,

Gobernabilidad y Desarrollo» el autor Luciano Tomassini esboza esta definición.

La amplia aplicabilidad del término, su referencia a problemas básicos de orden político (incluyendo

la eficacia y la legitimidad), y su carencia de toda relación necesaria con el Estado han hecho de él

en el último decenio un instrumento útil para un número creciente de participantes en el debate

sobre el desarrollo.

Así, por ejemplo, aquellos que están convencidos de que el rol del Estado en los asuntos

económicos y sociales se ha vuelto demasiado amplio y debería ser reducido, han podido desplazar
parte de la discusión sobre los asuntos públicos del ámbito de «gobierno» al terreno mucho más

amplio de «gobernabilidad».

La novedad relativa del término «buena gobernabilidad» en círculos internacionales también ha

facilitado los intentos de reformar los programas y burocracias del Estado en muchos países

apelando a un modelo aparentemente más técnico y menos político que el evocado por los

llamamientos a la reforma del Estado.

Al mismo tiempo, muchas personas que quizá no tengan demasiado interés en reducir el espectro

de actividades de los gobiernos nacionales han visto en el concepto de «gobernabilidad» una

importante herramienta para abordar problemas que requieren una acción en común en ámbitos

donde el Estado no desempeña o no puede desempeñar un papel de liderazgo. Estos ámbitos se

encuentran en diferentes niveles de la sociedad, desde lo más local a lo supranacional.

También resulta cada vez más importante en el análisis de cómo la comunidad internacional puede

crear las instituciones necesarias para promover el orden y la justicia en el contexto de la

globalización.

Al igual que muchos otros conceptos, el de «gobernabilidad» está siendo usado por sectores de

orientaciones ideológicas muy diferentes, para diversos fines, a menudo contradictorios. En el

inicio fueron las instituciones financieras internacionales quienes adoptaron tan ampliamente este

concepto.

A éstas suele atribuirse la atención renovada que, durante los años ’80, se proyectó sobre el

concepto de «gobernabilidad» y el apoyo a su interpretación del término con un volumen de

financiación considerable.

Así fue como organizaciones como el Banco Mundial, los bancos de desarrollo regional y el FMI que

carecen de toda competencia para intervenir en cuestiones políticas de los Estados (sus estatutos

lo prohiben expresamente) hablando de «garantizar la gobernabilidad», excedieran sus límites

interviniendo en los asuntos de política interior de los Estados soberanos exigiendo reformas del

Estado y cambios políticos y sociales, bajo esa denominación relativamente inofensiva, revestida
con seguridad de un lenguaje muy técnico.(6)

(6) Esta posición, compartida por nosotros, es sostenida -entre muchos- por Cynthia Hewitt de

Alcántara (Directora Adjunta del Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas para el

Desarrollo Social), en su ensayo «Usos y abusos del concepto de gobernabilidad «, en Revista

Internacional de Ciencias Sociales n°155, marzo de 1998.

Pero haciendo un breve repaso de la historia, vemos que es hacia fines de la década de los sesenta

cuando las democracias occidentales experimentaron un conjunto de fenómenos que presagiaban

el fin de una época y el nacimiento de otra.

El mayo francés, los movimientos pacifistas en Inglaterra, las gigantescas marchas contra la

intervención militar norteamericana en Vietnam, la crisis de las ideologías, el agotamiento de la

fórmula de estabilización política y desarrollo económico surgida bajo el modelo del Estado

benefactor, la crisis de la economía capitalista mundial a raíz de las modificaciones a los precios del

petróleo, se constituyeron como expresiones visibles y espectaculares de que los desequilibrios

económicos internos e internacionales estaban generando cambios profundos en la manera en que

las sociedades y los Estados estaban procesando el agotamiento de un sistema, pero todavía no

alcanzaban a vislumbrar la aparición de uno nuevo.

Para las ideas políticas neoconservadoras, la imagen dominante era de una situación potencial de

ingobernabilidad política y anomia social, riesgos que fueron interpretados como efectos de la

sobrecarga de demandas de la sociedad hacia el gobierno; y en muchos casos se habló de

«exceso» de democracia a los problemas de gobernabilidad que aquejaban a los países

occidentales.

Desde el otro extremo del arco ideológico, la nueva izquierda atribuía básicamente la situación a la

erosión de la legitimidad del sistema político como la causa de los disturbios y la incapacidad del

gobierno para enfrentar los problemas.

Así pues, resulta explicable el pragmático interés de los gobiernos occidentales por comprender lo

que sucedía en sus sociedades a mediados de los setenta. En el conflictivo contexto descripto,
surge entonces la iniciativa de tres países por realizar un diagnóstico de la situación y perspectivas

de solución para los problemas y fenómenos de sociedades cada vez más complejas y desafiantes.

Para ello, se acuerda la creación de un grupo de trabajo compuesto por tres especialistas para

analizar las relaciones entre gobierno y democracia. El resultado fue el «Informe de la Comisión

Trilateral» y un nuevo modelo, el ya famoso modelo neoliberal producto de lo que luego se

llamará Consenso de Washington.(7)

(7) El Consenso de Washington hace referencia al acuerdo al que llegaron los técnicos de los

organismos multilaterales y los círculos políticos norteamericanos en torno a diez puntos para

superar los problemas que las economías enfrentaban. Estos eran:1. Disciplina fiscal; 2.

Reorientación del gasto público; 3. Reforma Tributaria; 4. Liberalización financiera; 5. Tasa de

cambio unificada y competitiva; 6. Liberalización comercial; 7. Eliminación de las barreras a la

inversión extranjera; 8. Privatización de empresas públicas; 9. Promoción de la competencia; 10.

Protección de los derechos de propiedad.

La noción de gobernabilidad aparece, como afirmamos, nítidamente asociada al pensamiento

neoconservador de Estados Unidos y a los propósitos de éste de criticar y destruir al Estado de

Bienestar. Quién primero empleó la expresión «gobernabilidad» fue precisamente Samuel

Huntington, a principios de los años 70. La formalización de su planteamiento se produjo en 1975,

en ocasión de los debates del Comité Ejecutivo de la Comisión Trilateral que, bajo la influyente

convocatoria de Nelson Rockefeller, intentaba avanzar hacia una mayor coordinación de las

políticas públicas de Estados Unidos, Japón y los países de lo que en ese momento era la

Comunidad Económica Europea.

Huntington, junto al politólogo francés Michel Crozier y al profesor japonés de la Universidad de

Sofía, Joji Watanuki, redactaron el mencionado «Informe sobre la gobernabilidad de las

democracias», en que dio forma a un conjunto de preocupaciones de los sectores conservadores

frente al surgimiento de lo que denominaban «una democracia anómica».

Según su razonamiento, el auge de las sociedades democráticas requiere de un crecimiento

económico sostenido que fue posible para los países industrializados en los veinticinco años que

siguieron al término de la Segunda Guerra Mundial, sobre la base de un conjunto de condiciones

que se estimaba habían desaparecido en forma permanente. A partir de allí, se preveía un proceso

de debilitamiento democrático y la consolidación de cuatro disfunciones principales que

complicaban el funcionamiento de dichos sistemas políticos.

En este reporte, sus autores concluían que después de un periodo relativamente «exitoso» de

consolidación democrática y desarrollo económico (que coincidió con el ascenso y desarrollo del

Welfare State), las sociedades occidentales postindustriales enfrentaban problemas que impedían

el funcionamiento eficaz de los gobiernos democráticos. Dichos problemas eran, en síntesis:

La búsqueda de las virtudes democráticas de igualdad e individualismo han llevado a

la ilegitimación de la autoridad en general y a la pérdida de confianza en el liderazgo.

La expansión democrática de la participación y compromiso políticos han creado una

‘sobrecarga’ en el gobierno y una expansión desbalanceada de las actividades del

gobierno, exacerbando las tendencias inflacionarias en la economía.

La competencia política, esencial a la democracia, se ha intensificado, llevando a una

disgregación de intereses y a una declinación y fragmentación de los partidos

políticos.

Las respuestas del gobierno democrático al electorado y a las presiones sociales han

llevado a un provincialismo nacionalista en la forma en que las sociedades

democráticas conducen sus relaciones exteriores.

Así, de una visión pesimista frente a las perspectivas de la democracia, se planteaba originalmente

el dilema de la gobernabilidad asociada a las necesidades de introducir una serie de restricciones a

las formas más abiertas de este tipo de regímenes políticos tal como venían funcionando desde que

se establecieran los correctivos determinados por la gran recesión de 1929.(8)

(8) Ejemplos de los correctivos al sistema capitalista fueron desde lo político el «new deal»

llevado adelante por Franklin D. Roosevelt y desde lo económico la aplicación de las recetas de

Lord John Maynard Keynes, lo que se llamó «keynesianismo», instaurando una etapa que se

consolidó en la posguerra con el llamado «Welfare State» o Estado de Bienestar. y el Caribe.

Esboza estos conceptos en «Globalización y pobreza en América Latina», ver [Link]

ve, p.1.

De manera más específica, Huntington(9) relaciona, para el caso estadounidense, los problemas de

gobernabilidad con el grado de participación. Para él, estas relaciones llevan a una suerte de

círculo vicioso donde, a) el incremento de la participación política lleva hacia una mayor

polarización de la sociedad; b) el aumento de la polarización produce desconfianza en las

instituciones y la sensación entre los individuos de una creciente ineficacia política; y c) esta

sensación conduce a su vez a una baja en la participación.

(9) Ya había hecho referencia a la cuestión de la relación entre instituciones, participación y

estabilidad política, conceptos e ideas que luego trasladó al abordar la temática de la

gobernabilidad. (ver Huntington, Samuel, El orden político en las sociedades de cambio, Ed.

Paidós, Buenos Aires, 1968).

