La Nueva Política

Módulo 5 Reforma del Estado y Reforma Política

1. EL ESTADO ARGENTINO. ORGANIZACIÓN. SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL. BASES

DE UN NUEVO FEDERALISMO

Dr Miguel Angel Caminos (*)

(*) Abogado, Procurador y Escribano recibido en la facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la

Universidad Nacional de la Plata. Colaborador «ad honorem» de diversas cátedras de dicha

facultad. Profesor provisional de las cátedras «derecho 1» e «instrucción cívica» ambos en el año

2001.

«Nos los representantes de la Nación Argentina, reunidos en Congreso General Constituyente, por

voluntad y elección de las provincias que la componen...»

«Artículo 1º: La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana

federal, según lo establece la presente Constitución »

Derecho federal

El derecho federal es el conjunto de principios y normas jurídicas que regulan las relaciones entre

el gobierno nacional y las provincias, y de éstas entre sí. En el territorio argentino coexisten dos

clases de autoridades: las provinciales, con jurisdicción -cada una- en su propio territorio y una
autoridad federal, con jurisdicción en todo el territorio de la Nación.

La Nación

El concepto de Nación ha sido estudiado para hacer cabalgar sobre él, la repartición de fronteras

acomodadas a las comunidades homogéneas, conforme al principio del derecho internacional

público llamado de las nacionalidades. Como dice Burdeau (Tratado de la Ciencia Política, París,

1967), «la Nación tiene su origen en un sentimiento de solidaridad entre personas de una

agrupación humana que los hace vivir juntos». Los elementos determinantes de esa voluntad son:

la raza, la lengua, la religión y las tradiciones comunes. La resultante de todos estos vínculos de

diversa procedencia es la Nación, a la cual caracteriza una identidad de provenir.

«Una nación es un sueño de porvenir compartido. Y es así, precisamente, porque el sentimiento

nacional procede de la conciencia de un pasado común. El hombre se interesa en su pasado en la

medida en que él consulta el provenir. A menudo, el ayer no existe para él como fundamento de

aquello de lo cual mañana será hecho. Cada día el hombre cumple su esfuerzo que se inscribirá en

el tiempo; el beneficio más cierto para él, de la existencia del cuerpo nacional, es que no aborda

solo el futuro del cual espera el premio de su esfuerzo. Gracias a su integración en la comunidad

nacional, proyecta, de alguna forma, en el porvenir, los cuadros de su seguridad presente. En

cuanto más siente afirmarse en él el sentido nacional es más segura la hipoteca que toma sobre

el porvenir».

Nación y Estado

Por su parte, el Estado es la sociedad civil organizada políticamente por un sistema jurídico, con

asiento sobre una estructura territorial determinada. Según la definición más tradicional es «la

Nación jurídicamente organizada».

La población y el territorio son elementos materiales del Estado. Y su elemento formal es el

poder público.

El nexo -o vínculo- entre dichos elementos materiales y el elemento formal, se entabla mediante

una Ley Fundamental (Constitución), que establece la organización jurídico-política del Estado

y reconoce los derechos y garantías que tienen sus habitantes.

El Estado es un poder de derecho. Con esto se quiere significar que el poder público es la fuerza

social destinada a imponer comportamientos humanos en las direcciones que fija quién lo

ejerce efectivamente. Ejercer el poder significa tener facultades de coacción, lo que lleva

implícita la idea de un ordenamiento o relación de mando y obediencia.

Ferdinand Lassalle decía, en 1862, (¿Qué es una Constitución?), que: «Los problemas

constitucionales no son, primariamente, problema de derecho, sino de poder; la verdadera

Constitución de un país sólo reside en los factores reales y efectivos de poder que en ese país

rigen; y las Constituciones escritas no tiene valor ni son duraderas más que cuando dan

expresión fiel a los factores de poder imperantes en la realidad social.»

En la obra Política de Aristóteles se expresa: «La Constitución es la ordenación de los poderes

gubernativos de una comunidad política soberana, de cómo están distribuidas las funciones de

tales poderes, de cuál es el sector social dominante en la comunidad política y de cuál es el fin

asignado a la comunidad política por ese sector

social dominante».

Gobierno y Estado

En el lenguaje común, los vocablos «Estado» y «Gobierno» suelen ser utilizados como sinónimos,

sin embargo designan dos realidades diferentes, aunque

estrechamente vinculadas.

El Estado es una especie moderna del género que es la organización política global. Abarca
individuos y grupos sociales que están sujetos, de manera directa y excluyente, al poder político de

la organización y en un ámbito territorial determinado. El Estado es una entidad dotada de un

poder supremo, cuya titularidad le pertenece (soberanía), integrada por la cohesión de

individuos, sociedades y comunidades asentadas sobre un espacio territorial. El gobierno alude

al conjunto de personas u órganos a los cuales se encomienda el ejercicio del poder

político del Estado.

El gobierno ejerce ese poder político dentro del Estado, ya sea legislando, ejecutando leyes,

desarrollando la función jurisdiccional, administrando bienes comunes o controlando la adecuación

de los diversos estamentos gubernamentales a las reglas jurídicas que regulan el ejercicio de dicho

poder, lo que se denomina

«Estado de Derecho».

Entonces, el gobierno es la institución que pone en funcionamiento al Estado

mediante el ejercicio de su poder político.

La República Argentina como Estado federal

La República Argentina es un Estado organizado según el sistema federal. Ello implica la

coexistencia de dos órdenes autónomos de gobierno, cada uno de ellos, con su propia esfera

de competencias.

La Nación y cada una de las provincias, que conforman el Estado nacional, como la Corte Suprema

de Justicia ha tenido oportunidad de afirmarlo más de una vez, es una «unión indestructible de

Estados también indestructibles».

Cada uno de esos «Estados indestructibles» se conforma con tres elementos: gobierno, población y

territorio, existiendo sólo superposición entre el Estado federal y los Estados particulares, pero no

de éstos entre sí: cada Estado particular, a través de sus órganos de gobierno, sólo puede legislar

para su población y para su territorio.

 Nuestra forma de Estado es federal, mientras que la forma de Gobierno es

representativa, republicana y democrática.

El art. 1º de la Constitución Nacional («La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma

representativa republicana federal, según la establece la presente Constitución») declara la forma

de Estado y de Gobierno de nuestra Nación, sin crear derechos subjetivos para las personas, pero

conforma una fuente relevante en el desarrollo de los derechos y en el afianzamiento de las

garantías constitucionales.

Es así, que pueden alegarse las demarcaciones de competencias del Estado federal, los principios y

notas del gobierno republicano, representativo y democrático como defensa administrativa y

judicial de los derechos y garantías individuales.

El Estado Federal supone la existencia de más de un centro territorial con capacidad normativa, en

el que se equilibran la unidad de un solo Estado (Nación) con la pluralidad y autonomía de muchos

otros (provincias).

El Gobierno de Sistema Republicano.

DIVISIÓN DE PODERES

La adopción a la forma «republicana» de gobierno de nuestra Constitución Nacional, impone en la

práctica la doctrina de la separación de los poderes.

La división de poderes responde a la ideología de seguridad y control que organiza toda una

estructura de contención del poder para proteger a los hombres en su libertad y sus derechos. Se

persigue evitar la concentración que degenera en totalitarismo y resguardar la libertad de los

individuos.

Así, el poder del estado se divide en tres órganos: Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder

Judicial.
ESTRUCTURA ORGÁNICA

El Poder Ejecutivo

Nuestra Constitución Nacional adopta el sistema presidencialista. Un ciudadano con el cargo de

Presidente de la Nación (art. 99, Constitución Nacional):

Ejerce la jefatura suprema de la Nación y es el responsable político de la

administración del país.

Expide las instrucciones y reglamentos necesarios para la ejecución de

las leyes.

Participa en la formación de las leyes con arreglo a la Constitución Nacional: las

promulga y las hace publicar. No puede dictar disposiciones de

carácter legislativo.

Nombra los magistrados de la Corte Suprema con acuerdo del Senado por 2/3 de sus

votos.

Nombra a los demás jueces inferiores en base a una terna del Consejo de la

Magistratura con acuerdo del Senado aprobado por los 2/3 de

sus miembros presentes.

Indulta y conmuta penas.

Concede jubilaciones, pensiones, retiros, licencias, etc.

Nombra y remueve a embajadores, ministros plenipotenciarios y encargados de

negocios con acuerdo del Senado.

Abre anualmente las sesiones ordinarias del Congreso y convoca

 las extraordinarias.

Supervisa las facultades del Jefe de Gabinete respecto de la recaudación. Concluye y

firma tratados y concordatos con otros estados nacionales u organizaciones

internacionales.

Es comandante de todas las fuerzas militares del país. Provee los empleos militares y

dispone de las fuerzas armadas.

Declara la guerra con autorización del Congreso.

Declara el estado de sitio en caso de ataque exterior por un término limitado con

acuerdo del Senado.

Solicita informes al Jefe de Gabinete y demás ministros.

Decreta la intervención federal a las provincias en caso de receso

del Congreso.

A partir de la reforma constitucional de 1994, se intentó limitar el poder del Poder Ejecutivo a

través de la creación de un Jefe de Gabinete (art. 100, Constitución Nacional).

Esta figura es muy diferente de la del «Primer Ministro», de sistemas como el británico, por su

fuerte dependencia con el Presidente de la Nación. Tampoco depende, como aquel, del voto de

confianza del Parlamento, aunque puede ser interpelado por el Congreso Nacional e, incluso, ser

removido por este por el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera

de las Cámaras.

Teóricamente, el poder es ejercido por el Presidente de la Nación, mientras que el Jefe de Gabinete

ostentaría la administración general del país.

La Constitución Nacional exige, para ser presidente, haber nacido en el territorio de la República o,

habiendo nacido en país extranjero, ser hijo de ciudadano nativo, haber sido ciudadano de la
Nación por 6 años y tener 30 años cumplidos (art. 89, Constitución Nacional). Se exigen los

mismos requisitos para ser vicepresidente.

Dura en sus funciones cuatro años y puede ser reelegido durante un solo

período consecutivo.

El presidente elige al Jefe y a su Gabinete de Ministros, que tienen a su cargo el despacho de los

negocios de la Nación, y son quienes refrendan y legalizan los actos del presidente por medio de su

firma, sin cuyo requisito carecen de eficacia.

Son funciones del Jefe de Gabinete, ejercer la administración general del país, efectuar los

nombramientos de los empleados de la administración -con excepción de los que correspondan al

presidente- coordinar y convocar las reuniones de gabinete de ministros, presidiéndolas en caso de

ausencia del presidente, enviar al Congreso las leyes de Presupuesto y de Ministerios, previo

tratamiento en Gabinete y aprobación por el presidente, hacer recaudar las rentas de la Nación y

ejecutar la ley de presupuesto, entre otras (art. 100, Constitución Nacional).

El Poder Legislativo

Es ejercido por el Congreso Nacional. El mismo está compuesto por dos cámaras, una de Diputados

y otra de Senadores.

a. Cámara de Diputados

Se compone de los representantes elegidos directamente por el pueblo de las provincias y de la

Ciudad Autónoma de Buenos Aires (art. 54, Constitución Nacional).

Para ser diputado se requiere haber cumplido 25 años, tener cuatro años de ciudadanía en ejercicio

y ser natural de la provincia que lo elija o con dos años de residencia inmediata en ella. Duran en

su cargo cuatro años, pudiendo ser reelectos sin restricción de cantidad de períodos. La Cámara se

renueva por mitades cada dos años.

b. Cámara de Senadores

Los Senadores representan directamente a las provincias y son expresión del sistema federal

adoptado por la Constitución Nacional. Cada provincia, sin importar su extensión o población, se

encuentra representada en el Senado por tres senadores.

Los Senadores son elegidos en forma directa por el pueblo de cada provincia. Corresponden dos

bancas al partido político que obtenga el mayor número de votos y la restante al que le siga en

número de votos.

Para ser Senador Nacional se exige tener una edad mínima de 30 años, haber sido ciudadano de la

Nación durante seis y ser natural de la provincia que lo elija o con dos años de residencia

inmediata en ella. Duran seis años en sus cargos, pudiendo ser también reelectos en forma

indefinida. La Cámara se renueva por tercios de los distritos electorales cada dos años. Esta

Cámara es presidida por el Vicepresidente de la Nación.

El Congreso, a través de sus dos cámaras, es el responsable de la creación de la regulación

normativa del país (art. 75 Constitución Nacional).

