La Nueva Política

Módulo 6 Estrategias Para el Desarrollo Local

1.1. LA CIUDAD COMO PROYECTO COLECTIVO. LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA

PARTICIPATIVA(1)

(1) El presente apunte forma parte del trabajo inédito dirigido por el prof. arq. FERNANDO

TAUBER y realizado por un equipo integrado por el arq. DIEGO DELUCCHI, el arq. HORACIO

MARTINO, la lic. en geografía PATRICIA PINTOS y la lic. en comunicación IRMA TOSI,

denominado «Metodologías de Planificación Estratégica Participativa para el desarrollo de

ciudades y regiones».

Fernando Tauber (*)

(*) Secretario General de la Universidad Nacional de La Plata. Arquitecto, recibido en la FAU

Universidad Nacional de la Plata con larga experiencia en la Gestión Pública que incluyen desde el

secretariado general de la Universidad Nacional de la Plata hasta la Dirección de Asuntos

Municipales.

Actualmente desempeña tareas como director de la carrera de Técnico Superior en Gestión de

Recursos para Instituciones Universitarias.

La Planificación de Estrategias. Breves consideraciones generales

Estrategia proviene de la palabra griega strategos, «líder de ejército». Tiene su origen en el

campo militar(2). Ya avanzado el siglo XX, los principios estratégicos son adoptados en el campo

empresarial, aunque toman forma de «gestión estratégica» (sistemas de información actualizados

y análisis continuados), a principio de los ´80 y de «planificación estratégica creativa y

participativa», a principios de los ´90. En esa década, estos principios son adoptados para la

gestión del desarrollo de las comunidades, sus instituciones y sus territorios (urbanos y rurales,

locales y regionales).

(2) Sun Tzu, general y estratega chino, hace 2.300 años decía «Si soy capaz de determinar los

planes del enemigo mientras que al mismo tiempo oculto los míos, entonces yo puedo

concentrarme y él dividirse. Y si yo me concentro mientras él se divide, yo puedo utilizar toda mi

fuerza para atacar una fracción de la suya»

Para introducirnos en los procesos de planificación estratégica institucional y comunitaria, nos

interesan dos connotaciones del término:(3)

(3) MATHUS Carlos. EL MÉTODO PES, «Sobre el análisis estratégico» Fundación Altadir

a) El significado de «estratégico» como equivalente de lo que es importante hacer para alcanzar

un objetivo futuro trascendente. Se refiere a «la gran estrategia», a lo que «debe hacerse»

como requisito indispensable para establecer una direccionalidad y un sentido al proceso de cambio

que intentamos con nuestros planes.

Sobrepasa las urgencias e importancias inmediatas para imaginar, con sentido

práctico, el futuro.

La preocupación central apunta hacia la eficacia de los objetivos, mientras que los

medios aparecen como restricciones.

La lucha o la interacción no es contra otros sino contra nuestra incapacidad para

crear opciones, pero si vencemos en ese desafío, alcanzamos una ventaja frente a

muchos.
 La «gran estrategia» es una herramienta para responder a: ¿hacia dónde debemos

caminar? ¿Qué objetivos debemos perseguir? ¿Dónde está el límite entre lo posible y

la utopía?

Es el caso de la PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA PARTICIPATIVA, a la cual nos referiremos a lo

largo de todo este trabajo.

b) El significado de «estratégico» como modo de confrontar o cooperar con otro, en un juego para

vencer su resistencia o ganar su colaboración Se refiere a «la estrategia de juego» (sólo

haremos una referencia sintética en el Anexo 1, por no ser el motivo central –aunque sí

contextual- de este trabajo).

A modo introductorio, señalamos un puñado de términos básicos que consideramos de utilidad

conceptual para introducirnos en el tema:

Coyuntura y largo plazo. Quien escala una montaña, tiene que tener dos cosas a la vista y

conjugarlas: la cima -que persigue y que está tácita en cada paso que se de- y el terreno -sobre el

que se da cada paso. Puede irse en cualquier dirección si no mira la cima pero, también, puede

caer al abismo si no consigue superar los obstáculos que se le presentan a cada paso.

Escenario. El futuro es un horizonte abierto de múltiples posibilidades, es el resultado de una

construcción social incierta, indeterminada, con diferentes probabilidades que surgen de las

circunstancias históricas.

Los escenarios son una visión internamente consistente de la realidad futura, con base en un

conjunto de supuestos plausibles sobre las incertidumbres importantes que pueden influenciar esa

realidad futura.

Información, conocimiento y sabiduría. La diferencia entre información, conocimiento y sabiduría,

radica en el orden de complejidad. La información es horizontal; el conocimiento es estructurado y

jerárquico; la sabiduría es sistémica y flexible.

Liderazgo estratégico. Los líderes ven más allá de la curva. Los líderes con visión estratégica ven
más allá del camino.

Prospectiva. Etimológicamente significa «mirar mejor a lo lejos». Se trata de un conjunto de

conceptos, teorías y técnicas para explicar y construir, anticipadamente, futuros posibles. Permite

la incursión sistemática en los posibles escenarios del porvenir.

Táctica. Es el uso de los recursos para la producción de un cambio situacional inmediato.

Estrategia. Es el uso de los cambios situacionales inmediatos para alcanzar la situación-objetivo

de un plan. Supone una forma imaginativa de formular objetivos y una manera de sortear las

dificultades que las circunstancias y los otros actores sociales, presentan para alcanzarlos.

La táctica enseña el uso de las fuerzas armadas en los encuentros y la estrategia el uso de los

encuentros para alcanzar el objetivo de la guerra(4)

(4) Karl Von Clausewitz (1780 – 1831) «DE LA GUERRA». Editorial Mateu, 1972, Barcelona.

Concepto y Enfoque para un Plan Estratégico Participativo

...la democracia funciona mejor cuando los hombres y las mujeres hacen las cosas

por sí mismos, con la ayuda de sus amigos y vecinos, en lugar de depender del

Estado. Esto no quiere decir que haya que identificar la democracia con el

individualismo estricto. La confianza en sí mismo no equivale a la suficiencia. La

unidad básica de la sociedad democrática no es el individuo sino la comunidad

autogobernada.(5)

(5) Chistopher Lasch.

1- LOS ESCENARIOS PARA EL DESARROLLO DE LA CIUDAD Y SU REGIÓN

La voluntad de la comunidad es la que, sin duda, debe buscar la transformación local para

adelantarse a los cambios inexorables, preverlos y concertar una respuesta colectiva. Necesitará,

sin embargo, de la capacidad de liderazgo de instituciones con una fuerte relación con la gente y

de las oportunidades que brinde el contexto, factores que, conjugados, signarán las posibilidades

concretas de lograr un proceso de progreso.

En esa combinación, puede sumarse la capacidad institucional a un escenario favorable, pero

también pueden desaprovecharse las posibilidades de un contexto positivo a partir de un deficiente

liderazgo institucional. En la peor de las hipótesis, la comunidad puede encontrarse con la

desalentadora situación de estar en manos de organizaciones incapaces para enfrentar un

panorama general difícil, o bien, puede contar con instituciones locales calificadas, hábiles e

imaginativas, pero que deben desenvolverse en un contexto desfavorable, de escasas

oportunidades.

Una de estas cuatro alternativas condicionarán el futuro de la comunidad y la evaluación de sus

características definirán el papel que deberá cumplir el Estado local y las organizaciones de la

sociedad civil y cuáles serán las herramientas necesarias para desempeñarlo con éxito.

Un contexto positivo para el desarrollo local, social y ambientalmente sustentable, podría significar:

Un fuerte crecimiento económico nacional y regional en una economía mundial abierta, que

repercuta, directamente, en el ambiente local y que invierta los beneficios en fuertes

transformaciones sociales, en salud, seguridad, educación y calidad ambiental, alentando nuevas

instancias de participación, en la búsqueda generalizada de una mejor calidad de vida.

Una integración micro y macro regional, que genere nuevos paradigmas, basados en las

experiencias locales del conjunto de la región, respetando cada realidad; que flexibilice y dinamice

la escala territorial y económica, según las metas fijadas por la comunidad y las oportunidades y

demandas del contexto.

Un mayor desarrollo tecnológico y de conocimiento, enmarcado en un intercambio comercial

mundial libre de barreras y proteccionismos; que permita la consolidación de la identidad como

factor competitivo y la paulatina diversificación de la economía regional y local, integrando valor

agregado y alejándose de la dependencia de las commodities, es decir afianzándose en las

ventajas adquiridas por sobre las naturales.

Una baja inflación, infraestructura adecuada, calidad del entorno social y confiabilidad política de

rumbo y procedimientos, que propicien un cambio de los movimientos de capital externo y local

especulativos a las inversiones genuinas y responsables, que aumenten las tasas de ahorro interno

de la ciudad y la región y permitan la generación de recursos públicos, asignados a las prioridades

sociales y de desarrollo.

Una actitud solidaria con los más pobres, primeros beneficiarios de los programas de recuperación

social, sumando a su imaginación y capacidad de supervivencia, las herramientas y habilidades

para ayudarlos a reaccionar. Y un afianzamiento del liderazgo de las organizaciones de la sociedad

civil, legitimadas en su representatividad y la consolidación del Estado (nacional, provincial,

municipal) chico, pero fuerte y orientado, consciente de su rol. Sin embargo, el contexto puede ser

desfavorable. Esto significa:

Una economía mundial en crisis y adversa, que minimiza los desafíos y las oportunidades para el

desarrollo local y en la que se multiplican las actitudes proteccionistas, sobre todo, de los más

fuertes que acuerdan entre ellos, debilitando el libre comercio de regiones que encuentran cada

vez más obstáculos y no logran seducir al capital genuino.

Un capital local y externo que se aleja y se concentra y vuelve imposible mantener el nivel de las

exportaciones y pagar la deuda. En esta situación, la escasez de clientes vuelve desproporcionado

el esfuerzo de construir y mantener infraestructura orientada a la exportación y al turismo y

pensar en inversiones a largo plazo. El comercio y la producción se dimensionan y orientan al

mercado interno, vuelven a prestarle atención a los productos devenidos del turismo, del campo y

del mar, pero con mínimo valor agregado y escasa generación de trabajo.

Una sociedad en la que crece la pobreza y la desocupación, baja la calidad de vida y las

oportunidades. En este marco, la justicia se corrompe, se incrementa el crimen y la violencia y el

gobierno encuentra dificultades en adoptar las medidas eficaces de corto plazo que atenúen el

reclamo social, y de mediano y largo plazo para asegurar un crecimiento sustentable. La brecha
social y económica se amplía, pero el resentimiento sumado al descontrol y al desorden, vuelve

difícil la vida de la sociedad en general, aún, de los beneficiados por el sistema.

Paradójicamente, la inseguridad se transforma en un rasgo de identidad negativa que involucra a

todos los sectores sociales. Recrudecen las migraciones masivas que afectan, directamente, a la

comunidad local y a la región y el descreimiento y la desconfianza debilita las referencias

institucionales y democráticas.

Muchas de estas y otras referencias, positivas y negativas, conviven en la ciudad y su región y las

tendencias aún no están definidas. Sin embargo, no pueden construirse ni soslayarse, solamente,

con el esfuerzo local, aunque lo condicionen fuertemente. Es por eso que, participar, comprender

los escenarios posibles, anticiparse y prepararse para encontrar un lugar y progresar, conviviendo,

minimizando o aprovechando las alternativas que dispone el contexto mundial y regional, es el

gran desafío conjunto de la comunidad de la ciudad y de la región que integra, de sus instituciones

y de su gobierno.

2- LOS ACTIVOS NECESARIOS PARA EL DESARROLLO DE LA CIUDAD Y SU REGIÓN

La ciudad debe proporcionar un contexto en el que cualquier sector pueda prosperar, si afronta su

responsabilidad, si se capacita, si se muestra innovador y consigue mejorar. Es decir, que debe

ofrecer aquello que hace más atractivas a las ciudades para vivir e invertir: infraestructura de

soporte de la actividad regional, equipamiento social, transporte y vivienda; la formación y

acumulación de conocimientos tradicionales e innovadores que valoricen los recursos humanos

locales; una administración pública eficiente, un adecuado sistema financiero para los

emprendimientos privados, pero también públicos y una gestión eficaz para el mejoramiento de la

calidad ambiental.

La comunidad(6) de la ciudad y del partido, se deberá preparar para este desafío, resolviendo con

gran esfuerzo ciertos postulados elementales:

(6) Cuando hacemos referencia a la comunidad, entendemos por ello al colectivo de

representantes de los diversos sectores y actores socio-económicos que la integran, incluido el

Estado.

La comunidad, con sus instituciones, empresas y gobernantes, se acepta como tal y está

dispuesta a trabajar para su fortalecimiento. Sin la convicción de que nadie es por sí solo,

pero todos deben formar parte, cualquier proceso que se afronte será regresivo.

La comunidad quiere ser socialmente competitiva. Aquellas comunidades y gobiernos que no

definen los términos de su propia competitividad, corren mayor riesgo de ser factorías o campo de

batalla de corporaciones e intereses ajenos y generalmente contrapuestos.

La comunidad debe contar con objetivos claros y compartidos, un plan que los contenga

y una estrategia para llevarlos adelante. Debe sostenerlos y mantener vivo el proceso. Sus

posibilidades no se cimientan sólo en recursos naturales o de infraestructura, sino en aquellos

generados por su propia sociedad.

Es necesaria una comunidad orientada para orientar la ciudad y su región y es necesaria

una comunidad convencida y comprometida para que ese proceso se refleje y construya

el territorio.

Será la sociedad como conjunto la que podrá alcanzarlo, consolidando la visión compartida del

futuro que pretende, con un compromiso generalizado para asumir la misión que se dispuso a

cumplir y con un tremendo esfuerzo que sólo lo sostendrá su convicción de que esa visión es

alcanzable.

En este sentido, entre los nuevos roles que las ciudades comienzan a asumir o aspirar, se destacan

(7):

(7) Plan Estratégico de Rosario, 1998 [Link]/per/

Constituirse en centros o nodos de actividad económica nacional e internacional, impulsando el

progreso económico y social de la región, formalizando nuevas relaciones productivas e

institucionales, estableciendo alianzas y acuerdos que generen nuevos ámbitos de discusión de los

gobiernos locales, sobre la base de aprovechar eficazmente las oportunidades y las sinergias entre

el sector privado y el sector público.

Desarrollar una estrategia territorial para reordenar las actividades productivas considerando la

localización de factores claves como las infraestructuras, el suelo industrial de calidad, las áreas de

nueva centralidad y las zonas de actividades logísticas y de servicios avanzados a las empresas.

Estructurar las relaciones de cooperación, complementariedad y competencia con los otros centros

urbanos de la región.

Establecer un marco de gestión planificada donde se acuerden estrategias de actuación coherentes

que tiendan a reequilibrar el territorio, las actividades, las inversiones y la población.

Promover la implantación de nuevos modelos de cooperación entre empresas y entre los sectores

público y privado.

Generar mecanismos con capacidad para redistribuir la riqueza y equilibrar las desigualdades

sociales generadas por la elevada concentración económica, mejorando el nivel de vida de los

ciudadanos.

En resumen, la gestión de la ciudad deberá aportar soluciones a cinco cuestiones básicas de

nuestra época:

Las infraestructuras de servicio. La calidad de vida creciente. La equidad e

integración social. La gobernabilidad del territorio. El nuevo soporte económico.

3- LAS CONDICIONES PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL

Si asumimos ciertos consensos académicos recientes en torno al desarrollo local «como un proceso

de transformación de las economías y sociedades locales, orientado a superar las dificultades y

retos existentes, que busca mejorar las condiciones de vida de su población mediante una

actuación decidida y concertada entre los diferentes agentes socioeconómicos locales (públicos y

privados), para el aprovechamiento más sustentable de los recursos endógenos existentes»(8),

queda claro que el nivel de éxito de este proceso dependerá de la capacidad de organización de los

agentes del territorio (económicos, políticos etc.) y de la generación de negociaciones distintas con

los diferentes niveles del Estado, a fin de:

(8) Alburquerque, 2001.

Crear la institucionalidad para el fomento económico en el territorio. Introducir una

nueva preocupación y diferentes tipos de consensos sociales, para mejorar las

condiciones y el entorno socioambiental desde una perspectiva estratégica.

Es interesante intercambiar opiniones sobre aquellos factores, propios y externos, que condicionan

el progreso de la ciudad y su partido. En esta ocasión, nos interesa aportar algún pensamiento

sobre tres aspectos a tener presente: el contexto en el que debe consumarse el proceso de

desarrollo; las reglas que impone el modelo y las nuevas herramientas que son necesarias crear

para poder avanzar.

Sobre el primer aspecto, es evidente que la agenda de la ciudad y su partido no es la misma de

hace diez o cinco años. El contexto nacional y mundial cambió: la economía se globalizó y en

consecuencia, los vínculos entre las comunidades se horizontalizaron, se relativizaron las fronteras.

Esto significa que las relaciones jerárquicas y ordenadas del país, la provincia y el municipio

también se modificaron.

No se reconocen estructuras políticas de límites. Se institucionalizan nuevas formas de gestión y

pertenencia intercaladas en las preexistentes del municipio, la provincia y el país, como la micro

región, la región y la macro región, que sintetizan una nueva dimensión del territorio que busca

integrar un sistema altamente interdependiente.

Con fronteras nacionales abiertas al intercambio y el comercio, los negocios tienen más y más

oportunidades hacia dónde localizarse, expandirse y diversificar sus operaciones. Capitales y

tecnologías circulan libremente, a través de las fronteras nacionales. Inversores, turistas,

visitantes y convencionales pueden ahora seleccionar en un amplio menú de lugares hacia donde

dirigirse.(9)

(9) Kotler, 1994

Esto desata una crisis(10) de pertenencia, de recursos y de competencias en las instituciones de la

comunidad, sobre todo, en aquellas que siempre, fundamentalmente administraron y ahora les

toca conducir o condicionar su destino. Para eso, deben contar con objetivos claros y compartidos

con la gente, con un plan que involucre estos objetivos y con una estrategia que les permita

alcanzarlos. Deben planificar y definir estrategias.

(10) La crisis según Gramsci, es el momento en el cual lo viejo está muerto y lo nuevo no ha

terminado de nacer.

El nuevo contexto y sus consecuencias, definen nuevas características, roles y reglas para la

planificación y la gestión asociada de la región, el partido y la ciudad; algunas como la prioridad,

la complejidad y la competitividad social, se manifiestan con mayor claridad.

Aún definiendo y coincidiendo en los objetivos fundamentales del PEP, en un proceso de

concertación social y, por lo tanto, necesariamente participativo, la brecha difícil de achicar entre

su tamaño y el costo/esfuerzo/tiempo para concretarlos, instalan un nuevo y permanente debate

en una visión dinámica de la planificación: el de la prioridad. No sólo es necesario construir

consensos sobre qué hacer, sino definir y acordar por dónde empezar. Cuáles serán las acciones

que tendrán un efecto solidario mayor en la ciudad y la región.

Otro concepto es el de complejidad. El tejido de un asentamiento humano, no importa su

tamaño, constituye un fenómeno esencialmente complejo.(11) En él, interactúan y se articulan un

sinnúmero de factores físicos, ambientales, sociales y económicos que definen su «genética».

Operar sobre cada uno de estos factores en la búsqueda de una mayor habitabilidad de la ciudad y
una mejor calidad de vida, significa condicionar y condicionarse por el resto, es decir, reconocer

esa complejidad para poder incidir positivamente en él.

(11) Complejidad es «la propiedad de un sistema que se compone de múltiples subsistemas que

son interdependientes pero no reducibles uno a cada uno» según Le Duc, Michael From Suffix to

paradigm. Elements of constructivis systemics, 1995.

Finalmente, no existen estrategias de desarrollo (crecimiento) del territorio que no contemplen la

competitividad social. El modelo está fuertemente condicionado por el contexto. En un

escenario globalizado, con una estructura corporativa que pretende el dominio absoluto de los

mercados pero con una fuerte horizontalización de las relaciones político-territoriales cada vez más

interdependiente, las comunidades comienzan a buscar su oportunidad de progreso con equidad,

defienden su identidad y se proponen ser socialmente competitivas.

En la crisis, nace la oportunidad de pertenecer, desde la ciudad y la región, a una nueva sociedad

integrada al mundo, a partir de comprender y utilizar la colosal revolución tecnológica en marcha.

Surgen nuevas y diversas posibilidades locales y regionales de inserción internacional, a partir de

aprovechar sus propias oportunidades y generar otras basadas en un flexible mecanismo de

alianzas externas e internas, antes insospechado. Emergen las mega, macro y micro regiones

como las que integran comunidades en lo cultural, en lo productivo o en lo turístico, que intercalan

su escala física, ambiental, social y económica, produciendo un nuevo concepto de territorio,

dinámico y cambiante, necesario de planificar y articular con nuevas tecnologías.

Los diferentes espacios territoriales no compiten simplemente con la jurisdicción adyacente, con la

ciudad rival o con los estados limítrofes, sino con lugares prácticamente desconocidos o cuya

idiosincrasia, muchas veces, es difícil de comprender.(12)

(12) Jordi Borja, 1997

Pero para que una sociedad/territorio sea competitiva, debe evaluar y conocer fortalezas y

debilidades, oportunidades y riesgos: cuáles son sus ventajas comparativas; sus desventajas, en
qué debe competir, qué debe mejorar para acrecentar sus posibilidades en esa competencia;

cuáles son las dificultades que debe sortear y cuál es la calidad ambiental y la habitabilidad del

territorio aspirada, posible y adecuada, para que la comunidad local pueda consolidarse y crecer.

Pensando como Julio Cortázar, que la cultura es el conocimiento profundo de la propia identidad,

es que concluimos que un proceso de desarrollo para la ciudad y su región, que involucre a toda la

comunidad, se transforma en un fenómeno, fundamentalmente, cultural.

En este proceso, para transformar las ventajas comparativas en ventajas competitivas, ya no es

suficiente para su territorio la buena accesibilidad, la cobertura integral de los servicios de

infraestructura, la potencialidad del consumo de residentes y turistas, un puerto o aeropuerto o la

calidad de su tierra. Esas, como otras de similares características y envergadura, son condiciones

necesarias pero no suficientes para su desarrollo. Las condiciones imprescindibles son las que la

propia comunidad es capaz de generar, como el compromiso, la orientación, la transparencia, la

organización, la continuidad, la capacitación, el conocimiento, la calidad, la creatividad, la

investigación, la innovación, la tecnología, la información, la comunicación y hasta la identidad (por

eso de que lo que es propio y exclusivo difícilmente tenga competencia). Todos «activos

intangibles» generados por la propia sociedad.

La comunidad deberá identificar y potenciar los factores que debe mejorar y explotar para poder

desarrollarse y ser competitiva. No obstante, a algunos será necesario promoverlos siempre. Es el

caso de los elementales como la salud de la población, su educación, su seguridad, su derecho a

los servicios básicos, a la vivienda o al trabajo, o de los específicos como la calidad de su

estructura cultural, la excelencia del conocimiento que se genera en ella, la generación y

mantenimiento de una fuerte rivalidad competitiva interna en la búsqueda de calidad, o la

adecuada localización y concentración geográfica de las actividades que garanticen no sólo efectos

complementarios y solidarios de crecimiento, sino una adecuada calidad ambiental del contexto.

La imagen a construir y consolidar es la de una ciudad en su región, moderna, articulada

en lo administrativo, social, espacial y productivo; con canales claros de participación

que potencien el crecimiento económico con equidad y sustentabilidad ambiental.

Para alcanzar esta imagen, los gobernantes y las instituciones de la ciudad y región desempeñan

un rol ineludible e indelegable y cada vez más importante en su proceso de desarrollo. Por un lado,

y como siempre, como receptores y responsables de la respuesta a las demandas y presiones por

necesidades y expectativas insatisfechas de cada uno de los sectores de la comunidad; y por otro,

como impulsores, coordinadores, estimuladores y orientadores en la formación de una nueva

cultura que se comprenda y use como un sistema del que forma parte y del que debe formar parte.

Es por eso que, así como la sociedad encuentra sus responsabilidades, sus instituciones requieren

de nuevas herramientas para asumir estos desafíos. Hoy, sin Información, sin Tecnología y sin

Profesionalismo es cada vez más difícil conducir el destino de un pueblo. El oficio y la intuición

son necesarios y muy útiles, pero insuficientes. Adquirir estas cualidades requiere de esfuerzos

que, producidos, potencian la acción de cada uno de los actores en beneficio del bien común.

4- LOS PASOS NECESARIOS PARA UN PLAN SUSTENTABLE

Para que las instituciones de la sociedad civil –fundamentalmente el municipio- puedan asumir el

difícil rol de conducir los destinos de su comunidad, necesitan contar con un plan y con una

estrategia para llevarlo adelante. Es decir que para poder conducir, deben ser primero

planificadoras y estrategas. La planificación estratégica para el desarrollo local adquiere un

valor instrumental decisivo para alcanzar el objetivo central de mejorar la habitabilidad del

territorio y la calidad de vida de la comunidad.

Planificar estratégicamente permite que las tácticas coyunturales formen parte coherente del mejor

camino hacia el futuro y que los planes de gestión formen parte de una estrategia integral de

desarrollo consensuada y sin actores excluyentes, con objetivos y prioridades claras y

compartidas, definidas por aspiraciones, necesidades y posibilidades del conjunto social.