Mas allá de lo expuesto, se concluye que el concepto es recientísimo en el ámbito de la ciencia

política y mas en el de la ciencia política empírica por lo que es importante distinguir entre

estabilidad(10) y gobernabilidad. Hasta ahora los teóricos habían vislumbrado el problema desde la

perspectiva de buscar estabilidades. Pero es mas que eso. Consiste en un estado del

funcionamiento no sólo del sistema político, es un estado moral, colectivo acerca de la calidad y

deficiencia de nuestras representaciones sociales para entender como debemos practicar la

política. Es decir que, debe existir consenso social, ahí es donde entra en el esquema la democracia

que viene a conformar un estrecho vínculo con la gobernabilidad, relación que trataremos en el

siguiente punto.
(10) Morlino, Leonardo, voz «estabilidad política» en Bobbio, Mateucci y Pasquino, Diccionario de

Ciencia Política, 12ª.ed., Ed. Siglo XXI, México, marzo de 2000.

Ahora bien, la «gobernabilidad» a secas en una aproximación a la realidad latinoamericana, a decir

de Heinz Sonntag(11), es un concepto que hace referencia a un conjunto de condiciones del

sistema político que median entre la sociedad y el Estado; un poder ejecutivo con un proyecto que

puede ser malo o bueno para el presente y futuro, con capacidad de articular canales para tomar

decisiones , una burocracia que suele traducirlas en el empleo de las reglas de racionalidad formal

que la caracterizan, una fuerza pública que ejerce el uso del monopolio de la fuerza para garantizar

la seguridad interna y proteger el territorio.

(11) Sociólogo, Universidad de Munster/Alemania, 1964, Doctor en Ciencia Social de la

Universidad de Bochum/Alemania, 1967. Profesor de Sociología en la Universidad Central de

Venezuela, autor de numerosos libros y artículos acerca de problemas socio-políticos de América

Latina

Siguiendo con el enfoque latinoamericano el autor uruguayo Juan Rial conoce la gobernabilidad

como la «capacidad de las instituciones y movimientos de avanzar hacia objetivos definidos de

acuerdo con su propia actividad y de movilizar con coherencia las energías de sus integrantes para

perseguir esas metas previamente definidas».(12)

(12) Rial, Juan. «Gobernabilidad, partidos y reforma política en Uruguay» (1987), en Revista

Mexicana de Sociología, abril-junio de 1988, p.11.

A su vez, Angel Flisfisch entiende que «la gobernabilidad está referida a la calidad del desempeño

gubernamental a través del tiempo ya sea que se trate de un gobierno o de una administración, o

de varios sucesivos, considerando las dimensiones de la oportunidad, la efectividad, la aceptación

social, la eficiencia y la coherencia de las decisiones»(13).

(13) Flisfisch, Angel. «Gobernabilidad y consolidación democrática» (1987) en Revista Mexicana

de Sociología, julio-septiembre de 1989, p.113.

Como hemos podido apreciar la gobernabilidad no está condicionada a que el régimen político sea

una democracia; en América Latina tenemos muchos ejemplos de sociedades gobernables a través

de esquemas de dictaduras militares o cívico-militares.

El concepto de gobernabilidad tiene tantas aproximaciones que es necesario definir el sentido lo

mas claramente posible. Sobre todo por el abuso que se comete al señalar dos situaciones

extremas: la ingobernabilidad y la crisis de gobernabilidad, como si fueran sinónimos para el

tratamiento de los problemas derivados del conflicto que supone gobernar, independientemente de

la coyuntura, país u orden de gobierno de los que

se trate.

Sin embargo, hay diferencias respecto al momento y al grado de vulnerabilidad por el que

atraviesan los sistemas políticos, en cada uno de los cuales repercutirá con distintos niveles de

profundidad la aparición, la agudización o el estallido de conflictos en el gobierno. Asimismo, el

grado de democratización de las relaciones Estado-sociedad, expresado en la consolidación de

instituciones y prácticas democráticas que modelan al gobierno y sus políticas públicas, no es el

mismo en los países centrales con democracias estables que en países periféricos, en donde hay

democracias emergentes, o en países semi-periféricos que registran procesos de transición

democrática inacabados.

Podríamos resumir, entonces que, la gobernabilidad es la capacidad del gobierno para legitimar sus

decisiones con base en un desempeño eficaz de sus funciones. En términos más amplios, la

gobernabilidad también puede definirse como la cualidad propia de una comunidad política según

la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo

considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del

poder ejecutivo mediante la obediencia cívica

del pueblo.
2. Gobernabilidad y Democracia.

Como pudimos observar, Gobernabilidad y Democracia no necesariamente concurren, ambas han

tenido trayectorias de encuentros y desencuentros desde que se empezó a debatir la cuestión.

Pero quedó claro en la sección anterior que pensar la gobernabilidad al margen de la democracia

promueve el autoritarismo en aras de la eficiencia. Asimismo como analizaremos mas adelante la

democracia sin gobernabilidad deriva en crisis y situaciones de inestabilidad política.

La gobernabilidad en democracia se apoya en el consenso básico de que, con sus limitaciones, la

democracia es una forma de gobierno mejor que sus alternativas. Para que ese consenso perdure

es necesario que los poderes del Estado y los actores políticos que participan en el proceso de

toma de decisiones y de formulación de políticas sean vistos por la ciudadanía como sus legítimos

representantes.

Requiere de la existencia de canales institucionales que permitan satisfacer las demandas de

participación social. Éstas son variables en cuanto su contenido e intensidad en diferentes

sociedades y contextos históricos, pero no están nunca ausentes y su insatisfacción quita

legitimidad a los gobiernos.

Igualmente, después de la crisis generalizada de la democracia en América Latina en los últimos

decenios, pareciera que en la mayoría de ellos la ciudadanía y las fuerzas políticas comparten

ahora el supuesto de que la democracia es el régimen político mas adecuado.

Desde finales de los años 80 y principios de los años 90, la democracia y el Estado de derecho se

han convertido en dimensiones esenciales del desarrollo humano sostenible, en particular en países

en transición o incluso en vías de consolidación democrática.

Podemos decir que una democracia es gobernable cuando los gobernantes toman y ejecutan

decisiones que son aceptadas por la ciudadanía sin que, aunque ellas los perjudiquen, éstos

pretendan cambiar el régimen político.

La democracia está consolidada y es gobernable cuando actores políticos que pierden en el

ejercicio del juego democrático aceptan ese resultado y siguen participando y apoyándolo.

Por consiguiente, gobernabilidad implica estabilidad de las instituciones democráticas a pesar de la

incertidumbre en cuanto a los resultados del juego político, es decir, de las negociaciones y los

acuerdos entre los actores políticos.

No hay nada extraordinario en los valores o los comportamientos básicos de la gobernabilidad. Hay

un solo sistema de valores: el de la democracia y un solo comportamiento básico: el apego a la

Constitución y a ley.

Además en una democracia consolidada se cuenta con una serie de mecanismos institucionales

para prevenir o atacar los problemas de gobernabilidad. El federalismo, la separación de poderes,

el sistema de partidos, la correlación entre mayoría y minoría, la periodicidad de elecciones, las

posibilidades de alternancia y las múltiples formas de participación ciudadana hacen de la

democracia el espacio institucional idóneo para dirimir disensos de proyectos políticos.

En la introducción al ya famoso Reporte del año 1975 se plantea que el dilema central de la

gobernabilidad de la democracia es que las demandas sobre el gobierno crecen, mientras que la

capacidad de respuesta se estanca.

Pero la gobernabilidad de la democracia es mucho mas que un problema de cómo controlar un

exceso de demandas sociales y evitar que ellas terminen por destruir la democracia. Exige un

esfuerzo colectivo por establecer nuevas formas de cohesión e integración social, un nuevo orden

capaz de disminuir las desigualdades y aumentar las oportunidades. En ese esfuerzo corresponde

al Estado, reformado para adaptarlo al nuevo contexto, coordinar el sector público y privado en

interés de la comunidad por sobre las especulaciones individuales. Un actor institucional del cual

depende en gran parte el éxito y el fracaso del sistema.

Resulta fundamental la existencia de un Estado eficaz. Si no lo es afecta la credibilidad de la misma

democracia, su vitalidad y la eficiencia del mercado.

Un Estado capaz, eficiente y eficaz es necesario para garantizar la seguridad y el respeto a la ley;

condiciones necesarias para el desarrollo económico y social. A pesar de ello el retorno al Estado
no significa la rehabilitación del «Welfare State».(14)

(14) Ver Chaves, Guillermo Justo. «La alternativa: El Estado Inteligente», en Diario EL DIA de La

Plata, 29 de agosto de 2001, p.4.

Por lo contrario, requiere una reforma radical del Estado y la modernización de sus instituciones:

estos deben estar gobernados por los principios de legitimidad, transparencia y responsabilidad.

Esta nueva concepción del Estado ha sido motivada en particular por la necesidad de asegurar el

Estado de derecho y la preeminencia de la ley y del derecho.

Entonces, como sostiene Daniel Filmus(15), la gobernabilidad democrática además de ser el

producto de la capacidad de un gobierno para ser obedecido por sus propios atributos

(transparencia, eficacia, accountability)(16) consiste en la capacidad de todos los actores políticos

estratégicos para moverse dentro de determinadas reglas de juego, como una especie de

concertación, sin amenazas constantes de ruptura que siembren la incertidumbre en el conjunto de

la sociedad.

(15) En Conferencia celebrada en la Municipalidad de La Plata, el día 9 de mayo de 2003.

(16) La voz anglosajona «accountabilility» que va a ser utilizada con frecuencia a lo largo del

presente trabajo no cuenta con una traducción exacta a nuestra lengua pero podríamos asimilar

su significado a la responsabilidad de los funcionarios por los actos de gobierno, así como su

obligación de rendir cuentas periódicamente a la ciudadanía.