Entre sus diversas atribuciones más importantes se encuentran:

a. a. Legislar en materia aduanera estableciendo los derechos de importación y exportación,

que son uniformes en todo el país. Recordemos que por el federalismo, se encuentra

prohibida la imposición de barreras aduaneras

a nivel interno.

b. Impone contribuciones indirectas en forma concurrente con las provincias, y contribuciones

directas por tiempo indeterminado siempre que la defensa, seguridad o bien general del

país lo requieran.

c. Establece y modifica asignaciones de recursos coparticipables por

tiempo determinado.

d. Autoriza los empréstitos sobre el crédito de la Nación.

 e. Dispone del uso y de la enajenación de tierras de propiedad nacional.

f. Es el responsable de establecer y regular un Banco Federal, único con facultades de emitir

moneda.

g. Arregla el pago de la deuda interior y exterior del país.

h. Fija el presupuesto anual.

i. Acuerda subsidios a las provincias.

j. Reglamenta la libre navegación de los ríos interiores, crea y suprime aduanas.

k. Hace sellar moneda y fija su valor.

l. Adopta el sistema de pesos y medidas.

m. Dicta los códigos de fondo (civil, comercial, penal, de minería, de trabajo y seguridad

social), los que son de aplicación en todo el territorio de la República, y son aplicados por

los gobiernos locales.

n. Regla el comercio de las naciones extranjeras y de las provincias entre sí.

o. Arregla y establece los correos generales.

p. Arregla definitivamente los límites de la Nación y fija los de las provincias.

q. Provee la seguridad de las fronteras.

r. Reconoce la preexistencia étnica y cultural de los pueblos originarios.

s. Provee todo lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las

provincias.

t. Provee lo conducente al desarrollo humano, progreso social, etc.

u. Establecer tribunales inferiores a la Corte Suprema.

v. Admite o rechaza la renuncia del Presidente.

w. Aprueba los tratados internacionales.

x. Declarar el estado de sitio en caso de conmoción interior.

y. Dictar la legislación necesaria para poner en ejercicio todos los poderes del Estado.

z. Se le prohíbe la delegación legislativa.

El Poder Judicial

Es ejercido por la Corte Suprema de la Nación y por los demás tribunales inferiores que el
Congreso establezca. Es el encargado de juzgar el cumplimiento de las leyes.

Luego de la reforma constitucional, el Consejo de la Magistratura, órgano que reúne

representantes de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces, de los

abogados de matrícula, de personas del ámbito académico y científico, es el encargado de la

selección de los jueces. De los candidatos seleccionados por concurso público, emite una propuesta

por ternas vinculantes entre los cuales el Congreso Nacional elige a los magistrados.

Asimismo, se crea el Jurado de Enjuiciamiento, encargado de la remoción de los jueces que

hubieran incurrido en falta grave para ello.

Corresponde a la Corte Suprema de Justicia de la Nación y a los tribunales inferiores el

conocimiento y la decisión sobre todas las causas que versen sobre puntos regidos por la CN y por

las leyes de la Nación, y por los tratados con naciones extranjeras, y de las causas

correspondientes a embajadores, ministros públicos y cónsules extranjeros, de los asuntos en que

la Nación sea parte, de las causas entre dos o más provincias, entre una provincia y vecinos de

otra, entre vecinos de diferentes provincias, y entre una provincia o sus vecinos contra un estado o

ciudadano extranjero.

Pirámide normativa

En nuestro país, por razón del sistema federal adoptado por la constitución política, conviven dos

ordenamientos jurídicos yuxtapuestos, el nacional, originado en el Gobierno Nacional y el provincial

que proviene de la potestad legislativa de cada provincia. Para evitar fricciones, la Constitución

Nacional ha deslindado las competencias propias de uno y otro poder público. Asimismo, las

normas se escalonan en un orden jerárquico. La violación de esta jerarquía será invalidante de las

normas sancionadas en tal acto por: inconstitucionalidad o contradicción con la respectiva

constitución, ilegalidad de los decretos, ordenanzas y normas inferiores, iniquidad, cuando el

sentido de la norma pueda representar no el afianzamiento de la justicia, sino el de la iniquidad.

1. La Constitución Nacional. En el orden nacional es la norma suprema, a la que deben atarse

todos los ordenamientos provinciales.

2. Los tratados internacionales. Nuestra Constitución Nacional le da a algunos tratados, la

misma fuerza que tiene la Constitución misma. Los tratados son, por regla, sancionados

como leyes al ser aprobados y promulgados.

3. Códigos de fondo. Leyes nacionales. La Constitución Nacional ha reservado para el Congreso

Nacional la atribución de dictar los códigos civil, comercial, penal, y de minería. La

aplicación de los mismos corresponderá a los tribunales de la jurisdicción que corresponda.

4. Decretos Reglamentarios. El Poder Ejecutivo Nacional tiene facultades para dictar los

decretos reglamentarios de las leyes y códigos nacionales, así como en otras materias no

delegadas. Los poderes ejecutivos provinciales, a su vez, dictan las reglamentaciones de las

leyes provinciales en arreglo a sus

respectivas constituciones.

5. Ordenanzas Municipales. Los municipios tienen facultades legislativas para materias de

atribución propia. El alcance de esta facultad deriva de los ordenamientos constitucionales

de cada provincia.

6. La costumbre. Es la observancia constante y uniforme de un cierto comportamiento por los

miembros de una comunidad social, con la convicción de que corresponde a una necesidad

jurídica. Son fuentes jurídicas en la medida en que reglen materias no regladas legalmente.

Tiene fundamental importancia en el orden comercial.

7. La jurisprudencia. Es la fuente de derecho que emana de la fuerza de convicción de las

decisiones judiciales concordantes sobre un mismo punto.

8. La doctrina. Es la opinión de los jurisconsultos.

9. La autonomía de las partes. También es fuente de derechos, si bien por el principio de

relatividad, sólo tiene fuerza entre ellas.

LA ESTRUCTURA DEL ESTADO ARGENTINO EN LA CONSTITUCIÓN NACIONAL.

La Constitución Nacional (CN) es la norma fundamental, basamento de todo el orden

jurídico-institucional de nuestro país. La misma acoge la forma federal de estado, que

importa una descentralización territorial del poder. El federalismo es la forma política

opuesta a la unitaria, que centraliza territorialmente al poder del estado.

Así, el Estado Federal, si bien es una unidad estatal, se compone de muchos estados menores

miembro (las provincias).

Se organiza una dualidad de poderes: la del Estado Federal o «Nacional» y la de las provincias.

Estas últimas autónomas, si bien no «soberanas». Las provincias son históricamente preexistentes

al Estado Federal.

Se dan así, tres tipos de relaciones en la estructura federal:

a. Relaciones de Subordinación

Se expresan en la llamada supremacía federal, que es la subordinación de los ordenamientos

locales (provinciales) al ordenamiento federal (nacional), para que las partes sean congruentes con

el todo. Implica la imposición de ciertas pautas en la Constitución Nacional en cuanto a las

estructuras de lineamiento, que deben ser acatadas por las constituciones provinciales. Así, por

ejemplo, la Constitución Nacional impone a las provincias su organización bajo el sistema

representativo y republicano, además del respeto a las garantías y derechos sostenidos por ella. Se

les prohíbe el derecho a la secesión.

b. Relaciones de Participación o Inordinación

Implican el derecho de las provincias a colaborar en la formación de decisiones con el gobierno

federal. En la práctica, se institucionaliza mediante la participación en el Congreso Nacional de

representantes por las provincias en el Senado de la Nación, que simboliza el equilibrio de las

provincias defendiendo en un pie de igualdad sus intereses y colaborando en el gobierno legislativo

de la Nación.
c. Relaciones de Coordinación

Delimita las competencias propias del Estado Federal y de las provincias. La Constitución Nacional

distribuye las atribuciones de uno y de otras.

En nuestro país, por razones históricas, la Constitución Nacional se acoge al sistema según el cual,

las provincias conservan todo el poder que no hayan delegado, expresamente, en la misma al

gobierno nacional. Así, es posible diferenciar:

Estados Provinciales

«... por voluntad y elección de las provincias que la componen...»

La República Argentina es un Estado Federal constituído por veintitrés provincias y una Ciudad

Autónoma. Cada provincia tiene competencias legislativas en los términos establecidos en sus

respectivas constituciones, en las que de forma expresa manifiestan su adhesión a la República.

El Poder Ejecutivo de cada provincia es ejercido por el gobernador electo por los habitantes. Entre

sus atribuciones se encuentra hacer cumplir la Constitución y las leyes de la Nación. De ahí que la

Constitución Nacional se refiera a ellos como agentes naturales del gobierno federal. El Poder

Legislativo provincial es ejercido por la correspondiente legislatura provincial, que puede ser

unicameral o bicameral.

Cada provincia está dividida en departamentos, salvo la de Buenos Aires, donde reciben la

denominación de partidos. Cada departamento está, a su vez, dividido en distritos y éstos en

localidades. Las localidades se clasifican, administrativamente, en función del número de

habitantes, principalmente. La naturaleza, composición y competencias del gobierno de cada

localidad dependen de su rango, estableciéndose en las diferentes constituciones, los criterios de

clasificación y las formas de gobierno.

Las localidades que superan un cierto número de habitantes -o por declararlo una ley provincial- se

denominan municipios. Están gobernadas por una municipalidad cuya rama ejecutiva es ejercida
por el intendente (o viceintendente), elegido por sufragio universal directo. La vertiente legislativa,

con potestad para la sanción de Ordenanzas Municipales, es ejercida por un Concejo Deliberante,

cuyo número de concejales se determina en función del número de habitantes del municipio,

arrojado por el último censo.

El resto de localidades, que cumplan requisitos mínimos tales como la existencia de casco urbano,

por ejemplo, podrán ser gobernadas por una Comisión de Fomento que constará de un presidente

y varios vocales.

En ambos casos, se establecerán los límites del ejido municipal que será gobernado por la

municipalidad o la comisión.

Esta estructura administrativa es dinámica y tiene el propósito de colaborar en la descentralización

del Estado (el Federalismo se lleva hasta el ámbito municipal).

Supremacía Constitucional, Relaciones Internacionales y Tratados

Considerada como verdadera norma jurídica, la Constitución histórica de 1853 se estructuró en

torno del principio de supremacía, consagrado en su art. 31. Dicho de otro modo, la Constitución

se ubicó a sí misma, en el vértice de la pirámide jurídica, por sobre el restante ordenamiento

normativo. Dado que la República Argentina se constituyó como Estado Federal, esa primacía

impuso la subordinación de todo el derecho local -emanado de las provinciasal bloque de

constitucionalidad. A más, el referido art. 31 ordenó la jerarquía de fuentes hacia adentro del

derecho federal –el mencionado bloque de constitucionalidad– al establecer que la Constitución

Nacional, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados

con las potencias extranjeras, son la Ley Suprema de la Nación.

Producto del liberalismo clásico, la Constitución histórica constituyó al Estado sobre la nación

sociológica de entonces. Un Estado soberano frente a los restantes de la comunidad internacional e

independiente de ellos –es decir, soberano– para tomar sus propias decisiones en el orden interno.
Sin embargo, esa organización estatal, que se creó en 1853, ubicó en la comunidad internacional a

un país –la República Argentina– de puertas abiertas, desestimando posiciones aislacionistas. Los

rasgos de esa cosmovisión son notables en la invitación formulada en el Preámbulo de la

Constitución a todos los hombres del mundo que quisieran habitar el suelo argentino; en el

fomento de la inmigración –arts. 25 y 67, inc. 16 (hoy 75, inc. 18), en la declaración de derechos

reconocida a los habitantes (art. 14) y en la igualdad expresa deparada a los extranjeros (art. 20).

El modelo trazado se completó con la manda al gobierno federal para que éste afianzara sus

relaciones de paz y comercio con las potencias extranjeras, por medio de tratados que estén en

conformidad con los principios de derecho público establecidos en la Constitución (art. 27) y con el

expreso reconocimiento del derecho de gentes (art. 102, hoy art. 118).

La interpretación armónica de los arts. 27 y 31 de la Ley Suprema, impuso al Estado Federal la

obligación de celebrar acuerdos con los otros estados, pero respetando siempre los principios del

derecho público de la Constitución Nacional. En consecuencia, los tratados celebrados por el Estado

argentino quedaban sujetos al eventual control de constitucionalidad, ejercido por el Poder Judicial.

La modificación o pugna con algún principio, declaración, derecho o atribución estatal mediante las

cláusulas de un tratado interferiría, también, con lo establecido en el art. 30 de la Constitución

Nacional, ya que introduciría cambios en la Ley Suprema al margen del procedimiento y los

requisitos que debe respetar cualquiera de aquellas enmiendas.

Por otro lado, la reforma de 1994 resolvió el antiguo problema del orden jerárquico entre leyes y

tratados, al disponer que todos éstos y los concordatos «tienen jerarquía superior a las leyes».