Cada generación de la comunidad local que se integra al proceso de participar para definir su

futuro y cada gestión de las instituciones que la acompañan, deberán asumir que forman parte de

la historia y que no son la historia. Con esa convicción, deben realizar su aporte.
El diseño de una Estrategia de Desarrollo Local comprende no sólo al crecimiento económico

(herramienta de la que dispone la sociedad para mejorar su calidad de vida) sino, y

fundamentalmente, al soporte ambiental sobre el que se asienta esa estructura económica y al

medio social al que sirve, o debería servir y que conforma la oferta del territorio.

El eje de esta reflexión es la búsqueda integrada y sistémica de la calidad ambiental del territorio

(comprendiendo los actores y factores físicos, sociales y económicos) como plataforma que

posibilite el progreso local.

La ciudad y su región deberán ser una estructura social corporativa y competitiva, con la suficiente

versatilidad y capacidad gerencial como para articularse convenientemente con los niveles

superiores que la contienen; para asociarse o complementarse con otros territorios(13) o sectores

si es necesario un mayor volumen o fuerza para aprovechar una oportunidad o para competir o

diferenciarse de esos eventuales socios en la búsqueda de un mayor beneficio para el conjunto

social.

(13) El territorio no es un hecho meramente físico sino también temporal. Este espacio-tiempo

está cargado con la historia misma de quienes lo habitan, expresada en múltiples intereses. Aquí

es donde se produce un nuevo mapa, el de las relaciones sociales, quizás más difícil de establecer

por su intangibilidad o quizá por su permanente movimiento. Arq. José María Zingoni et al,

propuesta metodológica para el Plan Estratégico de Mar del Plata y el Partido de General

Pueyrredón, 2003.

Especialización y complementariedad (más que igualdad), son un principio básico para el desarrollo

de la ciudad y su partido en la región, así como el reconocimiento recíproco con las comunidades

que la integran y la subsidiariedad de cada una de ellas, cuando el tema trasciende la competencia

local y requiere de su participación para fortalecer una acción regional.

Desde la perspectiva de las transformaciones estructurales y funcionales del país y el mundo, el

sistema regional necesita desarrollarse y encontrar una nueva dinámica de adaptación al cambio

pero el proceso de descentralización no significa la deserción de las estructuras mayores (Nación y

Provincia) sino la definición de un nuevo rol para las mismas, que articule las estrategias y
acciones locales y regionales en un plan mayor y que brinde a la estructura local los recursos, pero

también las herramientas fundamentales para poder cumplir sus objetivos con eficacia.

Para alcanzar las metas que se proponga la ciudad y su partido y consolidarlas es necesario,

entonces, tener un conocimiento preciso de la realidad ambiental, social y económica del territorio

y de su comunidad. El primer paso es saber cómo es hoy esa comunidad.

Esto significa saber desde cómo se distribuye y evoluciona la población y la vivienda en cada

manzana de la ciudad; cómo se conforman sus barrios, qué prioridades tienen y a qué ritmo

crecen; la disponibilidad y valor de la tierra urbana y rural; la cantidad y localización de gente con

y sin cada servicio básico de infraestructura en cada barrio; la asistencia y deserción en cada

establecimiento educativo; la cobertura social y asistencial; el estado alimentario de la población,

fundamentalmente, en edad escolar, la identificación domiciliaria de la mortalidad infantil; la

localización de robos y accidentes identificando los lugares más inseguros o peligrosos; la

localización y evolución del comercio y de los servicios, la identificación de la sobreoferta o

suboferta de cada actividad en cada barrio, en función de la población que lo conforma; la

identificación, dimensionado y localización de la actividad industrial; los empleos que genera; los

insumos que requiere; las perspectivas, dificultades y demandas del sector; la oferta y las

oportunidades del contexto, los usos rurales y la calidad de la tierra; la infraestructura que ofrece

nuestro campo para el desarrollo; las actividades agropecuarias complementarias del desarrollo

industrial local; las consolidadas y aquellas en crecimiento o con posibilidades y así determinar

cómo se conforma y evoluciona el PBG del territorio; cómo se distribuyen las actividades de la

población y cuáles son los niveles de desocupación y precarización laboral.

Esta información analizada, así como las mediciones de su evolución, deberá publicarse y

difundirse, dándole a la comunidad los elementos concretos sobre los que deberá fundamentar su

aporte. La desinformación, muchas veces implicó a las instituciones y al Estado en «sociedades»

con privilegios políticos, sociales y económicos. Por otra parte, las cosas son como son y conocerlas

es el principio para corregirlas y mejorar.

El segundo paso es saber qué quiere ser esa comunidad y esto, por dos razones elementales.

Porque sin participación y consenso basado en la concertación social, no es posible implementar

una estrategia que involucre a toda la comunidad y porque el objetivo no es fabricarle el futuro a la

gente, sino generar el ambiente que dé la posibilidad para que la propia gente lo construya.

Es responsabilidad de las instituciones locales alentar esta discusión comunitaria de objetivos

comunes y prioridades, sobre la base de lo qué puede ser esta comunidad. Su actitud

responsable debe ser contribuir a construir una utopía alcanzable y, para ello, el conocimiento de

las posibilidades propias y del contexto son patrones ineludibles. Ya no es suficiente el oficio y la

intuición (aunque siempre serán una ventaja).

El tercer paso es contar con un plan y una estrategia para alcanzarlo. El pensamiento

estratégico generalizado, aplicado al desarrollo local, supone imaginar objetivos comunes a toda

una comunidad y sortear las dificultades que las circunstancias y los diversos actores sociales

presentan para poder alcanzarlos. Es decir, identificar el camino más corto para lograr esos

objetivos y conseguir el progreso aspirado pero desde un conocimiento preciso de la realidad local

y de las aspiraciones de la gente.

5- LOS CAMBIOS DEL CONTEXTO Y EL PEP

La aceleración de los procesos de globalización de la economía, las nuevas formas de integración

regional y el impacto de las tecnologías más avanzadas sobre los territorios y sobre las formas de

producción, la carrera constante y cada vez más dificultosa de la sociedad por hacer coincidir su

«oferta» con las demandas del mercado de trabajo, entre otras muchas cuestiones, sitúa a un gran

número de ciudades y regiones frente a un panorama de transición e incertidumbre respecto a sus

posibilidades de desarrollo económico y social.

La perspectiva señalada por numerosos especialistas y confirmada por la experiencia diaria, es que

esta tendencia mundial conduce a transformaciones trascendentes en los campos económico-

social, laboral, cultural y territorial. A su vez, lo que se ha dado en llamar la «era de la

información» o la «era del conocimiento» genera una nueva visión del papel que les cabe a los

territorios, en general, y a las ciudades, en particular, en los nuevos escenarios de apertura de

fronteras nacionales, movilidad del capital, énfasis en la productividad como soporte de la

competitividad, etc.

La ciudad enfrenta agudos procesos de crisis sectoriales con fuerzas que se solapan, se expanden y

motorizan dinámicas contradictorias. El nuevo paradigma tecnológico-productivo, en el contexto

del capitalismo global, ha desencadenado una nueva oleada de modernización planteando un

nuevo esquema territorial de la antinomia atraso/modernidad, determinando otras lógicas

selectivas de incorporación/exclusión de áreas-sectores.(14) Esto ha conducido a procesos

sucesivos de desindustrialización - reindustrialización o industrialización, en el marco de una

tercerización creciente de las tramas económicas de los grandes centros urbanos, induciendo, a su

vez, a la redistribución de las fuerzas productivas en su conjunto, así como a una drástica

tendencia a la reducción de la participación del trabajo en la producción.

(14) Entre otros efectos, estas dinámicas han llevado a una dura puja entre regiones, entre

ciudades, entre municipios, a nivel mundial, por la radicación de nuevas inversiones, dando lugar

a la competencia entre territorios y al desarrollo de nuevos factores y condiciones de

competitividad –y, por lo tanto, de localización- sumamente diferenciados entre distintos

fragmentos territoriales. Conceptos tales como fertilidad territorial o productividad espacial,

intentan aprehender y explicar estos fenómenos. A las tendencias globalizantes en lo económico,

en lo tecnológico y en lo cultural se oponen las fuerzas que tienden a afirmar la identidad y la

particularidad de los lugares. Ciccolella, P. Economía y Territorio.

En este contexto globalizado, donde la diferencia entre el tamaño de las demandas y las

posibilidades de darle respuesta es cada vez mayor y donde los pueblos defienden sus intereses y

encuentran sus oportunidades de prosperidad basados en su propia competitividad; sin

información transformada en conocimiento generalizado, sin un marco de consenso en la definición

de objetivos y prioridades, basado en la articulación de los distintos intereses locales y sin una

estrategia que defina el camino adecuado, las ciudades y regiones, encuentran grandes dificultades

para avanzar en la búsqueda del progreso colectivo.

El territorio denominado «local» (cuyo alcance va de la ciudad a la micro región donde actúa e

interactúa) refleja las más variadas realidades ambientales, sociales y económicas, con diversos
tamaños poblacionales y físicos y con características marcadamente diferentes, que es necesario

conocer con precisión si pretendemos tener fundamentos claros para gestionar con consenso un

proceso de crecimiento, comprender la lógica dinámica de las regiones donde se insertan y contar

con elementos concretos para identificar las prioridades para su desarrollo.

La situación requiere de una nueva concepción del Estado, que debe «promover », a todos los

niveles, el protagonismo de los actores sociales y económicos y definir, en conjunto, políticas

activas que corrijan las imperfecciones del mercado o lo suplanten cuando el mismo no exista.

Para ello el «estado promotor» debe impulsar a todos los niveles, en los ámbitos nacional,

regional, provincial, microregional y municipal:

El reconocimiento de los problemas y potencialidades a escala de cada instancia o

nivel. Para cumplir con este objetivo, es necesario relevar las características del

ámbito de que se trate y del conjunto de actores sociales que desempeñan diferentes

roles y que, entre todos, coadyuvan al éxito o al fracaso del desarrollo de la

comunidad.

Imaginar el futuro de un territorio y las políticas para la consecución de sus

objetivos, con el fin de propiciar la acción conjunta y coordinada de todos los agentes

institucionales, económicos y sociales.

Establecer las prioridades. Una vez desplegado el mapa de la problemática a resolver

y de los objetivos a alcanzar, se debe ordenar el proceso por prioridades, basándose

en la información relevada y revelada en forma sistémica.

Conseguir la adhesión colectiva de la población a un proyecto de futuro, sentido

como propio.

Asegurar la proyección externa sistemática y eficaz del concepto de futuro del

territorio en los ámbitos extraterritoriales.(15)

(15) Jordi Borja y Manuel Castell. «Local Global».

Sin embargo, de nuestra percepción del sector público se desprende que las administraciones no

sólo viven sino que necesitan de importantes transformaciones y, en particular, los niveles

próximos a los ciudadanos (local, regional) atraviesan singulares momentos aún más relevantes

por los nuevos retos que se le presentan.

Si bien es cierto que las debilidades financieras, técnicas y organizativas son uno de los motivos

que causan esta impresión. No menos cierto es que existen otros problemas de tan o mayor

calado, como la escasa capacitación de los recursos humanos, la falta de modelos optimizados de

recaudación y de aumento de recursos, los modelos de planificación y gestión obsoletos y poco

atentos a los nuevos sistemas de seguimiento, control y evaluación, las dificultades para identificar

procesos concertadosde decisión y objetivos, etc. De esta manera, se conforma un panorama que

requiere una intervención inmediata, a fin de acompañar los procesos que se plantean en la

planificación, programación y ejecución de proyectos, tanto de inversión en infraestructuras como

de actuación social, de promoción económica o medioambiental.

Sería prácticamente impensable o poco sustentable, operar globalmente en un proceso de

intervención participativa en un territorio, sin preparar adecuadamente, a los recursos humanos, a

la organización municipal, a las organizaciones públicas concurrentes e, inclusive, a los actores de

la sociedad civil más significativos, si lo que se pretende es tener éxito como resultado final del

proceso. Es necesario:

Operar sobre las capacidades de la organización local y de sus recursos humanos,

para el logro de una administración eficaz y eficiente.

Operar sobre las capacidades de la organización local, para generar recursos propios

o ajenos para la financiación de los proyectos priorizados.

Actuar sobre la modernización de los sistemas de diseño, planificación, ejecución y

evaluación de los recursos, mediante reingeniería de procesos que permita optimizar,

mejorar y reformar lo existente, de cara a una administración más rentable, eficaz y

 eficiente.

Adecuar las normativas y el funcionamiento de las instituciones a los nuevos retos.

Mejorar los sistemas de decisión y comunicación en aras de una mayor eficacia,

eficiencia de la actuación.

Formular para las instituciones locales, planes específicos de formación y

capacitación de sus recursos humanos en esta dirección.

Establecer sistemas de indicadores de resultados en las prestaciones de los servicios

a desarrollar.

Analizar las posibilidades financieras de concentración para la provisión de

determinados de servicios.

En ese marco es imprescindible adecuar la organización a la formulación de Planes Estratégicos

Participativos, proponiendo medidas de modernización y fortalecimiento que adapten y adecuen la

realidad de las organizaciones, tanto en sus aspectos técnicos, humanos como financieros y

administrativos a los principios de eficacia, equidad y sostenibilidad económico financiera de los

servicios a prestar.

Esta dimensión concluye en un Plan de Fortalecimiento que contempla:

Las medidas de adecuación organizativa a las nuevas realidades emergentes.

Las medidas de organización operativa para hacer el seguimiento de la

implementación y realimentación del PEP, basadas en indicadores de calidad.

Las medidas de capacitación segmentada de los integrantes de la organización y de

la comunidad para asimilar el cambio cultural que implica pensar y actuar / gestionar

estratégicamente.
 Las medidas de diseño integral de la comunicación entre actores y perceptores del

PEP

Las medidas de carácter económico financieras para garantizar viabilidad en la

financiación y mantenimiento de los proyectos a desarrollar

Es por todos estos condicionantes que, simultáneamente al avance de esta nueva concepción del

rol del Estado -en particular el local- que incorpora el pensamiento estratégico y la planificación

asociada a la gestión del desarrollo, los métodos de planificación tradicional sufrieron una fuerte

crítica centrada en su «ineficiencia e ineficacia» para dirigir y gobernar los procesos de cambio

social.

Surgió en los gobiernos provinciales y municipales, una fuerte necesidad de buscar caminos

alternativos a los modelos tradicionales de planificación y gestión pública que habían llevado a la

acción estatal, en las últimas décadas, a un profundo descrédito frente a la sociedad.

La clásica planificación a mediano o largo plazo, fundada en el mantenimiento de las tendencias y

en objetivos fijos y basada en un presente proyectado, fue insuficiente para afrontar la dinámica y

velocidad que signan nuestra época y que requieren de la construcción permanente de estrategias

que exploten ventajas, aprovechen oportunidades, adviertan amenazas y riesgos y sean capaces

de asimilar nuevas tendencias y sorpresas, cambiando, si es necesario, de camino (estrategia) sin

perder las grandes metas de una mejor calidad de vida para el conjunto.

CARACTERÍSTICAS DEL MODELO TRADICIONAL DE PLANIFICACIÓN

CRÍTICA AL MODELO TRADICIONAL DE PLANIFICACIÓN(16)

(16) Arq. Eduardo Reese, Seminario de Planificación Estratégica, apunte,1998.

Dentro de la nueva modalidad de gestión que debieron enfrentar las administraciones

locales en los años 90, surgió el replanteo de la planificación

como una instancia necesaria para la resolución, evaluación y prospección

de diferentes complejidades dentro de la búsqueda de mayores niveles de

eficiencia, eficacia, equidad y sustentabilidad de los procesos del desarrollo

territorial.

La dificultad de prever los acontecimientos y, en consecuencia, el impacto de

las acciones, condujo a la dirección de las organizaciones públicas a «privilegiar

el montaje de una organización dotada de capacidades estratégicas

sobre el concepto de Plan Estratégico». Cuando hablamos de capacidades

estratégicas nos estamos refiriendo al desarrollo de las competencias

individuales y colectivas, a la flexibilidad de las estructuras, al cambio en la

naturaleza de los procesos de acción, a la modificación de los comportamientos.

En síntesis, a la cultura del cambio.

Este cambio es la base que nos permite penetrar en la cultura de la comunidad

organizada y crear en ella, un sentido casi intuitivo de a dónde va, una

noción colectiva de rumbo y de lo que importa a todos a partir de imaginar

una sociedad más abierta, más democrática, acelerando el proceso de descentralización

y con ello, el protagonismo creciente de los actores locales,

que permita «liberar» las capacidades y potencialidades de los recursos humanos,

tecnológicos y económicos.

Sin este cambio trascendental, sería imposible imaginar las nuevas organizaciones

mundiales, regionales, subregionales, nacionales, provinciales,

microregionales y locales, algunas en formación, otras en etapa de consolidación,

pero todas dibujando en el nuevo escenario, el cambio institucional.

Esta realidad nos permite acceder a la agenda mundial y a que puedan tomarse

decisiones estratégicas a todos los niveles, integrándose así la visión

global con la local, creando en forma complementaria la sinergia social y

económica.

Este cambio cultural, revaloriza, entre otros, el papel de los gobiernos locales

y las regiones, convirtiéndolos de administradores de los intereses, en protagonistas,

orientadores y planificadores del desarrollo y en centros de gestión

de lo global.

En ese contexto y con la influencia que ejercieron tanto la experiencia europea

y norteamericana como algunas agencias de cooperación, el enfoque

estratégico de la planificación y gestión asociada, crecieron en «popularidad

» entre los agentes de los gobiernos provinciales y municipales.

La Planificación Estratégica aplicada al territorio o a acciones de aplicación e

incidencia territorial dentro de la esfera de la intervención pública, ha tenido

la virtud de presentar respuestas a un conjunto de retos que las ciudades o

regiones tenían, haciendo un hincapié importante en los problemas de participación

y consenso, utilizando sistemas y métodos de anticipación, como

las matrices FODA’s o los Métodos Identificación de Escenarios y reemplazando

la tradicional percepción «administrocéntrica» del problema, por una

visión más abierta, que incorpora inputs del entorno y que intenta contener

las dificultades y oportunidades en una perspectiva innovadora.

No obstante, al calor de la difusión alcanzada por este nuevo modelo integrado

de planeamiento urbano y regional, parece oportuno llamar la atención

brevemente, sobre algunos ejes del debate crítico reciente(17): Lo que se ha dado

en llamar el «pensamiento único» de las ciudades – asociado al auge de la PEno

es una fatalidad de la hegemonía global. Como demuestran investigadores

urbanos como Vainer, Arantes y Maricato en Brasil, estas «fatalidades» se fabrican

en muchos casos por la acción combinada de Agencias de Cooperación e

instituciones multilaterales (Banco Mundial, BID, PNUD, entre otras) y de consultores

internacionales que, a través de una poderosa estrategia de marketing

venden experiencias exitosas (como la de Barcelona) al mundo sin demasiada

preocupación sobre los contextos locales de aplicación.

(17) Arq. Iliana Mignaqui et al, propuesta metodológica para el Plan Estratégico de Mar del Plata

y el Partido de General Pueyrredón, 2003.

Más allá de las «bondades» o «maleficios» de la herramienta, lo que resulta

importante retener de este debate, es la naturaleza de los «sujetos/actores»

con los cuales se pretende consensuar y a su vez, los peligros de aplicaciones

miméticas en ámbitos muy distintos a los que han inspirado tanto el desarrollo

teórico como el diseño de las medidas a implementar.

Haciendo una primera síntesis de estas reflexiones, la Planificación Estratégica

aparece actualmente en la agenda de las administraciones territoriales

como consecuencia de:

La asunción de nuevas responsabilidades y funciones en el nivel local

producto de los procesos de descentralización en curso.

La visualización de que los escenarios de desarrollo se modificaron profundamente

los últimos años y que por lo tanto es necesario asumir

nuevas pautas de gestión para direccionar ese desarrollo.

La revalorización del papel de los territorios en los procesos de desarrollo.

La percepción de que los métodos tradicionales de planificación y gestión

tienen una fuerte crítica de ineficiencia y no se adaptan a las nuevas

circunstancias.

El acceso a información de gestiones de corte estratégico exitosas en

ciudades y regiones principalmente europeas (Lyon, Barcelona, Bilbao,

Aragón, País Vasco, Lombardía, Veneto, Bologna, etc.).

6- EL PEP COMO HERRAMIENTA PARA EL PROGRESO

La elaboración de un Plan Estratégico Participativo del territorio busca promover

el Desarrollo Humano Sustentable y plantea un doble desafío: por un

lado, que la cultura del cambio sea democrática y participativamente asumida

por la sociedad y por otro, que el accionar de los gobiernos posea la

ductilidad para acompañar los esfuerzos que la comunidad realiza para hacer

sustentable la mejora de su calidad de vida, entendiendo que el DHS

constituye un paradigma que la gente está buscando construir por sí misma.

Se instala la planificación denominada estratégica y participativa, como proceso

necesario de afrontar por las comunidades, en la búsqueda de su desarrollo

integral –urbano, social, económico y ambiental-, se basa en la previsión del

futuro, más que en su planificación y consiste esencialmente en un proceso

cíclico de verificación permanente del estado de situación de la comunidad y

su territorio, de análisis de su proyección, de definición de metas basadas en

este estado actual y previsto y en el consenso para alcanzarlas y en la evaluación

de resultados y cambios para reciclar, indefinidamente, el proceso.

El pensamiento estratégico se ha convertido en un instrumento básico para

jugar un papel positivo para el desarrollo social y de cooperación entre las

comunidades que comparten la meta de conseguir una calidad de vida mejor,

imposible sin equilibrio y equidad. Se vuelve indispensable para canalizar

la vitalidad participativa de vecinos e instituciones y articularla con los

roles y responsabilidades del Estado en un proyecto común, que refleje las

inquietudes de todos a partir de propuestas sensatas y arraigadas en aspiraciones

colectivas, pero también en posibilidades reales de alcanzarlas.

La planificación de estrategias y la implementación de acciones concertadas

para producir una instancia superadora en el proceso del desarrollo de ciudades

y regiones, pasa a ser una lógica constante en el funcionamiento de

sus instituciones y de las instituciones y sectores con los que se vincula en la

búsqueda del bien común y, así, como la autonomía para los municipios y la

descentralización como criterio básico de gestión de gobiernos superiores, se confirman como

requisitos elementales para poder desenvolverse con eficacia

en este nuevo escenario, la institucionalización de criterios regionales

participativos y fuertemente articulados, que permitan afrontar las complejidades

de regiones o resolver la micro escala o los problemas y objetivos comunes

de las comunidades.(18)

(18) La capacitación gerencial y técnica de los funcionarios y el personal, el conocimiento, basado

en el análisis constante de información precisa y el desarrollo constante de nuevas tecnologías de

gestión que permitan tomar las decisiones adecuadas en tiempo «cada vez más real», son

condiciones fundamentales para su funcionamiento.

Un PEP para el desarrollo local o regional que involucre a la comunidad en su

conjunto significa, además, el fortalecimiento de sus instituciones, porque

son éstas las que pueden identificar los catalizadores del crecimiento y generar

el ambiente necesario para el progreso colectivo y sustentable. La planificación

estratégica mejora el funcionamiento de las instituciones a partir de

facilitar la comunicación, estimular la participación, articular sobre intereses

divergentes, facilitar la visión de salidas a situaciones de crisis y ayudar a

tomar decisiones presentes en función de consecuencias futuras.

La Planificación Estratégica Participativa del desarrollo territorial, ambiental,

económico y social- supone una definición consciente de la orientación y

destino que dará una comunidad a sus recursos y activos existentes (recursos

naturales, actividad industrial, capital humano, etc.) y de las modalidades

de exploración y explotación de sus recursos y activos potenciales.

En un proceso de sucesivas iteraciones, la comunidad acuerda una orientación

del desarrollo, decidiendo cómo se asignarán los recursos y cómo se

financiará su explotación. El proceso en su conjunto constituye un verdadero

aprendizaje social sobre las fortalezas y debilidades de la comunidad

territorialmente constituída.

Se trata, por lo tanto, de un proceso de planificación y gestión, que partiendo

de las condiciones de la realidad, apunta a incidir sobre su evolución,

pudiendo definir a través de un procedimiento racional objetivos y cursos de

acción posibles.

Se trata, a la vez, de una construcción colectiva, de modo que la comprensión

de las condiciones de la realidad y la definición de objetivos deseables,

atraviesa por procedimientos participativos tendientes a profundizar la

interacción de diferentes actores sociales como una práctica democrática.

Y se trata de reconocer que los procesos de planificación estratégica de mediano

plazo se dan en el mismo marco y en el mismo escenario en el que

transcurre lo cotidiano y lo urgente, situación que, necesariamente, deberá

incorporarse. Lo estratégico/ estructural y lo urgente/ coyuntural deben ser

contemplados en el desarrollo del mismo proceso.

En ese marco, el PEP es un potente instrumento de gestión que representa

un proyecto colectivo y global del territorio y su gestión, con objetivos

intersectoriales dirigidos al desarrollo y deberá ser capaz de convertirse en

un «espacio» de acuerdos y movilización de la sociedad.

Establecer una estrategia, significa la adaptación de los recursos y habilidades

de una organización al entorno cambiante, aprovechando sus oportunidades

y evaluando los riesgos en función de objetivos y metas.