Por consiguiente, se trata de una gobernabilidad positiva, orientada a crear un nuevo orden para la

dignidad de todos y que implica inevitablemente un proyecto ético.

Gobernabilidad en democracia sería el ejercicio de la autoridad política, económica y administrativa

en la gestión de los asuntos de un país en todos los planos, contemplando los mecanismos,

procesos e instituciones por medio de los cuales los ciudadanos y los grupos expresan sus

intereses, ejercen funciones de mediación respecto de sus diferencias y ejercitan sus derechos y

obligaciones. El buen gobierno requiere de la participación de la comunidad, de transparencia de

sus actos y de rendición de cuentas. Es equitativo y promueve el imperio de la ley.

Podemos definirla como la capacidad de ejercer el gobierno con el consenso, la participación y la

corresponsabilidad de los gobernados.

Estamos, por lo tanto, atravesando una etapa de nuestra historia en la cual se acepta el consenso

básico que hace posible la gobernabilidad democrática.

Sin embargo, la literatura reciente sobre el tema ha empezado a llamar la atención sobre algunos

síntomas de desafección ciudadana con las instituciones políticas que podrían indicar un cierto

desencanto con la democracia y, eventualmente, una falta de apoyo a ella.(17)

(17) Este desencanto y desafección es referido en algunos trabajos anglosajones como «political

cynicism». Véase por ej. Wiggins, R, Parsons, S. y Bynner J.: «Views, voting and values»» en

Bynner, Ferri y Sheperd (edts.) Twenty something in the 1990s: getting on, getting by, getting

nowhere. Ashgate: Aldershot, 1997. Asimismo, este aspecto ya ha sido analizado oportunamente,

ver; Chaves, Guillermo Justo, «Gobernabilidad y democracias imperfectas» del Diario EL DIA de

La Plata del sábado 29 de julio de 2000, p.4.

En ese contexto, la gobernabilidad de la democracia deja de ser sólo el problema de la estabilidad

política en el corto plazo de los gobiernos y ministerios.

Cuando se la examina desde una perspectiva de largo plazo y en el contexto económico, político y

social actual, pasa a ser inseparable de la capacidad de los gobiernos para conducir los procesos y

actores sociales hacia el desarrollo, la equidad y la consolidación de las instituciones democráticas,

ajustándose a las reglas del juego democrático y resolviendo de acuerdo a ellas los conflictos de

intereses y valores que surjan en torno a esas metas.

Por eso, la promoción de la democracia y el fortalecimiento del Estado de derecho se han

convertido a la vez en objetivos y condiciones para la cooperación internacional al desarrollo.

La idea de gobernabilidad democrática requiere entonces de definir el contexto del sistema político
que se va a tratar, lo cual permite distinguir dos situaciones o rasgos definitorios de la

gobernabilidad: 1) en la normalidad de las democracias avanzadas o, 2) en las situaciones de

transición política o democracias emergentes. No obstante ello en cada una de ellas podemos

distinguir condiciones o requisitos que sustentan la gobernabilidad y sirven para prevenir o evitar

conflictos en la actividad cotidiana de gobernar.

El reto para las democracias del primer mundo va a estar caracterizado en lo que se llama «el

nuevo Estado democrático» con devolución del poder (descentralización), renovación de la esfera

pública-transparencia, eficiencia administrativa, mecanismos de democracia semidirecta

(democracia participativa), el gobierno como gestor del riesgo, en suma: democratizar la

democracia,(18) mientras tanto a las democracias emergentes se les exigirá un plus que la

deposite en el camino de la consolidación de las instituciones y el desarrollo a fin de integrar las

agendas de la democracia y la gobernabilidad en una sola estrategia que guíe, de manera

simultánea, los enlaces intrincados que existen entre las reformas políticas y económicas.

(18) Tal como plantea el sociólogo y gurú del autodenominado nuevo laborismo inglés, Anthony

Giddens en, La Tercera Vía, Ed. Taurus, Madrid 1999, p.94

3. Requisitos para la gobernabilidad democrática

Previo al tratamiento de los requisitos es necesario advertir que el abordaje del presente punto

tiene como objeto de estudio la generalidad de las democracias occidentales.

Sentado lo expuesto, teniendo en claro el concepto sobre el cual estamos trabajando y habiendo

precisado la estrecha vinculación con la democracia, desde una visión positiva de la cuestión de la

gobernabilidad democrática -pese al contexto de algunos países de la región donde debemos

interpretar algunos indicadores de desafección hacia las instituciones democráticas-, arribamos al

momento de precisar los requisitos, ya que como dos caras de una misma moneda, podremos

también identificar las causas indirectas de la eventual debilidad del sistema.

Las condiciones para garantizar la gobernabilidad democrática son:

3.1. LOS ÓRGANOS DECISORIOS (LOS PODERES DEL ESTADO) Y LOS ACTORES

POLÍTICOS (PARTIDOS POLÍTICOS)

En una democracia consolidada como ya lo hemos expuesto ut-supra se cuenta con una serie de

mecanismos institucionales para prevenir o atacar los problemas de gobernabilidad. El federalismo,

la separación de poderes, el imperio de la ley, el sistema de partidos, la correlación entre mayoría

y minoría, la periodicidad de elecciones, las posibilidades de alternancia y las múltiples formas de

participación ciudadana constituyen el marco idóneo para generar consenso y dirimir disensos

dentro de la institucionalidad.

La existencia de los órganos del Estado con un Ejecutivo con capacidad efectiva para la

administración, legitimado por los mecanismos constitucionales que lo ha catapultado al poder, un

Parlamento representante cabal de los intereses de la comunidad y no de una corporación; en el

cual las mayorías se conforman con el objetivo de legislar en beneficio del Estado y no de obstruir

la tarea del gobierno, y por último la presencia de un Poder Judicial realmente independiente

garante de los derechos individuales y custodio de la Constitución, completan la estructura

necesaria –aunque no suficiente- sobre la que se va asentar el edificio de la gobernabilidad en

democracia.

A su vez emergen los órganos de intermediación entre la sociedad civil y el Estado; los partidos

políticos, actores indispensables para asegurar el debate de alternativas, la integración de

intereses opuestos, buscando adaptarse a las nuevas necesidades del electorado, proponiendo un

modelo de Estado afín a la cultura de la nación e intentando formar los líderes políticos necesarios.

Pero para que todo ello sea real es preciso que quienes participan directamente en el proceso de

decisiones y formulación de políticas sean vistos por la ciudadanía como sus legítimos

representantes. La existencia de una crisis de las instituciones de representación política lleva

inevitablemente a la falta de gobernabilidad de la democracia representativa y al reemplazo de

ésta por regímenes autoritarios o por otros en los cuales las instituciones representativas dejan de

jugar el papel político central.(19)

(19) «La reconstrucción de las instituciones públicas y la confianza en su labor es una prioridad

en las sociedades contemporáneas» Giddens, Anthony. La Tercera Vía y sus críticos, Ed. Taurus,

Madrid, 2001, p.68.

La estrecha relación existente entre la gobernabilidad de la democracia y la legitimidad de los

órganos de representación lleva a mirar con inquietud los síntomas de desafección ciudadana

respecto de las instituciones democráticas a que se ha hecho referencia anteriormente. A ellos hay

que agregar que los partidos políticos enfrentan problemas para adaptarse al nuevo contexto

económico, social y político.(20)

(20) Un estudio realizado por The Economist, publicado el 17 de julio de 1999 ha comparado los

resultados de diversas encuestas de opinión en una serie de países industriales. En casi todos

ellos, la confianza en los políticos es baja. En Alemania, por ejemplo, el porcentaje de gente que

dijo confiar en su diputado en el Parlamento Federal cayó del 55% de 1978 al 34% en 1992.

La proporción de suecos que estaba de acuerdo con la afirmación de que los partidos sólo estaban

interesados en los votos de la gente, no en sus opiniones creció del 49% en 1968 al 72% en

1994. En 1996 solo el 19% de los suecos confiaba en el Parlamento.

Sus dificultades para desarrollar programas y estrategias que recojan las nuevas demandas

sociales y, en algunos casos, para llegar a acuerdos entre ellos que permitan establecer coaliciones

estables, han llevado a que un número creciente de votantes se declare independiente, es decir, ni

militante ni simpatizante de un partido político.

Al mismo tiempo, la «volatilidad» electoral, es decir, el cambio de preferencias del electorado de

una elección a otra, parece haber aumentado. Además, hay que recordar que los partidos políticos

comparten con los legisladores la peor evaluación en las encuestas de opinión pública(21).

(21) Ver anterior nota al pie.

Sin embargo, de lo anterior –pese a ser posible- no se deriva necesariamente la existencia de una

crisis de representación. Para que exista una crisis que ponga en peligro la gobernabilidad a largo
plazo y, en definitiva, la supervivencia misma de la democracia, sería necesario que la ciudadanía

llegara al convencimiento de que no importa quien gobierne porque los que lo hagan no

representarán sus valores, aspiraciones e intereses, o serán incapaces de satisfacerlos.

En este sentido, la legitimidad de los órganos y de los partidos políticos depende de su eficacia

para dar respuesta a las inquietudes ciudadanas. Mientras se piense que un cambio de gobierno,

de acuerdo a las reglas democráticas, podrá dar mejor respuesta a esas inquietudes, podrá haber

crisis de gobierno, pero ella no será de la democracia.