Sobre el punto, la referida enmienda siguió en un todo la doctrina del precedente «Ekmekdjian c/

Sofovich» establecido por la Corte Suprema en 1992, y en el que también sostuvo que el art. 27

de la Convención de Viena obliga a los estados parte a no invocar el derecho interno para incumplir

las obligaciones contraídas en virtud de la celebración de un tratado. Esta doctrina fue desarrollada

más tarde en «Fibraca Constructora SCA». En este fallo, el Tribunal dijo que la necesaria aplicación

del art. 27 de la Convención de Viena impone a los órganos del Estado argentino –una vez

asegurados los principios de derecho público constitucionales– asignar primacía a los tratados ante

un eventual conflicto con cualquier norma interna contraria.

Por otra parte, el art. 75, inc. 24 de la Constitución Nacional, dispuso que «las normas dictadas en

consecuencia (de los tratados de integración) tienen jerarquía superior

a las leyes».

De acuerdo con las reglas de la Constitución histórica de 1853, la atribución para celebrar tratados

constituía una competencia delegada por las provincias al gobierno federal.

A pesar de que esa competencia se mantuvo en el ámbito del gobierno central, en virtud del art.

124 introducido en 1994, las provincias asumieron – »se reservaron», para emplear el término

técnico– la competencia para celebrar tratados, por cierto, acotada y ejercida con conocimiento del

Congreso Nacional. El alcance de ese conocimiento que debe tener el Poder Legislativo depende del

tipo de tratado que hayan celebrado las provincias y, al firmar esas convenciones, los estados

locales no deben comprometer la política exterior del Estado Nacional, afectar las facultades

delegadas o el crédito público de la Nación.

No obstante, la innovación sustantiva y de mayor impacto producida por la reforma constitucional

de 1994 en el sistema de fuentes del derecho argentino, en las relaciones de poder, en el alcance

de los derechos de las personas y en las responsabilidades internacionales del Estado por violación

de los derechos humanos, provino del art. 75, inc. 22 de la Constitución Nacional. Esta norma

declaró la jerarquía constitucional de los tratados de derechos humanos enumerados en la

disposición y, al mismo tiempo, habilitó al Congreso a disponer la mencionada jerarquía de otros

tratados de derechos humanos mediante un procedimiento especial. Pero no dispuso la primacía

del derecho internacional por sobre la Constitución. De ese modo, el principio del art. 27 de la Ley

Suprema mantuvo su plena eficacia y exigencia de subordinación de los demás tratados al derecho

público argentino.

Bases de un nuevo federalismo

El proceso de cambio conceptual hacia un federalismo cooperativo fue lento y se vio finalmente

plasmado en la reforma constitucional de 1994, que tuvo entre sus objetivos el «fortalecimiento
del federalismo», así como en las reformas provinciales que precedieron y que acompañaron a ésta.

Pero a pesar de las normas constitucionales, en la práctica continúa observándose una gran

concentración que se manifiesta con particularidad en el sistema financiero, como consecuencia

de la gran cantidad de servicios, gastos y funciones que el Estado federal transfirió sin su

contrapartida presupuestaria.

En ese sentido, también la descentralización territorial aparece como uno de los principios

fundamentales de la Constitución, que tiene por objetivo la conformación de una sola unidad

económica regida por el principio de subsidiariedad.

Es menester recordar que más allá de la adopción de la forma federal de Estado, el territorio

nacional se conformó como un solo mercado, diseñando todo un modelo que incluyó la libre

circulación interior de bienes y mercaderías autorizando sólo la existencia de las aduanas

nacionales.

En los países federales como la Argentina, se trata más bien de reconocer poder de decisión a

las provincias y municipios, recogiendo toda una tendencia y evolución del derecho público

provincial. Tener clara esa diferencia hará que no se distorsionen los principios incorporados a la

ley fundamental.

Un caso paradigmático lo constituye la posibilidad de crear regiones para el desarrollo

económico y social, que recoge una tendencia genuina y espontánea en sentido ascendente

desde las propias unidades políticas preexistentes, de modo tal que algunas regiones como el NOA,

el NEA y la Región Patagónica han ido adquiriendo una identidad que muchas veces se traduce en

la gestión de intereses comunes y en una prioridad de los temas regionales por sobre los

intereses partidarios en los mismos

debates parlamentarios.

La tensión entre argumentos descentralizadores que esconden prejuicios centralistas frente a

verdaderas reivindicaciones federalistas se observa también en otros temas, como el sistema de

reparto en el régimen de coparticipación federal.

Otro tanto podría señalarse con respecto al régimen municipal, toda vez que, si bien la

Constitución consagra un amplio concepto de «autonomía», lo cierto es que al remitirse a lo

dispuesto en cada Constitución provincial, muchas veces se ha postergado la real implementación

de la reforma, convirtiéndose en verdaderas expresiones de deseos.

El principio es que las provincias conservan los poderes no delegados. De ese modo, la

Constitución establece que las provincias pueden promover su industria, la inmigración, la

construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad

provincial, la introducción y el establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales

extranjeros y la explotación de sus ríos, por leyes protectoras de estos fines, y con sus recursos

propios.

La consolidación de un federalismo solidario y eficiente debe visualizar la descentralización

como una tendencia instrumental que favorece la autogestión y el autogobierno, pero sin

perder de vista que sólo el federalismo responderá a una concepción auténtica y fortalecida si se

origina en la misma base de la convivencia social y en las unidades políticas que lo sustentan.

El grado de autonomía dependerá, en definitiva, de la voluntad política de la ciudadanía en

ejercerla y asumirla. En una democracia participativa es esperable que la tendencia se

manifieste de modo creciente.

Finalmente, un nuevo federalismo fundado en la solidaridad será un marco de garantías más

adecuado para preservar los nuevos derechos o derechos de tercera generación. Así como los

derechos de primera generación se fundaron en la libertad, los de segunda generación lo hicieron

en la igualdad y los de tercera generación lo hacen en la solidaridad. Son, en definitiva, derechos

de la participación, y en esto coinciden con la nueva visión de nuestro federalismo.

Las capacidades internacionales de los Entes Subnacionales

EN ARGENTINA

En Argentina, desde fines de la década del 80 hasta nuestros días, la atribución de mayores

márgenes de acción para las provincias y regiones se ha utilizado para proponer y actuar iniciativas

que, algunas veces, complementan el accionar de los estados centrales y, otras, abren caminos

innovadores.

De una comparación de las capacidades externas de los entes subnacionales, surge la convicción

de que el «poder externo» otorgado a los mismos, al desligar de los principios fundamentales que

el Estado determina, a las actividades de competencia exclusiva de las regiones.

Las transformaciones que han tenido lugar en el escenario mundial, la aparición de nuevos actores

que interactúan en forma novedosa con el Estado - Nación y la fuerza renovada de los actores

subnacionales, conforman una nueva realidad internacional.

En la Argentina, el accionar de las provincias en el escenario internacional, ha sufrido

transformaciones que se inician a fines de la década del 80 y continúan hasta la actualidad. El

conjunto de las denominadas «reformas de primera generación » ha incluido la atribución de

mayores márgenes de acción en la gestión de las relaciones internacionales para las provincias y

algunas de ellas los han utilizado para proponer actividades, muchas veces complementarias y

otras innovadoras, paralelas a las actividades del Estado - Nación.

LAS PROVINCIAS ARGENTINAS Y LAS RELACIONES INTERNACIONALES

La transformación que se viene describiendo, con la incorporación de nuevos actores y nuevas

relaciones entre éstos y los viejos protagonistas en el escenario internacional, también tiene sus

consecuencias sobre el ordenamiento interno de la República Argentina y el rol que las provincias

asumen en las relaciones con el resto del mundo.

Haciendo una retrospección histórica, observamos que en el período de formación nacional, el

centralismo de Buenos Aires se impone, sin que esto sirva para poder evitar las guerras civiles y
los levantamientos de los caudillos. Recién la generación del ‘80, con su política de «paz y

administración», plasma un modelo de desarrollo en el cual la función del puerto bonaerense es

crucial para la inserción internacional elegida: proveedora de alimentos y materias primas a las

potencias de la época. Así, las tendencias a la centralización, comenzaron a percibirse desde

temprano. El gasto público creció cuatro veces en los años que van desde 1916 a 1930, con un

fuerte aumento del número de empleados del gobierno federal. Esto se profundiza durante los años

sucesivos hasta que en la década de los ‘70 y ’80, el proceso centralizador y estatizante comienza

a mostrar claras señales de crisis. La descentralización se convierte en un común denominador de

todas las propuestas de cambio, pero los resultados son escasos en cuanto a reducción del gasto

público central y a la disminución de las desigualdades dentro del

territorio nacional.

Durante la última parte de la década del ‘80 y la primera de la del ’90, se han llevado a cabo, en

América Latina, «reformas de primera generación», consistentes en una descentralización que

modificó las relaciones entre el Estado nacional, las provincias y las comunas. Era necesario un

cambio en la distribución de roles entre el Estado nacional y los Estados provinciales para hacerla

más eficiente y equilibrada. En la Argentina estos cambios comienzan, apenas perceptibles, en los

últimos años del gobierno de Alfonsín y se intensifican durante la primera presidencia de Menem,

dentro de un proyecto de liberalización económica y descentralización política. Las reformas de

primera generación incluyen el cambio en el papel de los estados provinciales argentinos en la

política exterior.

Es así que el federalismo incorpora nuevos elementos a las relaciones exteriores. Un Estado

Federal como la Argentina no puede ignorar que las provincias pueden transformarse en actores

internacionales dentro de las competencias que le son propias. Inclusive, pueden llegar a ciertos

acuerdos, con el consentimiento del Congreso, con actores de la comunidad internacional. La

función del gobierno federal en estos casos debe ser la coordinación y asesoramiento, para evitar

que estas acciones sean contrarias a la política exterior o estén fuera de las competencias de los

gobiernos provinciales.

En el marco de la Asamblea Constituyente de 1994, que reformó la Constitución Nacional, el

federalismo vuelve a surgir como uno de los principales temas de debate, delineando los nuevos

aspectos político-institucionales del mismo. La estructura argentina se complejiza y se apoya sobre

cuatro niveles de gobierno: el gobierno federal, los gobiernos de provincias, el gobierno de la

Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los gobiernos municipales.

En la Constitución Argentina la competencia en materia de relaciones internacionales es atribuida

al gobierno federal. De esta manera en ella se estipula la actividad del Congreso en materia de

tratados con su aprobación, el acuerdo del Senado para el nombramiento de embajadores y

ministros plenipotenciarios, y la competencia del presidente en la negociación, firma y ratificación

de los tratados y en la designación del personal diplomático. Existe en materia de tratados

internacionales una competencia delegada por las provincias al gobierno federal en el art. 126

(antiguo 108) cuando establece: «Las provincias no ejercen el poder delegado a la Nación ....no

pueden celebrar tratados parciales de carácter político» pero sí pueden «celebrar tratados parciales

para fines de administración de justicia, de intereses económicos y trabajos de utilidad común con

conocimiento del Congreso Federal», según el artículo 125 de la Reforma de 1994.

La acepción de «tratados parciales» no es unánime. Cierta doctrina la contrapone a los tratados

internacionales que puede concluir el gobierno federal, referidos a temas políticos como los de paz,

de alianza o de límites y los que regulan aspectos generales de la vida entre dos estados. Los

tratados parciales son aquellos «para fines de administración de justicia, de intereses económicos y

trabajos de utilidad común» (art. 125) que las provincias pueden firmar, siempre que no tuvieran

carácter político (art. 126). La gestión de las facultades que las provincias se han reservado y las

que tienen conjuntamente con el gobierno federal pueden desbordar la jurisdicción interna y

traducirse en el ámbito internacional, sin por ello usurpar las facultades del gobierno federal. El

límite de esta actividad es que en la promoción de sus intereses, la provincia no comprometa

negociaciones que hacen a las relaciones específicamente internacionales de la Nación. La

contratación de bienes y servicios está dentro de esas facultades de las provincias y nada obsta

tampoco a que promuevan su turismo o sus productos en el exterior. El régimen elegido reconoce

un cierto grado de flexibilidad y apertura a nuevos horizontes de la autonomía provincial. En

definitiva, las provincias argentinas tienen capacidad de gestión internacional siempre que no sea

incompatible con la política exterior nacional.

Por otra parte, la reforma constitucional de 1994 introduce, por primera vez, la noción de región.