Establecer una estrategia, no es la definición de las acciones operativas

que se toman «día a día», sino la definición de una dirección global a la que

se ajustan dichas acciones.

Establecer una estrategia, no es un conjunto de decisiones de lo que hay

que hacer en el futuro, sino de decisiones actuales que pretenden alcanzar

objetivos que tendrán repercusiones futuras.

Establecer una estrategia es un proceso complejo y dinámico, continuo

y cíclico, participativo y sostenible, equilibrado y solidario, de acciones

implementadas, de evaluación de su efecto y de concertación entre los actores

involucrados para corregir o confirmar rumbos y prioridades, que se pone

en marcha para alcanzar objetivos comunes a una comunidad y que permite

prever los problemas del futuro y las oportunidades de progreso de esa organización

o comunidad en función de un conocimiento preciso del estado

actual y anterior de situación, de su contexto, de la dinámica de las proyecciones

y tendencias, de las dificultades a superar y las ventajas a ampliar.

Establecer una estrategia es un procedimiento para formular, ordenadamente,

aquellas decisiones que involucran los objetivos generales de la comunidad

y que afectan, significativamente su futuro.

El pensamiento estratégico, interpreta el futuro, pero no extrapola el

presente.

Asume que habrá sorpresas y cambios en las tendencias, y busca salidas,

acuerdos y alternativas para adecuarse a los cambios.

No asegura que las decisiones sean correctas pero ayuda a una comunidad

u organización a reconocer y corregir errores.

No reduce la incertidumbre pero ayuda a organizarla.

s el resultado lo que valida el procedimiento.

En verdad, tan importante como planificar estratégicamente, es lograr que

la comunidad piense estratégicamente la construcción de su futuro.

La elaboración y la implementación de un PEP constituye un aporte importante

para la construcción de ciudadanía, en tanto permite una socialización

de conocimientos respecto de la propia realidad y una evaluación de alternativas

respecto de su desarrollo futuro, que contribuyen a la conformación de

un capital social que constituye la base de todo proceso de desarrollo local.

¿Qué es, entonces, un Plan Estratégico Participativo?

Es un proyecto político colectivo de futuro, concertado entre los actores

sociales.

Es un proceso integral (...y no un producto) que aborda las problemáticas

socio-cultural, económico-productiva y urbano-ambiental

Es un plan de acción (...más su gestión continua).

Es una herramienta de gestión, útil para la actual y las futuras administraciones

municipales.

Es una herramienta de cambio en manos de la gente.

Se sustenta en la participación comunitaria y la gestión asociada, públicoprivada.

El pensamiento estratégico indica que frente a las variables que no podemos

manejar (independientes) solo podemos posicionarnos, de modo que su

probable evolución nos encuentre en la posición relativa favorable(19). Y frente

a las variables sobre las que podamos incidir (dependientes) apliquemos los

instrumentos más adecuados (eficaces) para manejarlas.

(19) Arq. Alfredo Garay - Centro de Investigaciones Ambientales- propuesta metodológica para el

Plan Estratégico de Mar del Plata y el Partido de General Pueyrredón, 2003.

¿Cuáles son las condiciones para el éxito del PEP?

Posicionar la ciudad respecto del conjunto de procesos sobre los que tenemos

pocas posibilidades de incidir y contar con las herramientas adecuadas

para manejar las variables sobre las que podemos incidir.

Procurar la máxima participación ciudadana -de los actores públicos y

privados-: del Estado, de las instituciones, de las empresas y de todos los

ciudadanos.

Lograr que la participación sea representativa y que garantice la legitimación

social del PEP y de las decisiones tomadas.

Obtener de la participación, el compromiso de las instituciones y actores

locales para la promoción del desarrollo colectivo.

Conseguir la articulación de esfuerzos y recursos económico-financieros,

políticos, técnicos y comunitarios para la gestión e implementación de

los proyectos.

El proceso de PEP debe asegurar una eficiente vinculación entre acción y

gestión articulando los diferentes horizontes de planificación resultantes de

los distintos intereses presentes. La planificación adquiere entonces un enfoque

estratégico que incorpora el entorno difícil y complejo (realidad cambiante

a una velocidad que no siempre es recogida en los planes). «La planificación

no es un mero cálculo, sino el cálculo que precede y preside la acción.

En consecuencia, cálculo y acción son inseparables y recurrentes»(20).

(20) Carlos Matus.

Un Plan Estratégico Participativo tiene como objetivo central:

Penetrar en la cultura de la organización – comunidad y crear en ella, un sentido

compartido, casi intuitivo de a dónde va, una noción colectiva de rumbo y de lo que

importa a todos (Visión compartida(21)).

Transformar la realidad a partir de establecer estrategias para promover el desarrollo

local y el progreso colectivo:

Contribuyendo a solucionar los problemas más acuciantes de la población.

Convirtiendo al lugar en foco de atracción económica.

Mejorando la calidad de vida de la población y la habitabilidad de la ciudad (hacia

adentro).

Posicionando a la ciudad en la región y el mundo (hacia fuera).

(21) VISIÓN COMPARTIDA es la percepción colectiva de qué es importante y por qué. El

contenido de una auténtica VISIÓN COMPARTIDA no se puede dictar desde afuera, sólo puede

surgir de un proceso coherente de reflexión, conversación y concertación. La VISIÓN

COMPARTIDA se construye a partir de diseñar procesos continuos donde la gente de todos los

niveles pueda hablar con franqueza sobre lo que realmente le importa.

Cada trabajo de equipo, cada subcultura organizacional y cada entidad geográfica deben ser

alentadas a forjar su propio sentido compartido y su aporte a la totalidad. Toda organización tiene

un destino, un propósito profundo que expresa su razón de ser. Muchos integrantes de la

organización, especialmente los que se sienten comprometidos con la misma, poseen un sentido

colectivo del propósito de la organización. Cuando los miembros de todos sus niveles han tenido

la oportunidad de considerar activamente qué visión y propósito tiene sentido para ellos, todo

cambia y la organización se enriquece.

Un Plan Estratégico Participativo se condiciona por:

La velocidad, intensidad e incertidumbre de los cambios operadas a escala global,

nacional y sus efectos locales.

La redefiniciones en curso (políticas, ideológicas, institucionales, culturales) en torno

a la orientación estratégica del futuro modelo de desarrollo nacional y, en

consecuencia de regiones, provincias, municipios y ciudades.

La complejidad de los procesos urbanos y sus dinámicas.

La diversidad de agentes e intereses que interviene en el desarrollo urbano.

Un Plan Estratégico Participativo se caracteriza por:

Una visión a largo plazo.

Considera los factores externos a su territorio (decisiones supralocales y

supranacionales).

Identifica las ventajas competitivas (apoyándose en sus fortalezas y oportunidades y

atenuando las amenazas y debilidades).

Construye una visión o modelo de ciudad deseable integrando todas las dimensiones

de la compleja realidad urbana.

Presenta mayor flexibilidad para enfrentar los cambios.

Se centra en temas críticos, en oportunidades y problemas que enfrenta una

comunidad.
 Está orientada a la acción.

Fomenta y amplía la participación ciudadana.

Promueve una nueva cultura de la Administración Pública, induciendo procesos de

modernización.

Un Plan Estratégico Participativo requiere:

Vocación de desarrollo.

Sensación generalizada de crisis de crecimiento o de pérdida de oportunidades.

Compromiso de las instituciones y actores locales para la promoción del desarrollo

colectivo.

Existencia de actores que acepten la articulación.

Máxima participación ciudadana -de los actores públicos y privados: del Estado, de

las instituciones, de las empresas y de todos los ciudadanos.

Liderazgo de representantes del sector público y privado.

Participación representativa y que garantice la legitimación social del PEP y de las

decisiones tomadas.

Conseguir la articulación de esfuerzos y recursos económico-financieros, políticos,

técnicos y comunitarios para la gestión e implementación de los proyectos.

Disponer de la infraestructura suficiente para definir el plan, su control y seguimiento.

Un Plan Estratégico Participativo permite:

La generalización de un pensamiento estratégico en la comunidad.

Identificar tendencias, oportunidades y objetivos prioritarios.

Programar eficientemente la asignación de esfuerzos y recursos concentrándolos en

temas considerados importantes y/o críticos.

Generar escenarios de consenso y compromiso para la acción entre el sector público

y privado.

Instrumentar articulaciones entre sectores para una actuación integral. Incluir las

acciones operativas que se toman «día a día», en una dirección global a la que se

ajustan dichas acciones.

Combinar las características propias de la realidad local con las expectativas de los

distintos actores.

Articular una secuencia operativa clara, con técnicas de proyecto sencillas, recursos

acotados y tiempos acordes con las posibilidades de cada gestión.

Un Plan de Estratégico Participativo identifica:

Las propuestas basadas en un diagnóstico de problemas y potencialidades orientadas

a las necesidades de la población.

Las alternativas viables de desarrollo para satisfacer las necesidades en el menor

lapso de tiempo posible.

Las alternativas con mayor consenso social.

Un Plan Estratégico Participativo comprende:

El conocimiento profundo de la situación actual de la ciudad, su partido y su región,

La fijación de los objetivos comunes a su comunidad.

La identificación de los obstáculos que puedan impedir o demorar alcanzarlos.

Las acciones y procedimientos para alcanzar esos objetivos.

Un Plan Estratégico Participativo involucra:

Un diagnóstico que identifique el estado actual de situación, mediante un análisis de

esa situación que, además, defina el contexto y las posibilidades de desenvolverse

en el mismo.

Un pronóstico que identifique los escenarios posibles en los que deberá insertarse

cualquier propuesta de desarrollo.

Una visión compartida del horizonte deseable y posible de alcanzar. La identificación

de la misión o rol que puede cumplir con éxito esta comunidad.

Un conjunto de estrategias para alcanzar esa visión en un tiempo determinado,

precisadas en programas, proyectos y acciones.

Una valoración de resultados para reciclar el proceso, superando la instancia anterior.

La metodología de planificación estratégica lleva implícita la necesidad de priorizar en forma

continua, en todo el proceso, las problemáticas, las estrategias y las acciones. Esto permite, a su
vez, en la fase de puesta en marcha y ejecución del PEP, concentrar recursos y capacidad de

gestión en un puñado de temas consensuados entre todos como «los más importantes».

UNA PROPUESTA METODOLÓGICA PARA EL PEP

1) Síntesis de las Etapas del PEP

FASE 1:

INSTALACIÓN DEL PEP Y DIAGNÓSTICO PRELIMINAR CUALIFICADO (3 MESES)

1. ORGANIZACIÓN PREVIA

Conformación de los equipos técnicos Diseño de la estrategia comunicacional

Identificación de los actores relevantes

2. LANZAMIENTO E INSTALACIÓN COMUNITARIA DEL PEP

3. DIAGNÓSTICO PRELIMINAR CUALIFICADO

Tecnologías para el manejo y generación continua de la información Generación de

información cualificada: Encuesta Delphi Síntesis del Diagnóstico preliminar

4. AJUSTE METODOLÓGICO

En función de los ejes temáticos definidos En función de la delimitación territorial

determinada

5. CAPACITACIÓN DE RECURSOS HUMANOS

Del Equipo Técnico De referentes comunitarios

FASE 2:

DIAGNÓSTICO Y PRONÓSTICO PARTICIPATIVO, CONSTRUCCIÓN COMUNITARIA DEL PEP (4

MESES)

1. SEMINARIOS DE PENSAMIENTO ESTRATÉGICO

Por eje temático definido

2. TALLERES PARTICIPATIVOS Y HERRAMIENTAS DE DEMOCRACIA ELECTRÓNICA

2.1-TALLERES TEMÁTICOS (integración sectorial diagnóstico – pronóstico -

propuesta) Por eje temático definido

2.2- TALLERES TERRITORIALES (integración sectorial diagnósticopronóstico

- propuesta) Por agrupamiento barrial Por unidad Territorial contenedora de los

agrupamientos

2.3-TALLERES DE ESCENARIOS (integración general diagnósticopronóstico -

propuesta)

2.4-Herramientas de PARTICIPACIÓN ELECTRÓNICA

3. SÍNTESIS DEL DIAGNÓSTICO Y PRONÓSTICO CONSENSUADO Y PROPUESTAS

SECTORIALES:

Matriz DAFO Grilla de ESCENARIOS Lineamientos Propositivos

FASE 3

FORMULACIÓN DEL PEP (3 MESES)

1. FORMULACIÓN DEL OBJETIVO GENERAL Y DEL MODELO DE DESARROLLO 2.

DEFINICIÓN DE OBJETIVOS PARTICULARES 3. ANÁLISIS, SELECCIÓN Y DEFINICIÓN DE

LÍNEAS ESTRATÉGICAS 4. IDENTIFICACIÓN DE PROGRAMAS, ACCIONES Y PROYECTOS 5.

DISEÑO DE LA AGENDA INICIAL DE TEMAS URGENTES 6. FIRMA DEL CONTRATO SOCIAL

FASE 4

IMPLEMENTACIÓN, MONITOREO, EVALUACIÓN CONTÍNUA Y AJUSTE DEL PROCESO (2 MESES Y

CONTINÚA)

1. CONFORMACIÓN DEL ÓRGANO DE GESTIÓN DEL PEP 2. DEFINICIÓN DEL PLAN

OPERATIVO 3. FORMULACIÓN DE INDICADORES DE SEGUIMIENTO 4. EVALUACIÓN DEL

PEP: ASPECTOS POSITIVOS, NEGATIVOS, LOGROS 5. EVALUACIÓN DE LOS CAMBIOS

CONTEXTUALES 6. REDEFINICIÓN O AJUSTE DE ESTRATEGIAS, PROGRAMAS, PROYECTOS

Y ACCIONES PRIORITARIAS

PLAZO PREVISTO Y CRONOGRAMA DE TAREAS

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1.2. EL PAPEL DE LA COMUNICACIÓN DENTRO DE UNA ESTRATEGIA DE DESARROLLO

LOCAL

Irma Tosi (*)

(*) Licenciada en Comunicación Social, Licenciada en Ciencias de la Información .UNLP. Directora

de Capacitación Pública y Privada, Secretaria de extensión Universitaria UNLP. Responsable

académica de los Cursos de Alta Gerencia Pública Provincial y Municipal. Secretaría Académica de

la tecnicatura en gestión universitaria. Facultad de Ciencias Jurídicas. UNLP, consultora en

Comunicación en el país y el exterior.

Una Estrategia de Desarrollo Local debe tener, como parte fundamental, un Plan de

Comunicación, cuyo objetivo general sea la comunicación de los contenidos de dicha

estrategia a la población, a los efectos de asegurar el flujo de información adecuado para

la participación activa de sus miembros y para la difusión de los contenidos, programas y

proyectos generados en el proceso de gestión.

Para poner en marcha este proceso comunicacional, se pueden elegir distintos caminos:

a) Pensar en la estrategia sin la participación plena de los distintos actores.

b) Optar por la participación de los ciudadanos en las distintas instancias del trabajo.

Esta elección condicionará la propuesta comunicacional a utilizar.

Si elegimos la primera opción, sólo nos aseguraremos de informar lo que va sucediendo y los

resultados finales del trabajo, a través de material de difusión o información en diarios, radios o TV.

Si elegimos la segunda, deberemos comenzar a trazar una estrategia comunicacional participativa,

cuyo eje sea la comunicación con los vecinos, instituciones y organizaciones de la sociedad, que

están trabajando en la construcción de su estrategia de desarrollo local.

Sabemos que un modelo de planificaron estratégica basado en los principios de la concertación y el

consenso debe tender al aprovechamiento de esfuerzos e intereses.

Si los habitantes de la provincia, de la ciudad o de las poblaciones, no conocen los objetivos ni

comparten la filosofía del plan, no se podrá lograr la adhesión de los ciudadanos ni de los

formadores de opinión. Si no se genera una predisposición a trabajar desde el inicio y durante el

proceso de formulación, la gente no sentirá que el trabajo le pertenece y, por lo tanto, no

participará ni lo defenderá.

Durante muchos años, se confundió el alcance de la comunicación con el de los medios masivos de

comunicación. Sin desconocer la importancia de la difusión masiva, es preciso reconocer que la

comunicación es, en términos sociales, mucho más amplia.

La trama de las relaciones se entreteje, también, a través de la comunicación institucional, la

interpersonal y la comunitaria. Estas poseen características que no pueden ser agotadas a la luz de
lo masivo.

Muchos errores se han cometido a lo largo de los años utilizando los patrones de la difusión de

masas. Basten como ejemplo, las campañas nacionales en las que un equipo de profesionales,

trabaja temáticas importantes para el bienestar de la población. Pero ¿qué sucede con los

mensajes que estas campañas difunden? Por lo general, resultan tan generales y sus códigos tan

amplios –al estar destinados, precisamente, a toda la población- que no siente que le están

hablando a ella –desconocen modismos regionales y formas de nombrar propias de los sectores

que integran la nación. Como consecuencia, no se apropian del mensaje.

A modo de ejemplo: cuando un mensaje de salud se refiere a un niño, en algunas zonas del país,

se lo designa como «pequeño» o « bebé»; en otras, como» gurí», «guagua»,» changuito», etc.,

por lo tanto, cuando el mensaje intenta tomar como válida alguna de estas acepciones, deja afuera

a las otras, y es así que la mayoría de las mamás a quienes está destinado, no siente que el

mensaje está referido a ella y, si esto no se logra, no se «apropiará» de él. Aquí el tema a tratar,

principalmente, es el de los códigos utilizados por cada sector de la población. Con esto, nos

referimos a que los mensajes pueden llegar a todo el conjunto nacional, siempre y cuando

tengamos la precaución de readecuar los códigos lingüísticos que intervienen en él.

Cuando se generaliza lo masivo a toda forma de comunicación y no son tomadas en cuenta las

características de los públicos específicos, la relación con las otras instituciones, la comunicación

interna, la manera en que se centraliza y descentraliza la información y la construcción de los

mensajes según los distintos perceptores, se deja afuera buena parte de la problemática

comunicacional y se desaprovecha un importante elemento del proceso comunicacional. A pesar de

que se habla mucho de la necesidad de acercarse a la gente, de conocer sus códigos, de tener en

cuenta sus características sociales y culturales, no es habitual trabajar en esta línea en el

desarrollo comunicacional a nivel local y regional.

Los grupos sociales, no constituyen un espacio vacío que viene a llenarse con los mensajes

dirigidos por las instituciones o por los medios de comunicación masivos. Estamos siempre ante

seres que viven en diversas situaciones de comunicación, que poseen una cultura que ha ido

conformando su realidad a través de distintas experiencias y representaciones, y que utilizan

determinados recursos expresivos para dar cuenta de su realidad.

Instalar un proceso de comunicación participativa significa:

Tener como protagonistas a los sectores involucrados

Reflejar las necesidades y demandas de estos sectores

Acercarse a su cultura

Acompañar los procesos de cambio y transformación

Facilitar sus vías de expresión

Permitir la sistematización de sus experiencias mediante la utilizació

de recursos apropiados a diferentes situaciones de vida

Buscar la democratización de la comunicación de y con la sociedad

basada en el reconocimiento de las mayorías a expresarse.

Para trabajar en esta línea, hay que partir de la necesidad de articular lo comunicacional en todas

sus posibilidades: desde lo masivo hasta la relación directa con cada vecino, pasando por lo

institucional, público y privado.

La comunicación participativa, entonces, no concibe lo comunicacional bajo el modelo tradicional

(emisor, medio, mensaje, receptor, etc.) sino que se sitúa en el ámbito más amplio de la reflexión

y el enriquecimiento de las prácticas comunicacionales de las personas. Está ligada a un proceso

de emisión y de percepción permanentes y a situaciones de comunicación múltiples propias de la

vida cotidiana.
El modelo tradicional de comunicación habla de emisor/ receptor. Sin embargo, los seres humanos

no somos simples receptores de mensajes ajenos, sino perceptores del mundo en el cual vivimos.

El contexto nos aporta una formación social y un marco de referencia que dan sentido a nuestros

códigos, conductas, actitudes y que, junto con las características culturales, hacen que un

individuo tenga la posibilidad de percibir constantemente en su relación con el otro y encontrar el

sentido de sus conductas. Proponemos un proceso comunicacional integral, que tenga en cuenta

las particularidades de los distintos perceptores de los mensajes.

Para lograrlo, se tendrá que poner atención en la utilización de los códigos a emplear en los

mensajes. Se deberá asegurar que estos códigos sean «comprendidos » por la población ya que, a

veces, las mismas palabras pueden presentar múltiples significaciones y, dependiendo de quien

reciba el mensaje, puede modificarse el sentido de la comunicación.

Todos manejamos en nuestra vida de relación códigos amplios y códigos restringidos. Por códigos

amplios, entendemos la totalidad de los signos que comparte una determinada sociedad y que

acredita una interpretación común de los mismos. Cuando nos referimos a los códigos restringidos,

estamos hablando de los modos característicos de nombrar o designar distintas situaciones, que

son comunes de un grupo o sector determinado (profesiones, etnias, grupos sociales, regiones,

etc.).

Si no tenemos en cuenta las características de los códigos que manejan los distintos sectores que

intervienen en un proceso de desarrollo local, podemos creer que estamos transmitiendo con

claridad mensajes que no son comprendidos totalmente por la población, que dan lugar a una

polisemia de interpretaciones y podrán generar «ruidos» e «interferencias» en el proceso

comunicacional. Un modelo de planificación basado en los principios de la concertación y el

consenso, debe tender al aprovechamiento de esfuerzos.

La Estrategia Comunicacional

Para iniciar el proceso de comunicación participativa se deberá:

 1)- Identificar al público al que se quiere involucrar y segmentarlo, según su poder

de decisión y posibilidades de participación e involucramiento.

2)- Trabajar en la creación de la Identidad Corporativa de la estrategia de desarrollo

local.

3)- Trabajar para crear un clima de coincidencia acerca de la importancia del diseño

de una estrategia, con las instituciones y los diferentes actores sociales, económicos

y políticos, para que participen, activamente, en el proceso para su construcción.

4)- Explicar en forma clara y dinámica qué pretende la estrategia.

5)- Asegurar la participación de los diversos actores.

6)- Trabajar, constantemente, para que la información circule libremente hacia «el

adentro» (grupo de trabajo) – comunicación interna- y hacia «el

afuera» (comunidad) –comunicación externa-.

La estrategia deberá asegurar que cada etapa a desarrollar sea difundida y conocida por los

habitantes e instituciones de la ciudad / población antes de pasar a la etapa siguiente.

Entonces, preparar una estrategia comunicacional para el desarrollo local implica:

a) Identificar la imagen institucional que la representará. Su identidad el discurso

que se utilizará para comunicarlo a la población

b) Trabajar en la recopilación y sistematización de toda la información existente

considerada relevante para comunicar el desarrollo de la estrategia (diagnóstico)

c) Identificar los actores clave y las instituciones representativas de la comunidad

d) Identificar los distintos canales de comunicación por los que se informa la

comunidad y qué tipo de comunicación prefieren

 e) Decidir qué herramientas comunicacionales se utilizarán y/o cómo se combinarán,

de acuerdo a los distintos perceptores

f) Elegir los medios de comunicación para llegar a los distintos públicos que

intervendrán durante el desarrollo de la estrategia y realizar una combinación de ellos

g) Elaborar una estrategia particular para los medios de comunicación masivos

(códigos amplios), en caso de que se trabaje con poblaciones medianas a grandes

h) Elaborar materiales de difusión: cartillas, trípticos, programas de radio, TV

(códigos amplios y restringidos), si es una estrategia.

i) Capacitar a los técnicos y líderes institucionales y/o barriales en la base

comunicacional de una metodología de trabajo participativo

j) Trabajar al interior del grupo de trabajo (equipo) para aunar criterios

comunicacionales y unificar discursos.

k) Participar activamente en cada instancia de la estrategia, diseñando las distintas

piezas comunicacionales preparando, especialmente, para cada público, los

materiales de comunicación a utilizar y difundir, para garantizar la comprensión del

proceso y la información necesaria para que los que participen sigan el desarrollo de

la estrategia.

Si queremos llevar adelante un proceso de comunicación participativa debemos entenderlo

como una comunicación que:

Tiene como protagonistas a los sectores en ella involucrados.

Refleja sus necesidades y demandas.

 Se acerca a su cultura.

Acompaña los procesos de cambio y transformación.

Facilita sus vías de expresión.

Permite la sistematización de las experiencias mediante recursos apropiados a

diferentes situaciones.

Busca la democratización de la sociedad, basada en el reconocimiento de las

mayorías a expresarse y descubrir o redescubrir su realidad, construir conocimientos

y transformar las relaciones sociales en que están insertas.

Sintetizando, desde la perspectiva de la comunicación participativa, no se concibe a lo

comunicacional bajo el modelo tradicional (emisor, medio, mensaje, receptor, etc.), sino que se lo

sitúa en el ámbito más amplio de la reflexión y el enriquecimiento de las propias prácticas de las

personas, ligado a un proceso de emisión y de percepción permanentes y a situaciones de

comunicación múltiples, propias de la vida cotidiana.

Comunicar con estrategia implica:

Determinar los objetivos que se quieren alcanzar a través de la comunicación y la organización de

acciones para lograrlos.

Una Estrategia de comunicación:

Sirve para orientar y organizar los esfuerzos.

Favorece la concentración de la organización en lo que define como prioridad.