En todos nuestros países las transformaciones realizadas han llevado a un cambio en el papel del

Estado. Ese cambio incluye la privatización de las empresas públicas, pero va más allá de ella y

abarca una modificación substancial del papel integrador de la sociedad que ha jugado

tradicionalmente el Estado.(22)

(22) «...El Estado Inteligente concentrado en roles estratégicos, promotor de la actividad de la

sociedad civil insistiendo en una función clave: La interrelación articulada entre lo económico y lo

social. La intervención del Estado Inteligente debe estar dada por una alta eficiencia que permita

preveer un conjunto de condiciones esenciales para el desarrollo como: la ley, el orden, la política

macroeconómica, la política fiscal, la infraestructura, la inversión en capital humano y la equidad.

Un Estado descentralizado, dinámico, flexible donde el peso de la gestión recaiga en los

municipios, que trabaje con una planificación pero a sabiendas que la explosión de complejidad

de la sociedad actual conlleva la posibilidad que aquella gestión se deba adaptar a la realidad

variable... ».; ver Chaves, Guillermo Justo, «La alternativa: el Estado Inteligente», en Diario EL

DIA de La Plata, miércoles 29 de agosto 2001, p.4.

En el nuevo contexto algunos esperan que la integración se produzca a través del mercado,

limitándose el Estado a fijar las reglas del juego, regular las relaciones entre el interés público y el

privado y ser un agente activo en la búsqueda de la equidad.

Ese cambio en el rol del Estado y el papel central que juega el mercado en el modelo actual de

desarrollo, están modificando la manera como las personas se ven a sí mismas, sus valores,

intereses y aspiraciones personales.

La cultura dominante en los últimos años en la sociedad, valora principalmente el esfuerzo

individual, la competencia, el éxito económico y el consumo, mira con desconfianza la acción del

Estado y no considera que el éxito personal dependa de él.

El mundo personal y el mundo político aparecen como dos realidades distintas y de poca influencia

mutua, el interés por la política disminuye y empiezan a manifestarse los síntomas de

distanciamiento hacia la participación política y de poca estima por algunas de las instituciones

democráticas, como los Parlamentos y los partidos políticos, que preocupan por el efecto que

pueden tener en la gobernabilidad democrática.

Entonces la desafección y el desinterés por la política no estarían señalando una crisis actual de

legitimidad de las instituciones democráticas, sino una necesidad de reorientar la acción política

hacia las nuevas demandas ciudadanas a fin de recuperar la confianza.(23)

(23) «...La confianza es un problema social y político, no es económico y depende de la

reconstrucción de las instituciones que no han sido correctamente manejadas...», ver Chaves,

Guillermo Justo, «Crisis, conducción política y confianza », en Diario EL DIA de La Plata, del

viernes 16 de marzo de 2001, p.4.

Ante ello, concluimos que resulta vital para la gobernabilidad democrática vigorizar el Estado, sus

órganos y los partidos políticos, de esa manera tendremos la calidad institucional necesaria,

puntapié inicial para abordar el tratamiento del segundo requisito.

3.2. NECESIDAD DE CANALES INSTITUCIONALES QUE PERMITAN SATISFACER LAS

DEMANDAS DE PARTICIPACIÓN SOCIAL

Siguiendo en la línea de lo argumentado en la sección anterior es preciso poner de relieve que los

ciudadanos de las democracias occidentales exigen mayor participación en la toma de decisiones.

Esas demandas son variables en cuanto a su contenido y su intensidad en distintas sociedades y

contextos históricos, pero no están nunca ausentes y su no satisfacción por los gobiernos

democráticos contribuye a quitarles legitimidad. La democracia va madurando. Antes la legitimidad

de los gobernantes estaba avalada por los mecanismos que los catapultaban al poder. Esa

legitimidad de origen mediante un acto comicial les daba margen para actuar escudándose en que

el pueblo los había elegido por un determinado tiempo. Esto ya no es así.

El ciudadano exige que el vínculo con el gobernante sea cada día mas cercano y que los

detentadores del poder deban rendir cuentas periódicamente a la comunidad. Es un dato de la

realidad mundial contemporánea.

A pesar de que los aumentos en la participación ciudadana organizada son considerados un

componente importante de la consolidación democrática, la evolución reciente tanto en América

Latina como en Europa, no ha sido favorable a su fortalecimiento. Factores estructurales, cambios

en el rol del Estado y la emergencia de una nueva cultura más centrada en el individuo, se

combinan para debilitar a los actores sociales y la participación social.

Los bajos niveles de participación social y popular pueden afectar o no la gobernabilidad de la

democracia según cuan fuerte sea la demanda por participar y si existen o no suficientes canales

para ello. No olvidemos tal como afirmó Huntington la estrecha vinculación entre estabilidad

política, instituciones y participación.(24)

(24) «Un sistema político es o se hace estable sólo si posee o alcanza un nivel de

institucionalización adecuado al nivel de participación existente», Huntington, Samuel (1968),

citado por Leonardo Morlino en voz «Estabilidad Política», del Diccionario de Política, Bobbio,

Mateucci y Pasquino, Ed. Siglo XXI, México 2000.

A pesar de la influencia que ejercen los factores estructurales en la motivación a participar,

estudios recientes muestran altos niveles de insatisfacción por la falta de oportunidades para

participar. La ampliación de canales de participación pasa, así, a ser una forma de dar legitimidad a

la democracia y asegurar su gobernabilidad.

La forma de lograrlo es a través de la expresión acuñada por Anthony Giddens cuando habla de
«democratizar la democracia», o dicho de otro modo pasar de la democracia representativa a una

verdadera democracia participativa: con la utilización de formas de democracia semidirecta, el

incentivo hacia las actividades llevadas a cabo por las organizaciones no gubernamentales, la

posibilidad de expresarse de las minorías, el acceso a la información y la utilización de todo el

bagaje de la tecnología de la información al servicio de la transparencia. Por último podríamos

agregarle un dato que hace jugar coordinadamente los apartados 1 y 2 y que sería el

mejoramiento de la representación a través de la optimización de los sistemas electorales.

Con calidad institucional y canales de participación ciudadana, evaluaremos el tercer requisito.

3.3. EFICACIA DE LOS GOBIERNOS PARA LLEVAR ADELANTE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS.

La eficacia es la capacidad para alcanzar los objetivos trazados y mantener la fe en los

compromisos. Capacidad de respuesta con eficacia y eficiencia. De eso se trata ser un gobierno

productivo.

Para muchos la gobernabilidad es esto. Es la capacidad para alcanzar objetivos prefijados con el

menor costo posible. Es la dimensión eficacia/eficiencia trasladada a la gestión gubernamental,

aspectos que se asemejan a la tradición de razón de Estado y la relación medios/fines tratada

crudamente por el maestro florentino, Nicolás Maquiavelo.(25)

(25) N. del A.: En su popularísimo manual de técnica política: «El Príncipe», en sus múltiples

ediciones.

Entonces, la democracia pierde legitimidad cuando la población percibe que la clase política

antepone sus intereses particulares al bien público o evalúa como ineficaces las políticas públicas

para resolver los problemas que la afectan.(26)

(26) La disminución de la confianza de los ciudadanos respecto de las instituciones de gobierno y

la falta de credibilidad de los gobiernos provocan automáticamente una disminución de las

capacidades de estos últimos para afrontar los problemas en un círculo vicioso que Huntington lo

describe como espiral de la ingobernabilidad.

La primera de esas razones se relaciona directamente con la falta de probidad y la corrupción

política. Hay conciencia de que las denuncias y los casos comprobados de corrupción son factores

que afectan a la legitimidad de los gobiernos y a la eficacia de la gestión, y en la medida en que

ellas lleven a la percepción por el electorado de que se trata de una corrupción que afecta a toda la

clase política, hace ingobernable la democracia.

De allí que el reforzamiento de los mecanismos de control y responsabilización, tanto política como

administrativa, de los órganos del Estado que permitan definir y precisar situaciones de corrupción

e imponer sanciones a los que incurran en ellas, haya pasado a ocupar un lugar destacado en la

agenda política.

Con relación a la eficacia/eficiencia son principios que van de la mano con la reformulación del rol

del Estado –aspecto ya mencionado- de uno omnipresente e incompetente ya vetusto y uno

ausente fracasado, a un Estado inteligente, descentralizado, transparente, rápido y eficaz.

Por otro lado, en el contexto latinoamericano a lo expresado se agrega la problemática que la

eficacia de las políticas se mide en relación con su capacidad para disminuir la pobreza y la

exclusión social, ampliar la igualdad de oportunidades y satisfacer los problemas concretos que

afectan a la población.
3.4. CONDUCCIÓN POLÍTICA.(27)

(27) «Se ha llegado a discutir muchas veces si la conducción es un arte o una ciencia. Asunto

difícil de establecer en forma categórica, porque en ella uno utiliza todos los conocimientos, sean

éstos de la ciencia o de la vida, que es la mas grande de todas las ciencias, para un conductor.

Sin embargo, es indudable que la conducción es un arte; es puramente un arte, y utiliza como las

demás artes, parte de la ciencia. Si en lugar de arte fuese ciencia, ya existiría alguna fórmula

para crear una obra de arte como la de Napoleón, como la de Alejandro o la de César. Creo que

no existe una ciencia que capacite al hombre para este trabajo. La ciencia, en general difiere del

arte y se rige por leyes, las cuales establecen que a los mismos efectos, corresponden las mismas

causas. El arte, en cambio, es una cosa distinta; no tiene reglas fijas ni leyes, sino que se rige

por principios que se enuncian en una misma forma pero que se aplican de diferentes modos y

maneras. Vale decir que nada nos da la posesión del arte, de un principio como cierto, sino

mediante la transformación que el criterio y la capacidad del conductor hace en su aplicación en

cada caso concreto; porque las mismas causas en la conducción no producen los mismos

efectos.» Perón, Juan Domingo, Conducción Política, Ed. CS, Buenos Aires, 1998, p.189.

En la estructura del poder, cualquiera sea ella, adquiere singular importancia la presencia de

algunos seres humanos cuya actividad como conductores determina en alta dosis el

comportamiento de la sociedad.