Según los artículos 124 y 125, las provincias pueden crear regiones para el desarrollo económico-

social e instituir los órganos que se necesitan para gestionar tales organismos. Para ejercer esta

capacidad, no necesitarán la aprobación previa del Congreso Nacional sino, simplemente, someter

la decisión a su «conocimiento». Luego de esta prerrogativa otorgada por la Constitución, varias

provincias argentinas iniciaron proyectos de integración -o revitalizaron proyectos ya existentes-

para conformar regiones. Si bien, inicialmente, se alcanzó gran dinamismo, luego de algunos años

la actividad decayó, entrando en un período de escasas iniciativas. Entre los intentos más logrados

se encuentra el de la Región Centro, conformada por las provincias de Córdoba, Santa Fe y Entre

Ríos, creada el 15 de agosto de 1998. Ésta, además de proponerse avanzar en las obras de

infraestructura de interés común, promueve la participación de la Región Centro en la formulación

y ejecución de las políticas regionales del MERCOSUR que le afecten, en colaboración con el

gobierno nacional. Otro ejemplo de regionalización, puede encontrarse en la integración de Río

Negro y Neuquén, con el objetivo de neutralizar el debilitamiento de los intereses patagónicos que

ha producido la globalización y fortalecer principios como la identidad nacional, el federalismo y el

cumplimiento de la Constitución. Al Tratado Interprovincial de la Región Patagónica se unen,

posteriormente, La Pampa, Santa Cruz, Tierra del Fuego y Chubut. Debemos mencionar también el

Tratado de Integración del Norte Grande Argentino de 1987, del Nuevo Cuyo de 1988. Estas

experiencias regionales se vinculan con otras transfronterizas dando origen a nuevos -o

fortaleciendo los ya existentes- emprendimientos de carácter

bi o multinacional.

Con la nueva capacidad otorgada a las provincias, que les permite constituir regiones, no se está

intercalando una nueva entidad jurídica a la estructura organizacional del Estado, sino que se le

reconocen objetivos de desarrollo económico y social, sin otorgarles poder sobre las provincias

(Bidart Campos, 1995). En definitiva, la región sólo puede ser creada por decisión de las provincias

y el único objetivo que puede tener es el desarrollo económico y social, siendo una alternativa más

para fortalecer el federalismo provincial.

El accionar de los estados provinciales argentinos tuvo un considerable dinamismo a mediados de

la década del ‘90, especialmente, con países fronterizos y con Estados con los que se tienen
fuertes lazos históricos y culturales, pero luego esta fuerza inicial decayó. Esto se debe, en algunos

casos, a que los objetivos propuestos eran demasiado ambiciosos y, en otros, a la necesidad de

atender problemas coyunturales más candentes que imposibilitaron el planeamiento con plazos

más prolongados.

Las transformaciones que han tenido lugar en últimas décadas en el escenario internacional y que

han provocado lo que se denomina la «globalización de las relaciones internacionales», tuvieron

múltiples efectos en la vinculación entre los países. Algunos fenómenos que comienzan en el

ámbito interno, se generalizan a partir de esta mayor globalización y se reproducen en otros

estados. Así, por ejemplo, puede señalarse la mayor fuerza que han ganado los sectores locales en

las democracias modernas, reivindicando su propia individualidad y su derecho a la diversidad.

El federalismo debe aplicarse en toda su amplitud para poder garantizar a las instituciones internas

de un estado, la plasticidad necesaria como para poder insertarse en el diseño de política exterior

del Estado Nacional.

En el accionar de los estados provinciales, que han ganado mayor dinamismo y protagonismo, se

puede identificar una mejor asignación de recursos y mayores logros directos, que se explican por

un mayor conocimiento de la realidad local, sus debilidades y sus fortalezas.

2.1 EL ESTADO PROVINCIAL. ESTRUCTURA

Guillermo Moreno (*)

(*) Abogado, constitucionalista, Profesor de Historia Constitucional en la Facultad de Ciencias

Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata.

I. Introducción

La provincia de Buenos Aires desde sus orígenes estuvo llamada a asumir un rol protagónico en la

consolidación de nuestro Estado con una fuerte vocación de liderazgo.

Surgida como provincia en 1820, Buenos Aires, se constituyó en un centro geopolítico de

trascendental importancia en la vida de nuestro país.

Durante un largo período de nuestra historia fue la gran beneficiada de los inmensos recursos

económicos provenientes de su estratégico puerto. En vano el resto de las provincias insistirá con

el proyecto de nacionalizar los ingresos de su aduana e implementar medidas proteccionistas que

resguardaran sus economías regionales.

Hoy, con sus 307.571 kilómetros cuadrados es la provincia con mayor extensión territorial,

representa el 8,2 % de la superficie total del país.

Al mismo tiempo, Buenos Aires es la provincia con mayor cantidad de población. El censo del año

2001, arrojó como resultado 13.760.969 habitantes. En la actualidad y conforme a datos

publicados por la Dirección Provincial de Estadísticas, la proyección de población a julio de 2006

ascendería a 14.784.007. En su territorio está situado uno de los conglomerados humanos más

populosos del mundo: el Conurbano bonaerense. En materia electoral su aporte es decisivo, ya que

cuenta con el 37.2 % del total

del padrón nacional.

Para tomar conciencia de su magnitud podemos decir, por ejemplo, que en materia educativa la

provincia cuenta con 16.568 establecimientos y una matrícula de 4.233.644 alumnos.(1) Su

aparato administrativo está compuesto por más de 365.000 agentes(2).

(1) Entre establecimientos de gestión estatal y privada. Datos suministrados por la Dirección de

Planeamiento y Estadísticas al año 2005.

(2) Sin contar los docentes con horas cátedras. Datos procesados y suministrados por la

Secretaría General de la Gobernación, Dirección Provincial de Personal, Dirección de Coordinación

Legal y Técnica, Departamento de Estadísticas.

El presente trabajo tiene por objetivo analizar la estructura de nuestro Estado provincial

deteniéndonos, en particular, en el estudio de la composición y funcionamiento de sus poderes

constituidos: Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

Dejamos, para otra oportunidad, el análisis de otros órganos previstos en la Constitución de la

provincia, ya sea que se encuentren en pleno funcionamiento o estén a la espera de su

implementación.

II - El Estado

La palabra «estado» tiene origen en el vocablo latino status pero puede afirmase que recién, a

principios del siglo XVI, con Maquiavelo será introducida en la literatura política.

No existe coincidencia entre los distintos autores acerca de la definición del término «estado». No

obstante ello, las concepciones más difundidas lo vinculan con la «sociedad políticamente

organizada».(3)

(3) Según afirmaba Jellinek «Allí donde haya una comunidad con un poder originario y medios

coactivos para dominar sobre sus miembros y sobre su territorio, conforme a un orden que le es

propio, allí existe un estado» citado por López, Mario Justo. Manual de Derecho Político. Editorial

Kapeluz, Bs. As., 1973, pag. 218.

Mediante las formas de Estado se analiza y estudia la distribución territorial del poder. En ese

sentido, se han distinguido históricamente tres clases: Estado Unitario, Estado Confederal y Estado

Federal.

El primero de ellos -el Unitario- se caracteriza por ser el de mayor centralización política. Se

identifica con la existencia de un solo punto de autoridad con competencia territorial en todo el

país.

En la actualidad, la mayor parte de los estados siguen siendo unitarios. Así, han adoptado esta

forma entre otros países: Francia, Bélgica, Suecia y Noruega. En tanto que en América Latina, con
excepción de México, Venezuela, Brasil y Argentina, todos son estados unitarios.

En el extremo opuesto se encuentra el Estado Confederal, ya que supone el máximo grado de

descentralización política.

La confederación es la unión permanente de estados independientes basada en un pacto, con el fin

de protección frente a posibles peligros exteriores y de paz interior.

Los Estados miembro, que conforman la unión, conservan el ejercicio de la soberanía y, llegado el

caso, podrían ejercer los derechos de nulificación (revisar y eventualmente rechazar la aplicación

de normas jurídicas emanadas del Estado central) y de secesión (abandonar la unión, apartándose

del resto de los estados confederados).

Debemos señalar que, en nuestros días, la confederación es ya inexistente. Uno de los principales

ejemplos que nos ofrece la historia de las instituciones es la confederación de Estados Unidos de

América, entre 1776 a 1789. Por último, el Estado Federal también implica una unión de estados.

Esta unión no se basa ya en un pacto, sino en una constitución. La federación es la forma más

difundida de descentralización política.

A diferencia de la confederación, en el Estado Federal los miembros de la unión (llamados

provincias, estados miembro o cantones, dependiendo del país de que se trate) son autónomos

pero carecen de soberanía. Además, se encuentran imposibilitados de ejercer los derechos de

nulificación y secesión.

El Estado Federal tuvo su primera manifestación histórica con la constitución norteamericana de

1787 sirviendo de modelo a diversos estados tanto de Europa como de Latinoamérica (Suiza,

Alemania, Brasil, Argentina, México, entre otros).

III - Las Provincias

Las unidades políticas que componen nuestra federación se denominan provincias.

Son entidades autónomas, esto significa que tienen el poder de darse para sí sus propias

constituciones y leyes, como así también de elegir sus autoridades. Recordemos, también, que en

una organización estadual como la nuestra la soberanía es sólo patrimonio del Estado Federal.

En ese sentido, el artículo 5 de la Constitución Nacional establece las condiciones que deben

cumplir las provincias para gozar de su autonomía: 1) adoptar el sistema representativo

republicano; 2) asegurar los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; 3)

asegurar la administración de justicia; 4) asegurar el régimen municipal y 5 ) asegurar la

educación primaria.

Durante la época de la colonia española, el territorio del entonces virreinato del Río de La Plata fue

dividido en «intendencias». De esta primitiva división administrativa se fueron formando las

actuales provincias.

Cabe señalar que las provincias más antiguas, también llamadas históricas, preexistieron al propio

Estado Federal. Se trata de las catorce provincias originarias que dieron nacimiento a la

Constitución Nacional en 1853.(4)

(4) A decir verdad fueron trece, ya que Buenos Aires no participó del congreso constituyente

reunido en Santa fe. Se integrará al resto años mas tarde con la firma del Pacto de San José de

Flores en 1859.

En la década del ’50, ocho territorios nacionales fueron provincializados dando lugar a las llamadas

«provincias nuevas».

Así, Chaco y La Pampa se crearon por ley 14.037, en 1951. Misiones, por ley 14.929, en 1953.

Formosa, Neuquén, Río Negro y Santa Cruz, mediante ley 14.408 de 1955.

La última provincia en crease fue Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur en 1990, por

ley 23.775, dictando su primera constitución al año siguiente.

Todo sistema federal, como el nuestro, supone una delimitación de poderes entre el Estado Federal
y los Estados miembro. Es decir, se torna indispensable dejar bien establecido cuales son las

atribuciones que tiene la Nación y cuáles las provincias.

Esta delimitación, en nuestro Estado, es efectuada sobre la base de un principio según el cual las

provincias conservan todo el poder no delegado por medio de la constitución al gobierno federal

(artículo 121 de la Constitución Nacional).

Esto es, en la Constitución los poderes federales son expresos y han sido previamente delegados.

Por el contrario, los poderes de las provincias son remanentes o residuales.

Por otra parte, digamos que las provincias detentan el carácter de «indestructibles ». Este es un

principio que surge de la propia constitución nacional al garantizarles su integridad territorial. Así,

el artículo 13 dispone que «Podrán admitirse nuevas provincias en la Nación, pero no podrá

eregirse una provincia nueva en el territorio de otra u otras, ni de varias formarse una sola, sin el

consentimiento de la Legislatura de las provincias interesadas y del Congreso».(5)

(5) La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha reconocido en un viejo fallo que « La nación es

una unión indestructible de Estados indestructibles» (Caso Cardillo de 1958).

Los constituyentes que sancionaron nuestra Carta Magna en 1853, tuvieron muy presente el

recuerdo de las interminables luchas civiles que identificaron toda la primera etapa de formación

de nuestro Estado. Ya en el propio preámbulo se ve reflejado el deseo de paz duradera al

mencionar a uno de los objetivos del Congreso General Constituyente: «consolidar la paz interior

». De allí que la Constitución obliga a las provincias a afianzar sus lazos de paz con las demás

disponiendo, en su artículo 127, que «Ninguna provincia puede declarar, ni hacer la guerra a otra

provincia. Sus quejas deben ser sometidas a la Corte Suprema de Justicia y dirimidas por ella. Sus

hostilidades de hecho son actos de guerra civil, calificados de sedición o asonada, que el gobierno

federal debe sofocar y reprimir conforme a la ley.»

Por último, en relación a las provincias podemos agregar que en casos de grave emergencia, sus

autonomías pueden verse interferidas en salvaguarda de los fines superiores establecidos en la

Constitución Nacional. Tal situación es la prevista en la «Intervención Federal», contemplada en el

artículo 6 de la Ley Fundamental, que textualmente dispone que «El Gobierno federal interviene en

el territorio de las provincias para garantir la forma republicana de gobierno o repeler invasiones

exteriores y a requisición de sus autoridades constituidas para sostenerlas o restablecerlas, si

hubiesen sido depuestas por la sedición, o por invasión de otra provincia.»