Debe apuntar adecuadamente a los objetivos.

 No debe desperdiciar energías en acciones ineficientes o contradictorias.

Es importante diferenciar la estrategia de comunicación de la estrategia de

desarrollo local. Ésta incluye: su razón de ser, la misión, los objetivos generales y

su visión hacia el futuro.

La estrategia de comunicación es una herramienta al servicio de la estrategia de desarrollo local.

La estrategia permite definir objetivos e identificar caminos posibles para alcanzarlos,

contemplando las circunstancias y los recursos disponibles.

Debe tener en cuenta:

Su propia realidad, la del contexto y la de sus públicos.

La misión y los objetivos que persigue la organización.

Un buen trabajo comunicacional implica instalar una imagen positiva de la

organización en la sociedad.

En terminología de marketing se llama a esto «posicionamiento».

Pasos de un estrategia comunicacional:

Diagnóstico.

Objetivos de la comunicación.

Ejes del mensaje («qué se va a decir»).

 Públicos.

Tono: diseño y diagramación, formas, giros, usos del lenguaje.

Vocero: quiénes serán los emisores.

Los sistemas de transmisión, canales.

Plan de acción.

Una estrategia comunicacional debe:

Planificarse.

Combinar medios.

Segmentar públicos.

ccionar canales.

Utilizar herramientas para evaluar los resultados.

Preguntas clave para diseñar la estrategia:

¿Qué queremos conseguir?

¿Qué queremos decir?

¿Cómo lo diremos?

¿Quién lo dirá?
 ¿Qué canales utilizaremos?

¿A qué públicos estará dirigida?

¿Qué otros mensajes está recibiendo el mismo público?

¿Qué recursos tiene la organización?

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1.3. EMETRÓPOLIS: UN ANÁLISIS DE LA VIOLENCIA DESDE LO LOCAL

Francisco Antonio Senegaglia (*)

(*) Licenciado en Psicología. Profesor de la Facultad de Psicología de la UNLP. Postgrado en

Ciencias Políticas –UNLP. Especialista en Psicología Institucional -Colegio de Psicólogos Provincia

de Buenos Aires. Secretario Académico Escuela de Gobierno.

Introducción

Un análisis adecuado de la violencia ciudadana nos permitirá pensar lo local desde una óptica mas

amplia. El desarrollo tiene consecuencias económicas y políticas, y por esa misma razón, sociales y

psicológicas. Consecuencias que atraviesan de manera vertebrada la vida de la ciudad. Conceptos

como identidad, comunidad y proyecto colectivo, se entienden desde la construcción de las

identificaciones propia de la vida de las ciudades.

En las grandes ciudades, se plantean las mismas representaciones sociales pero con desarrollos

muy particulares.

Intentamos un borrador para analizar desarrollo y violencia desde un perspectiva política y

psicológica.

La civilización contemporánea, más que cualquier otra, se caracteriza por ser una cultura dominada

por las grandes ciudades. Adquiriendo un carácter hegemónico, en tanto se caracterizan por

presentar grandes concentraciones de poblaciones, de bienes y de poder.

Este carácter se explicita desde la pertenencia de la misma al estado nación y a la economía

mundo.

Los estudios realizados desde la geografía urbana, se dedicaron a analizar las implicancias de estas

variables. Los estudios de Burgers y Park,(1) dedujeron estas relaciones como subsidiarias de las

teorías ecológicas considerando a la ciudad como un organismo social.

(1) Tylor «Geografía Política»,[Link] Geografía Política de las localidades.

Fue tal vez el primer intento por explicar lo general y particular de ese todo. Comprender la ciudad

para comprender la conducta humana, relevó el concepto de adaptación para la explicación de

ciertos fenómenos sociales, aunque careció de un análisis estructural como el que podría ofrecer el

análisis político.

La geografía de los conflictos de localización permite un análisis más sustancial, ya que toma

variables como: agentes de intercambio, población, bienes y poder.

En ese sentido, y como afirma Tylor se ha pasado de la ciudad como unidad ecológica a la localidad

en cuanto contexto social. A partir de los aportes de Ury, quien argumenta que la disposición

espacial de los objetos sociales influyen en las relaciones sociales.(2)

(2) Tylor idem op. cit.

A partir de esta afirmación de Ury queremos desarrollar algunas perspectivas psicológicas

(seguramente insuficientes) sobre la experiencia del espacio en la ciudad.

Analizaremos los conflictos en las relaciones urbanas densamente pobladas (Metrópolis), desde dos

categorías: agresión y violencia.

La agresión es un instinto como cualquier otro. Gastón Viaud(3), sostiene que los instintos son

actividades generales necesarias para la vida de los animales.

(3) Viaud Los Instintos Kapelutz, 1971, Bs. As.

Atienden a la conservación del individuo, la especie y la sociedad animal.

Lorenz(4) propone pensar el instinto como un sistema que funciona en su conjunto como si supiera

lo que ha de hacer, en interés de la supervivencia de la especie y sus individuos, subrayando el

carácter de espontaneidad y autorregulación. Plantea entonces que es un proceso filogenético en

constante reorganización (evolución, selección, mutación, ritualización, etc.). Esto significa que la

agresión está ahí por aluna razón, que las necesidades filogenéticos dieron lugar a la formación de

esta estructura (agresión) con una finalidad determinada.

(4) Lorenz, K. Sobre la agresión el pretendido mal. México SXXI 1980.

La agresión es intraespecífica, quiere decir, que lo que amenaza la existencia de una especie no es

el enemigo que con ella se alimenta, sino el que come el mismo alimento, en ese sentido el

congénere.

¿Qué hace la agresión? Realiza la función conservadora de la especie. Y lo hace garantizando la

organización del biotopos (menor unidad posible de alimentos que asegure la supervivencia). Con

lo cual la función más importante de la agresividad es la distribución regular de los animales de la

misma especie por un territorio (Lorenz).(5)

(5) Lorenz, K idem op. Cit.

Los peces de colores (los colores), el canto del ruiseñor, el orín en los animales, etc, tienen la

misión de advertir a sus congéneres, y solamente a ellos, que tal territorio ha hallado un dueño

definitivo dispuesto a pelear por él.

Todas las especies vivas ordenan sus espacios mediante la agresión. El hombre también. Con lo

cual espacio y agresión se yuxtaponen necesariamente.

El hombre es un animal particular, pero un animal al fin.

Como animal está sujeto a la herencia filogenético. Sin embargo, lo particular supone definirlo

como el único animal que nace desadaptado, que no puede valerse por si mismo. Por lo tanto

necesitado de otros.

La adaptación constituye en el hombre un proceso que deviene en la construcción de mecanismos

que le garanticen la supervivencia. (6) Así construye inteligencia.

(6) Ruiz Ricardo «.Diagrama Psicopatológico Unitario»Presentación congreso de Psicología en

Berkeley EEUU, 1985.

La inteligencia le permite adaptarse de una manera genuina, construye categorías que generan

condiciones específicas.

Así, el hombre es el único animal que tiene tiempo, razón por la cual es el único animal que sabe

que se va a morir.

La agresión funciona en el hombre sujeta no sólo al espacio, sino al tiempo.

La violencia es justamente representación temporal de la agresión.

Los animales frente a la acumulación de agresión, la descargan en rituales y ceremoniales

específicos de la especie. (el contorneo de las ocas en el apareamiento por ejemplo (7))

(7) Lorenz, K. idem op. [Link].6

El hombre no tiene control de su agresión pulsional, lo cual es actuado siempre como violencia

cuando excede los carriles naturales.

El modo en que procede la violencia en la ciudad está sujeto a las condiciones temporo- espaciales

de la lógica de la ciudad.

La ciudad, si bien puede pensarse desde la organización del neolítico, nos interesa aquí como

ciudad enmarcada en el contexto de la civilización; que es por definición una cultura dominada por

ciudades.

La civilización es propia de la economía mundo, y como tal depende de la lógica de ésta. Siguiendo

a Wallerstein, pensamos la gran ciudad como determinada espacialmente por las relaciones de

producción y distribución de las riquezas.

La violencia circula de forma reticulada y homogénea a las formaciones económicas: clases,

migrantes externos e internos, desplazados, vagabundos marginales, etc.

El fenómeno de la violencia en las grandes ciudades no es ocasional y menos aun accidental, por el

contrario las causas y condiciones que determinan la violencia son sistemáticas e inevitables.

Sistemático e inevitable, no en el sentido de frecuente o difícil de prevenir, sino que la ciudad como

sistema necesariamente lo produce.

En ese sentido el modo de tramitar los lazos sociales políticos y espaciales van a estar sujetos a la

lógica de la agresión puesta en juego en los modos de relacionarse y todas las imposibilidades de

descargarse como agresión.

Dos cuestiones llaman la atención: a) la necesaria ocurrencia de la violencia y las acciones

(espontáneas o deliberadas) tendientes a reducirla, y b) el principio general por el cual toda cultura

al intentar solucionar un problema crea otro. Toda cultura nace de un reto de la naturaleza cuya

réplica es esa cultura. Una cultura comienza como una respuesta al determinismo geográfico; pero

las réplicas de la cultura a ese determinismo, aI mismo tiempo que liberan al hombre de las

sujeciones del medio, lo van esclavizando a las soluciones que ha imaginado. Se libra de un

determinismo para caer en otro. Del mismo modo las soluciones que adaptativamente vaya dando

una sociedad al problema de la violencia urbana o lo que la comunidad imagine como solución,

tendrá como necesaria consecuencia la creación de otro problema que tarde o temprano deberá

enfrentar siguiendo la dialéctica propia de todo accionar cultural.

La civilización cultura dominada por las ciudades

Para analizar las causas y las condiciones del funcionamiento de las ciudades que generan

violencia, es necesario subrayar un aspecto del concepto de civilización al que no se le ha prestado

demasiada atención: el papel que cumplen en ella las ciudades.

Captar la significación del término civilización supone registrar la multiplicidad de criterios que la
determinan: una civilización es un espacio (siempre es posible localizar la civilización en un mapa),

las civilizaciones son economías, las civilizaciones son mentalidades colectivas, las civilizaciones

son continuidades históricas y las civilizaciones son culturas. Es esta última característica la que

nos interesa retener: las civilizaciones son culturas, pero ante todo culturas cuyo rasgo más

característico es la presencia de ciudades. Es este un rasgo que ha sido descuidado tanto al

caracterizar las civilizaciones como al estudiar el papel y la vida de las ciudades. Pero no es la

cultura de las ciudades sino una cultura dominada por las ciudades. Estas que aparecen en una

distribución geográfica como puntos separados por grandes espacios vacíos, dominan estos

espacios intermedias tanto en el plano económico, como en el político o cultural.

Al caracterizar las civilizaciones si bien lo hemos hecho a través de criterios constantes que definen

el concepto, al mismo tiempo le hemos reconocido la característica de fenómenos concretos, de

fenómenos particulares. Sin embargo, existe una concepción para la cual civilización es un ideal,

una forma superior de cultura, y ese ideal sería el destino de cada civilización.

Por otra parte, no deja de ser peligroso considerar la civilización como un ideal a como un destino.

Al menos si este punto de vista es parcial, es necesario reconocer que es erróneo. Sino fuera no

parcial incluiría como ideal o como destino las miserables realidades que la cultura de las ciudades

arrastra inevitablemente consigo.

Características de las Metrópolis en la Economía Mundo

a- La primer característica espacial de toda gran ciudad es su extensión

demográfica: grandes cantidades de personas, altas densidad poblacionales,

heterogeneidad poblacional diversificación habitacional.

b- La segunda característica de las grandes ciudades de la economía mundo está

dada por ser grandes concentraciones económicas: gran cantidad de bienes, grandes

cantidades de fuerzas de trabajo y grandes mercados.

c- Por últimos las metrópolis son grandes concentraciones de poder. En las

 metrópolis reside el poder político y económico, se legisla, se ejecuta, se juzga se

reparte el excedente según esa lógica del poder metropolitano.

Estas características determinan los desplazamientos urbanos, la formación de las

conglomeraciones edilicias y la fisonomía típica de la gran ciudad; pero en tanto características

repercuten sobre todo en el sistema psíquico que deberá procesar estos factores determinantes de

las condiciones de vida en la gran ciudad. Tal es el caso que analizamos: el fenómeno de la

violencia.

Las condiciones de vida en las grandes ciudades

a- El anonimato:

Consecuencia directa de la superpoblación que rige como lógica en las grandes ciudades es el

anonimato. El anonimato plantea una cercanía física tan plausible que permite la alineación

identitaria, es decir promueve la indiferenciación y el desconocimiento. Desde el punto de vista

social favorece el vandalismo en virtud que el anonimato asegura la impunidad.

Desde el punto de vista físico el anonimato es pérdida de identidad en tanto que disuelve los

vínculos primarios de referencia y devalúa los vínculos sociales de desplazamiento urbano. Por

referencia se entiende el sentido de pertenencia dado en la infancia como proceso instituyente de

la socialización primaria.

En las sociedades cosmopolita un individuo pierde los vínculos identitariosprimarios sin adquirir una

nueva identidad en la gran ciudad. Sobretodo en los grupos migratorios del interior del país; en

Buenos Aires por ejemplo viven más de siete millones de provincianos.

Vemos aparecer además fenómenos sustitutivos y compensatorios de pertenencia así por ejemplo

ser porteño, moverse en grupos de correntinos o tucumanos. También y sobre todo en los jóvenes

los movimientos musicales y o culturales en general, como por ejemplo alternativos, cumbieros,

góticos, etc. El sentimiento de grupo opera como una familia alternativa de reconocimiento, donde
una suerte de restauración parcial de la identidad viene a palear las pérdidas de las primigenias

pertenencias vinculares que eran garantía de seguridad.

b- La rivalidad exacerbada:

El anonimato condena a todo habitante de la ciudad a ser un semejante, pero como indicamos

antes, en el sentido de un déficit, de una pérdida, de un despajo; no de una adquisición. Cada

semejante es un obstáculo en la carrera hacia los deseos. Esta lucha con el semejante -el más

parecido a él mismo- es una lucha sin cuartel por el éxito.

No es casual que hayamos tomada esta cuestión. Piénsese que el éxito tiene además de un valor

económico, el valor psicológico de restaurar la identidad. Tener éxito es equivalente a «ser

alguien». Es éste el acceso a un lugar que tiene más candidatos que vacantes.

La competencia exacerbada en las grandes metropolis es un lugar común de toda sociología de las

ciudades, pero en cuanto a nuestra cuestión nos interesan, las determinaciones psíquicas y sus

consecuencias emocionales. Esta lucha se ve reforzada porque reproduce la situación universal de

intrusión, es decir, la situación infantil de rivalidad entre hermanos, o la posibilidad de que

aparezca uno.

La lucha entre hermanos por el amor de los padres (incluido el peligro del nacimiento de un

hermano, que no es nada más que un caso particular) con su carga de celos y de hostilidad.

Esta situación, como todas las situaciones estructurales deja, de todos modos, su huella una vez

superada. Esta huella es actualizada en esa situación de competencia. Y al igual que en las

situaciones infantiles de rivalidad entre hermanos, ser más importante lo que el otro tiene, que

disfrutar de lo que se posee.

Conseguir lo que el otro tiene es una forma de quedarse con la exclusividad del lugar que el otra

ocupa en la constelación familiar. En la sociedad como en la familia, hay menos lugares que

aspirantes al mismo. En la familia el lugar de hijo es único, por lo tanto, los rivales más (sean
estos reales o potenciales).

Las fichas por el éxito que son luchas por posiciones, por lugares, renuevan también los

sentimientos correlativos, -diríamos más bien, que encarnizadamente- de celos y hostilidad.

c. Falta de espacio:

Consecuencia directa de las condiciones demográficas, presenta, no obstante, características que

determinan condiciones especificas. Un estudio realizado por la «Regional Plan Association»

demostró que una persona caminando durante diez minutos por una localidad de las afueras de

New York, tiene la posibilidad de cruzarse con 11.000 personas, en el mismo lapso en una

localidad cercana de New York con 20.000 personas y en el centro de New York, siempre para la

misma cantidad de tiempo 22.000 personas.

Este sólo fenómeno determina una sensación de velocidad, de vértigo, de ritmo agitado o febril

que aparece generalmente descripto como el clima característico de las grandes ciudades.

Consecuencias: Agresión y violencia

Siguiendo a Burgers y Park (8) de la escuela de ecología urbana de Chicago, podemos pensar estas

características y estas condiciones como una totalidad experimentada en la gran ciudad como un

organismo social que pretende encontrar niveles de equilibrio para los conflictos que se suceden en

su seno.

(8) Tylor , idem [Link] 7

Estos conflictos son de dos órdenes:

 a- los que preceden de la subestructura biótica (ecología). que nosotros preferimos

referenciar al concepto de agresión en Lorenz;

b- y los de la superestructura moral, que al ser de orden simbólico preferimos

pensarlo como violencia.

La agresión es profundamente intrínseca a la naturaleza humana circula como pulsión y tiene su

propia lógica natural, como ya se sostenía (Lorenz, Freud).

En ese sentido promueve la supervivencia de la especie, delimitando el territorio físico y psíquico.

Estos conflictos devenidos del anonimato, la rivalidad y la falta de espacio incrementan la

agresividad.

Si la agresividad se ve aumentada debe ser descargada, y esto tiene siempre características de

destrucción, se ve claro en la representación psíquica que nos hacemos de la vida cotidiana en las

grandes ciudades, planteadas siempre como una guerra cotidiana. Esa descripción muy de moda

hoy denominada stress, se relaciona directamente con una agresión no descargada, es decir

desadaptación; de igual manera la hipertensión, la úlcera y los aumentos de ansiedad.

Es decir, hay una masa de agresividad disponible, siempre dispuesta a canalizarse a muy bajo

costo, y que no tiene en sí ningún beneficio que no sea el de equilibrar la estructura psíquica o

reequilibrio, para lo cual, la cultura promueve canalizadores.

En general, se responsabiliza a la televisión de la violencia, sin embargo ella permite elaborarla,

permite descargarla antes que crearla. La televisión traduce en imágenes esa necesidad de

violencia, esa necesidad de descargar la agresividad incrementada por las condiciones de vida en

las grandes ciudades que se consume bajo esa forma.

Esto supone reconocer que la violencia funciona en todas las formas como una necesidad.

El crimen, expresión típica de La gran ciudad –sostiene Ricardo Ruiz-, se realiza además por el
empleo de la violencia mediante un método racional. Esta satisface necesidades de racionalidad en

una civilización que se formó baja el impulso de la razón pero que muestra signos inequívocos de

descreer de ella.

La revelación del crimen asimismo destruye el anonimato. No solo establece una identidad (la del

criminal) sino también destruye la impunidad. Satisface, por la tanto, no solo la necesidad de

reconocimiento sin la necesidad de justicia.

Un ejemplo claro es la novela negra. Es decir, si bien la «novela negra» canaliza también la

necesidad de violencia, no expresa solo esta necesidad. Es también la expresión de otras

necesidades que siguen reclamando su satisfacción coma la necesidad de justicia, de

reconocimiento y de racionalidad.

En ese sentido la «novela negra», es un símbolo definido de lucha contra la injusticia, posibilitada

por el anonimato y su consecuencia directa la impunidad. La «novela negra», tiene también un

valor catártico. En las imágenes que crea su lectura, en sus descripciones, el lector se reconoce y

cree reconocer, quizás no lo que dijo, pero lo que hubiera dicho. No solo ha reconocido situaciones,

se ha reconocido en las emociones, se ha reconocido en aquello que hubiera necesitado decir.

Por último, sus ideales, su fe en la razón y en la justicia (aunque esta nunca se alcance

completamente) sus valores-pese a la forma de expresarlos o quizás par la forma de expresarlos-

poseen un valor sublimatorio.

Si su descripción canaliza la necesidad de violencia, los valores que sugiere permiten desviar esa

agresividad(9).

(9) Ruiz , Ricardo. Tigres azules. La novela negra americana como novela Psicológica

Consideración final

La violencia es el denominador común de casi todos las fenómenos del área que nos ocupa . La
violencia en las ciudades no es un hecho accidental, sino la consecuencia necesaria de lo que son:

enormes concentraciones de gente, de bienes y de poder. Esto determina condiciones de vida tales

como el anonimato, la competencia exacerbada y la falta de espacio, cuyo correlato psíquico es el

incremento de la agresividad. El anonimato debe conceptualizarse como una pérdida de identidad.

La identidad está dada por un sentido de pertenencia. La familia da ese sentido de pertenencia. Por

lo tanto, las medidas tendientes a corregir la violencia en el largo plazo deben ser medidas

tendientes a asegurar los lazos familiares. Obsérvese que ciertos fenómenos de las ciudades como

los «ghetos», proveen antes que nada de un sentido de pertenencia. Y en ese sentido deben

interpretarse también ciertos fenómenos marginales, casi siempre emergentes de los «ghetos»,

tales como las acciones delictivas de organizaciones que curiosamente se dan a si mismas el

nombre de «familias». Aquello que la sociedad descuida, de todas maneras reaparece, aunque

asumiendo formas aberrantes.

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2. POLÍTICAS DE EMPLEO. ESPECIALIZACIÓN PRODUCTIVA Y EMPLEO DEL GRAN

BUENOS AIRES

Diego Rivas (*)

(*) Licenciado en Economía recibido en la Universidad de Buenos Aires (UBA), Post Grado,

maestría en Economía. Desempeña tareas en la CEPAL (comisión económica para América Latina)

como así también en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación en la Subsecretaría

de Programación Técnica y Estudios Laborales.

Introducción

ENFOQUES DE DESARRROLLO LOCAL

En la literatura moderna sobre desarrollo local existen consensos básicos, más allá de las

discrepancias entre los diversos autores. Los nuevos enfoques cuestionan la teoría tradicional del

desarrollo, en tanto se caracteriza por ser:

1- Reduccionista, pues entiende que el desarrollo es exclusivamente económico, y lo

desvincula de la historia, la naturaleza, el tiempo y el espacio.

2- Exógena, en tanto el desarrollo es visto como un conjunto de atributos

(crecimiento del PIB, industrialización de la estructura económica) adquiridos a partir

de impulsos exógenos.

3- Estática, porque presenta una idea del desarrollo que desconoce el valor de la

interacción y de los intangibles.

4- Racionalista, al considerar que el cambio es racionalmente planificado.

 5- Restrictiva, pues las políticas económicas sólo pueden ser propuestas o

interpretadas por una vanguardia intelectual, una burocracia estatal autónoma o un

cuadro de economistas expertos.

6- Universalista, por su pretensión normativa universal, ya que construye

teóricamente recetas aplicables a diferentes tiempos y lugares.

El desarrollo local, en términos generales, incorpora el desarrollo económico local así como

también el desarrollo humano, el desarrollo social y el desarrollo sostenible desde el punto de vista

ambiental. Es por ello que, cuando hablamos de desarrollo local es preciso tener en cuenta todas

estas dimensiones y considerar la realización de inversiones en capital humano, en capital social y

en medio ambiente así como las relacionadas con el capital económico y financiero.

Los Distritos Industriales Italianos

A partir de la década de 1970, el estudio del desarrollo local generó una fuerte corriente de

investigaciones, fundamentalmente asociadas con la experiencia italiana. Pero los primeros

argumentos acerca de las ventajas económicas que genera la cercanía entre firmas se remontan al

siglo XIX. Marshall (1879) llamó a estas ventajas externalidades por aglomeración. Y a aquellos

lugares donde estas externalidades eran particularmente intensas, los denominó distritos

industriales.

Para Marshall, los distritos son una concentración geográfica de empresas especializadas que,

aprovechando la división del trabajo en fases productivas y la especialización sectorial, consiguen

ventajas de escala frente a la gran firma integrada. Además, la cercanía física genera una dinámica

innovadora: «la localización de la actividad productiva fomenta y educa la habilidad y la

satisfacción, y difunde el conocimiento técnico. La presencia de agentes que se dedican a una

misma actividad posibilita que Eéstos se eduquen mutuamente» (Marshall, 1890).

A fines de los años setenta, Becattini rescata estos conceptos para estudiar el, entonces reciente,
crecimiento económico en el centro y norte de Italia, basado en la dinámica de las pequeñas y

medianas empresas. Sin embargo, supera la perspectiva exclusivamente económica al considerar

al distrito como una entidad en la que se conjugan factores históricos, culturales y sociales. «La

interpenetración y la sinergía entre la actividad productiva y la vida cotidiana es un rasgo

dominante y característico del distrito en su funcionamiento» (Becattini, 1989).

Los autores italianos otorgan enorme importancia a la dimensión extraeconómica del distrito.

Aunque, efectivamente, de la contigüidad geográfica provienen muchas de sus ventajas

económicas, la proximidad territorial entre pequeñas firmas especializadas no siempre conduce a la

formación de un distrito industrial. Un factor central de diferenciación entre éstos y otro tipo de

aglomeraciones territoriales de pequeñas firmas es el tipo de organización social existente.

Becattini señala que, en aglomeraciones territoriales de pequeñas firmas dominadas por grandes

empresas, donde la estructura productiva está polarizada, se genera una estructura social

heterogénea y una cultura caracterizada por esquemas clasistas. El resultado de estas relaciones

atenta contra la cooperación y los pactos consensuados que caracterizan las relaciones en el

distrito (Quintar y Gatto, 1992).