El liderazgo político(28) caracterizado por el poder, status, visión, integridad, inteligencia es clave

en las democracias y fue vituperado por los tecnócratas y los fundamentalistas de la racionalidad

económica y el mercado.

(28) «...Construcción de acuerdos, armado de redes, ejercicio de poder no jurisdiccional,

construcción de instituciones y flexibilidad, son cinco habilidades clave para un mundo

interdependiente...» Gardner, John W., El Liderazgo, Ed. Grupo Editor Latinoanericano, Buenos

Aires, 1991, p.152.

El sostenido ataque de la ortodoxia neoliberal hacia el Estado y la política intentó desvirtuar la

trascendencia de la conducción política en el arte de gobernar, jerarquizando aspectos técnico-

económicos en detrimento de las múltiples facetas que presenta la vida humana en comunidad y

que el líder político virtuoso se halla en condiciones de integrar.

Por ello es que es imprescindible recuperar la noción de conducción política y colocarla en el lugar

que le corresponde en la esfera de la política y mas precisamente de la gobernabilidad democrática.

En definitiva la conducción política consiste en tener una visión actual del entorno y del futuro; la

autoridad moral para lograr el compromiso participativo de la sociedad; la preparación necesaria

para enfrentar la realidad. La conducción como función política integradora y equilibrante de las

fuerzas sociales, detentando capacidad de maniobra y negociación.

El conductor político debe seguir el objetivo fundamental del Estado soberano consistente en

defender los intereses de la comunidad de la cual es instrumento, ya sea en el ámbito político, el

económico y el cultural. Debe tener la capacidad para cumplir con una función integradora de los

muchas veces intereses contrapuestos de una sociedad; una actitud previsora ante el escenario de

oportunidades y amenazas, siendo consciente del poder real con que cuenta. Asimismo contar con

el talento de poder «ver mas allá», de manera de saber «crear el futuro»(29)

(29) N. del A.: Tal como decía G. F. Hegel en su Filosofía de la Historia.

No es sencillo, pero debe ser un modelo de conducta a emular,(30) inspirador de confianza y sobre

todo de credibilidad.

(30) «Si el conductor debe ser también maestro, debe enseñar; y debe enseñar por el mejor

camino, que es el del ejemplo...», Perón, Juan Domingo, [Link]., p.214.

La democracia se debilita y pierde gobernabilidad cuando la ciudadanía llega a la convicción de que

ni el interés general ni sus intereses, aspiraciones y valores estarán protegidos sin cambios

radicales en el sistema político y el régimen de gobierno.(31)

(31) «...Así es como, lo mas importante, motorizador de la sociedad y su desarrollo se ha

perdido: la confianza entre gobernantes y gobernados. El capital moral. Ella –la confianza- es la

esperanza firme que se tiene en una persona, un proyecto o un partido político no está. Cuando

alguien la pierde deja de ser «creíble», «fiable» y así es como se desmorona la legitimidad de un

gobierno. Sin credibilidad no hay confianza, no hay legitimidad y tambalea peligrosamente

la«gobernabilidad». Además, sin credibilidad no hay liderazgo ni conducción política...», ver

Chaves, Guillermo Justo, «Credibilidad, el verdadero poder», en Diario EL DIA de La Plata del

viernes 7 de junio de 2002, p.4.

La gobernabilidad requiere de liderazgos transformacionales, se trata de una parte vital para el

cambio institucional, en sociedades como las actuales donde los nuevos escenarios exigen líderes

que orienten el proceso de aprendizaje colectivo.

Juan Domingo Perón, sostenía que «la habilidad del conductor está en percibir el problema, en

captar cada uno de sus factores en su verdadero valor, sin equivocar ninguno de los coeficientes

que, con distinta importancia, escalonan las formas principales y secundarias de los hechos.

Captado el problema en su conjunto, elaborado por el propio criterio y resuelto con espíritu

objetivo y real el hecho se penetra; el análisis lo descompone, la síntesis lo arma y el método lo

desarrolla. Eso es todo cuanto se puede decir de la operación que, naturalmente, se produce en la

personalidad del conductor. Es algo tan extraordinario como lo que sucede con los organismos

fisiológicos que, ingiriendo distintas sustancias, producen reacciones y efectos similares».(32) Por

ello, es que en el marco de los requisitos para la gobernabilidad democrática, no importa que el

régimen sea presidencialista o parlamentario, la conducción política vuelve asumir un

protagonismo –que volveremos a tratar mas adelante- del cual se hallaba desplazado a partir de

las «mágicas recetas» del Washington consensus.

(32) Perón, Juan Domingo, [Link]., p.190.

3.5. VALORES MORALES DEMOCRÁTICOS, ÉTICA, TRANSPARENCIA.

Finalmente, la gobernabilidad de la democracia supone y se legitima en la aceptación y concreción

práctica de valores morales que le sirven de sustento, tales como la tolerancia, la no violencia

expresada en la resolución pacífica de los conflictos, la libertad de pensamiento, la igualdad y la

solidaridad, integrados en una cultura cívica democrática.(33)

(33) «Los problemas de gobernabilidad y el desencanto con las políticas neoliberales han llevado

al auge del pensamiento comunitarista en los últimos años. Según éste, la consolidación de las

comunidades y la sociedad civil en su conjunto acabará superando la desintegración social

provocada por el mercado. El comunitarismo representa un llamado a restaurar virtudes cívicas y

apuntalar los fundamentos morales de la sociedad», Giddens, Anthony. La Tercera Vía y sus

críticos, Ed. Taurus, Madrid, 2001, p.72/73.

Para una visión mas amplia de la postura comunitarista, ver Miguens José Enrique, Desafío a la

política neoliberal. Comunitarismo y democracia en Aristóteles, Ed. El Ateneo, Buenos Aires,

2001.

Dentro del mismo esquema ubicamos a la lucha contra la corrupción a través de la existencia de

mecanismos de transparencia –aspectos que analizamos cuando tratamos la sección 2- así como la

conciencia de la obligación de rendir cuentas, la ya famosa palabra traída del mundo anglosajón

accountability, condición ineludible para que una democracia moderna se precie de tal.

La gobernabilidad de la democracia depende también de los valores, las normas, las creencias y las

actitudes que están orientando el comportamiento colectivo y las decisiones públicas, es decir, de

que la cultura cívica refuerce o no las instituciones democráticas.(34)

(34) «Sólo un sistema político que posee una cultura cívica tiene posibilidades de ser estable»,

Almond G. A. y Verba S., La cultura cívica, Ed. Euramérica, Madrid, 1963. «La cultura cívica es

una cultura participante, propia de ciudadanos orientados a asumir un papel activo de apoyo al

sistema político». Bobbio, Mateucci y Pasquino, Diccionario de Ciencia Política, Ed. Siglo XXI, 12ª.

Edición, México, 2000.

En ese esfuerzo corresponde al Estado, reformado, coordinar los esfuerzos del sector público y el
privado hacia el interés de todos sobre los intereses particulares. Y un actor institucional del cual

depende en gran parte el éxito o fracaso de esos esfuerzos es el sistema educativo.

La educación, a través del aporte a la cultura cívica, está llamada a contribuir de distintas maneras

a la gobernabilidad de la democracia. Desde luego, el acceso a la educación básica de calidad es

una condición para la gobernabilidad de la democracia, y resolver los problemas de cobertura a ese

nivel educacional, que aún sufren muchos de nuestros países, constituye la más alta prioridad.

Hay también consenso en que, en cuanto formadora de los recursos humanos, condiciona en gran

parte el éxito o el fracaso de los países en sus esfuerzos por lograr el desarrollo. Se espera que

juegue un papel central en la constitución y el reforzamiento de la ciudadanía. Por último, influye

en las probabilidades de ascenso y promoción social de las familias y los individuos y afecta al

grado de cohesión e integración sociocultural.

La contribución de la educación a la gobernabilidad de la democracia en sociedades con presencia

cada vez mayor del mercado, va a depender en gran parte de su capacidad para contribuir a

encontrar un equilibrio entre esas dos demandas, entre la dimensión instrumental-técnica y la

ético-política. La construcción de ese equilibrio en el contexto político y cultural actual en el

mundo, y muy especialmente en América Latina, no puede desconocer que la cuestión de los

valores cívicos es inseparable de la cuestión ética.(35)

(35) Así, el estudio de CEPAL-Unesco sobre la educación y el conocimiento en cuanto pilares de la

transformación productiva con equidad, propone la ciudadanía y la competitividad como los dos

objetivos estratégicos de su propuesta. Igualmente, la preocupación porque la educación

contribuya a resolver problemas ligados con la gobernabilidad de la democracia ha estado

presente, al menos implícitamente, en todas las Cumbres de Jefes de Estado de la Comunidad

Iberoamericana y en las Conferencias Iberoamericanas de Educación convocadas por la OEI. Sin

embargo, no puede desconocerse que el rol de formación de ciudadanos ha sido, en la práctica,

minusvalorado frente al de formación de recursos humanos.

La reivindicación del componente ético-político fue planteada con fuerza por Jacques Delors,

Presidente de la Comisión Internacional sobre la Educación para el Siglo XXI

de la Unesco.(36)

(36) Jacques Delors, destacado político y economista francés fue elegido en 1985 presidente de la

Comisión Europea. Desde este cargo ha emprendido una labor fundamental para culminar

conéxito el proyecto de la Unión Europea. Resumiendo los puntos centrales del Informe de esa

Comisión, Delors sostiene que «la capacidad de los sistemas educativos para convertirse en clave

del desarrollo, exige que cumplan el papel de formadores de mano de obra calificada, pero la

educación no cumpliría su misión si no fuera capaz de formar ciudadanos arraigados en sus

respectivas culturas y, no obstante, abiertos a las demás culturas y dedicados al progreso de la

sociedad».