Es de lamentar que a lo largo de nuestra historia política e institucional, la intervención federal fue

utilizada en reiteradas ocasiones como un elemento de dominación e interferencia en las

situaciones políticas provinciales.(6)

(6) El profesor Ramella, nos invita a la reflexión al comentar la intervención federal: «Las

intervenciones en nuestro país han cumplido dos finalidades: una el cumplimiento del texto

constitucional y otra amoldar las situaciones políticas provinciales a la política del presidente de la

República…» «El gobierno federal, que es el garante de la forma republicana de gobierno y de la

paz interior en las provincias, ha sido el instrumento de su desquiciamiento institucional. La

intervención que según la Constitución es de carácter excepcional se ha convertido en la regla… »

Ramella, Pablo A. Derecho Constitucional, Depalma, Bs. As., 1986, pág. 136.

IV - Los Poderes en la Provincia de Buenos Aires

Con el surgimiento de la república democrática el gobierno dejó ser autoridad personal. Es así

como el soberano Rey fue suplantado por el soberano pueblo, cuya representación es ejercida por

mandatarios o servidores de esa voluntad popular.

Desde entonces, el gobierno es función pública, de manera que los diversos aspectos de esa

función se constituyeron en poderes o ramas de la función gubernativa.(7)

(7) Ver en Sánchez Viamonte, Carlos. Manual de Derecho Constitucional, Editorial Kapelusz, Bs.

As., 1944, pág. 239.

La teoría de la división de funciones desarrollada por Montesquieu nos permite distinguir la

existencia de tres poderes en el Estado. Se trata de los poderes constituidos a los que
denominamos: Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial.

El desafío está dado, para un buen funcionamiento de la república, en que exista realmente

división de poderes interdependientes y equilibrados. Para ello, se torna indispensable que se

asegure el cumplimiento de la Constitución, en donde cada poder se mantenga estrictamente

dentro de su órbita.

En ese sentido, la Constitución argentina ha seguido el ejemplo de la de Norteamérica al delimitar,

detalladamente, el ámbito de actuación que corresponde a cada uno de los poderes constituidos.(8)

(8) Incluso ha ido más allá cuando su artículo 29, en obvia alusión a lo que había sido la figura de

Juan Manuel de Rosas, estableció que «El Congreso no puede conceder al Ejecutivo Nacional, ni

las legislaturas provinciales a los Gobernadores de provincia, facultades extraordinarias ni la

suma del poder público, no otorgarles sumisiones o supremacías, por las que la vida, el honor o

las fortunas de los argentinos queden a merced de gobiernos o persona alguna. Actos de esta

naturaleza llevan consigo una nulidad insanable, y sujetarán a los que los formulen, consientan o

firmen, a la responsabilidad y pena de los infames traidores a la patria.»

La provincia de Buenos Aires no dictará su constitución local hasta el año 1854, en momentos en

que se encontraba separada de las demás. Esa misma constitución será reformada sucesivamente

en 1873, 1889, 1934, 1949 y 1994.(9)

(9) Ampliar en Moreno, Guillermo Raúl. El Sistema Constitucional Bonaerense, Librería Editora

Platense, La Plata, 2006, Capitulo I.

La Constitución de nuestra provincia contiene una primera sección bajo el título «Declaraciones,

Derechos y Garantías» usualmente denominada la «parte dogmática». Luego, en las siguientes

secciones se encarga de organizar la integración y funcionamiento de sus distintas instituciones,

denominada «parte orgánica».

Siguiendo el lineamiento de la constitución nacional, la ley fundamental de la provincia adoptó la

división tripartita de los poderes constituidos. Así, en las secciones cuarta, quinta y sexta, el

constituyente provincial agrupó las norma aplicables a los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial,

respectivamente.

V- El Poder Legislativo

Por definición es el poder de Estado encargado de dictar leyes.

Ello es así, aunque bien podríamos señalar que el Poder Legislativo, en verdad, desempeña dos

funciones de distinta naturaleza: la legislativa propiamente dicha y la parlamentaria, que abarca

toda otra actividad vinculada con la vigilancia y seguimiento del Poder Ejecutivo y del Poder

Judicial (así, por ejemplo, efectúa pedidos de informes, lleva adelante interpelaciones y juicios

políticos).

Se ha sostenido, tradicionalmente, que el Poder Legislativo es el más representativo de la

soberanía popular ya que en su seno conviven tanto oficialismo como oposición.

Otra de las características que lo identifica, en este sentido, es que sus decisiones son adoptadas,

en principio, a través de debates públicos, lo cual permite que el pueblo pueda informarse y hasta

participar de aquellos.

La Nación Argentina, siguiendo el esquema previsto por la Constitución de los Estados Unidos,

adoptó para su Poder Legislativo el sistema bicameral o bicamarista. Esto es, su parlamento está

compuesto de una Cámara de Diputados (representantes del pueblo) y una Cámara de Senadores

(representantes de las provincias).(10)

(10) En ese sentido el artículo 44 de la Constitución Nacional expresa: «Un Congreso compuesto

de dos Cámaras, una de diputados de la Nación y otra de Senadores de las provincias y de la

ciudad de Buenos Aires, será investido del Poder Legislativo de la Nación.

El Poder Legislativo de la provincia de Buenos Aires es ejercido, al igual que en la Nación, por dos
Cámaras, una de Diputados y otra de Senadores. Así lo dispone expresamente el artículo 68 de la

Carta Provincial.

Cabe aclarar que la implementación del sistema bicameral no resulta una exigencia impuesta por la

Constitución nacional a las provincias. Así, varias de ellas, se han inclinado por una organización

unicamaneral.(11) Una de las críticas que ha merecido la existencia de dos cámaras en nuestra

provincia apunta a que en verdad no existen diferencias sustanciales entre la representación de los

diputados y de los senadores.

(11) Es el caso de Chaco, Chubut, Formosa, Jujuy, La Pampa, La Rioja, Misiones, Río Negro, San

Juan, Santa Cruz,. Santiago del Estero, Tierra del Fuego y Tucumán. Por su parte han adoptado el

sistema bicameral: Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Corrientes, Entre Ríos, Mendoza, Salta,

San Luis y Santa Fe.

Atribuciones del Poder Legislativo en la Provincia de Buenos Aires

Las atribuciones del Poder Legislativo se encuentran previstas en el artículo 103 de la Constitución

provincial. Entre otras cuestiones le corresponde:

Establecer los impuestos y contribuciones.

Fijar anualmente el cálculo de recursos y el presupuesto de gastos.

Crear y suprimir empleos para la mejor administración de la provincia.

Fijar divisiones territoriales.

Conceder indultos y acordar amnistías por delitos de sedición en la provincia.

Conceder privilegios a los autores o inventores de nuevas industrias para explotarse

en la provincia.
 Dictar leyes sobre responsabilidad de recaudadores y tesoreros como sobre

responsabilidad civil de funcionarios.

Aprobar tratados.

Discernir honores y recompensas pecuniarias por servicios distinguidos prestados a

la provincia.

Organizar la carrera administrativa.

Dictar todas aquellas leyes necesarias cuya naturaleza y objeto no corresponda a los

poderes nacionales.

Cámara de Diputados

El artículo 69 de la Constitución provincial establece que esta cámara se compondrá con un mínimo

de 84 y un máximo de 100 diputados. En la actualidad el Cuerpo cuenta con 92 integrantes.

El mandato de los diputados tiene una duración de cuatro años, pero la Cámara se renueva por

mitad cada dos años.

Para ser diputado se requiere:

1) Tener como mínimo 22 años de edad.

2) Ciudadanía natural en ejercicio, o legal después de cinco años

de obtenida.

3) Residencia inmediata de un año para los que no hayan nacido

en la provincia.

La Constitución, en su artículo 72, establece cuáles son las incompatibilidades que alcanzan al

desempeño de sus mandatos. Así, los diputados provinciales no pueden detentar otro empleo a
sueldo de la provincia o de la Nación, salvo el desempeño de cargos docentes. La misma norma

concluye que si aceptase cualquier empleo de los expresados, cesará por ese hecho de ser

miembro de la Cámara.

La Carta Provincial tiene reservada una competencia exclusiva para la Cámara de Diputados.

Conforme al artículo 73, sólo esta Cámara:

1) Presta el acuerdo al Poder Ejecutivo para el nombramiento de los miembros del

Consejo General de Cultura y Educación.

2) Acusa ante el Senado a aquellos funcionarios pasibles de enfrentar un Juicio

Político.

Cámara de Senadores

En la actualidad la Cámara de Senadores bonaerense se compone de 46 miembros. La Legislatura,

por dos tercios de votos del total de los miembros de cada Cámara, podría elevar esa cantidad

hasta cincuenta como máximo.

Para ser Senador, la Constitución exige: tener como mínimo 30 años de edad, ciudadanía natural

en ejercicio o legal después de cinco años de obtenida y, para los que no hayan nacido en territorio

provincial, tener una residencia inmediata de un año.

El cargo de senador tiene una duración de cuatro años, al igual que el de diputado, pero la Cámara

se renueva por mitades cada dos años.

Del mismo modo que ocurre con los diputados, los senadores no pueden ejercer empleos a sueldo

de la provincia o de la Nación (a excepción del magisterio).

La Carta Provincial reserva para el Senado una atribución de trascendencia institucional: juzgar en

juicio público a los acusados por la Cámara de Diputados.

Se trata del llamado Juicio Político. Sólo son pasibles de enfrentar estos procesos los siguientes

funcionarios: Gobernador, Ministros del Poder Ejecutivo, Vicegobernador, miembros de la Suprema

Corte de Justicia, Procurador y Subprocurador General y

Fiscal de Estado.

En estos supuestos, que desde ya son muy excepcionales, la Cámara de Diputados acusa y el

Senado se constituye al efecto en Tribunal para juzgar la conducta del acusado. Su decisión no

puede tener más efecto que destituirlo y declararlo incapaz de ocupar puestos de honor o a sueldo

de la provincia.

Otra de las facultades que la Constitución encomienda al Senado es la de prestar su acuerdo a los

nombramientos que debe hacer el Gobernador con este requisito.

Conviene recordar que existen dentro de la estructura provincial algunos funcionarios que son

designados por el Poder Ejecutivo pero necesitan el acuerdo o aval del Senado para ser nombrados.

Ese el supuesto de los Jueces de la Suprema Corte de Justicia, el Procurador y Subprocurador

General y los demás jueces e integrantes del Ministerio Público (en este último caso, el Poder

Ejecutivo los designa a partir de una terna elevada por el Consejo de la Magistratura).

También requiere el acuerdo del Senado la designación del Fiscal de Estado, del Director General

de Cultura y Educación, del Presidente y los vocales del Tribunal de Cuentas y del Presidente y

Directores del Banco Provincia.

Disposiciones comunes a ambas Cámaras

Bajo este título la Constitución provincial enumera una serie de disposiciones aplicables tanto a la

Cámara de Diputados como al Senado (cap. IV).

Así establece que:

Las elecciones para diputados y senadores tendrán lugar cada dos años. Esto resulta

compatible con la duración de cuatro años de los mandatos de los legisladores y la

renovación parcial por mitades cada dos años

de las Cámaras.

Las Cámaras Legislativas abrirán sus sesiones ordinarias el primer día hábil de marzo

y las cerrarán el 30 de noviembre, debiendo sesionar en la capital de la provincia. El

art. 86 de la Ley Fundamental provincial, señala que podrán ser convocadas por el

Gobernador o por sí mismas a sesiones extraordinarias siempre que un interés

público y urgente así lo exija.

Los Legisladores de ambas Cámaras deberán residir en la provincia mientras dure el

ejercicio de sus funciones.

Al mismo tiempo, ambas Cámaras se encuentran habilitadas por la Carta Provincial

para hacer comparecer a los ministros del Poder Ejecutivo, con la finalidad de

pedirles los informes que se estimen convenientes.

Esta posibilidad se la conoce en la práctica parlamentaria como «interpelación a

ministros». Así, vemos cómo uno de los poderes de estado, en este caso el

Legislativo, se encuentra legitimado para controlar y vigilar a otro, al Ejecutivo.

Otras de las cuestiones que deben tenerse en cuenta a la hora de aproximarse al

funcionamiento de las Cámaras legislativas es que, en principio, sus sesiones deben

ser públicas. Es más, gracias al avance tecnológico, el pueblo de la provincia no sólo

puede asistir al recinto a presenciar los debates de sus representantes sino que las

sesiones pueden seguirse en forma directa por Internet.