En síntesis, en la literatura sobre distritos industriales hay dos grupos de factores que explican la

importancia de lo local. El primero, está más más asociado con las «externalidades por

aglomeración» que profundizan los argumentos de Marshall. Los ejemplos tradicionales son la

disponibilidad de una masa crítica de recursos humanos calificados que reduce, para la empresa, el

costo de búsqueda y reclutamiento de personal adecuado, y la disponibilidad de información

comercial y tecnológica especializada (Buitelaar, 2000).

El segundo, es un conjunto de factores específicamente vinculado con la nueva literatura sobre

distritos industriales, en el que la cercanía importa en tanto fomenta la cooperación y la confianza.

Harrison (1991) sostiene que esta confianza se construye a través del aprendizaje acerca de la

idiosincracia de los actores, y que este aprendizaje se logra mediante el contacto personal entre los

agentes económicos, gracias a la proximidad geográfica de las firmas que favorecen y fortalecen

ese proceso. Así, la proximidad estimula la confianza y la cooperación. Pero aún reconociendo que

esto podría tener efectos económicos a través de la mayor estabilidad social, se trataría de un

mecanismo de transmisión muy indirecto. En cambio, la confianza y la cooperación adquieren un

rol mucho más explícito en la organización de los distritos industriales.

Este tipo de desarrollo está caracterizado por firmas que, en general, son pequeñas, y no elaboran

productos finales completos, sino que se especializan en unas pocas fases de un proceso

productivo mucho más amplio, que incluye, en algunos casos, el armado o manufactura final

(Quintar y Gatto, 1992).Es decir, dentro del distrito existe especialización productiva con una

fuerte división social del trabajo.

LOS APORTES DE LOS NEOSCHUMPETERIANOS

Como se observó en los párrafos anteriores, la más pura tradición marshalliana atribuye a las

economías de aglomeración la ventaja de la cercanía geográfica para el desarrollo económico. Los

más recientes aportes al estudio de los distritos industriales, en especial los de investigadores

italianos, encuentran que la cercanía facilita el desarrollo de relaciones sociales cooperativas,

basadas en la confianza, y plantean que estos elementos son determinantes para explotar las

ventajas competitivas que genera una organización industrial altamente descentralizada y

especializada. Para los neoschumpeterianos, en cambio, la importancia de la cercanía física radica

en que estimula los procesos de cambio tecnológico.

La perspectiva neoschumpeteriana o evolucionista, establece que el cambio tecnológico y las

innovaciones -en sentido amplio- son la más importante fuente de crecimiento económico. Es

lógico, entonces, que una de las principales líneas de investigación de este enfoque sea el análisis

de los determinantes y características de los procesos innovadores. En este marco, las experiencias

de desarrollo local reciben particular atención, ya que se considera que la innovación es un proceso

fundamentalmente interactivo y, obviamente, en tanto la cercanía geográfica favorezca la fluidez

de estas interacciones, las innovaciones tenderán a ser más intensas en los espacios locales.

Esta última relación, sin embargo, no es incondicional. Así como para Becattini la cercanía entre

firmas no genera automáticamente relaciones de cooperación, los neoschumpeterianos advierten

que de la proximidad geográfica no necesariamente surgen procesos innovadores. En el primer

caso, la condicionalidad proviene del marco histórico, las relaciones políticas, y del contexto

institucional en general. En el segundo, también importan estos factores, pero el régimen

tecnológico es fundamental. El primer acercamiento de esta corriente a la importancia de lo local

en los procesos de innovación, parte de la misma definición de la tecnología: «... no es una forma

de información que tiene la propiedad de ser costosa de producir pero virtualmente gratuita para

ser transferida y utilizada.

Por el contrario, el conocimiento tecnológico frecuentemente es tácito (no puede ser codificado en

la forma de instrucciones) y es mayormente específico a las firmas, procesos y productos

particulares. La tecnología involucra un fundamental aspecto de aprendizaje caracterizado por

diferentes grados de oportunidad, apropiabilidad y acumulatividad (...) que se refiere al carácter

principalmente incremental del avance de la base de conocimiento» (UNCTAD, 1991). Es decir, el

triple carácter del conocimiento tecnológico (tácito, específico y acumulativo) refiere,

inmediatamente, a la dificultad de transabilidad. En consencuencia, la existencia de agentes

específicos con conocimientos tecnológicos concretos no asegura la posibilidad de que otros

agentes adquieran ese saber.

Para algunos autores, como Edquist y Johnston (1997), el epicentro de los procesos de innovación

son las firmas. Pero las empresas no avanzan solas en este camino, sino que establecen diferentes

clases de relaciones con otros agentes –competidores, proveedores, institutos de I&D,

universidades–, sin los cuales los procesos innovadores serían más lentos y de menor alcance

(López-Lugones, 1998).

La referencia a las firmas como el «epicentro» de la innovación denota el carácter colectivo de este

proceso. Lo saca de la esfera de las ideas individuales para ubicarlo dentro de una organización con

reglas, estructuras, estrategias y personas específicas. El paso de esta interacción desde el interior

hacia el exterior de la empresa es inmediato y lleva, directamente, al concepto utilizado por los

neoschumpeterianos para referirse al desarrollo local: los sistemas de innovación.

La perspectiva neoschumpeteriana, entonces, parte de asociar los procesos de innovación

tecnológica (en un sentido amplio) como motor del crecimiento económico. Luego se distancia de

la tradición neoclásica en su caracterización del conocimiento tecnológico. Y al proponer que la

mayor parte de las innovaciones son procesos interactivos reconoce que se desenvuelven en una

dimensión espacial concreta, que será local, regional, nacional o, incluso, internacional, según sean

las características intrínsecas del ‘régimen tecnológico’ y de los actores que participen de ese

proceso.

LAS CONSTRIBUCIONES DE LOS INSTITUCIONALISTAS

Así como en los estudios sobre los distritos industriales se consideran elementos que van más allá

de las economías de aglomeración (particularmente, la confianza entre los agentes, que destacan

los autores italianos), en el enfoque neoschumpeteriano muchos investigadores destacan el papel

de las instituciones. Esta perspectiva institucionalista no se propone reemplazar, sino más bien

complementar las otras líneas de análisis comentadas en este estudio. Sin embargo, aquí se

advierte un cambio en la importancia asignada a lo local. Bianchi y Miller (2000) lo resumen así:

«la hipótesis de partida consiste en reconocer que el aspecto clave para el crecimiento endógeno

no está representado por las problemáticas técnicas vinculadas con la innovación, sino por las

problemáticas sociales y políticas que se manifiestan en la manera en que un grupo específico de

agentes reacciona frente al cambio (...) Las normas sociales, que están estrechamente vinculadas

a las instituciones locales y nacionales, condicionan la conducta individual».

Resulta útil comenzar por definir qué son las instituciones, ya que el concepto reconoce varias

acepciones. La más aceptada, lo asocia con patrones de conducta. Así, Edquist y Johnson (1997),

señalan que «las instituciones son conjuntos de hábitos comunes, rutinas, prácticas establecidas,

reglas y leyes que regulan la interacción entre individuos y grupos».

En el mismo sentido, algunos autores distinguen las instituciones de las organizaciones. Por

ejemplo North (1990), quien considera que esta diferencia es crucial: «conceptualmente hay que

diferenciar las reglas de los jugadores. El propósito de las reglas es definir el modo en el que se

juega el juego. Pero el objetivo del equipo, dentro de ese conjunto de reglas, es ganar el partido a

través de una combinación de habilidad, estrategia y coordinación».

Un último elemento de este esquema es la relación entre las organizaciones y las instituciones, o

entre los jugadores y las reglas. Aunque el sentido de la condicionalidad usualmente se plantea en

una sola dirección (las instituciones modelando la conducta de las organizaciones), esta relación

es, en realidad, mutua. La literatura menciona múltiples ejemplos de organizaciones que crean

instituciones, entre ellas las que crean estándares técnicos (como las normas ISO). Pero la más

notoria es el Estado, que a través de sus diversos instrumentos de política puede transformar la

conducta de los agentes.

Como se mencionó antes, los argumentos institucionalistas y los de otras tradiciones teóricas son

complementarios. Esto se observa tanto con la perspectiva de los distritos industriales como con la

de los neoschumpeterianos.

Posiblemente, el caso más estudiado sea el italiano, de modo que se señalarán algunas de las

instituciones típicas de las regiones norte y centro de ese país, la llamada Tercera Italia,

claramente diferenciada de las regiones del sur, que ayudan a comprender la gravitación de las

reglas en la conducta.

Como consecuencia de factores histórico-culturales propios de esa región, la estructura de clases

sociales es bastante homogénea (pequeños empresarios, artesanos y trabajadores calificados); las

empresas son, en su gran mayoría, familiares; predominan lazos de parentesco, vínculos de

amistad, compadrazgo y vecindad entre los diversos agentes; y rige un sistema de valores locales

compartido. Así, las relaciones de confianza y solidaridad tienen un peso mucho más

significativoque las relaciones netamente contractuales, características de los grandes centros

industriales tradicionales (Quintar y Gatto, 1992).

Los argumentos institucionalistas también se complementan con los neoschumpeterianos. De la

misma caracterización de los procesos innovativos (como interactivos, locales y acumulativos), y

del entorno institucional (como conjunto de reglas), surge la justificación más general acerca de

cómo se complementan y, en particular, acerca de por qué se le asigna importancia a las

instituciones en el desarrollo local. «Las instituciones, por su propia naturaleza, regulan las

relaciones entre la gente y los grupos, tanto hacia el interior de las organizaciones, como entre
ellas y hacia afuera. Esto significa que el patrón y el contenido de las comunicaciones y las

interacciones son afectadas por el marco institucional. Ya que consideramos a las innovaciones

como resultantes sobre todo de procesos de aprendizaje interactivo, se concluye que las

instituciones afectan a las innovaciones» (Edquist y Johnson, 1997).

Aunque los autores institucionalistas tienen planteos diferentes y, a veces, heterogéneos, se

observa un consenso básico con respecto a la importancia de las reglas y tradiciones compartidas

como condicionantes del comportamiento socioeconómico, en general, y la innovación en

particular. La coincidencia de este enfoque con la perspectiva neoschumpeteriana sobre la

naturaleza del conocimiento tecnológico plantea la clave analítica más general con respecto al

desarrollo. Los procesos innovadores son interactivos, acumulativos y localizados, y son críticos

para comprender el desarrollo económico. Como las instituciones moldean el comportamiento de

los agentes, son también determinantes de su dinámica tecnológica.

La dimensión local surge en dos sentidos. El primero, se refiere a la naturaleza específica del

entorno institucional. En tanto distintas regiones tengan diferentes arreglos institucionales, las

características de sus experiencias de desarrollo también serán diversas. El segundo, destaca la

importancia de la cercanía (física, pero también cultural) como determinante de la confianza y la

cooperación y su influencia sobre la dinámica innovadora local.

Aunque la perspectiva institucionalista no es nueva en el análisis económico, su aplicación para la

comprensión de los fenómenos de desarrollo local sí lo es.

OTROS APORTES AL DESARROLLO LOCAL

Como se observó al inicio de este estudio, la investigación sistemática sobre desarrollo local es

relativamente reciente. El tema recibió signficativa atención –aunque no de manera uniforme- sólo

a partir de los estudios de los distritos industriales italianos.

Como hemos visto, para los marshallianos «puros» el eje está en las economías de aglomeración,
en tanto que los autores italianos ponen énfasis en las relaciones sociales que facilitan la división

social del trabajo. Del mismo modo, mientras los neoschumpeterianos destacan el carácter

interactivo de los procesos innovadores, los institucionalistas se concentran en los determinantes

sociales de la conducta económica. También se observó que cada una de estas perspectivas

permite incorporar argumentos de las otras. Pareciera ser que la «juventud» del tema y los

aspectos vinculados con su dinámica, determinan la diversidad de perspectivas para su análisis.

Los tres marcos analíticos señalados hasta aquí son los predominantes en la literatura, pero no los

únicos. La nueva geografía económica, del Groupe de Recherche Européen sur les Millieux

Innovateurs (GREMI), el enfoque de competitividad sistémica, el de desarrollo endógeno y las

investigaciones sobre clusters son algunos de los otros aportes al estudio del desarrollo local.

La geografía admite varios criterios para clasificar regiones. El primero, y más tradicional, es el de

la unidad física, dominante hasta la década de 1950 y conocido como región homogénea. El

segundo criterio, surge de la revolución cuantitativa en esta disciplina y define a las regiones sobre

la base de relaciones (fundamentalmente económicas) que vinculan diversos espacios físicos

(generalmente ciudades con sus áreas de influencia). La literatura se refiere a estas regiones como

funcionales, nodales, o polarizadas. Esta es específicamente la noción de territorio a la que se

refiere la geografía económica (Borello, 2002).

Una de las vertientes de la geografía económica es conocida como la Escuela Californiana. Sus

exponentes más destacados son Sabel, Storper, Scott y Saxenian Lawson (1997), quienes

plantean que esta corriente representa un avance desde una perspectiva en la que las ventajas de

localización provienen de redes interdependientes, a otra en la que predominan las no relaciones

de interdependencia. Esta evolución es similar a la que, partiendo de argumentos marshallianos,

describen los neoschumpeterianos e institucionalistas.

La Escuela Californiana plantea que las principales ventajas de la cercanía no radican en la

reducción de costos de transacción, sino en los spillovers tecnológicos (derrames), las

convenciones, reglas y lenguajes para interpretar, difundir e innovar el conocimiento tecnológico.

Otra perspectiva sobre el desarrollo local es la del GREMI. Entre los autores más destacados se

encuentra Camagni (1991), que define al milieu como un conjunto complejo de relaciones sociales
informales en un área geográfica delimitada que, generalmente, determina una imagen externa

específica, una representación interna específica y un sentido de pertenencia, lo que incrementa la

capacidad innovadora local a través de un proceso de aprendizaje colectivo y sinérgico.

El concepto de milieu hace referencia al entorno que integra y domina un conocimiento, reglas,

normas y valores y un sistema de relaciones (Maillat, 1996). A partir de la utilización de este

concepto, esta corriente busca ampliar la noción de distrito industrial en el sentido que añade a la

red industrial el sistema de relaciones entre los actores de un territorio, hace aparecer la

importancia de su dimensión cognoscitiva y los caracteriza con la capacidad de tomar decisiones

estratégicas para el distrito. Añade a la capacidad de producción y de organización de las

empresas, la dinámica de aprendizaje y la capacidad de intervenir en los procesos de crecimiento y

cambio estructural de las economías locales.

Otra perspectiva teórico-conceptual complementaria es la del desarrollo endógeno, que también

se nutre de varias otras corrientes. Estos investigadores enfatizan la importancia del territorio

como agente de transformación social, y como espacio aglutinante de un potencial de recursos

(humanos, institucionales, económicos y culturales) sobre los que se articulan los procesos de

crecimiento económico local. «Cuando la comunidad local es capaz de liderar el proceso de cambio

estructural, la forma de desarrollo se puede convenir en denominarla desarrollo local

endógeno.» (Vazquez Barquero (2000). Los modelos de desarrollo endógeno privilegian el

potenciamiento de las capacidades internas del crecimiento. Los factores externos a las regiones

sean éstos provenientes de la economía internacional o de la conducción económica nacional, no

determinan mecánicamente los logros económicos posibles de alcanzar. Autores como Boisier

(1995) y Abalos (2000) plantean que el crecimiento y, más aún, el desarrollo de una región,

dependen de un tercer elemento: la capacidad de la comunidad territorial organizada para

aprovechar las potencialidades que le presenta el entorno local, nacional e internacional y para

atenuar o revertir las desventajas de las variables externas.

Tal capacidad es producto de la conjunción de elementos productivos, políticos, institucionales,

sociales y culturales que en su funcionamiento permiten la internalizacion de los beneficios

económicos. La región logra retener y reinvertir una proporción tal de los excedentes generados
por los procesos productivos que en ella se localizan, que el territorio deja de constituirse como

mero contenedor de las variables externas del crecimeinto, para transformarse en un medio de

gran influencia para la economía nacional.

Algunos de estos argumentos son tomados por otros autores para valorizar el rol del territorio,

independientemente de que sea una jurisdicción municipal o regional, el territorio deja de ser un

soporte pasivo de localización de empresas o actividades, para convertirse en un contexto

innovador activo, facilitador del cambio tecnológico y estimulador de la creatividad económica,

social o empresarial (Borello, Yoguel y Carmona, 2002).

Por último se encuentra el enfoque de competitividad sistémica (Esser, K. y otros, 1996) aporta

a la discusión sobre la competitividad dándole un carácter sistémico en el que intervienen factores

de localización. Los autores examinan cuatro niveles de análisis que están relacionados y que

determinan la competitividad industrial. En el nivel micro, las fuentes de ventajas competitivas se

ubican en las empresas, en la búsqueda simultánea de eficiencia, calidad, flexibilidad y rapidez de

reacción. Muchas de ellas están articuladas por lo cual resultan importantes las relaciones entre

ellas y la búsqueda de formas de eficiencia colectiva a través de redes. Allí se encuentran las

economías externas marshallianas. A nivel meso, correpondiente al Estado y los actores sociales,

que desarrollan políticas de apoyo específico, las ventajas competitivas se apoyan en la formación

de infraestructuras y la articulación de aprendizaje a nivel de la sociedad. Aquí cobran importancia

las instituciones de apoyo (educación, tecnología, etc); la estructura productiva y las políticas

regionales y sectoriales (Meyer-Stamer, 1999). Buena parte de la literatura sobre desarrollo local

apunta a estos dos niveles. Sin embargo, en el enfoque sistémico también tiene importancia el

nivel macro que fija las condiciones de desempeño de las empresas a través de la formulación de

las políticas monetarias y fiscal, tipo de cambio, política comercial, y establece el marco legal de la

actividad económica. El nivel macro es el tercer nivel de análisis y el cuarto, es el nivel meta, que

se estructura con los valores y patrones básicos de la organización jurídica, política y económica y

con la capacidad social de organización y articulación entre los actores para la integración

estratégica.

En otra línea de trabajo, Michael Porter (1991) posiblemente sea el referente más emblemático

entre los autores que hablan de clusters: concentraciones geográficas de grupos de empresas e
instituciones enlazadas en un sistema de valor. Las interacciones entre estos actores dentro del

sistema de valor generan ventajas competititivas colectivas, que determinan el éxito del cluster.

Sin embargo, hay un aspecto de los vínculos entre firmas que resulta esencial para el éxito de un

cluster. Porter lo denomina sistema de valor. Este sistema está conformado por los agentes que

aportan insumos, los que cumplen con funciones de soporte y los que ofrecen canales de

distribución. La ventaja competitiva depende, cada vez más, de la gestión de todo este sistema. La

importancia de la dimensión local de los clusters es relativa, depende de las características propias

de cada sistema de valor. Concretamente, de la cercanía geográfica de los agentes que participan

de las actividades primarias del cluster (provisión de insumos, transformación y canales de

distribución), y la de los involucrados en las actividades de soporte (infraestructura,

financiamiento, etc).

Porter comparte con los nuevos enfoques del desarrollo local, varias características que lo

distinguen de la tradición neoclásica. En primer lugar, el contexto y las trayectorias tecnológicas

tienen gravitación en las ventajas competitivas.

Así, Porter explica cómo Japón consiguió generar estas ventajas en la industria gráfica, cuando a

partir de la década de 1960 la demanda mundial se orientó a la impresión offset, que permitía la

reproducción del idioma japonés.

Otros ejemplos que menciona el autor en los que la historia, el contexto y las trayectorias influyen

en la adquisición de ventajas competitivas son la producción de equipos para la medicina en

Estados Unidos, antes de la Segunda Guerra, y las cerámicas en Sassuolo, que se remontan al

siglo XIII.
Especialización Productiva y Evolución del Empleo de Buenos Aires

El desarrollo de la actividad productiva en el área del Gran Buenos Aires (GBA) se convirtió, a

partir del proceso de industrialización sustitutiva iniciado en los años ´30, en un elemento

constitutivo de la región. Este proceso influenció, fuertemente, las corrientes migratorias tanto

internas como de países limítrofes afectando los patrones de urbanización, los aspectos

socioculturales y el perfil de la actividad económica del área en cuestión.

Asimismo, el proceso de desarticulación del sistema productivo puesto en marcha con el

agotamiento del modelo de sustitución de importaciones desde mediados de la década de 1970 y

agudizado por las políticas de apertura comercial de los ´90, alteró, notablemente, las

características del mercado laboral, potenciando los fenómenos de precariedad e informalidad

laboral y el desempleo como fuente de exclusión social y pobreza. Estos cambios fueron más

notorios en los partidos del Conurbano, donde el sector industrial en las décadas anteriores era

percibido como el agente impulsor del desarrollo regional, mientras que ahora, no sólo perdió la

capacidad de absorción de mano de obra, sino que fue el principal factor de expulsión de

trabajadores.

A pesar del retroceso de la actividad industrial, la producción de bienes en el GBA explica casi el

30% del empleo registrado en el total del país; continúa ocupando un rol importante en la vida

económica, tanto regional como nacional y ha recobrado fuerte protagonismo a partir del cambio

en el patrón de crecimiento de la economía luego de la salida devaluatoria de la crisis del modelo

de convertibilidad en 2002. Este nuevo contexto favorable abre un espacio de discusión respecto

de la necesidad de diseñar estrategias de políticas que apuntalen el papel de la industria -

especialmente las micro, pequeñas y medianas- en tanto elemento constitutivo y modelador del

área, generador de empleo y herramienta para una redistribución progresiva de los ingresos en la

sociedad. Algunas preguntas que nos hacemos son: ¿en qué medida la especialización sectorial es

un factor que explica la dinámica del empleo localizado en los partidos del GBA entre 1996 y 2004?

¿Cuáles son las principales ramas de especialización industrial de los partidos y cuál fue el

comportamiento del empleo en dichas ramas? ¿El perfil de especialización industrial varía a lo largo

del período 1996-2005 o se mantiene estable? La configuración del área estudiada -ya sea en

términos demográficos, geográficos o bien, sociales- está íntimamente relacionada con las
mutaciones del desarrollo económico que fue transformando la región a partir de los años treinta.

El proceso sustitutivo de importaciones que se inició a partir de esa década -para consolidarse más

tarde- favoreció una serie de situaciones que desarrollarían y darían forma a la ciudad. La

bibliografía sobre el tema remarca la situación desigual entre la Capital Federal y la zona que está

por fuera de ella. Entre los años 1945 y 1960, la población del Gran Buenos Aires aumentó a un

6% anual, mientras que en la Capital Federal permaneció constante. Todo esto favoreció un

crecimiento poblacional ya que el Gran Buenos Aires actuó como un fuerte atractivo en términos

laborales. Los fuertes flujos migratorios, combinados con las políticas del Estado, generaron dos

formas de estructuración urbana: en la periferia, con los sectores de menores ingresos (por medio

de loteos económicos y autoconstrucción) y en las zonas urbanas centrales con los sectores medios

(Pirez, 2004). En la última década, la región del Conurbano bonaerense ha sufrido modificaciones

muy marcadas como consecuencia de las reformas estructurales que se realizaron en lo económico

en el ámbito nacional. Las privatizaciones, la desregulación de los mercados, la apertura comercial

y financiera, el esquema de tipo de cambio fijo y bajo con costos laborales relativamente elevados

en dólares, afectaron a las actividades económicas que se desarrollan en el territorio, en particular,

a las industriales, en las que el empleo de los partidos del GBA tiene un peso mayor respecto de la

media nacional. A continuación se analizará la evolución del empleo asalariado registrado en la

región durante el período 1996-2004, utilizando como fuente al Observatorio de Empleo y

Dinámica Empresarial en Argentina de la DGEyEL, en base al registro administrativo de la

seguridad social (SIJyP). La elección del período responde a la disponibilidad de información de la

fuente.

La evolución del empleo en la región es sensible a los cambios que ocurren en la economía

nacional. El ciclo económico que refleja el empleo localizado en los partidos del Gran Buenos Aires,

se ve influido por el ciclo económico nacional de tal manera que presenta un comportamiento

similar en ambas jurisdicciones. Asimismo, la composición sectorial del empleo en la región, en

particular el peso del empleo industrial y el tipo de industrias en las que se especializa, es un factor

importante para explicar su dinamismo en un período en el que el régimen macroeconómico

desprotegió a la producción de bienes transables.

El período estudiado incluye cuatro fases claramente diferenciadas: entre los años 1996 y 1998 se
produce una etapa de crecimiento tanto económico como del empleo; seguido de un lapso de

estancamiento y de fuerte contracción en el empleo en el período 1999-2001. La crisis de 2002 se

caracteriza por la salida del esquema de tipo de cambio fijo con convertibilidad y, por último, por

un período de recuperación con un nuevo patrón de crecimiento sectorial a partir de 2003.

El gráfico 1 presenta la evolución del empleo asalariado registrado por empresas privadas para las

siguientes jurisdicciones: total nacional, Capital Federal y partidos. El área sombreada indica el

período recesivo comprendido entre 1998 y 2002. Se puede apreciar que entre 1996 y 2004 el

empleo en los partidos creció menos que el total nacional (20% frente al 26%). En el período

expansivo 1996-1998 el empleo en los partidos creció un 11%, mientras que en la media nacional

la expansión fue del 13%. Durante la crisis 1999-2002, los partidos del Conurbano fueron más

afectados, ya que su empleo se contrajo el 18% (15% para la media nacional). En el período de

crecimiento económico post devaluación (2003-2004) el empleo en los partidos se expandió al

mismo ritmo que la media nacional (17%).