A mayor abundamiento, al discutir algunas orientaciones de trabajo que tuvo en cuenta la

Comisión que presidió, destaca en primer lugar «las relaciones de la educación con la cultura (la

cultura concebida como un factor de conocimiento de sí mismo y de los demás), con la ciudadanía

y, más generalmente, con el sentimiento de pertenencia a un grupo y con la cohesión social.

Después, naturalmente, las relaciones entre educación, formación, trabajo y empleo, las

relaciones con el desarrollo y, finalmente, el papel central que cabe a la educación en el

progreso».

La gobernabilidad democrática en las condiciones de profundas transformaciones del mundo actual

exige una formación integral, asumiendo que el énfasis en la eficiencia no es contraria a la

democracia, ni a los valores democráticos y que la educación para la ciudadanía va de la mano con

el desarrollo.

O sea que, la pérdida del sentido del interés y el bien público (colectivo) no sólo constituyen una

amenaza a la gobernabilidad sino que afectan negativamente al funcionamiento de los mercados y

a la sustentabilidad del crecimiento económico.

Por lo mismo, la inculcación de valores ciudadanos y el refuerzo de la ciudadanía pasan a ser

condiciones tanto para el desarrollo como para la gobernabilidad democrática.

3. LIDERAZGO Y CONDUCCIÓN POLÍTICA

Julian Licastro (*)

1- El Lider como Maestro de Vida

«Somos lo que hacemos repetidamente, por eso la excelencia no es un acto sino un

hábito» ARISTÓTELES

LIDERAZGO COMO EJEMPLO

El liderazgo encarna la conducción y la encamina eficazmente en un sistema para realizar la

estrategia. Esta definición reúne tres conceptos inseparables: el liderazgo como don personal

educado para el mando, la conducción como su desarrollo sistemático, y la estrategia como visión

inteligente de avance. Sin embargo, las condiciones esenciales que caracterizan a un líder surgen

de una fuente más vital y profunda, ya que el conductor de hombres lo es por su cualidad y no por

su cargo [Confucio].

Distinguimos, en consecuencia, la mera jefatura que proviene de designaciones formales o

burocráticas, del verdadero liderazgo y sus cualidades esenciales vocación, carisma y formación.

Esta diferencia de fondo presupone un núcleo de virtudes espirituales, éticas e intelectuales que

hacen a la razón de ser de quienes se proponen como guías de sus semejantes, lo que los expone

también a la crítica inexorable de sus limitaciones y errores, por la evaluación colectiva del rol

especial que asumen.

Los grupos humanos, valga la aclaración, no se establecen como estructuras mecánicas. Más allá

de sus reglas de funcionamiento son organismos vivientes, existentes, cuya necesidad primaria es

de afirmación, implicando el sentido de responsabilidad del mando humanizado que ampara,

protege y desarrolla. Esta es la acción que hace crecer algo en el alma de las personas que

participan de una entidad plural que los trasciende.

Quién está al frente del grupo se constituye por lo tanto en modelo de ejercicio laboral o

profesional, y también del plano espiritual que refiere su actividad específica, es decir: se convierte

en un ejemplo de vida. Este puede ser positivo o negativo, constructivo o destructivo del accionar

del grupo, pero nunca resulta neutral.

He aquí el campo principal del líder, ante todo como maestro de vida, evitando que las relaciones

humanas se deslicen al mundo inanimado de las cosas. Por esta causa, aún en la preocupación

normal por el criterio de producción, no debe resaltar en ninguna acción del grupo la idea de

«objeto» [Kusch].

EL SER DEL LÍDER ES DAR Y DARSE

El concepto «ser», desde los clásicos hasta la actualidad, fue adquiriendo el valor de verbo activo,

de ejecución, de ejercicio, como el esforzado sostenerse en la existencia [Ortega y Gasset]. En

esta acepción del vocablo, que es distinta a su significado ontológico, vemos al ser del líder

comprometido en la acción, en el hacer. Es el ser del dar y el darse, que en una cultura solidaria

demuestra abnegación al no trabajar para uno mismo como acumulación, sino sirviendo a los

demás con espíritu equitativo.

La concepción comunitaria postula el protagonismo de todos dentro de la organización, impidiendo

que las personas se sientan individualmente insignificantes y predispuestas a subordinar su propia

existencia a propósitos ajenos y alienantes (Fromm). Por eso el protagonismo plural es el mérito

del liderazgo, encargado de luchar en el lugar en que se encuentre contra la decadencia cultural

que divorcia el saber y el tener del vivir y el sentir, anulando la esperanza en una vida auténtica.

El líder hace de la organización una manifestación de cultura, y por esa razón la considera un

organismo viviente y no una estructura inerte, como ocurre cuando se soslaya lo natural y

espiritual y se hace la apología de lo artificial y material. Por esta senda, que se angosta con el

paso del tiempo, desaparece el ideal del compartir, y se piensa que el significado de la existencia

se reduce primero a competir y después a sobrevivir.

CONVICCIÓN Y LEALTAD RECÍPROCA

El rol del líder exige el ejercicio constante de estas verdades interiores que siempre se expresarán

en su conducta más que en su declamación, porque la fe en si mismo es imprescindible para

infundirla a los demás. Un equilibrio entre la elocuencia y la reserva, entre la pasión y el tacto,

entre la argumentación propia y la asimilación de lo que piensa y dice cada integrante del equipo.

Es la clave además para lograr la adhesión activa y la cooperación de la gente.

El líder es un mediador entre contradicciones que está forzado a superar, si quiere conducir los

acontecimientos y no dejar que los acontecimientos lo conduzcan a él. Los problemas que

enfrentará son más humanos que técnicos, y en su solución tendrá que apelar a procesos

psicológicos complejos.

Muchas veces deberá llevar al plano conciente ciertos estados emocionales reprimidos, con su

secuela de ansiedad y tensión. En esa instancia toda violencia es negativa y la ira mala consejera,

porque al timón tienen que estar la calma y la prudencia.

No hay líder fuerte y duradero para salvar la crisis, si su poder se ha construido sobre el miedo

[Confucio]; porque el poder es el producto de la maestría. Ella se reflejará en la actitud conjunta

de luchar con convicción y lealtad recíproca. El líder como formador de su gente debe enseñar

constantemente conducción, en la teoría y en la práctica, para que haya el máximo posible de

autogobierno en cada sector y participante, y reine en todos una disciplina consciente y voluntaria.

LIDERAR HOMBRES, NO DIRIGIR ESTRUCTURAS

Las formas orgánicas no sirven para nada si carecen de verdadero contenido, porque la mera

apariencia en conducción mata la esencia. Y estos contenidos están dados siempre por las mentes

y los corazones de sus integrantes.

La antinomia es clara: dirigir estructuras o liderar hombres. Este último concepto, que es el

verdadero, corresponde a la actitud de sembrar, de cultivar, de cosechar en un trabajo que, como

tiene raíz y arraigo, puede fructificar y reproducirse en la continuidad del proceso estratégico.

La maestría del liderazgo es de vida, y no sólo de trabajo o profesión, porque debe responder a la

interrogación existencial del ser humano que siempre duda, lo reconozca o no en el seno del

grupo, sobre la necesidad. y permanencia de los esfuerzos que se realizan. Si el devenir aparece

como temor, no sólo a las dificultades en cuanto a empleo, familia, país, sino al sentido en sí de la

existencia hundido en el escepticismo, es el líder quien debe responder con su ejemplo, apoyo y

sentido de justicia.

2- La Formación de los Líderes

«Elconductor nace y se hace» Perón.

DESARROLLAR LAS CONDICIONES INNATAS

La potencialidad personal del liderazgo se desarrolla a partir de condiciones básicas como la

sensibilidad vocacional, la capacidad natural para conducir y la aspiración a hacerlo con toda

dedicación. Estas condiciones son prácticamente innatas, pero tienen que educarse para alcanzar

su mejor efecto. Significan además tres ejes de desenvolvimiento de la personalidad del líder, que

debe avanzar con armonía, porque la asimetría de virtudes puede generar negativamente una

conducción sin temple, incapaz o individualista.

La sensibilidad vocacional procede tempranamente de comprender la conducción como una

necesidad de la existencia, ya que todos los seres de la creación giran alrededor de una energía

orientadora y de leyes naturas de ordenamiento de la vida. En la sociedad este fenómeno lo

encarnan los líderes que en diferentes lugares, momentos y circunstancias desean entrar en acción

y «hacerse cargo» de la situación. Este primer don del aspirante al liderazgo se educa con los

fundamentos de la filosofía de la acción, el estudio del comportamiento social y grupal y la teoría y

práctica del arte de conducir.

Aquí tenemos ya una conclusión importante, porque para liderar es tan valiosa la actitud como la

aptitud.

La capacidad innata es la habilidad o destreza espontánea que se manifiesta en los episodios

iniciales de vida grupal, donde las personas más dotadas para el arte se destacan enseguida. El

temperamento inherente al guía de sus propios compañeros o amigos se pone en evidencia

fácilmente y va siendo aceptado por un número cada vez mayor de ellos. Sin embargo, para

alcanzar el nivel de un conductor esta cualidad en estado natural no es suficiente y requiere el

dominio paulatino de la metodología del poder con criterio orgánico y sentido estratégico. Aquí el

temperamento se convierte en carácter y la habilidad se traduce en un verdadero estilo.

En cuanto a la aspiración de conducir, ella representa la ambición proporcional a asumir grados

progresivos de liderazgo, siempre en función de los objetivos del conjunto. Pero la ambición,

necesaria como «vocación de poder para hacer», pierde legitimidad cuando es egocéntrica o

sectaria y se desvía del rumbo del bien común. Por eso la aspiración propia del líder, fuerza

impulsora de su trayectoria de dirigente, tiene que armarse éticamente con el cumplimiento de las

proposiciones de unidad, cohesión y espíritu de cooperación. Es la exigencia de un conductor

solidario.