Por su parte, la Constitución se propuso garantizar a los legisladores, en tanto

verdaderos representantes del pueblo soberano, su libre actuación mientras duren

en sus cargos. El artículo 96, les otorga a los diputados y senadores inmunidad por

sus opiniones y sus votos, en tanto que el artículo siguiente dispone que los mismos
 gozarán de inmunidad en su persona desde el día de su elección hasta que cesen en

sus mandatos, no pudiendo, en consecuencia, ser detenidos por ninguna autoridad.

Por último, señalemos que los legisladores provinciales perciben una dieta por el

desempeño de sus funciones. De allí que gocen de una remuneración determinada

por la propia Legislatura.

VI - El Poder Ejecutivo

Constituye una verdad indiscutida que toda Nación requiere un conductor, un líder que oriente,

impulse y de vigor al Estado.

Desde una perspectiva histórica es el Ejecutivo el poder originario del cual, con el paso del tiempo,

se fueron desprendiendo hacia otros órganos las funciones

legislativas y judiciales.

Podemos definir al Poder Ejecutivo como aquel órgano del Estado que, como Poder constituido,

ejerce la dirección política del mismo siendo el encargado de su administración. De allí que también

se lo denomine Poder Administrador.

Se trata de un poder continuo, ya que no admite interrupciones en su accionar (no puede tener

recesos como ocurre en los otros poderes). Debe procurar, incansablemente, encontrar soluciones

a los desafíos y problemas que se plantean día a día.

Tradicionalmente, se han distinguido distintos sistemas de organización administrativa o tipos de

Poder Ejecutivo.

Así el Parlamentarismo es un sistema dual donde existe un jefe de Estado, símbolo de la unidad

nacional (puede ser un Rey) y un Jefe de Gobierno que tiene a su cargo la dirección política de éste

ante el parlamento (Primer Ministro, Canciller, depende el país).

Por su parte, el Presidencialismo tuvo su origen en los Estados Unidos difundiéndose, luego, en los
países latinoamericanos. A diferencia del sistema anterior resume en su titular, por lo general

denominado presidente, las máximas jefaturas del Estado y de gobierno. Es el sistema adoptado

por nuestra Constitución Nacional de 1853.

En la provincia de Buenos Aires, al igual que ocurre a nivel nacional, el Poder Ejecutivo tiene

carácter unipersonal. Esto significa que es ejercido por una sola persona con el título de

«Gobernador de la provincia de Buenos Aires» (art. 119 de la Constitución provincial). Al mismo

tiempo y por el mismo período es elegido un Vicegobernador.

Estos funcionarios duran cuatro años en sus cargos con la posibilidad de ser reelectos o sucederse

recíprocamente por un nuevo período.(12) Debemos señalar que no estamos frente a un supuesto

de «reelección indefinida». En el caso de ser reelectos deberán aguardar el intervalo de un período

para volver a presentarse como candidatos.

(12) La posibilidad de la reelección del Gobernador fue incorporada en ocasión de la reforma de la

Constitución bonaerense, en 1994.

En cuanto a las condiciones de elegibilidad, la Constitución provincial exige para ser elegido

Gobernador:

1) Tener 30 años de edad como mínimo.

2) Haber nacido en territorio argentino o ser hijo de ciudadano nativo si hubiere

nacido en un país extranjero.

3) Para el supuesto de no ser natural de la provincia de Buenos Aires, cinco años de

domicilio en el territorio provincial con ejercicio de la ciudadanía no interrumpida.

El Gobernador y el Vicegobernador, tienen la obligación constitucional de residir en la ciudad de La

Plata, debiendo prestar juramento al momento de tomar posesión de sus cargos ante el presidente

de la Asamblea Legislativa.(13)

(13) Así se denomina a la reunión conjunta de ambas cámaras legislativas en sesión única.
Atribuciones del Poder Ejecutivo en la Provincia de Buenos Aires

El artículo 144 de la Constitución provincial, establece cuáles son las atribuciones conferidas al

titular del Poder Ejecutivo. Entre otras cuestiones:

Nombra y remueve a sus ministros.

Promulga y hace ejecutar las leyes.

Está habilitado para presentar proyectos de ley ante la Legislatura.

Puede conmuntar penas.

Convoca al pueblo de la provincia a todas las elecciones.

Encomienda la recaudación de las rentas de la provincia y decreta su inversión.

Celebra y firma tratados con otras provincias.

Nombra a determinados funcionarios de relevancia institucional con acuerdo del

Senado.

Los Ministros Secretarios del despacho general

Acompañan al titular del Poder Ejecutivo en el desempeño de sus funciones, los ministros

secretarios. Estos son una suerte de colaboradores directos del Gobernador que tienen a su cargo

un área específica de gobierno.

Los ministros son designados y removidos directamente por el Gobernador. Sólo se exige para

detentar ese cargo, las mismas condiciones que la Constitución determina para
los diputados.

Una de las atribuciones más importantes de estos funcionarios, además del despacho de sus

respectivas carteras, es la de refrendar con sus firmas las resoluciones del gobernador, sin cuyo

requisito no tendrían validez. De esta manera, a través del refrendo de los ministros se le otorga

auntenticidad al documento y a la firma del Gobernador.

Por último, digamos que tanto el Gobernador como sus ministros son responsables en el

desempeño de sus funciones y pueden ser acusados ante el Senado en el marco de

un Juicio Político.

VII - El Poder Judicial

Este poder de Estado se encuentra integrado por una serie de órganos que tienen a su cargo la

«administración de justicia». Es decir, deben resolver conflictos o controversias aplicando la ley a

un caso concreto.

A diferencia de los otros poderes constituidos, el Judicial se encuentra descentralizado y con una

composición variada. Así, jueces y tribunales de distintas instancias y fueros forman parte de una

estructura vertical, en cuya cabeza se ubica la

Suprema Corte de Justicia.

Independencia del Poder Judicial

La independencia del Poder Judicial constituye una condición fundamental para que pueda actuar

de manera imparcial.

En toda república democrática es un anhelo por todos compartido que la justicia adopte sus

resoluciones sin ningún tipo de ingerencias ni presiones. Por ello, entre las garantías que procuran
asegurar su independencia destacamos: el principio de «inamobilidad de los jueces» y la

implementación de procedimientos transparentes de selección

de magistrados.

La inamobilidad de los magistrados está prevista expresamente en el artículo 176 de la

Constitución de nuestra provincia y consiste, básicamente, en garantizar a los jueces (y demás

funcionarios judiciales) sus empleos mientras dure su buena conducta. Por lo tanto, la destitución

de un magistrado judicial sólo procede en forma excepcional y de acuerdo con un procedimiento

especial. 14 En relación al procedimiento de selección de los jueces, señalemos que en nuestra

provincia le compete al Gobernador designar a los magistrados y funcionarios del poder judicial,

previo acuerdo del Senado.

En ese sentido, debemos hacer la siguiente distinción: los miembros de la Suprema Corte, el

procurador General y el Subprocurador General son designados en forma discrecional por el Poder

Ejecutivo, con la venia del Senado.

Los demás jueces e integrantes del ministerio público son designados también por el Gobernador

pero sólo puede hacerlo teniendo en cuenta una terna elevada por el Consejo de la Magistratura.

Este órgano, creado por la reforma constitucional de 1994, es el encargado de la realización de los

concursos públicos que proveerán a la provincia de jueces y demás funcionarios judiciales.

La Constitución de la provincia de Buenos Aires dedica la sección sexta al Poder Judicial (arts. 160

a 189). Allí hace referencia entre otras cuestiones vinculadas a la integración y funcionamiento de

la Justicia a: la Suprema Corte, a la Justicia de Paz; al Consejo de la Magistratura; al Jurado de

Enjuiciamiento y al desempeño del Ministerio Público.

VIII - Conclusión

El presente trabajo sólo pretende dotar al lector una aproximación al análisis del funcionamiento y

composición de los distintos poderes de Estado en la provincia de Buenos Aires. Seguramente resta
mucho por mejorar en nuestras instituciones para, de esa forma, brindar una mejor calidad de vida

a las personas que habitan en ella.

El desafío es permanente y no permite pausas. Tal vez, con un conocimiento más acabado sobre el

funcionamiento de nuestros órganos de Estado estemos en mejores condiciones para exigir a

nuestros representantes y al mismo tiempo brindar nuestro potencial como ciudadanos

comprometidos por el bienestar general.

2.2 EL DISEÑO DE ESTRUCTURAS EN EL ESTADO PROVINCIAL

Patricia Rodrigo. Silvia París. Teresita Bonet (*)

(*) Patricia Rodrigo: Profesora en Historia (UNLP), Postgrado en Control y Gestión de Políticas

Públicas (FLACSO-INAP) Directora Provincial de la Gestión Pública, Gobierno de la Provincia de

Buenos Aires.

(*) Teresita Bonnet: Lic. en Historia (UNLP). Dra. en Historia (Universidad Complutense de

Madrid), colaboradora de la Subsecretaria de la Gestión Pública de la Provincia de Buenos Aires.

(*) Silvia París: Ingeniera Agrónoma (UBA). Directora de Análisis, Estructuras y Procesos

Administrativos de la Subsecretaria de la Gestión Pública de la Provincia de Buenos Aires.

I. Introducción

A partir de la puesta en vigencia del Decreto N° 1322/05 que deroga al Decreto N°18/91, la

provincia de Buenos Aires cuenta con un nuevo instructivo para guiar el diseño de estructuras

orgánico funcionales en todo el ámbito de la Administración Pública Provincial, centralizada y

descentralizada, cualquiera fuera la naturaleza jurídica del organismo o entidad pública de que se

trate.

Su objetivo principal es el de garantizar la expresión organizativa de los planes o

 proyectos de gobierno en la elaboración de organigramas y descripciones de

competencias, asegurando su viabilidad.

A fin de obtener un resultado efectivo y contribuir a la agilidad de las producciones,

la Subsecretaría de la Gestión Pública, en cumplimiento de sus competencias, asiste

técnicamente y colabora en el diseño de las estructuras y redacción de los

documentos acompañantes que elaboran las jurisdicciones provinciales.

Marco teórico

El pueblo que conforma una provincia, organizado jurídica y políticamente en el Estado provincial,

persigue objetivos de bienestar que este último debe garantizar. En oportunidad de elecciones

democráticas, el pueblo manifiesta su voluntad y preferencias en cuanto a valores y proyectos,

seleccionando la propuesta política más cercana a las aspiraciones mayoritarias. Los candidatos

exponen sus convicciones y propuestas a través de la presentación de una plataforma de gobierno.

Este conjunto de ideas son las que se ofrecen a los electores «como un contrato social entre el

futuro gobernante y la ciudadanía que le delega su poder y le encomienda una tarea». Una vez que

se asumen responsabilidades de gobierno, las decisiones que emanan del gobernante consolidan

un plan o proyecto de gobierno, un instrumento que «hace referencia a las decisiones de carácter

general que expresan los lineamientos políticos fundamentales, las prioridades que se derivan de

esas formulaciones, la asignación de recursos acorde con las prioridades, las estrategias de acción

y el conjunto de medios e instrumentos que se van a utilizar para alcanzar las metas y

objetivos propuestos».

El plan es el «momento de verdad» de la propuesta política, dado que no es suficiente con la

expresión global de los objetivos generales, sino que resulta fundamental indicar cómo van a ser

realizados.

Este plan de gobierno dará lugar a diferentes planes institucionales y éstos, a su vez, a planes
estratégicos cuando se amplía el abanico de actores políticos, sociales y económicos involucrados.

El plan de gobierno integral refiere la misión, visión y valores que sustentan la tarea de gobierno, e

involucra el conjunto de planes, programas, proyectos, servicios y acciones del Estado.

Los planes institucionales refieren a la programación de acciones para abordar algún aspecto

específico de la vida social (plan provincial de salud, de educación, de cultura, pueden ser algunos

de sus ejemplos) o para organizar alguna institución en particular (plan del Instituto de Previsión

Social, del Instituto Cultural, del Ministerio de Desarrollo Humano, etc.).

Estos planes institucionales se desagregan en programas, que «en sentido amplio, hacen

referencia a conjuntos organizados, coherentes e integrados de actividades, servicios o procesos

expresados en un conjunto de proyectos relacionados o coordinados.» Estos últimos expresan con

más precisión las intenciones que se persiguen y jerarquizan, traduciéndose finalmente en un

conjunto de acciones que concretan lo anterior.

Así, todo gobierno se expresa en su plan de gobierno y en el modelo de desarrollo contenido en

dicho plan, siendo el ámbito público el espacio en el que estos objetivos son puestos en marcha de

acuerdo con las prioridades, urgencias, oportunidades, economía de recursos o grado de

compromiso que se establezcan. Ese ámbito es también el escenario en el cual los actores sociales

y económicos exponen sus intereses y sus diferencias, a los fines de ser incluidos en la agenda de

gobierno.