La última información disponible (1° semestre de 2005) muestra que en los partidos del GBA hay,

en términos absolutos, 683 mil ocupados en los sectores de industria, comercio y servicios, esto

representa 114 mil ocupados más que en 1996 y poco más de 150 mil más que en 2002, el punto

más bajo de todo el período. Este dato pone de manifiesto el tremendo impacto de la crisis sobre el

empleo de las actividades económicas localizadas en los partidos -con todas las consecuencias que

esto tuvo desde el punto de vista social-, así como también la velocidad de recuperación del

empleo a partir del cambio de régimen macroeconómico.

GRÁFICO Nº 1. EVOLUCIÓN DEL EMPLEO ASALARIADO REGISTRADO -INDUSTRIA, COMERCIO Y

SERVICIOS- PROMEDIOS ANUALES -1996-2004- EN MILES E ÍNDICE 1996=100

Fuente: Observatorio de Empleo y Dinámica Empresarial en base a DGEy EL – SSPTy EL – en base a SIJP

Al descomponer la evolución del empleo según los grandes sectores económicos (industria,

comercio y servicios), se encuentra una primera explicación para la diferencia que acumuló el

crecimiento del empleo en el período 1996-2004 en los partidos del GBA respecto de la media

nacional.

Por un lado, se observa que, en las tres jurisdicciones, el empleo en el comercio y en los servicios

presenta una menor elasticidad en relación con el ciclo económico, que el de la industria,

observándose en estos sectores, un importante crecimiento en el empleo entre los años 1996 y
2004. En efecto, en el comercio y en los servicios, la expansión del empleo que tuvo lugar en el

bienio 2003-2004 fue suficiente para recuperar los puestos que fueron destruidos durante el

período recesivo 1999-2001 y en la crisis del 2002. Por el contrario, en la industria la recuperación

no fue suficiente para retornar a los niveles previos a la recesión.

El crecimiento del empleo en la actividad comercial entre 1996 y 2004 fue levemente superior en

los partidos (25% frente al 24% del promedio país), mientras que en la ciudad de Buenos Aires la

expansión fue menor (14%). La expansión en los partidos se hace más evidente si se toman los

datos parciales de 2005: el empleo en el sector comercial creció un 38% respecto de 1996 (38 mil

empleos más que en el inicio del período y 2 puntos porcentuales por encima del promedio

nacional).

Por su parte, en el sector de los servicios, el desempeño entre 1996 y 2004, también es similar en

los partidos respecto a la media nacional (24% en ambos casos) y superior a la dinámica de este

sector en la ciudad de Buenos Aires (18%). De todos modos, si bien la evolución de la ocupación

registrada en las actividades de servicios fue mejor en el Conurbano que en la Capital, es

importante destacar la importante diferencia estructural: mientras que en el primer semestre de

2005 había en los partidos de GBA 270 mil empleados en el sector servicios, en la ciudad se

desempeñaban cerca de 700 mil, lo cual es un claro indicador de la especialización sectorial del

empleo registrado en ambas áreas. En el GBA (Capital y partidos), el empleo industrial presenta

una evolución por debajo de la media nacional: entre 1996 y 2004 el empleo industrial a nivel

nacional cayo un 3%, mientras que en los partidos se contrajo un 7% y en la Capital un 12%. A

pesar de que la caída fue menor en los partidos, dada la especialización sectorial del área, el

impacto de la contracción de la industria sobre el empleo total fue mayor en los partidos que en la

ciudad de Buenos Aires. De hecho, entre 1998 y 2002 se perdieron 70 mil empleos industriales en

los partidos, lo que se traduce en una caída del 26% entre dichos años.

Posteriormente, en el período 2003-2004, el empleo industrial se recupera con fuerza en ambas

áreas (16% en los partidos y 14% en la ciudad). De acuerdo a los datos del primer semestre de

2005, este repunte iniciado a partir de la modificación del patrón de crecimiento ha permitido que

el sector industrial de los partidos del GBA recupere el nivel de 1996 (lo supera en 2 puntos -unos
5 mil ocupados-). Otro dato de relevancia respecto de los valores absolutos, es que según la última

información disponible, el empleo industrial en los partidos presenta un incremento de casi 70 mil

ocupados registrados con respecto al piso alcanzado durante la crisis de 2002.

En definitiva, pese a que la ciudad de Buenos Aires y los partidos del conurbano bonaerense

conforman un mercado de trabajo único dada la densidad de las relaciones y los intercambios que

se generan en su interior, en esta sección han quedado reflejadas las notorias diferencias

estructurales en términos de la composición del empleo que se presentan al interior del GBA.

Mientras la Capital Federal se caracteriza por una especialización del empleo registrado volcada a

las actividades de servicios (66%), en los partidos que constituyen el Conurbano bonaerense la

industria concentra el 40% de los ocupados registrados.

En este sentido, la evolución del empleo entre 1996 y 2005 ha dado cuenta, claramente, de estas

especificidades sectoriales. La especialización industrial de los partidos de GBA, condicionó

fuertemente la dinámica general del empleo en dicha región. Aquí se debe tener en cuenta que el

período analizado incluye la peor recesión de la historia económica argentina, tanto por su

prolongada duración como por la profundidad de la crisis, la cual afectó particularmente al sector

productivo. A pesar de esto, el fuerte crecimiento económico de los últimos años permitió

recuperar el empleo industrial perdido durante la crisis, inclusive superando los niveles

de 1996.

A continuación se analizará cuáles son las principales actividades de especialización industrial de

los partidos y en qué medida esta estructura condicionó la dinámica del empleo registrado en la

región.

El perfil de especialización del empleo industrial en los partidos de GBA

A partir de mediados de la década del ’90, el proceso de reestructuración industrial metropolitana

se relaciona con las nuevas condiciones de estabilidad macroeconómica y con el ingreso de la

economía argentina en esquemas de integración regional/global. En el caso de la Región

Metropolitana de Buenos Aires, este proceso estuvo comandado por la implementación selectiva de

IED con industrias modernas para participar de los mercados domésticos y/o complementar su
producción local con filiales externas a través de una división regional del trabajo en el marco del

Mercado Común del Sur - MERCOSUR- (Borello 2000).La estructura productiva de los partidos del

GBA es muy compleja, diversificada y mantiene diferencias importantes tanto con la Capital

Federal como con el resto del país. Por esta razón, resulta conveniente analizar el empleo industrial

desde el punto de vista de las especializaciones productivas. Este enfoque permite identificar las

diferencias de la estructura industrial local, en términos de empleo, respecto de la media nacional.

De esta manera, se observa que las ramas con mayor peso en el empleo industrial no

necesariamente son las de mayor especialización. En el cuadro 1, se presentan los índices de

especialización del empleo industrial en los partidos de GBA en relación con el total del país. El

análisis se realiza a partir de la comparación de la participación que tiene el empleo de cada rama

en los partidos y en el total nacional. De esta manera, cuando la participación del empleo en la

rama es mayor en los partidos que en el promedio nacional, se considera que esa es una rama de

especialización. Asimismo, se analiza la variación del coeficiente de especialización entre 1996 y el

primer semestre de 2005 –último dato disponible al momento de este estudio-.

CUADRO 1 | PERFIL DE ESPECIALIZACIÓN DEL EMPLEO ASALARIADO REGISTRADO INDUSTRIAL,

EN LOS PARTIDOS DEL GBA – 1ER SEMESTRE DE 2005-

Fuente: Observatorio de Empleo y Dinámica Empresarial en base a DGEy EL – SSPTy EL – en base a SIJP

En el primer semestre del año 2005, el empleo industrial de los partidos de GBA, estaba

especializado, principalmente, en: Productos de caucho y plástico (26 mil ocupados, el 9,6% del

empleo industrial en partidos); Fabricación de productos de cuero (14 mil ocupados, el 5%); Otros

productos de metal (27 mil ocupados, el 10%); Fabricación de automotores (20,5 mil, el 7,5%);

Fabricación de productos químicos (28 mil ocupados, el10%); Maquinaria y equipo (17 mil

ocupados, el 6%) y Productos textiles (18 mil, el 6,5%).

Existen otras ramas como Muebles, Aparatos eléctricos, Papel, Tabaco, Otros equipos de

transporte, Instrumental médico y Productos de otros minerales no metálicos que, si bien

constituyen ramas de especialización, tienen una menor incidencia en el empleo de los partidos

(debajo del 5%).

Remarcando la importancia de la región estudiada en relación al total nacional, se menciona que

en estos sectores de especialización, los partidos del GBA concentran más del 30% del total del

empleo del país de la rama correspondiente. En particular, se localizaba en los partidos de GBA,

cerca del 40% del empleo total del país correspondiente a la producción de caucho y plástico, otros

productos de metal y el sector del cuero. Esto es una medida más de la importancia del sector

industrial, no sólo en relación con los partidos, sino respecto del sistema productivo nacional.

Como se desprende de la definición de coeficiente de especialización (es una medida relativa que

surge de la comparación entre la distribución del empleo por rama de actividad en partidos

respecto del promedio nacional), las ramas de especialización no son necesariamente aquellas que

concentran más empleo en términos absolutos. A partir de clasificar a las ramas de actividad según

el grado de especialización (medida relativa) y el empleo que concentran (medida absoluta) se

identifica un núcleo central de ramas de actividad que definirían más acertadamente el perfil de

especialización de la región estudiada. En el esquema 1, se resume la estructura de especialización

del empleo industrial de los Partidos del GBA durante el año 2004, teniendo en cuenta la

participación de las diferentes ramas en la composición del empleo total de los municipios.

ESQUEMA N° 1: RAMAS DE ESPECIALIZACIÓN DEL EMPLEO ASALARIADO REGISTRADO

INDUSTRIAL, EN LOS PARTIDOS DE GBA – 1ER SEMESTRE DE 2005-

Fuente: Observatorio de Empleo y Dinámica Empresarial en base a DGEy EL – SSPTy EL – en base a SIJP
Se puede observar de qué manera el núcleo fuerte de la especialización industrial de los

municipios de GBA se concentra en 7 ramas de actividad, las cuales explican el 55% del

empleo industrial en el área. Por otro lado, existe un núcleo más ‘blando’ de especializaciones

que explica otro 15% del empleo industrial de los partidos y que podría tener relación con algunas

especificidades territoriales dentro del conurbano. Otra cuestión a destacar, es la diferencia entre

el perfil de especialización productiva del empleo industrial en los partidos respecto de la Capital

(remarcando la heterogeneidad productiva mencionada al interior del GBA). Considerando el total

del GBA ganan importancia, trasformándose en especializaciones, las ramas ‘confecciones’ y las

actividades de ‘edición e impresión’, lo cual señala que estas actividades están mayoritariamente

concentradas en la ciudad de Buenos Aires. La industria química también adquiere un mayor grado

de especialización en la Capital Federal. Por el contrario, las que se podrían denominar como ramas

más «duras», (caucho y plástico, metalmecánica y automotriz) tienen un mayor grado de

especialización en los partidos del Conurbano bonaerense .Otra conclusión importante que brinda

el análisis es que el patrón de especialización del empleo industrial se mantuvo

considerablemente estable entre los años 1996 y 2005, período que transcurrió en el

marco de un contexto económico caracterizado por fuertes transformaciones

estructurales, volatilidad macroeconómica y una importante destrucción de empleo y de

empresas industriales. En el marco de esta relativa estabilidad del perfil de especialización

industrial, se destacan algunas ramas de actividad en las cuales aumentó la especialización del

empleo de los partidos: las industrias del cuero y de los muebles y de la edición. Por el contrario,

se destacan también algunas ramas en las cuales el empleo de los partidos está menos

especializado en el 2005 que en 1996. Estas son, la fabricación de automotores, de equipos de

transport, y productos del petróleo.

En cuanto a la cantidad de especializaciones, se destaca que Avellaneda es el municipio con mayor

cantidad de especializaciones productivas (12), seguido por Hurlingham, Quilmes, Tigre y Tres de

Febrero (11). Por el contrario, el partido con menor cantidad de especializaciones es Merlo (4). En

este sentido, los partidos más «jóvenes» como San Miguel, José C. Paz, Malvinas Argentinas,

Ituzaingó y Ezeiza, forman parte del grupo de municipios menos especializados, con 6 o menos

especializaciones.
CUADRO 2 | RAMAS EN LAS QUE SE ESPECIALIZA EL EMPLEO REGISTRADO PYMI DE CADA

MUNICIPIO – DATOS AL 2° TRIMESTRE DE 2005-

Fuente: Observatorio de Empleo y Dinámica Empresarial en base a DGEy EL – SSPTy EL – en base

a SIJP

La rama de especialización con mayor concentración de empleo PyMI en el conjunto de partidos del

conurbano bonaerense es la fabricación de productos de metal, que emplea el 20% del total de

trabajadores de las actividades de especialización productiva. Le siguen, en importancia fabricación

de productos de caucho y plástico, con un 15% de los empleados y la fabricación de sustancias y

productos químicos, con el 9% de los trabajadores. De esta manera, estas tres ramas estarían

explicando prácticamente el 45% del empleo en especializaciones productivas de los partidos del

GBA. La fabricación de maquinaria y equipos, productos textiles, automotores, la fabricación de

muebles y el sector de cuero y calzado son otras de las ramas de especialización relevantes en

términos de empleo PyMI en los partidos del GBA.

CUADRO 3 | EMPLEO EN LAS RAMAS DE ESPECIALIZACIÓN PYMI – PARTIDOS DE GBA- EMPLEO

ASALARIADO REGISTRADO EN EMPRESAS CON DOMICILIO FISCAL LOCAL- DATOS AL 2°

TRIMESTRE DE 2005-

Fuente: Observatorio de Empleo y Dinámica Empresarial en base a DGEy EL – SSPTy EL – en base

a SIJP

En muchos casos, dichas especializaciones están relacionadas con ciertas especificidades

territoriales o geográficas. Tal es el caso de algunos partidos costeros que se caracterizan por la

fabricación de embarcaciones como Tigre, San Fernando y San Isidro, en la zona norte, y

Avellaneda y Berazategui, en la zona sur. Otro ejemplo puede ser la industria del mueble en la

zona noroeste. En el cuadro 4 se puede observar la evolución de la estructura de especialización de

los municipios del Conurbano bonaerense, teniendo en cuenta las tres principales ramas de
especialización productiva. También se analiza la concentración del empleo en todas las

especializaciones y en las tres más importantes de cada municipio.

CUADRO 4 | EVOLUCIÓN DE LA ESTRUCTURA DE ESPECIALIZACIÓN DEL EMPLEO PYMI ENTRE

1996 Y 2005- PARTIDOS DE GBA

Fuente: Observatorio de Empleo y Dinámica Empresarial en base a DGEy EL – SSPTy EL – en base

a SIJP

En líneas generales, 15 de los 24 partidos que conforman el Conurbano se dedican, principalmente,

a la rama metalmecánica (r28). Si se tienen en cuenta las tres ramas principales de

especialización, son 19 los que se concentran en esta actividad. La segunda rama en importancia

es la fabricación de productos de plástico y caucho (14 partidos). Otra actividad importante, es la

fabricación de maquinaria y equipo, en la cual se especializan 8 municipios.

A pesar de la naturaleza cambiante que experimentó el ciclo económico en el período de análisis,

se destaca que el patrón de especialización del empleo industrial de los partidos del Conurbano

bonaerense, (representado en este análisis por el conjunto pequeñas y medianas empresas

industriales), tiende a mantenerse estable. En este sentido, más de la mitad de los municipios

analizados no experimentó cambios en su principal rama de especialización productiva entre 1996

y 2004. Así, 13 partidos mantuvieron su principal rama de especialización en los tres momentos

analizados.

Si se tiene en cuenta que en 19 de los 24 municipios (75%) se repiten (en los tres momentos

analizados) por lo menos dos de las principales ramas de especialización, se concluye que,

independientemente de la volatilidad del ciclo económico y la profundidad de las crisis, el

entramado productivo local tiende a mantenerse en el tiempo. Esto ocurre incluso para el perfil de

especialización de las PyMIs, que son el estrato más inestable en la estructura industrial. Esto es

así porque un cambio en el perfil productivo requiere del largo plazo para desarrollarse, sobre todo

teniendo en cuenta que las firmas industriales son dependientes de sus propias trayectorias

tecnológicas, es decir, transitan senderos tecnológicos difíciles de revertir.

Conclusiones

A partir de los distintos enfoques esbozados sobre el desarrollo local, se denota que una

particularidad intrínseca de las distintas vertientes teóricas conceptuales, es que el desarrollo local

es una visión integradora con diferentes dimensiones. Por lo tanto, la estrategia de desarrollo y la

implementación de políticas deben adoptar una perspectiva multidisciplinaria e integrada de estos

componentes del desarrollo donde participan en el diseño de la misma, los actores locales

presentes en los propios territorios. En consecuencia, hay divergencias con respecto al origen de

las ventajas de lo local. Están quienes enfatizan el rol de externalidades generadas por firmas

ubicadas en un mismo territorio. Otros que entienden que el contexto institucional específico de

cada localidad condiciona la conducta económica de los agentes y por lo tanto es un determinante

crítico del desarrollo. Y otros, que destacan la dimensión tecnológica del desarrollo, entienden que

la cercanía geográfica favorece la innovación, puesto que éste es un proceso fundamentalmente

interactivo.
En años recientes, algunos estudios, comenzaron a reflexionar sobre el impacto de la globalización

en los ámbitos locales y en la evolución de éstos. Así hay autores que enfatizan las dificultades del

desarrollo local en el marco de la creciente globalización (De Mattos, 1994). También están los que

plantean que, paradójicamente, la globalización reactualiza la importancia de lo local y abre

posibilidades de respuestas diferenciadoras. Algunos apelan a planteos más bien ideológicos (ver

en Arocena, 2001), y otros utilizan los argumentos que se describen en la primera parte de este

artículo (Poma, 2000; Boscherini y Poma, 2000). Más allá de las posiciones en debate, se reconoce

que la globalización impone un contexto diferente para los distritos. Y se distinguen tres canales a

través de los cuales estos cambios tienen lugar: el económico, el social y el tecnológico. En la

primera parte de este trabajo, hemos sintetizado los principales marcos analíticos del desarrollo

local, con abstracción del contexto específico en el que este fenómeno tiene lugar. Por ejemplo, se

hizo referencia al aprendizaje colectivo, pero no se especificaron los contextos tecnológicos en los

que este proceso puede darse. Tampoco se precisó si estos entornos se modificaron en los últimos

años. Lo mismo puede decirse acerca del marco institucional. Aunque se planteó, enfáticamente,

su relación con el desarrollo, no se precisaron los mecanismos que pueden modificarlo, y si lo han

hecho en los últimos años. Desde el punto de vista conceptual es necesario seguir avanzando en

comprender cómo el ámbito local se interrelacional y evoluciona con lo global.

Desde el punto de vista del quehacer político, la revisión de estudios de caso realizados en los

últimos años y de trabajos efectuados por distintos investigadores, se pueden identificar, a manera

de diagnóstico, algunas de las limitaciones vinculadas con el desarrollo productivo local en

Argentina. Estas se manifiestan de distinta manera y se pueden sintetizar en los bajos niveles de

llegada que tiene, en general, el sistema institucional de apoyo, cuya expresión última radica en el

desempeño de las firmas y en el desarrollo de capacidades empresariales. Esto está relacionado

con la debilidad de la articulación entre el sector público y el sector privado más allá de algunos

avances puntuales en los últimos años, y con la baja participación desde las instancias locales en la

generación de propuestas y proyectos. Si tenemos en cuenta la diversidad de los entornos

territoriales en el país, según las regiones, sus características, dimensiones poblacionales y

económico productivas, se manifiesta la necesidad de formar recursos humanos que trabajen

desde la perspectiva local.

Las dificultades que surgen de estas limitaciones hacen que los temas vinculados con el desarrollo

productivo local no estén presente en la discusión sobre el desarrollo. Al mismo tiempo, esto abre

una oportunidad para trabajar desde los ámbitos locales buscando desarrollar potencialidades que

vayan generando competencias desde abajo hacia arriba. De esta forma, el territorio asume

renovada importancia y presenta nuevas oportunidades para el desarrollo económico, ofreciendo

mayores oportunidades de participación y articulación entre actores.

3. MUNICIPIO. DESARTROLLO LOCAL Y RESIDUOS

Homero M. Bibiloni (*)

(*) Licenciado en Economía recibido en la Universidad de Buenos Aires (UBA), Post Grado,

maestría en Economía. Desempeña tareas en la CEPAL (comisión económica para América Latina)

como así también en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación en la Subsecretaría

de Programación Técnica y Estudios Laborales.

1.- Encuadre

Se viven nuevos tiempos en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires con relación a su propio

futuro, a su rol dentro del marco federal, y particularmente en punto a los Municipios, los cuales

por su entidad cuanti y cualitativa inciden en la dirección del

rumbo provincial.

Pero además existen nuevos tiempos institucionales, en donde se ha pasado de un esquema de

gestión neoliberal con funestos resultados ( década del 90), de un verdadero colapso jurídico

político y económico ( 2001-2002) , a una nueva situación de país: adoptándose decisiones

soberanas: cancelación de deuda con el FMI, posición firme en los foros nacionales sobre los

intereses nacionales en la globalización , cuestionamiento al consenso de Washington que

pretendía un mercado liberalizado de Alaska hasta Tierra del Fuego en la Cumbre de las Américas

celebrada en Argentina , recuperándose el rol que el estado nunca debió perder ante el famoso e
inasible mercado, el que todo lo puede, pero que en rigor solo acumula para si; destruyendo

economías y empobreciendo pueblos en forma tan progresiva como acumulativa.

Se ha iniciado a partir del 2003 un período de progreso económico que incide en la disminución de

la desocupación, del empleo en negro, obtiene inclusión social, otorga aumentos a jubilados y al

sector público, promoviendo si bien a un ritmo diferente al del crecimiento macroeconómico , el

inicio de un proceso de redistribución de la riqueza pero al que se resiste una fuerza inercial de los

intereses que silenciosamente operan para detener esta etapa de reestablecimiento de la equidad y

la dignidad de las personas a través de la recuperación de la política como gestora del bien común.

Por ello los nuevos tiempos institucionales, tienen en los municipios a un actor clave en la

articulación de lo global nacional con cada una de las realidades locales, lo que se ha denominado

una acción de tipo GLO - CAL , palabra que pretende sintetizar esta convergencia absolutamente

necesaria de lo nacional, lo provincial, lo regional interno, y las realidades cotidianas que imperan

en ciudades y barrios.

Bienvenidos son los reclamos de los ciudadanos, que ya sin el horizonte lacerante de la

desocupación, sin la falta acuciante de sistemas de atención social ( aún hoy insuficientes pero no

colapsado y mejorando ) , sin la necesariedad de un plan laboral subsidiado, pueden comenzar a

visualizar otras necesidades que hacen a su calidad de vida., y ciertamente en este contexto la

función estatal y especialmente la administrativa recupera la noción de servir al ciudadano, de

gestionar mejor, y de promover el conjunto de actividades que los habitantes de cada partido

requieren para un desarrollo local pleno.

2.- La Crisis del Modelo Neoliberal

El modelo en retirada, pero no vencido, supuso una estrategia de los intereses globalizados

corporizados en las políticas bilaterales del mundo desarrollado para con nosotros, en donde se

materializan acciones de pinzas para lograr la desaparición del Estado. Ello se conseguía vía

privatizaciones, congelando salarios públicos y jubilaciones, desregulando actividades, fomentando

acuerdos con supuestas igualdades de trato que solo benefician al de afuera, permitiendo el

ingreso de capitales especulativos, dejando de pagar a los acreedores internos, y aumentando el

nivel de endeudamiento externo, de manera tal que las rentas obtenidas en función de los

negocios monopólicos, prebendarios y especulativos, podrían convertirse en divisas duras y

repatriarse a sus países de origen. Esta descripción del macro sistema político tuvo normativas

específicas que hicieron posible tales objetivos: acuerdo estructural con el FMI al inicio de la

década del 90, Ley de Reforma del Estado y de Emergencia Económica ( 23 696 y 23697 ),

consolidación de la deuda pública ( 23.982) desregulación económica ( decreto ley 2284/91)

Convertibilidad de la moneda ( Ley 23928 ) tratados de reciprocidad con diferentes países y de

protección de la inversión extranjera ( v. gr. el firmado con EEU en noviembre de 1991 junto a

tantos otros).

Así entonces, mientras los negocios progresaban, la riqueza se acumulaba y era transferida al

exterior , el estado debía ocuparse de los estragos sociales que el modelo causaba, distrayéndose

de su rol de regulador, pero para dificultarle aún mas esa tarea se lo achicaba, se lo pauperizaba, y

parte de sus actividades sustanciales arteramente se pregonaba que debían ser asumidas por las

ONG , las que se transformaron en el ícono representativo de la sociedad civil, cuando en realidad,

cada ONG puede a lo sumo representarse a sí misma.

3.- El Impacto sobre los Municipios

Y este relato previo, es necesario, por cuanto la situación descripta impactó fuertemente en los

municipios, última , directa e inmediata trinchera de lo que denominamos «estado» para con la

gente, el pueblo, los ciudadanos, los vecinos... o como querramos autodenominarnos a nosotros

mismos como conjunto social.