PERSONIFICAR EL LIDERAZGO SIN INDIVIDUALISMO

Tanto en la historia de una comunidad como en la vida cotidiana, la prueba más difícil es la prueba

de la autoridad ejercida de manera honorable y ecuánime. La dificultad de este desafío se

comprueba en la perspectiva del tiempo, con tantos fracasos éticos y contrastes estratégicos. Por

eso se dice que para conocer de verdad el carácter de alguien habría que conferirle poder [Lincoln].

De todas maneras y en cada lugar que sea, la personificación del liderazgo es inexorable porque, si

bien representa una situación subjetiva de quien quiere dirigir, obedece orgánicamente al principio
objetivo de «unidad de conducción ». Esta necesidad se cubre precisamente con los conductores

capaces de asegurar la coherencia de la acción común, sin divisiones ni interferencias.

En la personalidad especial del líder ocurren, como algo normal, una serie de percepciones,

elaboraciones y expresiones propias de la conducción, pero que son vistas como excepcionales

cuando logran la eficiencia buscada. En realidad en este arte como en otros «el genio es trabajo»,

queriendo simbolizar que el talento recibido al nacer exige su perfeccionamiento con esfuerzo,

seriedad y constancia [Perón]

LOGRAR EFICACIA SIN ARROGANCIA

La personificación del liderazgo es entonces insoslayable. Si no-se realiza de manera adecuada da

origen a algunas de las fallas estructurales insalvables para una organización. Estas son: el vacío

de conducción, seguido de anarquía y pérdida de identidad por falta de referencia para contener; la

despersonalización del liderazgo, por criterios burocráticos y métodos mecánicos que desmotivan y

deshumanizan; y en el otro extremo, el personalismo exagerado que transgrede las pautas de

ecuanimidad con actitudes individualistas y arrogantes (Sun Tzu).

El líder tiene como función indelegable el definir, custodiar y procurar los objetivos comunes del

grupo. El amor a la responsabilidad señala que el logro o no de esos objetivos será producto

directo de su capacidad de conducción, y no podrá adjudicarlo a la casualidad o a la suerte. Es

obvio que hay cuestiones atribuibles al azar, o mejor dicho contingencias extrañas o poco

previsibles, pero esto no sirve como regla de la conducción ni axioma del liderazgo.

En rigor, el logro de los objetivos, que hay que perseguir tenazmente, es la conclusión del proceso

creador que implica conducir como un arte, respetando su teoría y su técnica. Este proceso que

cumple el liderazgo y su equipo abarca etapas sucesivas para construir el éxito: la concepción, que

es pensar, sentir y querer la coronación del esfuerzo; la preparación, que es organizar, planificar y

ensayar las actividades necesarias, la realización, que es llevar de la mano la capacidad reunida

sobre la línea de avance, y por último, la explotación dl propósito alcanzado, por el empleo activo
de sus efectos consecuentes.

Es el aprovechamiento de cada éxito logrado, para la continuidad del plan estratégico.

ALCANZAR PRESTIGIO SIN VANIDAD

La realización de la personalidad del conductor, y la eficacia demostrada en su accionar,

construyen su prestigio. Sin él no hay liderazgo sino jefatura como mera autoridad formal carente

de dotación ética, afectiva intelectual para adquirir el poder de la adhesión directa y el acuerdo

sincero. El prestigio que corresponde a la excelencia no expresa un mando impuesto sino querido y

respetado, que incluso actúa en ausencia porque ha sabido internarse en los sentimientos del

grupo, que se identifica con él y participa de sus anhelos y motivaciones.

Este tipo de prestigio incluye lo carismático, sin exagerar el sentido de éste concepto que no

abarca 1a demagogia pero sí la popularidad. Tal condición proyecta y multiplica el liderazgo,

porque equivale a ser conocido y seguido en sus iniciativas de acción, entendiendo todas sus

razones cuando convoca a la unión y al trabajo. Esto es imprescindible para resolver casos difíciles

o producir saltos de calidad en el grupo. Retornamos así a una valoración correcta del poder,

dentro del código de conducta que implica compartir, cooperar y convivir; porque en la teoría de la

acción el concepto de código significa que el actuar sensato es gobernado por reglas (Ricoeur).

ESTRATEGIA DE ACCIÓN Y ESTRATEGIA DE VIDA

La llamada de la vocación, que ubicamos al principio de las condiciones del líder, tiene

representada en la imagen de la buena conducción el fin de un arte superior, porque va va directo

al corazon de los hombres y no a las cosas. En conducción nada es tácticamente correcto cuando

está éticamente equivocado, aunque esto se disimule en la apariencia que el tiempo al final

descubre. El ejemplo del líder es crucial porque, o frustra en muchos las esperanzas, o promueve

en todos el desarrollo de las mejores virtudes. Por eso decimos que sólo es líder quien une a la
estrategia operativa una estrategia de la vida personal.

Un líder prestigioso y aplomado puede desempeñarse sin riesgo aún en situaciones críticas; porque

«estar centrado» entraña la fuerza de carácter y el dominio personal para recuperar el equilibrio

ante el impacto de circunstancias adversas. Centrarse expresa con sencillez, en la sabiduría de

antiguas tradiciones de filosofía y estrategia, el acto de recomposición espiritual con el cual el

conductor sabe asimilar los golpes sorpresivos y superar las emociones súbitas. (Lao Tse)

3- El Liderazgo Organizado

«Una buena intención se reviste de poder para realizarse o se anula». Emerson

LAS VIRTUDES DEL LIDERAZGO Y SU CÓDIGO DE SÍMBOLOS

Hemos visto que existe una equivalencia entre el ejercicio del liderazgo y la consecución de

objetivos, lo que lleva a investir la intención estratégica con el poder de la organización. Esta

necesita a su vez la manifestación de las virtudes del mando, que debe «ser» y «parecer» efectivo.

En nuestra perspectiva cultural, aparentar estas virtudes sin tenerlas es simulación o hipocresía; y

tenerlas sin demostrarlas es un exceso de sobriedad o de bajo perfil, que dificulta la reciprocidad

entre atracción y persuasión encargada de poner en marcha las fuerzas de la organización. Por

supuesto que lo aparente es frágil e ingenuo en la vida y en la conducción, y que en cambio lo

sólido y seguro es lo esencial, pero no nos referimos a este aspecto de la cuestión. En el arte de

conducir hay un contexto de utilización de signos y significados, de actitudes y gestos que facilitan

la dirección. Es un código de símbolos que posee un carácter organizador, porque enmarcan el

ámbito de acción y dan prioridad a determinadas jerarquías y conductas que preservan la unidad

común (Kusch).

En el código de conducta correcto, el «yo» del egoísmo evoluciona al «sí mismo» de una conciencia

armonizada con el todo. Y los participantes del grupo pueden aportar al trabajo colectivo desde

«adentro» y desde «afuera », o sea en el orden espiritual y en el orden material. Es el «ser» y el

«hacer» de la organización, que se revela plenamente en la función para la cual fue creada. Aquí el
liderazgo no es el resultado automático de la simple acumulación de títulos y cargos, ni sus

integrantes caen en la paradoja de ser sujetos «organizados sin organización», porque, más allá de

las estructuras, los participantes se integran e identifican como conjunto activo.

EL LÍDER EN EL ORDEN DEMOCRÁTICO

Democracia significa lo contrario de arbitrariedad, porque implica desterrar la sumisión personal,

garantizar igualdad de oportunidades y respetar la equidad. Supone prevenir toda forma de

absolutismo, estableciendo claramente los límites legales del poder, porque sólo donde hay ley es

posible la libertad. (Locke).

Pero las leyes son nulas sin las costumbres (Horacio), porque la legitimidad no nace de la mera

formalidad de la norma, sino de las convicciones y prácticas sociales que la sustentan. Esto no sólo

vale en el marco general de la sociedad civil, sino que su espíritu debe penetrar en los distintos

grupos y organizaciones para producir liderazgos con reales criterios y métodos democráticos,

adecuados naturalmente al tipo funcional de cada estructura.

En consecuencia, lo importante de éstas definiciones no está en las virtudes que se declaman sino

en las que realmente se practican, sin caer en extremos o sobreactuaciones. Por ejemplo: la fe en

sí mismo del líder no debe llegar al mesianismo; su deber de vencer no tiene que confundirse con

el triunfalismo; y la lealtad que exige al grupo no puede entrañar sumisión, porque establece una

disciplina voluntaria y recíproca.

NI AUTORITARISMO NI DEBILIDAD.

El liderazgo no nace repentinamente de la voluntad de conducir, porque requiere fijar y cumplir un

itinerario adecuado: la educación para la organización, la organización para la dirección, y la

dirección para la acción y el resultado. En este camino por tramos bien pautados, educar es

integrar los valores, las ideas y los sentimientos que constituyen la concepción del grupo;
organizar es ubicar a cada participante en su espacio exacto de trabajo; y dirigir es ordenar el

tiempo de avance hacia los objetivos programados, aprovechando los momentos apropiados y las

ventajas del terreno.

Por simple contraste quedan señalados los principales defectos que anulan la conducción: en el

campo intelectual, la ineptitud y la carencia de capacitación; en el campo ético, la deshonestidad

individual y la corrupción estructural; en el campo táctico, la simulación y el oportunismo; en el

campo estratégico, la imprevisión, la ambigüedad y la vacilación en el mando.

El ideal del liderazgo es el liderazgo democrático sin debilidades erráticas. Este liderazgo se

diferencia de la dirección autoritaria, reacia al diálogo y a la participación y de la dirección

permisiva sin firmeza para tomar en control.