Para viabilizar su accionar, el gobierno requiere de un marco normativo que le confiera legalidad y

de una estructura organizativa que ponga en acción sus proyectos, así como de los recursos que le

permitan hacerlos realidad. El plexo normativo y la estructura orgánica dan sustento y posibilidad a

las decisiones de gobierno: a través de la administración pública, cada una de las áreas ponen en

juego los recursos materiales y las relaciones humanas necesarias para la solución y tratamiento

de los diferentes temas.

A la red de relaciones entre personas que tiene por objeto el cumplimiento de determinados

objetivos, se le da el nombre de organización. A diferencia de los sistemas naturales, estas

organizaciones constituidas por personas y generadas a partir de necesidades o intereses, son

creaciones artificiales resultantes de diseños deliberados, que como tales, representan el

pensamiento y refieren al plan de quien las generó. Esto significa que no existe diseño de

estructura organizativa que no implique o revele una cierta concepción del ser humano,

de la sociedad y del Estado, así como de un horizonte utópico que se intenta alcanzar.

Por lo dicho, la Administración Pública bien puede ser vista como una organización creada, pensada

y estructurada para el cumplimiento de las políticas de Estado que, producto de nuestra historia,

tiene por finalidad el bien común.

La recuperación de la capacidad estatal es una condición esencial para enfrentar los problemas de

desarrollo económico y distribución de la riqueza.

La eficacia de un Estado que alcanza adecuadamente sus objetivos teniendo como uno

fundamental la distribución justa de la riqueza, depende de la decisión de planeamiento y las

estrategias a elegir que se ven reflejadas en el diseño organizativo. El Plan Institucional implica un

avance que supera formas tradicionales de organización. El Estado debe sostenerse por un

proyecto político institucional que dé sentido a su accionar y debe ser el eje del enfoque

estratégico de su planificación.

El diseño de una estructura o «red de relaciones entre personas», revela la aplicación de un plan

que responde a una determinada concepción del ser humano, del Estado y de la Sociedad, así

como de un horizonte utópico que se intenta alcanzar». Las organizaciones constituyen el principal

instrumento de desarrollo de sus sistemas políticos,

económicos y sociales.

El diseño organizacional

El Estado burocrático racional, que fue pensado por Max Weber como una etapa necesaria en la

transición de las sociedades simples a las más complejas de la era industrial, devino en una «jaula

de hierro» en la que las intenciones de los hombres quedaron superadas por las acciones

despersonalizadas que el propio proceso de construcción de poder generó. Así, ese modelo
burocrático se tornó autoreferenciado, vale decir, dirigido más hacia la autoafirmación del poder

del Estado y de la burocracia estatal que a responder a las demandas de los ciudadanos.

Un Estado racional debería elegir una planificación adecuada para poder lograr los objetivos

deseados y evitar las distorsiones de los mismos. En ese proceso las estructuras del Estado deben

alcanzar un diseño que le permita al mismo salir de esa «jaula de hierro» que aprisionó su

voluntad de transparencia y de inclusión

de la sociedad.

Ese énfasis en los cambios del diseño o modelización de las estructuras organizativas representa la

necesidad de dar respuesta a los desafíos de era postindustrial que ponen en riesgo la existencia

de los estados Nacionales, situación más compleja en los Estados Latinoamericanos cuyos ciclos

económicos han profundizado cada vez más las sucesivas crisis o síntomas de un Estado débil

frente a un modelo que se resiste a cambiar. Uno de los más grandes desafíos es el de la

recuperación del papel del Estado como un actor que oriente su acción en relación recíproca con las

necesidades de la sociedad.

Dentro de ese contexto, una organización en el Estado no debe ser el producto de una construcción

estática, despersonalizada e inconexa, y tampoco irracional o caótica, ella debe ser la

representación de un grupo humano deliberadamente constituido en torno a tareas comunes y en

función al logro de objetivos específicos que permitan visualizar

sus intenciones.

En este sentido, se intenta contribuir con el diseño de unidades más flexibles, transparentes y

representativas de un estado que incluye a la sociedad. Para ello es necesario que la organización

no parta de la estructura como algo dado sino de sus objetivos y actividades fundamentales,

debido a que no existe un diseño universal.

Para poder alcanzar los objetivos propuestos, partiendo en la casi totalidad de los casos de

recursos limitados, resulta necesaria la elaboración de un esquema, modelo o diseño que permita

la adecuada interrelación e interacción de sus elementos. En una estructura las partes están

integradas, es decir que se relacionan de tal forma que un cambio en uno de sus elementos
componentes afecta y genera cambios en los demás elementos, en las relaciones entre los mismos

y en la conducta de la organización total. Por eso, la estructura debe ser flexible y permeable a

esos cambios cuando estos son un aporte para el logro de una situación – objetivo determinada

por la visión de una organización.

La estructura organizacional presenta dos aspectos :

lo formal, que indentifica los elementos visibles, susceptibles de ser representados,

modelados con el uso de diversas técnicas como organigramas, manuales,

procedimientos, documentación de sistemas, etc.

lo informal, que identifica lo que no se ve, lo no escrito, lo que no está

representado en los modelos formales; entran aquí las relaciones de poder, los

intereses grupales, las alianzas interpersonales, las imágenes, el lenguaje, los

símbolos, la historia, las ceremonias, los mitos y todos los atributos conectados con

la cultura de la organización, que generalmente son más importantes para entender

la vida organizacional.

La suma de los componentes formales e informales constituye la estructura de la organización. Es

por ello que la estructura formal y la informal se encuentran estrechamente relacionadas entre sí.

Si se define en forma adecuada, la estructura formal debe reflejar las pautas de comportamiento

informal.

Nuestro trabajo para el diseño de las estructuras en la Administración Pública Provincial intenta

representar de modo más fiel posible esa estructura no formal en permanente movimiento, con el

objetivo de contribuir con un cambio cultural o sustrato esencial del nuevo papel que el Estado se

propone asumir. Como señalábamos antes, las estructuras son consecuencia y materialización

organizativa de los planes de gobierno.

Desde el punto de vista formal o gráfico, la expresión de estructuras organizativas del Estado, son

los organigramas. Los organigramas «...representan las unidades de trabajo y el sistema de

autoridad formal de la organización, con sus posiciones

jerárquicas relativas.»

Los organigramas, leídos de izquierda a derecha deben dar cuenta, sucesivamente, de los procesos

de planificación, ejecución y control de la gestión1. En materia de ejecución, abarcan unidades

abocadas a la política sustantiva que es competencia del organismo, como así también las que se

ocupan de su despliegue territorial y programático. Estas unidades son acompañadas por unidades

que actúan como servicios técnicos y administrativos de apoyo.

Recorridos de arriba hacia abajo, en los organigramas se debe observar cómo la organización

garantiza la instrumentación creciente de su competencia a través del despliegue de programas

proyectos y/o servicios que en el nivel inferior hacen efectiva la misión institucional brindando un

servicio o un resultado concreto.» A medida que dicha misión se traduce en acciones, se van

cubriendo tres niveles:

estratégico: refiere al logro de cuestiones fundamentales, de tipo político y

responde a la superación de obstáculos y problemas para alcanzar el horizonte de

realización.

táctico: da cuenta del uso de los recursos para el logro de los objetivos estratégicos.

operativo: responde a tareas concretas, que permiten la materialización de los

resultados buscados.

Estos tres niveles de acción encuentran su correlato en la estructura, en un sentido jerárquico

descendente.» En ese orden, «todos los niveles participan de acciones estratégicas, tácticas y

operativas para alcanzar los resultados esperados» y la participación de todos debe ser tenida en

cuenta para la elaboración de

un proyecto estructural.

El organismo debe presentar el conjunto de funciones que dotan de sentido y justifican su

creación, es decir, su misión. Además, las propuestas de modificación o creación de estructuras,

deben ser acompañadas por el plan estratégico preliminar-institucional (misión, objetivos,

programas especiales, servicios y proyectos), a fin de dar motivo y justificación a la presentación.

Para el cumplimiento de la misión, los objetivos y las metas institucionales de las Subsecretarías y

de las Direcciones provinciales, todos los niveles presentarán acciones a realizar que, en cualquier

nivel jerárquico podrán ser de tipo estratégico, táctico u operativo, «con la única condición de

respetar la secuencia jerárquica, esto es, que las acciones de una dependencia no sobrepasen o

superen las acciones que debe realizar el nivel superior del que dependen, sino que se desplieguen

a partir de éstas. De este modo, ninguna acción puede ser más abarcativa que la del nivel

estructural

del que depende.»

Por último, «las acciones se enumerarán agrupadas por tema, comenzando por las más

estratégicas hasta llegar a las más instrumentales. Sólo una vez agotadas todas las acciones

referidas a un tema, se pasará a la siguiente.»

UN ESPACIO INNOVADOR: LA MESA DE TRABAJO

El diseño de una estructura de estas características implica un proceso, un procedimiento y un tipo

particular de trámite, en el que intervienen todos los actores involucrados

con ella.

El análisis de la viabilidad de las estructuras propuestas, en la provincia de Buenos Aires se realiza

en una Mesa de Trabajo conformada por representantes de la Secretaría General – representada

por la Subsecretaría de la Gestión Pública y la Dirección Provincial de Personal-, el Ministerio de

Economía, representado por la Dirección Provincial de Presupuesto y la Asesoría General de

Gobierno. Esta Mesa de Trabajo tiene carácter ejecutivo, si bien no figura en la estructura

formalizada por los organigramas y su fuente de legitimidad proviene de las decisiones emanadas

de la autoridad competente que se haga eco de lo que allí sea tratado, consensuado y decidido.

El proceso de «formulación y reformulación de estructuras de acuerdo con un plan estratégico con

enfoque participativo», se organiza a partir de dos ejes centrales:

 - La cooperación

- La coordinación

La cooperación en el intercambio de saberes entre los representantes de los organismos y la

Subsecretaría de la Gestión Pública. Y la coordinación para la viabilidad normativa y económica,

con los representantes de la Asesoría General, del Ministerio de Economía y la Dirección Provincial

de Personal.

El eje de la cooperación guía el procedimiento de modificación de las estructuras que se inicia

cuando un organismo de la Administración Pública, centralizada o descentralizada elabora su

planeamiento estratégico con enfoque participativo. Es decir, procurando la intervención de todos

los niveles de la organización y/o actores sociales, generando un proceso de formulación o

reformulación de su estructura organizativa que puede deberse a distintas causas: nueva misión

institucional, nuevos objetivos, finalización de un programa o de un proyecto.

La Subsecretaría de la Gestión Pública, a través de la Dirección Provincial de Gestión Pública,

trabaja en forma conjunta con los organismos, sobre el anteproyecto de estructura considerando

su viabilidad política y técnica, la pertinencia de sus competencias, la coordinación de estas últimas

con los organismos rectores en la materia de la que se trate. Al respecto, el Decreto N°1322/ 05

sobre Criterios Generales para el diseño de las estructuras en la Administración Pública Provincial,

establece que «el análisis de la viabilidad política y técnica del proyecto de modificación de

estructuras reparará siempre, en todos los casos y especialmente, en las posibles superposiciones

de incumbencias con otras estructuras organizativas establecidas por la Ley de Ministerios y, sobre

todo, en la coordinación de las mismas con el organismo rector en materia de que se trate, a fin de

evitar yuxtaposiciones en los límites de sus competencias.»

La metodología de trabajo que se implementa en la Mesa de Trabajo, consiste en un análisis

cualitativo de toda la estructura y del grado de adecuación de la propuesta de modificación a su

plan estratégico y al plan general de la Administración Pública Provincial así como al de Gobierno.

El análisis cuantitativo, que es también tema de estudio está orientado a verificar la viabilidad
numérica de las unidades nuevas que se incorporan, así como de las que se suprimen o se

subsumen en otras jerárquicamente superiores. En ese sentido el Documento referente dispone

«que en lo que respecta al despliegue de los organigramas, y la desagregación de los niveles de

apertura se seguirá el principio de compensación según el cual, siempre que la suma total de

unidades de la estructura se ajuste a los criterios enunciados, se la considerará adecuada aún

cuando en el interior de alguna de sus unidades se supere en número al del criterio establecido».

Dentro del anteproyecto de la estructura y en forma consensuada con los organismos se produce

un organigrama de carácter preliminar que, para la comparación de costos, deberá presentarse

hasta el nivel de departamentos.

Los organismos de la Administración centralizada y descentralizada, del Estado provincial deberán

dar vista del anteproyecto a sus áreas de personal y administrativa, las que, además de aportar su

experiencia, deberán indicar los costos salariales que anualmente significan tanto la estructura

vigente como la estructura propuesta, generando un cuadro comparativo y señalando

especialmente las áreas en las que las estructura propuesta ya cuente con financiamiento.