Es decir que estas estructuras públicas tuvieron que ponerle el pecho a un estado nacional que por

ausencia se alejaba, y achicaba, asumiendo los municipios la realidad con sus escasos recursos y

personal existente, tratando de paliar el derrumbe social y económico que imperaba, con un

esquema de insuficiencias y carencias absolutamente desiguales frente a la magnitud de los

problemas a enfrentar.

4.-La Realidad Municipal

Si bien la situación en estos años ha cambiado, y para focalizar el tema final de este aporte, cabe

trazar una foto promedio de los municipios bonaerenses, no científica, pero sí que recoge

experiencias , visiones, y datos diversos , los que se tratan de simplificar aún a riesgo de alguna

imperfección.

4.1- La inmediatez con el vecino (la perspectiva de éste).

Para un vecino una cuestión vinculada a una prestación estatal tiene al Municipio o bien como

responsable directo, o corresponsable, aunque técnica y legalmente no tenga competencias

específicas. ( v. Gr. Temas de prevención y seguridad, temas de contaminación, temas de empleo,

temas de funcionamientos hospitalarios no municipales, temas de fomento económico a industrias,

[Link].).

4.2.- La capacidad competencial de respuesta:

Si tomamos la normativa provincial ( Constitución Provincial art. 190 y Ley Orgánica de las

Municipalidades dec. Ley 6769/58 ) vemos que puede atender :

● Obras públicas –mínimas- con presupuesto propio (las más relevantes poseen

financiamientos de nación o de la provincia y muchas veces estas estructuras las ejecutan

por sí en ámbito municipal)

● Residuos sólidos urbanos. ( RSU )

● Iluminación

● Salud (excepcional en casos de hospitales) limitada a unidades sanitarias

● Obras de Infraestructura financiada por los vecinos ( pavimentos, agua, cloacas, cordón

cuneta, etc ( Ord. Gral. 267/80 la cual carece de un funcionamiento adecuado ).

4.3.- Perfil Institucional

Podamos tomar algunos parámetros :

● Recaudación errática y dificultosa de los recursos propios ( el nivel de cobrabilidad promedio

es del 50% , con desfasajes entre emisión y cobro ).

● Baja calidad y capacitación en el capital humano , dado que el municipio hubo de actuar

como contenedor social de la desocupación sin omitir algunas concesiones de empleo por

razones políticas .

● Herramientas anticuadas para el gerenciamiento público (Empleo, Contratos,

Procedimientos, etc.)

● Un porcentaje del orden del 75% se va en salarios y con el resto de su presupuesto debe

afrontar la totalidad de los cometidos públicos que se le demandan, por cuanto existe una

abundancia en los requerimientos y escasez de respuestas por restricciones económicas de

su propio - financiamiento .

● El ranking de erogaciones suele ser : personal, hospital municipal si lo hubiere y la

recolección de los residuos sólidos urbanos y su transporte.

● Inexistencia de competencias macroeconómicos (impuestos, empleo, subsidios,

promociones, crédito, política de precios, retenciones, endeudamiento, etc.). sea por que

ellos resultan resorte de la Nación o de la Provincia, y agravada por la falta de

reconocimiento a una autonomía (conf. Constitución Nacional arts. 5 y 123 )

5.-Temas Implicados en función del Crecimiento

Dado que hay un crecimiento económico que no se detiene por cuarto año consecutivo esto le

genera al municipio ventajas, pero también le provoca la necesidad de acciones y medidas a ser

asumidas como consecuencia directa de este progreso:

● El aumento de puestos de empleo produce migraciones internas y con ello la necesidad de

aumentar los servicios de infraestructura básica. ( agua, cloacas, pavimentos, iluminación,

desagües, recolección de residuos,etc.)

● Las radicaciones industriales le plantean su viabilidad ambiental y debe evitar los conflictos
 con los entornos vecinales.

● El crecimiento económico trae como obsequio no deseado los residuos frutos de su actividad

( industriales, peligrosos, patogénicos,etc.).

● Se provocan crecimientos poblacionales no ordenados en el ejido urbano ( Desorden en la

planificación y uso del suelo).

● La mejora de la situación socio económica promedio aumenta el nivel de desperdicios de

todo tipo que deben ser tratados.

● La totalidad de estas cuestiones, tienen fuertes impactos ambientales.

5.1- Efectos de Competencias Ambientales por derivación Provincial(3)

(3) Mencionamos alguna de las más relevantes.

En punto a los municipios las leyes prevén para ellos:

1.- Ley 11.459 (Radicación Industrial): Los Municipios actuarán para entregar

certificados de aptitud ambiental, previa evaluación, en función de las diferentes

categorías en que se subdividen los establecimientos indus-triales.

2.- Ley 11.723 (Medio Ambiente): junto al Poder Eje-cutivo Provincial garantiza la

ejecución de sus políticas de gobierno, la observación de los de-rechos reconocidos,

debiendo suministrar información para las EIA llevando registros. Se les delega,

potestades normativas complementarias de la Provincia.

3- Ley 11.347 (Residuos Patogénicos): La Provincia podrá celebrar convenios

con organismos municipales en orden a los distintos aspectos pre-vistos en ella.

4- Ley 11.720 (Residuos Especiales): Participan activamente en orden a la

instalación de plantas de almacenamiento tran-sitorio. El PEP está facultado para

delegar y/o coordinar con los Municipios lo relativo a distintos aspectos de la norma.

5- Ley 11.737 (Orgánica del área Ambiental ): entre sus objetivos figura la
 descentralización de las políticas especificas sectoriales con los municipios.

6- Ley 13. 592 ( residuos sólidos urbanos )

Esta norma plantea centralmente :

6.1. El concepto de RSU y la idea de gestión integral de los mismos.

[Link] definición de un conjunto de principios sobre el tema y los objetivos de

política ambiental ( separación en origen, valorización, reutilización, reciclaje,

minimización, educación ambiental, y utilización de tecnologías amigables a cada

situación regional y local )

6.3. La Provincia se reserva un rol protagónico en el diseño.( art. 5to)

6.4. Los Municipios a su vez deben presentar ante la autoridad provincial su

propuesta de tratamiento aún los comprendidos por el CEAMSE.

6.5. Se definen los contenidos mínimos del plan a ser presentado.

6.6. Se fomenta la celebración de acuerdos regionales.

6.7. Los sitios de disposición son a criterio municipal salvo en donde ello no resulte

posible , y en tal caso actuará la provincia determinando el adecuado (caso actual de

Coronel Brandsen por ejemplo) Se establecen un conjunto adicional de medidas

operativas , derogándose varios artículos del decreto ley de creación del CEAMSE.

6.8. Se alienta la jerarquización de las áreas comunales que deberán atender lo

relativo a la materia.

5.2. La Ley sobre los Consorcios Municipales

Esta norma la 13580, da un marco adecuado a las experiencias previas sobre actividades

intermunicipales, en tanto la dificultad resultaba la falta de personería en tales consorcios .

Indudablemente que esta nueva herramienta, conforme sus objetivos que propenden al desarrollo

local en forma sustentable tanto social como ambiental , resultará un elemento valioso para

resolver por escala los temas de RSU, entre muchos otros.(4)

(4) Ver estudios del Centro de Estudios Populares sobre el tema financiado por el [Link].

[Link]

6. Desarrollo Local y Residuos

Por tanto las diversas iniciativas municipales que hacen al progreso de un partido en nuestra

provincia, producen sea por la incorporación de materias primas y sus tratamientos para procesos

productivos e industriales desechos que deben ser tratados y localizados, pero igualmente si el eje

es turístico, dado que la mayor población temporaria trae consigo la generación de importantes

masas de residuos provocadas por los consumos de quienes se encuentra transitoriamente en el

territorio , dejando tras de sí y con efecto permanente aquello que han desechado.

Veamos brevemente algunas cifras vinculadas a los consumos y sus residuos:

DISTRIBUCIÓN DE LOS RSU EN ARGENTINA

PRODUCCIÓN DE RESIDUOS 0,91 A 0,91 KG / DIA. en Argentina- Composición de las RSU

7. Los Residuos Sólidos Urbanos

Está claro que cuando se habla de un tema ambiental a nivel municipal los residuos o la «basura»

ocupa el primer plano, sea que estén en basureros a cielo abierto o tengan algún tipo de

tratamiento en rellenos sanitarios.

Se entiende por residuos sólidos urbanos aquellos elementos , insumos, sustancias u objetos de los

cuales un sujeto se despende, existiendo una división entre los residuos, que hace que los urbanos

lo sean por exclusión de:

Especiales (5): de acuerdo a la ley 11720 art. 3ero. : « Se entiende por residuo a cualquier

sustancia u objeto, gaseoso (siempre que se encuentre contenido en recipientes), sólido,

semisólido o líquido del cual su poseedor, productor o generador se desprenda o tenga la

obligación legal de hacerlo. Por lo que serán residuos especiales los que pertenezcan a cualquiera

de las categorías enumeradas en el Anexo I, a menos que no tenga ninguna de las características
descriptas en el Anexo 2; y todo aquel residuo que posea sustancias o materias que figuren en el

anexo 1 en cantidades, concentraciones a determinar por la Autoridad de Aplicación, o de

naturaleza tal que directa o indirectamente representan un riesgo para la salud o el medio

ambiente en general…..»

(5) En el orden nacional se los denomina Peligrosos por la ley 24051

Patogénicos: de acuerdo a la ley 11347 en su artículo segundo dice: «…deberá entenderse por:

«….Todos aquéllos desechos ó elementos materiales en estado sólido, semisólido, líquido ó

gaseoso, que presentan características de toxicidad y/o actividad biológica que puedan afectar

directa ó indirectamente a los seres vivos, y causar contaminación del suelo, del agua ó la

atmósfera; que sean generados con motivo de la atención de pacientes (diagnóstico, tratamiento,

inmunización ó provisión de servicios a seres humanos ó animales), así como también en la

investigación y/o producción comercial de elementos biológicos.»

La norma específica sobre RSU ley 13.592 así los consagra ;

«…..ARTÍCULO 2°. A los efectos de la presente Ley, se considerará:

1.- Residuos Sólidos Urbanos: son aquellos elementos, objetos o sustancias generados y

desechados producto de actividades realizadas en los núcleos urbanos y rurales, comprendiendo

aquellos cuyo origen sea doméstico, comercial, institucional, asistencial e industrial no especial

asimilable a los residuos domiciliarios…

7.1. Algunos datos útiles.

Descontrol en el tratamiento: 25 % del volumen total en basurales a cielo abierto.

Controles parciales e insuficientes 30 %

Mezcla indiscriminada un ceso indica que más de 80 municipios en forma significativa entre un

34 y 48 % respectivamente mezclan los RSU residuos patogénicos e industriales respectivamente

Incidencia: La provincia de Buenos Aires produce cerca del 40% del total de los residuos sólidos

urbanos que se generan en el país.

Clandestinidad En el Gran Buenos hay más de 100 basurales clandestinos de significación.

Costos diferenciales: si se trata de Argentina puede estimarse que el costo de tratamiento esta

en $ 100 al año, si es un país medianamente desarrollado está en el orden de $200 al año, y si es

muy desarrollado esta en cerca de $900 al año.

[Link] Esquemas de Tratamiento en la Provincia.

8.1- El CEAMSE

Resulta una empresa del estado de carácter interjurisdiccional, ya que su capital accionario lo

comparte en partes iguales el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y el Gobierno de la Ciudad

Autónoma de Buenos Aires, habiendo sido creada durante el proceso militar a través de un decreto

ley nro. 9111/78.

El mismo tiene jurisdicción para el tratamiento de los residuos sólidos urbanos que los municipios,

transportan desde cada uno de sus territorios hasta los centros de transferencia y/o disposición

final.

El siguiente detalle resulta demostrativo de su competencia.

[Link]. [Link] [Link] ARGENTINAS 4- JOSE C. PAZ 5- PILAR .6- SAN ISIDRO-7-

VTE. LOPEZ .8- GRAL. SAN MARTIN 9- SAN MIGUEL 10- TRES DE FEBRERO 11- HURLINGHAM-12.

MORON 13- ITUZAINGO14- MORENO. 15- MERLO .16- GRAL RODRÍGUEZ.17- LA MATANZA 18-

EZEIZA-19- ESTEBAN ECHEVERRIA .20- LOMAS DE ZAMORA.21- LANUS .22- AVELLANEDA. 23.

QUILMES. 24- ALTE. BROWN.25- PTE. PERON 26- FLORENCIO VARELA [Link]. 28-

ENSENADA .29- BERISSO .30- LA PLATA.31- BRANDSEN.32- MAGDALENA.33- CIUDAD

AUTONOMMA
SE disponen en el orden de 4.560.000 toneladas residuos/año, cifra que representa un promedio

de 380.000 toneladas mensuales y 13.000 toneladas diarias.

8.1.1. Agotamiento del CEAMSE.

El cúmulo de años de recepción de basura de un amplio cordón que excede el denominado

conurbano bonaerense, con una altísima cantidad de población ha ido provocando la saturación y

cierre de diversos terrenos en donde se hacía el entierro y tratamiento final de residuos.

a) El 31 de Enero de 2004 se produjo el cierre definitivo del Centro de Disposición Final Villa

Dominico.

b) el 31 de diciembre del 2007 cerrará el Centro de Disposición de Ensenada. A través de

un acuerdo entre la SPA, el CEAMSE, el intendente de Ensenada, el vicepresidente de la Suprema

Corte de Justicia bonaerense, y representantes de las entidades sociales «ONG Nuevo Ambiente» y

«Centro Vecinal Punta Lara» acordaron este cierre como consecuencia de una acción judicial

oportunamente promovida.

c) González Catán, resulta centro de disposición final, el cual está en un proceso de

cierre definitivo.

[Link] Relevancia de la Basura en la Calidad de Vida.

Ciertamente si queremos cumplir con la manda constitucional nacional del art. 41 y provincial art.

28 sobre calidad de vida es menester hacerse cargo de resolver el tema de los residuos por cuanto

ellos tienen una fuerte incidencia en nuestro diario acontecer, e inciden indirectamente afectando

otros presupuestos públicos ( como el de la Salud y Obras publicas por ejemplo). En la Salud

humana a través de infecciones directas, o enfermedades ( diarreas, malaria, dengue, fiebre

amarilla , y respiratorias , en materia de preservación ambiental ( sobre suelos, aire, etc.),

cuidando del agua evitando filtraciones de a la napa. En obras públicas las contaminaciones
requieren de obras de canalización , saneamiento, etc. ( [Link]. en la cuenca del Matanza Riachuelo).

(7)

(7) Ver pagina de la Secretaría de Ambiente de la Nación sobre audiencias públicas del tema ante

la CSJN.

Quienes están afectados de pobreza estructural y exclusión social constituyen habitualmente

asentamientos cercanos a los basurales , por cuanto los terrenos son baratos, o por que los

ocupan, y por que viven de la recuperación de lo que obtienen de la basura, siendo los principales

damnificados por de afectaciones a la salud.

[Link] a cielo abierto

Varios municipios carecen de tratamiento de sus residuos en tanto eligieron un terreno distante el

cual luego fue encerrado por el crecimiento de las ciudades.

9.2. Algunas experiencias interesantes

a) Trenque Lauquen.(8)

(8) Documento oficial PROLIM del Municipio.

A través del PROLIM , este municipio pionero en la materia en su planta de tratamiento realiza las

siguientes labores:

« Las 18 toneladas de residuos sólidos urbanos que se generan diariamente en la comunidad,

ingresan a la planta de procesamiento de residuos sólidos urbanos ( servicio de recolección

municipalizado), en donde son reciclados (residuos orgánicos) o acondicionados para su posterior

reutilización (residuos inorgánicos). Los residuos patológicos sin incinerados en el horno pirolítico

de modo tal que nos aseguramos un correcto destino final de la basura.

b) Laprida. (9)
(9) Según página del municipio.

«….Recolección de residuos domiciliarios y barrido:

El servicio de recolección de residuos en la ciudad de Laprida lo presta la propia municipalidad al

igual que el servicio de barrido de las cunetas de las calles pavimentadas con cordón.

Prácticamente el 100% de la población de la ciudad de Laprida cuenta con servicio de recolección

domiciliaria, con diversas frecuencias según las zonas. El 100% de las calles pavimentadas reciben

el servicio de barrido, es decir que alrededor del 43% de la población y el 29% de las cuadras

(128) cuentan con este servicio. La frecuencia de prestación es diaria para las calles de hormigón y

de dos veces por semana (martes y jueves) para las calles de asfalto.

La ciudad de Laprida cuenta con una Planta de Tratamiento de Residuos Sólidos comenzada a

construir en 1990 y puesta en funcionamiento en 1991. Esta Planta, que significa un ejemplo digno

de ser estudiado e imitado por otras ciudades, recepciona y trata todos los residuos producidos en

la ciudad, los de la localidad de San Jorge, se clasifican allí (son traídos en un camión una vez por

semana a la Planta) incorporando tecnología día a día. Gracias a una campaña de concientización

de los vecinos, es posible la clasificación en origen de una importante proporción de los residuos

producidos, y a partir de ello se facilita la tarea de separación de los residuos orgánicos para la

producción del compost, la de los inorgánicos en vidrio, papel y cartón, trapos, cueros, plástico y

metales. También, se separan con un tratamiento diferencial los residuos patológicos, tóxicos y

peligrosos. Además de los beneficios ambientales que implica la eliminación del basural municipal y

de basurales en los alrededores de la ciudad, y de los beneficios sociales de transformar el cirujeo

clandestino en un trabajo formal, incluso con todas las garantías sanitarias para el trabajador; es

posible la comercialización de lo producido apuntando a financiar el funcionamiento de la Planta y

la mayor parte del programa de higiene urbana

c) Bragado (10)

(10) Según página del municipio.

La Planta de Tratamiento de Residuos Sólidos Urbanos de Bragado es una obra de saneamiento

proyectada, diseñada y construida por la Municipalidad como respuesta a una demanda creciente

para solucionar la problemática de la disposición final de los residuos generados cotidianamente

por la comunidad, los cuales han sido dispuestos a cielo abierto por más de un siglo y medio. Los

camiones recolectores trasladan a la Planta los residuos preclasificados en los hogares,

depositándolos en la zona de descarga ubicada en la nave central de separación.

Mediante una pala mecánica se cargan los residuos a un sistema de cintas transportadoras que los

conducen a una plataforma de trabajo en altura.

A ambos lados de la cinta principal se ubica el personal para la separación manual de los residuos.

En esta etapa se separa la fracción inorgánica o «no biodegradable» –papel, cartón, plásticos,

vidrios, metales– más la fracción patogénica –pañales descartables, jeringas, medicamentos

vencidos, etc.– y algunos residuos domésticos peligrosos –baterías, pilas, restos de esmaltes,

pinturas, etc.–, quedando al final de esta cinta sólo material orgánico o «biodegradable», el cual se

carga automáticamente a la cinta que los transporta a la molienda previa al compostaje que se

realiza fuera de la nave central.

c.1. Fracción Orgánica

A través del proceso biológico fermentativo del compostaje aeróbico, se convierte la

fracción orgánica de los residuos en un material húmico estable y no contaminante,

denominado compost. En Ecobrag optamos por el sistema de hileras o parvas

lineales debido a la baja inversión requerida, la simplicidad del proceso y la

disponibilidad de terreno.

Una parte del compostaje lo utiliza el Municipio para aplicarlo en la forestación y

jardinería de espacios públicos y a la comercialización, mientras que la restante se

aplica a la lombricultura cuyo objetivo es obtener un material de mejor calidad y

mayor retorno económico. La lombricultura es una técnica que consiste en alimentar

lombrices rojas californianas con material orgánico acondicionado, lográndose reducir

 aún más el volumen de los residuos e incrementar la calidad del producto final.

[Link]ón Inorgánica

Una vez realizada la separación de los residuos, se procede al prensado del papel,

cartón, trapos, metales y plásticos. Mediante prensas hidráulicas se enfardan los

materiales descriptos según las características de peso y volumen requeridas por el

mercado.

10. Técnicas pára Resolver la Problemática de los RSU

10.1. Evolución. (11)

(11) Ver pagina del Ceamse.

Durante siglos los desechos se arrojaban en forma indiscriminada, pero siendo entonces, residuos

orgánicos, estos terminaban incorporándose naturalmente al suelo, no existiendo problemas

graves de contaminación.

La revolución industrial incorporó nuevos tipos de desechos, y sin embargo no hubo variaciones

sustanciales en la forma de disponerlos. Comenzaron a aparecer vertederos en los que la basura se

tapaba con tierra, sin evitar la contaminación del suelo y las napas de agua. Esta situación se

mantiene hoy en cientos de municipios de Argentina y de nuestra Provincia, en donde el conjunto

de residuos llegan indiscriminados ( legal o ilegalmente ) a basurales a cielo abierto ( oficiales o

clandestinos).

Hacia 1950 comenzó la aplicación de técnicas de ingeniería sanitaria que propician el aislamiento

de los residuos para no afectar el medio ambiente. De allí surge el método del relleno sanitario,

como una forma de darle destino final y seguro a los desechos.

Las soluciones que se aplican en distintos países varían de acuerdo con las características

socioeconómicas de cada comunidad. Así, surgieron propuestas complementarias para el manejo

ambientalmente adecuado de la basura: la incineración, el reciclaje, el compostaje.

Sin embargo, ningún sistema de gestión de residuos puede prescindir de la existencia de rellenos

sanitarios.

En cuanto al reciclaje se pretende a nivel del CEAMSE a través de plantas de clasificación y

separación lograr reducir, de manera progresiva en un plazo de 5 años, un 20% la cantidad de

residuos que se disponen en los rellenos sanitarios, recuperando materiales para su reingreso a la

cadena productiva.

El compostaje tiene su experiencia por cuanto no produce perjuicio alguno al medio ambiente, y

genera adicionalmente por la devolución de Compost de alta calidad al ciclo natural beneficios

concretos.

10. 2 . Identificación de Residuos

10.2.1. Los residuos nuestros de cada día.

Veamos cuales resultan :

a) Restos de comidas, formados por grasas huesos, espinas, vegetales, etc, que

constituyen los principales componentes de la « Materia/ Fracción Orgánica». b)

Vidrio, de envases de bebidas, yogurt y productos en conserva. c) Metales: hierro

y aleaciones, Aluminio, formados por envase de conservas y envases de bebidas

refrescantes. d) Plásticos: Densos y film, procedentes de los densos, de envases de

bebidas (agua) y productos alimentarios (Aceites, vinagre, salsas), productos de

limpieza, detergentes, jabones y productos empleados en aseo y estética, los film,

procedentes de bolsas para contener varios productos, que se entregan en los

diferentes establecimientos. e) Papel y cartón, procedentes de envases varios. f)

Tetrabrik, procedente de bebidas y leche, principalmente. g) Tierras y otros

productos, procedentes del barrido y limpieza. h) Restos de cerámica y otros

materiales inertes, por roturas y pequeñas cantidades de restos de reparaciones

 domiciliarias. i) Cenizas, de cocinas calefacción (con una clara tendencia

decreciente. j) Pilas botón, salinas, alcalinas y baterías. k) Medicamentos

caducados y fuera de uso. l) Tubos fluorescentes y bombillas. ll) Vehículos

abandonados, al final de su vida útil. m) Residuos procedentes de la limpieza varia y

restos de jardinería. n) Otros no citados.

10.3. LA DISPOSICON DE LOS RSU

Se entiende por gestión de los residuos:

«…El conjunto de acciones dirigidas a dar a los mismos el destino mas adecuado de acuerdo con

sus características de manera que no se ponga en peligro la salud humana y sin que se

utilicen procedimientos ni métodos que puedan perjudicar al medio ambiente..».

Comprende las siguientes operaciones y servicios:

A) Deposito previo, B) Recogida, c) Transporte, d) Almacenamiento temporal, e) Aprovechamiento,

f) Valorización y Eliminación, incluida la vigilancia y control de los lugares de descarga después de

su cierre o clausura.

10.4. ALTERNATIVAS.

Tratamiento: Cualquier proceso tendente al aprovechamiento de los recursos contenidos en los

RU.

Eliminación: Confinamiento o destrucción de los RU.

Los sistemas que hoy en día se aplican en diferentes países, fundamentalmente, pueden ser

agrupados en tres procesos básicos, estos tres procesos pueden presentar una gran variedad de

modalidades:

● Recuperación de fracciones y materiales.

● Incineración.
 ● Vertedero controlado. ( o centro de disposición )

11. La Crisis de la Basura en la provincia de Buenos Aires

Hoy día vemos que ante la inminencia del cierre del CEAMSE, en algunos Municipios , o ante la

presión de los ciudadanos en otro, se vive dramáticamente la necesidad de dar un destino

adecuado a la basura.