La debilidad es una condición riesgosa porque se expresa en la indecisión que es lo contrario de

conducir y se realimenta sin cesar acumulando situaciones indefinidas que terminan por-explotar

en un total fracaso.

En cuanto al «genio estratégico», es un concepto especial que debe reservarse solamente a aquella

mente que, poseyendo un alto grado de discernimiento y creatividad, se manifiesta por hechos

extraordinarios (Clausewitz).

EL MODO DE RELACIÓN CON EL GRUPO

El modo como algo se presenta a sí mimo forma parte de su propio ser (Gadamer). En tal sentido

el verdadero liderazgo se organiza para descartar todo riesgo improvisación, porque un plan no

depende de un acierto casual, sino de una suma cualitativa de logros sucesivos. Por consiguiente

considera al propio sistema de conducción como la prioridad en la tarea de organizar;

estableciendo una relación de apoyo mutuo y ayuda recíproca con los integrantes del grupo. De

este modo, puede concentrarse en el propósito y utilizar eficazmente los recursos a su alcance, sin

distracciones ni incoherencia. Con este criterio de centramiento y concentración anímica el líder no

sólo utiliza mejor las fuerzas, sino que con su conducción acertada las consolida e incrementa.

Del sentido y la calidad de la relación del líder y su grupo, surgen distintos modelos de liderazgo.

Comencemos por definir y descartar al dirigente inorgánico, que no educa ni organiza y manda de

manera individualista y autoritaria.

Le sigue el líder gregario, que inicia el proceso de formación y constitución del grupo y dirige con

tono paternalista. Luego, en el primer rango de esta tipologia, se destaca el líder orgánico, quien

consolida la labor educativa y organizativa y dirige con amplia participación. Finalmente y con la

más baja calificación, tenemos al dirigente burocrático, que cierra el sistema conceptual y corta los

lazos solidarios al actuar con mentalidad de «aparato».

Excluidos por su falta de procedencia y eficacia los esquemas inorgánico y burocrático, quedan en

pie los modelos gregario o paternal y orgánico o fraterno. En realidad una transición de uno a otro

nivel, en la evolución relativa a una mayor madurez de la participación alcanzada. Paralelamente,

corresponde incentivar la integración de equipos de liderazgo para un mejor asesoramiento y

asistencia de la conducción, ya que el líder sin equipo puede inclinarse a actitudes inorgánicas,

improvisadas y aún autoritarias cuando es desbordado por los acontecimientos.

AMPLIAR LA PERSPECTIVA DE ACCIÓN

Podemos ya sintetizar el perfil de un líder. Una reseña de atributos y cualidades que vimos pasar

en este panorama de su desempeño ideal, incluye: su presencia, conducta y representatividad que

emana de su identificación con la organización y sus integrantes; su actitud vocacional, ejemplo

personal y sentido acendrado de responsabilidad; su formación y deseo de perfeccionarse; su don

de atracción, poder de convocatoria y dedicación al trabajo y, finalmente, su capacidad resolutiva,

constancia y perseverancia.

Es el conductor en potencia y en acto, que concentra su atención, aprecia la situación, reúne

energías genera proyectos. Él tiene una gran visión para advertir tendencias, posibilidades,
alternativas y ocasiones de éxito. Líder orientador y constructor que sabe unir eficacia operativa,

respecto del cumplimiento de funciones y tareas, la solidaridad interna que se refleja en el espíritu

de cooperación, motivación y afecto que brilla a su alrededor. Así su grupo prevalece y se abre a

más ymejores perspectivas de acción.

El liderazgo es al mismo tiempo principio y proceso, «qué» y «cómo», porque en la acción además

de «saber» hay que «sentir» la situación que se vive. Con su guia los acontecimientos no se

fuerzan ni se precipitan y todo se despliega por sí, de acuerdo a la naturaleza de las cosas. La

lucidez del líder viene de sus meditaciones reflexiones, expresadas con claridad y a su turno, para

facilitar el desenvolvimiento del grupo sin coartar el entusiasmo ni la inventiva de nadie.

4- Metodología del Liderazgo

«Existimos en tanto hacemos proyectos para afirmar el ser, porque existir implica

ser posible».Rodolfo Kusch

DAR VIDA A LOS PROYECTOS

Liderar es dar vida a la organización e impulso a la estrategia, por obra de la energía personal que

emana de quienes tienen la fuerza espiritual y el talento especial correspondiente. Esa energía

crece por la voluntad de conducir y la voluntad de vencer, sostenidas por una base de fe y

creencias que anidan en la personalidad del líder. Toda creencia que se expresa y se practica,

empezando por una vocación íntima poderosa, se irradia naturalmente a los demás, como

prolongación del alma de las personas. Este es el primer fenómeno del liderazgo, más ligado al

sentir que al saber.

De un modo sencillo podemos describir esta relación afectiva que se mueve alrededor del

liderazgo. Quien lo protagoniza percibe las posibilidades contenidas en una situación, y las procesa

con agilidad en su entendimiento: porque «ve» la realidad con penetración, «cree» en el éxito. A
su vez la gente, en un acto de comprensión, «cree» en el líder y «ve» como útil su proyecto. Así,

mediante una regulación intuitiva de juicio, le brinda su adhesión y lo acompaña.

Todo lo humano, pues, tiene un sentido, y si la lógica estricta no se lo otorga, el sentimiento y el

deseo se lo confieren. En sentido inverso, cuando la autoestima de los líderes y su capacidad

creadora declinan, la adhesión de la gente se repliega para volcarse a otros focos irradiantes de

energía. Porque la acción es una necesidad de la existencia y el liderazgo es una necesidad de la

acción. Y la naturaleza humana y social aborrece al vacío de conducción.

UN BUEN COMIENZO ES LA MITAD DEL ÉXITO

La clave de la actuación del liderazgo es lograr un buen comienzo de cada acción. Un viejo axioma

dice que allí reside una gran parte del éxito final, además de reducir el volumen de esfuerzo. A

partir de este inicio auspicioso, es preciso continuar con el aprovechamiento de oportunidades que

se presentan. Ellas provienen de los acontecimientos que se producen, de las tendencias que se

insinúan y de las condiciones que se generan.

Para identificar y utilizar dichas oportunidades a favor del plan propuesto, hace falta golpe de vista,

mentalidad previsora y audacia. Esto permite compendiar la situación e interpretar con rapidez la

modalidad que van tomando las acciones propias y adversas a fin de decidir la situación con el

empleo de los medios necesarios, según sugiera la misma realidad de los hechos.

ADELANTARSE A LOS ACONTECIMIENTOS

La conducción siempre debe anticiparse a los acontecimientos para controlarlos. Por este motivo se

adelanta a los hechos, en la medida adecuada, procede a formular las perspectivas, conjeturas y

proyecciones que manifiestan su capacidad creadora. En ese marco también, la previsión de los

peligros permite superarlos, ya que: lo difícil de conocer, como un mal incipiente, es fácil de curar,

mientras lo fácil de ver, por el avance del mal, es difícil de tratar. (Maquiavelo).
La dirección de la estrategia por parte del liderazgo requiere no exagerar esta anticipación a los

hechos, propias en cambio de la pose falsamente intelectual y de la actitud arbitraria. El

intelectualismo simula indiferencia ante la conducción de la organización que construye un poder,

que sin embargo envidia. En el otro extremo, el estilo arbitrario quiere conquistar poder a

cualquier precio. Ambas alternativas muestran una conducta irracional, no importa la causa que

invoquen ni el signo que se atribuyan.

LA EXIGENCIA DEL DEBER COMPARTIDO

Es imprescindible descartar el carácter posesivo que potencia la arbitrariedad. Quien padece este

hábito destructivo, y se lo hace sufrir a su grupo, no quiere ver ni admitir en torno suyo sino

manifestaciones de su propio poder. Se presenta como el único capaz de tomar iniciativas,

inhibiendo esta facultad tan importante de la participación, sin la cual el orden orgánico cae en la

inactividad cuando no se siente vigilado (Gavet)

Otro tanto ocurre con el procedimiento de acción por temor, que plantea con exageración y

asimetría la ecuación «mando-obediencia», en desmedro de quien ocupa circunstancialmente un

nivel subordinado. En realidad la relación de conducción no se establece entre dos términos

aislados, sino vinculados con un término mayor que los integra: la misión común. Esta trae

aparejada la disciplina de trabajo forjada por la vocación de servicio, valores que hay que

preservar a toda costa, porque no deben ser sustituidos por medidas represivas o intimidatorias.

Obviamente, la persuasión no excluye la firmeza con la que es preciso asegurar el cumplimiento de

las medidas necesarias, y que se han dispuesto con referencia a la autoridad orgánica que

corresponde. Pero este recurso indicativo de un error a corregir y de una crítica a aceptar, no

significa un sistema sino la excepción. Se trata de infracciones pequeñas y puntuales que merecen

una sanción temporaria, pasada la cual urge reconstruir la calidad de un vínculo fundado en la

exigencia del deber compartido.

La acción del verdadero liderazgo es una práctica vital que se orienta por los principios y se apoya

en los valores. Su expresión fundamental se concreta en las ideas y planes que su particular

energía moviliza. El orden democrático que establece es un situarse «con» el otro y no «ante» el

otro, lo que no implica debilidades ni vacilaciones, pero sí descarta de plano la opresión y la

represión.

En este orden equilibrado y dinámico, que no se dicta sino que se alcanza, el respeto y el afecto

recíproco de los integrantes del grupo, cualquiera fuere su función y precedencia, garantizan su

efectividad por obra del espíritu de cooperación. Es el ambiente propicio donde surgen y se

sostienen los proyectos porque, como leímos al comienzo de este tema, sin convertir nuestra vida

en proyectos no podemos realmente existir.