No obstante tenemos que hacer algunas precisiones, por cuanto se omiten cuestiones que no son

de detalle :

a) Todos generamos basura. b) Nadie se opone si la basura va un predio vecino para ser tratada.

c) Mientras existía el esquema Ceamse, o no se viera el basural clandestino nadie asumió el

problema como de tipo ambiental, político, o como causante de enfermedades . d) La posición de

rechazo a recibir basura y de asumir el tratamiento de la propia adolece de varias carencias

informativas :

d.1. No se sabe bien el volumen de basura propio. d.2. no existen estudios

completos para determinar la mejor solución técnica. d.3. se desconocen los

impactos económicos sobre las tasas de una mejor calidad en el servicio de

recolección y tratamiento. Si no se paga el ABL ¿se pagará un plus por mejor

disposición final ?, máxime que la cultura contributiva argentina no es ejemplar. d.4.

los recuperos no superan en general el 20% del total aún en países desarrollados.

d.5. ¿Hay una predisposición colectiva a realizar un esfuerzo por contener la basura

a reciclar en las casas y sacarle el día apropiado ? d.6. No hay estudios de mercado

proyectados que permitan garantizar beneficios económicos de lo obtenido , y si la

demanda absorberá lo que recuperen el conjunto de los municipios sobre el total del

volumen de basura a tratar. d.7. ¿ El resto de actividades productoras de residuos,

están alineadas como para apoyar el nuevo proceso en una comunidad o requieren

de un proceso que prepare las cadenas de valor ?

12. Racionalidad para el establecimiento de las técnicas a ser empleadas

Para establecer un esquema sustentable del tratamiento de los RSU en un municipio o región

deben conocerse al menos los siguientes datos.

12.1. Población.

12.1.1. Actual

12.1.2. Proyectada

12.2. Niveles de producción de basura en toneladas y temporalidades.

12.3. Tipos y calidad de basura en porcentuales.

12.4. Banco de suelos disponibles previo estudios geológicos de impermeabilidad.

12.5. Realidad presupuestaria municipal

12.5.1. La Tasa del ABL

[Link]. Porcentaje de percepción

[Link]. Porcentaje de atraso.

[Link]. Porcentaje de incobrables.

12.6. Perfiles socio económicos conforme mapa del partido y su proyección decenal.

12.7. Determinación de la mejor opción del centro de de disposición a localizar la

basura en función de toneladas/kilómetro a ser transportadas, y su alejamiento con

centros poblados.
13. La necesidad de desterrar hipocresías y asumir compromisos

Hay un dato básico que hace al sentido común, a la falta de dobles discursos, y que tiendan a la

solución real del problema : mientras se genere basura en algún lado hay que disponerla, y resulta

un absurdo que por intransigencia en un destino de equilibrio, se terminen construyendo tantos

centros de disposición como municipios existan.

Por tanto es menester aunar esfuerzos y asumir en conjunto el costo de la decisión del sitio de

emplazamiento a través de estudios serios y objetivos, en donde el conjunto de los municipios de

la región aborden esta decisión sin saber cual será el lugar del destino final, con lo cual todos

quedan en grado de paridad, con la debida asistencia del sistema científico y universitario.

14. Estrategia Nacional para la Gestión Integra de Residuos Sólidos en Argentina.

( ENGIRSU)

14.1. LOS RSU Y EL MECANISMO DE DESARROLLO LIMPIO.

Dadas las consecuencias del cambio climático existe una fuerte vinculación entre ambos temas,

entendiendo por el MDL el sistema por el cual puede invertirse en sistemas limpios en otros países

para compensar emisiones en exceso en los países de origen ( europeos, y del norte de América ,

básicamente , también algunos del Asia : Corea, Japón, etc).

- La disposición de residuos produce gases de efecto invernadero de varias maneras. En primer

lugar, la descomposición anaeróbica de los residuos emite lo que se denomina «biogas»,

principalmente constituido por metano, un gas de efecto invernadero 21 veces mas potente que el

dióxido de carbono. Segundo, la incineración de residuos produce dióxido de carbono.

Adicionalmente el transporte de los residuos hasta el lugar de disposición produce gases de efecto

invernadero por la combustión que podrían ser reutilizados o reciclados, indica que nuevos

productos están siendo producidos, para lo cual se requiere el uso de combustibles fósiles.

- El gas de relleno sanitario es generado por procesos físicos, químicos, y microbianos, siendo este
ultimo el mas importante debido al gran porcentaje de residuos orgánicos que se encuentran en los

rellenos sanitarios. La composición del biogás esta dotada por dos componentes principales, el

metano (CH„ ) y el dióxido de carbono (CO‚ ), los cuales suelen estar presentes en un 49% cada

uno, pero también encontramos otros compuestos traza en una cantidad de un 1%.

14.2. Proyectos MDL en rellenos sanitarios:

Los beneficios derivados de este tipo de proyectos son varios, entre ellos:

● Reduce las emisiones de metano.

● Crea puestos de trabajo.

● El gas se puede utilizar para calefaccionar, producir energía o evaporar los lixiviados.

15. La adopción de un sistema de acuerdos políticos regionales

Existiendo varios agrupamientos municipales, del tipo de los del norte de la Ciudad Autónoma

( Tigre, San Fernando, Vicente López, San Isidro ), los del sur ( Quilmes, Florencio Varela,

Avellaneda, Berazategui, Lanús, Almirante Brown) el de nuestra región ( La Plata, Berisso,

Ensenada, Brandsen, Magdalena, Punta de Indio y Verónica ) o los del noreste como Baradero,

Zárate Campana y Ramallo , es una oportunidad para previo acuerdo político regional , utilizando

la nueva normativa producir una suerte de regionalización en el tratamiento del RSU que

beneficien a los municipios en términos presupuestarios, a los contribuyentes municipales, y al

ambiente que entorna al conjunto de la población, por cuanto queda claro que la regionalización

determina una escala que hace que los costos bajen, pero también un involucramiento y

participación conjunta dado por la interdependencia del sistema.

La nueva normativa provincial posibilitará este tipo de asociación.

16. Los roles para encarar el tratamiento de los RSU

Según el ENGIRSU ellos son:
5. DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA Y TRIBUTARIA EN EL GOBIERNO LOCAL

Javier Rezzónico Bernard (*)

(*) Abogado. Escribano (Universidad Nacional de La Plata). Magíster en Derecho Penal y Ciencias

Penales (Universidad del Salvador)

Introducción

La génesis y el desarrollo de los gobiernos locales se encuentra originariamente ligado al deseo del

hombre de vivir en sociedad, de agruparse, de conformar ciudades donde desenvolver sus

actividades.

Históricamente el municipio ha sido el ordenamiento jurídico y natural por excelencia, donde los

hombres se han congregado y unido por intereses y objetivos comunes. Es un instituto nacido

espontáneamente, anterior a cualquier ordenamiento político - territorial creado por los estados.

Constituyendo una verdadera condición del hombre, destinada a satisfacer sus necesidades

materiales y espirituales. Derivada de su naturaleza gregaria.

El municipio - la ciudad - es la célula primaria donde los vecinos comparten sus proyectos, sus

deseos y su problemática; donde late la vida misma. Donde reside el interés social, y el ejercicio

de las libertades y derechos de manera plena.

La comuna es el punto de partida de las interrelaciones personales de sus habitantes, de éstos con

las organizaciones intermedias, de éstas entre sí, y primordialmente donde nacen los vínculos de

los integrantes sociales con el estado local.

Las civilizaciones presentes son civilizaciones de ciudades, de desarrollo vecinal.

Su característica esencial es la inmediación, la proximidad entre los vecinos y sus representantes;

cuyo aprovechamiento es un factor prevaleciente en la evolución de los gobiernos municipales. En

contraposición a la lejanía que existe entre los gobiernos centrales y sus ciudadanos.

Es en la formación de comunidades democráticas de instancias inferiores, donde encontramos el

ámbito estratégico ideal para el trazado del futuro compartido. Donde toma papel protagónico las

incumbencias de los ciudadanos comunes, y donde la visión colectiva gravita en forma palpable en

el diseño de las políticas públicas.

Las ciudades son los motores del desarrollo del Estado moderno, las fuerzas que empujan en pos

de la evolución de todo un conjunto. Conformando la base insoslayable del andamiaje de la Nación.

Descentralización local. Concepto. Desarrollo

Actualmente las sociedades requieren de necesidades distintas, adoptando características que

demandan transformaciones radicales en la órbita comunal.

Los cambios culturales y tecnológicos necesariamente deben tener un correlato en lo local.

Los usos y costumbres mutan más rápidamente de lo que pueden transformarse las estructuras
gubernamentales.

El complejo crecimiento de las modernas urbes y la intensificación del poder centralizado conspiran

contra la evolución de los gobiernos locales.

La concentración de potestades dificulta el verdadero ejercicio del sistema federal de gobierno, y

atenta contra la ansiada autonomía municipal.

Encontramos aquí el inicio de un inconveniente que actualmente afecta a distintas comunidades, y

que inevitablemente está ligada al poder político.

Forzosamente implica realizar una reforma del Estado y una modernización en la práctica política.

En este orden de ideas la descentralización es herramienta de gran utilidad para la solución de esta

problemática. Posibilitando la eficacia de la gestión gubernamental y el acercamiento vecino –

Estado.

La descentralización es un proceso que implica un traspaso de atribuciones y responsabilidades

desde el nivel central del Estado a los niveles menores.

Constituyendo un verdadero desplazamiento de poder de un ente a otro, que le otorga a este

último capacidad para decidir, resolver y actuar con libertad funcional; en cuestiones que allí se

originen o sean de interés exclusivo.

Un trasvasamiento de competencias y de su potestad decisoria.

La descentralización refiere a una redistribución de poder, a su democratización.

Este traslado de poder y deberes a instancias locales, no debilita al Estado central sino que lo

fortalece.

Es en el pleno funcionamiento del sistema federal donde encontramos el porque de la

descentralización y de la autonomía local.

En el plano municipal la descentralización es sinónimo de desarrollo y progreso.

La transferencia del poder político, administrativo, económico (de alguno de estos elementos o de

todos) es el remedio para combatir el conflicto actual de la vida comunera. Implicando una

correspondiente participación popular.

La necesidad de cercanía entre la sociedad y el Estado, ve principio de solución con el instrumento

de la descentralización. Provocando un acercamiento de la administración local al ciudadano, y

consecuentemente la posibilidad de atender, específicamente, su realidad y sus inconvenientes.

La crisis político – institucional sufrida en nuestro país, hace inevitable la reconstrucción de la

identidad perdida, el reestablecimiento de los vínculos del pueblo con sus dirigentes y gobernantes.

El marco para promover el diálogo, tiene asidero en la vida vecinal, donde existen los espacios -

como lo fuera otrora el Cabildo - donde debatir con los representantes del sentir social.

La posibilidad de pensar en nuestro propio modelo de ciudad y realizar este proyecto, solo es

posible si existe verdadera descentralización política. Si genuinamente hay participación ciudadana

y compromiso institucional, si los gobiernos locales dejan de ser simples administradores de

funciones delegadas, y se convierten en promotores de desarrollo. Si afirmamos la autonomía

municipal.

El crecimiento es desde los cimientos, donde debemos originar la transformación social y política;

donde debemos lograr un consenso social basado en el compromiso y la participación.

La construcción de una nueva metrópoli debe obedecer a una concertación, a un destino común. Al

diagrama donde los municipios y las llamadas «fuerzas vivas» de la ciudad articulen acciones, y

proyecten - a mediano y largo plazo – un plan estratégico.

La ejecución de acciones locales atendiendo los intereses ciudadanos repercuten en la edificación

de los lineamientos básicos para realizar la ciudad deseada; y como consecuencia lógica: la vida

comunal pretendida.
El eficiente proceder de un gobierno municipal tiene como uno de sus objetivos fundamentales

lograr una mejor calidad de vida de sus habitantes. Este propósito de bienestar general se

consigue con la elaboración de un programa de gobierno, que delineé un modelo a desarrollar.

Son los gobiernos locales los encargados de trazar el camino hacia urbes que detenten un standart

superior de evolución. Los llamados a asumir el liderazgo capaz de realizar los procesos de cambio,

y revalorizar lo público. Basando su accionar en la ética y en la eficacia de sus políticas

institucionales.

Estos objetivos deben ser el resultado de la ejecución de políticas sostenidas.

He aquí la necesidad de la descentralización.

La potestad en las instancias locales de elaborar autónomamente un conjunto de acciones y un

trazado estratégico de acuerdo a sus rasgos distintivos.

Las políticas locales deben potenciar las virtudes de sus componentes sociales, comprometerlos

con el proyecto de una mejor ciudad, y brindarles oportunidades reales de participación. Esto

implica la concepción de una idea de comunidad que marque el norte, donde confluya el interés

general. Implica, no solo el compromiso de los ciudadanos, sino también el fortalecimiento de las

instituciones locales. La elaboración de programas productivos de desarrollo, la promoción de la

actividades económicas, la generación de empleo, la inclusión social, el desarrollo cultural,

científico y tecnológico, la garantía de seguridad, la protección del medio ambiente y del espacio

público, el progreso urbanístico. Y esencialmente la adecuada prestación de servicios públicos.

La planificación de las ciudades que pretenden convertirse en genuinas cunas de progreso, deben

conllevar necesariamente el ejercicio de una independencia en su funcionamiento político –

económico. Deben además, administrar y ejecutar de manera eficiente los recursos, garantizando

las necesidades de sus habitantes. Contemplando su historia, su capital humano, su geografía, su

coyuntura y sus particularidades como urbe; sin la cual es imposible la elaboración de un plan

verdadero y realizable.
Esta implementación debe ir acompañada inexorablemente por una transparencia y eficiencia en el

desempeño de las funciones. Par ello es necesario instrumentar métodos de control de gestión y

rendición periódica de cuentas, que sean de carácter público y fácil acceso.

La claridad en los asuntos públicos y la generación de confianza establecen vínculos de

compromiso en la comunidad con el objetivo, y eleva la calidad institucional.

El ejercicio honesto y capaz del poder permite optimizar el uso y la administración de los recursos

materiales, financieros y humanos, en la producción de bienes públicos y en la prestación de

servicios públicos.

Actualmente las administraciones deben cumplir con auditorias periódicas y confiables, donde

todos los sectores políticos y sociales tengan posibilidad fáctica de analizar y evaluar los resultados

de las gestiones realizadas y las cuentas presentadas.

El sostenimiento local de la descentralización política y económica solo es posible si los gobiernos

municipales son capaces de administrar sus recursos y no acuden consetudinariamente al gobierno

central con reclamos monetarios, o pedidos de medidas que solucionen sus carencias.

El proceso de descentralización conlleva un traslado de responsabilidades, y el empoderamiento

comunal debe traslucirse en resultados provechosos para la población.

Es por ello que una de las claves del buen funcionamiento de este instrumento radica en su buena

administración, su buena planificación y el compromiso de sus habitantes y gobernantes.

Las responsabilidades son cada vez más complejas y se debe responder con soluciones creativas,

innovando y maximizando los recursos humanos que redunden en una mayor calidad democrática.

La consolidación de los estados municipales, su fomento y su seguridad dependen de la articulación

de sus políticas y de su transparencia. El fortalecimiento local es una consecuencia de la

descentralización bien aplicada, de su eficacia y eficiencia.

Los dirigentes deben ejercer un liderazgo ético, elevando el nivel de la conducción, generando una
nueva política y nuevas formas de desempeñarla.

El acercamiento del estado municipal con el ciudadano debe ser prioritario, para ello es ineludible

una flexibilización organizativa y una modernización administrativa. Esto incluye la capacitación y

especialización de sus agentes, la incorporación de tecnología a su funcionamiento, y el

establecimiento de verdaderas instancias de descentralización local. Otorgando importancia política

y de gestión a sus representaciones administrativas (delegaciones vecinales, juntas comunales,

etc.).

Que la proximidad con el vecino permita tomar conocimiento rápido de sus problemas y simplifique

la búsqueda de soluciones.

El gobierno local debe proporcionar respuestas efectivas, atendiendo las particularidades de cada

zona, contemplando: número de habitantes, extensión territorial, situación socio–económica, etc.

Convirtiéndose en un estado inteligente, dinámico, de rápida respuesta y garante de derechos.

Participación Ciudadana

No podemos dejar de hacer una breve referencia a la participación ciudadana y su importante

gravitación en los procesos de descentralización local.

La forma representativa de gobierno tiene sustento en la participación ciudadana, la cual

constituye la clave para su evolución y consolidación.

En las décadas pasadas la participación ciudadana se vio limitada a la intervención en los actos

eleccionarios, a través del voto o como candidato para ser elegido en alguno de los cargos a

dirimirse.

En la actualidad la participación apunta a la verdadera intervención de la sociedad en la

planificación y la toma de decisiones de las gestiones gubernamentales.

Estableciendo una relación de fluidez entre la comunidad y el Estado, facilitando la concertación y

diagramación de las políticas que mejoren las condiciones de vida.

Entendiendo que la participación es el ejercicio de la ciudadanía plena, traducida en acciones

concretas, basadas en derechos constitucionales, con el objetivo de solucionar problemáticas

determinadas.

Como referíamos en el punto anterior el ámbito municipal es por magnitud el lugar donde la

participación es más propicia y puede otorgar mejores resultados.

La participación en el espacio local enriquece la democracia, brindando a los vecinos tener

incidencia concreta en la definición de las políticas oficiales. Convirtiendo a los habitantes en

protagonistas y forjadores de su destino; involucrándolos en la vida pública con todas las

implicancias que esto representa.

Es función del gobierno local promover y resguardar la participación ciudadana, ofreciendo los

mecanismos institucionales que la hagan posible, e instrumentando los controles que aseguren su

ejercicio genuino y transparente.

Detallando y delimitando, pormenorizadamente, las atribuciones y los límites en su práctica.

Tendiendo a reforzar los lazos comunales y asumiendo un fuerte compromiso de integración social.

Generando una identidad colectiva que permita construir un proyecto de ciudad.

Los estados municipales son los garantes de la participación vecinal, sin la cual es imposible el

éxito de la descentralización política y económica. La participación es un elemento fundamental y

fundacional del referido instituto, y de la afirmación del sistema republicano federal.

Descentralización y participación están profundamente relacionadas, y su aplicación conjunta se

torna imprescindible.

La descentralización propende a la participación, y ambas a producir transformaciones concretas

en el medio local. Tienen como objetivo esencial el acercamiento entre los habitantes y el Estado, y

un mejoramiento en la calidad de vida.

El impulso de la participación hace posible la construcción de una ciudadanía activa y una

propuesta de ciudad. Recreando un vínculo necesario entre los vecinos y el Estado, reconstruyendo

el pacto social.

Es por ello que la descentralización implica buscar formas de involucrar a los comarcanos con el

devenir del destino del estado municipal.

Así se han pensado e instrumentado formas de intervención popular en temas como la asignación

del patrimonio, con la creación del denominado Presupuesto Participativo. Cuya importancia es

muy relevante en el crecimiento de la comunidad, democratizando y transparentando el gasto

público.

Otorgando a los barrios, localidades u otras divisiones territoriales, real incidencia en la utilización

y optimización de los recursos presupuestarios atendiendo las necesidades de cada distrito.

Esta innovadora forma de participación genera un fuerte compromiso de la comunidad, y una

rápida solución a los problemas más urgentes en cada lugar del municipio.

Posee la gran ventaja de dar una instancia de decisión en la gestión político – económica a la

población, y consecuentemente responsabilidad por las resoluciones adoptadas.

Como otras formas importantes de participación ciudadana debemos mencionar: las audiencias

públicas, la iniciativa popular, el plebiscito y el referéndum, la revocatoria de mandato.

Todas ellas son formas tendientes a afirmar la democracia semidirecta, y a generar el compromiso

de los ciudadanos en la edificación del destino de ciudad donde habitan.

Descentralización Tributaria

La descentralización tributaria tiene un papel fundamental en la concreción de la descentralización

política, ya que sin autofinanciación la descentralización municipal se convierte en una utopía.

Esta autodeterminación en materia financiera y tributaria importa la designación y administración

de los recursos financieros, para poder solventar las erogaciones correspondientes al ejercicio de

sus funciones.

Los municipios deben contar con recursos propios y genuinos para la realización de su vida

institucional. El poder de imposición tributaria tiene como fin realizar las políticas públicas trazadas

por los gobiernos locales.

Es esencial para la autogestión. Para que exista gobernabilidad se debe contar con patrimonio.

La descentralización tributaria requiere una adecuada capacidad institucional de gestión y voluntad

política, constituyendo un instrumento necesario para fortalecer las autonomías locales.

Tradicionalmente los impuestos asignados a los niveles locales son los que se consideran fáciles de

administrar, y que no generen dificultades de competencia. Estos eran el cobro de gravámenes

directos, tasas y contribuciones, el pago de servicios directos y los derivados del poder de policía.

Normalmente lo recaudado por los gobiernos locales no era suficiente para cubrir sus necesidades

operativas, por lo que se origino una dependencia de los fondos distribuidos en concepto de

coparticipación y aportes estatales. Es por ello que se torna inevitable un replanteamiento en las

atribuciones de la recaudación. Los estados locales deben poseer mayor protagonismo y autonomía

en la recolección de ingresos.

Esta potestad debe ser armonizada con los tributos establecidos por el Estado Provincial, en primer

término, y con los fijados por el Estado Nacional.

Los tributos y recursos comunales no deben contrariar o colisionar con nuestra Constitución

Nacional, ni con la Constitución Provincial, ni con sus derechos y garantías en ella consagrados.
Como así tampoco pueden contradecir su legislación, ni el derecho de fondo, ni la Ley de

Coparticipación Federal de Impuestos.

Allí encontramos los límites al poder fiscal municipal.

La importancia de la descentralización tributaria tiene reconocimiento e implementación en la

Provincia de Buenos Aires, que ha iniciado un programa de Descentralización Administrativa

Tributaria.

Otorgando a los municipios la facultad de administrar impuestos provinciales cuya recaudación está

destinada a las comunas. Establecido por la Ley 13.010, que incluye al Impuesto Inmobiliario

Rural, al Impuesto sobre los Ingresos Brutos (pequeños contribuyentes), al Impuesto a los

Automotores (modelos 1977 a 1987) y habilita a los gobiernos comunales en la implementación de

planes de pago para el recupero de deudas tributarias.

Esta nueva forma de distribución de la recaudación brinda a los municipios participación en el

cobro y en el producido de los gravámenes. Además la provincia asignó parte de ellos a obras de

mantenimiento en la red vial y de establecimientos educativos, y en otros gastos con incidencia

directa en las comunas que adhieran a estos convenios de descentralización.

Estos recursos sumados a los que reciben los municipios en virtud de la Ley de Coparticipación

Municipal, y demás leyes provinciales, aseguran económicamente el régimen municipal mediante el

traspaso de caudales, y por tanto el cumplimiento de sus fines.

La aplicación de este programa marca una tendencia en la descentralización de funciones

tributarias y de gestión en la recaudación hacia los gobiernos locales, con un contenido económico

que motoriza su desarrollo.

Autonomía Municipal

El derecho Público Provincial reconoce, salvo algunas excepciones el principio de autonomía

municipal.

Así también lo establece la Constitución Nacional en su artículo 123, en consonancia con el artículo

5, donde se establece que el régimen municipal es autónomo en el orden institucional, político,

administrativo, económico y financiero, correspondiéndole a cada provincia darle su alcance y

contenido.

La provincia de Buenos Aires no ha receptado en su reforma constitucional del año 1994 éstos

principios. Es decir, no consagra en su Carta Magna el principio de autonomía municipal.

Es necesario que la provincia de Buenos Aires efectúe una modificación en su régimen municipal ,

y se ajuste a los parámetros establecidos en los citados artículos de la Constitución Nacional.

La consagración jurídica con rango constitucional de la autonomía municipal daría la plenitud

formal a la institución comunera, y al sistema republicano federal.

La autonomía municipal es indispensable para pensar comunas que se autorregulen en temas

trascendentales que rigen su vida político – institucional.

El dictado de sus propias Cartas Orgánicas permitirá la independencia y el ejercicio del verdadero

poder municipal, concretando la anhelada descentralización local. Basada en los principios de la

democracia cívica, la participación, el ejercicio de los derechos constitucionales y el sistema federal

de gobierno.

La autonomía favorece el cambio que buscamos en el ámbito público, es iniciadora de acciones

transformadoras que vigorizan las instituciones y promueven el compromiso de la población.

La autonomía dota de legitimidad y legalidad a los municipios.

La autonomía da el derecho a los municipios de reglar su vida comunal, y desplegar sus proyectos

vecinales.

La autonomía posibilita la autogestión.

En síntesis, la autonomía brinda el marco legal para el florecimiento de los valores que dieron

origen al nacimiento de la institución municipal.

Conclusiones

A lo largo de este trabajo hemos destacado los beneficios de la descentralización y la autonomía

municipal.

Coligiendo que sus ventajas radican principalmente en el acercamiento que provocan entre el

estado y la población.

Encontrando las siguientes ventajas:

● Propicia un conocimiento directo entre las prioridades y preocupaciones comunes.

● Favorece la acertada determinación de las erogaciones públicas, haciendo más útil el

recurso oficial.

● Permite identificar detalladamente la problemática local y distrital.

● Aumenta la eficacia y eficiencia del estado municipal.

● Establece una responsabilidad superior de sus funcionarios y un mayor grado de

compromiso de los ciudadanos.

● Aumenta la calidad de la democracia, implicando intervención vecinal, y convirtiéndola en

una comunidad con democracia participativa.

● Potencia el fortalecimiento de las capacidades locales y eleva el nivel de vida.

● Favorece el desarrollo y las libertades individuales.

● Fomenta el consenso y la concertación.

Propiciar la descentralización y la autonomía municipal es pensar en el estado local; y

pensar en el estado local es definir el proyecto de Nación