Los informes preliminares son girados al organismo por la Subsecretaría de la Gestión Pública, a fin

de orientar la elaboración del proyecto definitivo.

El objetivo de esta modalidad de trabajo consiste en la agilización y la superación de los obstáculos

que puedan entorpecer la aprobación de una estructura bajo los parámetros que se han explicitado

y que tienden a mejorar el funcionamiento interno de una de las organizaciones del Estado.

Para ello y atendiendo a dos conceptos fundamentales que emanan de la actual Ley de Ministerios

13175 «la transparencia en la función pública» y «facilitar la participación ciudadana», detallados

en el Capítulo II, Disposiciones comunes a los Ministros Secretarios, Artículo 9, el Decreto Nº

1322/05 expresamente establece en su Artículo 11º «…Las actuaciones por las que se gestione la

aprobación de las estructuras organizativas no tendrán carácter reservado en la etapa de su

elaboración. Las Jurisdicciones, Organismos, Unidades o Dependencias de la Administración Pública

Provincial deberán asegurar en sus respectivos ámbitos la máxima difusión y participación en la

elaboración de las mismas.»

LINEAMIENTOS GENERALES DEL DECRETO N° 1322/05

Por debajo de los ministerios y secretarías de Estado, se reconocen los siguientes niveles

jerárquicos: subsecretaría, dirección provincial –que requiere justificación territorial o

programática–, dirección general –de igual nivel jerárquico que la dirección provincial, (utilizándose

esa denominación sólo para unidades dedicadas al servicio administrativo de apoyo)–, dirección,

subdirección y departamento.

Las propuestas de creación de departamentos sólo podrán ser viables cuando el plantel básico que

lo componga tenga como mínimo la cantidad de tres (3) empleados dependientes de él.

Como respuesta a las necesidades actuales que exigen estructuras dinámicas y flexibles, se

introduce la posibilidad de componer, además, dependencias ad-hoc, tales como institutos,

agencias, oficinas provinciales, oficinas, unidades de coordinación, programas, proyectos, consejos,

comisiones, mesas de trabajo u otras denominaciones que mejor resulten a la naturaleza de la

unidad organizativa a crear, siempre y cuando se aclare la equivalencia de sus titulares a cargos de

la conducción superior, previstos en la legislación vigente. En algún caso, estas unidades podrán

dar cuenta de acciones coordinadas entre diferentes jurisdicciones u organismos.

A fin de llevar adelante planes, programas y proyectos podrán crearse otras dependencias ad-hoc

con esas respectivas denominaciones -como así también unidades de coordinación para el caso en

que se agrupe a más de un programa o proyecto- coordinadas por un responsable o secretario

ejecutivo.

Estas unidades adhocráticas, constituyen un avance en el orden de las innovaciones prescriptivas

porque responden a la necesidad de agilizar el tratamiento de ciertas temáticas que requieren alto

grado de especialización, flexibilidad y desempeño en un tiempo determinado.

La citada norma, asimismo, establece una limitación en relación a la cantidad de unidades

organizativas
 Ministerios Hasta 3 Subsecretarías (más una unidad ad hoc) Subsecretarías Hasta 2

Direcciones Provinciales (más unidad ad hoc) Secretarías Hasta 2 Subsecretarías

(más unidad ad hoc) Subsecretarías Hasta 2 Direcciones Provinciales (más unidad

ad hoc)

El Decreto N 1322/05 reconoce además:

Servicios administrativos de apoyo con dependencia funcional de los

órganos rectores en la materia Servicios informáticos con dependencia

funcional de la Dirección Provincial de Informática, reafirmando el Plan

Estratégico Provincial del Gobierno Electrónico. Decreto Nº 1824/04 Áreas jurídicas

alineadas a la Asesoría General de Gobierno

Conclusiones

En los últimos años, la gran crisis emergente de la aplicación de políticas que generaron «la
distribución de ingresos más desigual de la que se tenga registros », exigió nuevas definiciones al

Estado provincial. Verdades socialmente aceptadas respecto del funcionamiento del sistema

económico y del rol del Estado debieron ser revertidas frente a la crudeza real de fenómenos

sociales como la pobreza, el desempleo y la marginalidad.

A partir de entonces, el Estado provincial inició un proceso de recuperación tomando el concepto

del «Estado como actor clave para compensar estos efectos, asumiendo el rol de distribuidor de

ingresos y atendiendo las necesidades básicas de la población».

La crisis socio económica fue producida fundamentalmente por un proceso de transculturación o de

mutación de valores hacia el paradigma de pensamiento único que se fue instalando bajo la

creencia de que ningún otro, aún subsistiendo en algunos márgenes, podía surgir.

Este proceso de recuperación del Estado se orientó al inició de un cambio cultural centrado en la

valoración del Estado como espacio de confluencia de las necesidades económicas, políticas y

morales de la sociedad.

Ese cambio cultural comenzó por el fortalecimiento del Estado como proyecto político social, por

una revalorización de la planificación y la gestión de las organizaciones estatales en un contexto de

progresiva y efectiva participación social, por una incorporación de las innovaciones en el ámbito

público para su transformación, y por un proceso de formación de los agentes estatales.

Dentro de ese propósito también es preciso adecuar el nuevo rol del Estado en relación con las

empresas públicas. En ese sentido, la Subsecretaría de la Gestión Pública está analizando y

redefiniendo las diferentes figuras jurídicas, a fin de determinar cuáles serían las más convenientes

conforme a los bienes y/o servicios que el Estado presta, los regímenes de personal y los sistemas

de control a los que deberían estar sujetas las empresas del Estado.

Bajo la condición de lograr una gestión pública para la inclusión de las necesidades y

demandas de la población en general y de los excluidos en particular, se comenzó a

implementar un nuevo diseño para la creación, modificación o adecuación de las

estructuras organizativas de la Administración Pública Provincial.

Dentro de ese gran proceso de cambio que se pretende, han quedado señalados los

procedimientos que se desarrollan en el ámbito de la Subsecretaría de la Gestión Pública Provincial,

para modernizar, agilizar y hacer más transparentes y democráticas las unidades organizativas del

Estado provincial y su vínculo con los ciudadanos.

Esta modalidad de trabajo se está institucionalizando como procedimiento cotidiano, y a pesar de

que todavía es necesario avanzar en la tarea de que cada organismo defina su plan institucional en

virtud de una planificación estructural, los procesos de coordinación persiguen el objetivo de

vincular desde el inicio la cuestión presupuestaria a las necesidades que cada organismo plantea,

con la finalidad de que este cambio revierta en mejores condiciones de acceso para la sociedad.

3.1 REFORMA DEL ESTADO. POLÍTICAS PÚBLICAS. REFORMA POLÍTICA. REFORMA

ADMINISTRATIVA

Mabel Hoyos (*)

(*) Abogada Egresada de la UBA; Master en Administración Pública; realizó el postgrado en

CONTROL Y GESTIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS en [Link]. INVESTIGADORA: categorizada

por la UNLP. Fue Directora de Formación Técnica Superior en el GCBA.

I. Introducción

El objetivo de este encuentro es introducir a los participantes en lo que son los dos grandes

lineamientos del curso: «la reforma política» y la «reforma administrativa». Para comprender la

reforma es necesario entender la interacción entre el Estado y la sociedad civil con sus diversos

actores. Los gobiernos expresan sus decisiones a través de las «políticas públicas», que son el

resultado de un proceso con diferentes etapas en el que interactúan funcionarios políticos y

agentes de la administración pública, en cada uno de los niveles de gobierno y según las

respectivas competencias (nacional,

provincial, municipal).
Tanto a nivel político como de las organizaciones burocráticas, se han dado en el tiempo diferentes

modalidades de funcionamiento y de interrelación entre ellos, lo que repercute, directamente, en

los resultados que producen y en el impacto que generan en

la sociedad.

Estas diferentes modalidades de actuar e interactuar, responden a determinadas maneras de ver y

entender la realidad, por ello se habla de paradigmas.

Un paradigma expresa ideas y valores que se consolidan en cierta coyuntura histórica para

determinada disciplina científica y que son utilizadas como modelos axiomáticos (no necesitan

demostración) para analizar la realidad.

Nacen de un éxito anterior.

Organizan un modo particular de registrar y entender realidades.

Nos proponen modelos deseables de alcanzar.

Su caída está asociado a su fracaso en una circunstancia histórica dada.

Para entender los cambios que se producen en las organizaciones y aún en la

sociedad, es necesario entender los paradigmas que están asociados a

ese cambio.

Con la salvedad de que pueden encontrarse diferentes posturas teóricas respecto de los

paradigmas en la administración pública, tomaremos como referencia los dos extremos marcados

por el «paradigma tradicional» y «el nuevo paradigma». El primero, explica el por qué de una

determinada modalidad de funcionamiento del sector público. El segundo, parte de un análisis

crítico y plantea la necesidad de la reforma, tanto en lo político como en lo administrativo. En este

encuentro pondremos el acento en los aspectos administrativos de la reforma.

Políticas públicas

Reciben este nombre el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que realiza un gobierno, para

solucionar los problemas que en determinado momento son considerados como prioritarios, sea

por reclamo de los ciudadanos o por decisión de

los propios gobiernos.

Son decisiones de una autoridad legítima, tomadas dentro del ámbito de sus atribuciones

(competencia), conforme a procedimientos legalmente establecidos y que se expresan en forma de

leyes, normas, actos administrativos.

En la sociedad se formulan demandas -reclamos para que el gobierno garantice a través de su

intervención la solución a determinadas situaciones consideradas problemáticas por quienes las

padecen. Cuando tales cuestiones se expresan de manera explícita, conforman lo que se denomina

«agenda social».

No todos los actores (grupos sociales con diferentes características) tienen la misma capacidad de

presión para lograr que sus reclamos sean atendidos. Además, las acciones de los gobiernos

siempre satisfacen unos intereses y desatienden otros, por lo que los reclamos antes de pasar a

ser analizados para su tratamiento por el sistema político pasan un filtro selectivo. Las cuestiones

sociales que realmente son analizadas por el sistema político como cuestión problemática, integran

lo que se denomina «agenda política». A veces, ocurren hechos en la sociedad civil, que por su

trascendencia y repercusión obligan a modificar la agenda política.

El gobierno en sus diferentes niveles -nacional, subnacional (provincial), municipal (local)- está

conformado por un conjunto de funcionarios políticos que actúan por representación y que son los

que deciden qué hacer. Conforman lo que se denomina sistema político. Son cargos que se

desempeñan transitoriamente mientras duran los mandatos electorales y responden,

esencialmente, a las lógicas e intereses político-partidarios.

El otro conjunto de personas que por lo general de denominan «agentes» de la administración

pública, funcionan como el «brazo operativo» del sistema político, Son los responsables de poner
en acción («ejecutar») las decisiones políticas. Conforman el denominado sistema administrativo.

Es el que sabe el cómo haccer (aplicación de las normas para concretar las decisiones políticas).

De este modo, la satisfacción de las demandas de la sociedad es una consecuencia de la acción

tanto del sistema político que resolvió qué hacer (etapa de la formulación de las políticas

públicas), como del sistema administrativo que puso en práctica su conocimiento sobre qué hacer

(etapa de la ejecución de las políticas públicas). Pensar, por ejemplo, en la cantidad de

requerimientos normativos que deben cumplirse en un llamado a licitación para compras de

insumos.

Para que la gestión sea transparente y los gobiernos rindan cuenta de sus actos, en tanto

«representantes» de la sociedad, se requiere:

- Capacidad institucional para interpretar y dar respuesta a las necesi dades sociales

con responsabilidad.

- Ser eficaces y eficientes(1) en la asignación y el manejo de recursos. - Estar

dispuesto a rendir cuenta de los resultados de sus acciones.

(1) Eficiencia: mide el acierto en la elección de los recursos utilizados y la optimización de la

relación entre estos y los resultados obtenidos. Pondera si la elección y combinación de los

recursos fue la más apta para maximizar el resultado posible. Es el medio para asegurar mayor

eficacia. Eficacia: mide el cumplimiento de los objetivos y las metas. Pondera si se obtuvieron los

resultados esperados en cantidad y calidad.

ESQUEMA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

 POLÍTICA PÚBLICA: conjunto de objetivos, acciones y decisiones que lleva a cabo un

gobierno para solucionar los problemas que, en determinado momento, los ciudadanos y el

propio gobierno consideran prioritarios.

REQUIERE: capacidad institucional para interpretar y dar respuesta a las necesidades

sociales con responsabilidad. Ser eficaces y eficientes en la asignación y el manejo de

recursos. Estar dispuesto a rendir cuenta de los resultados de sus acciones

SISTEMA POLÍTICO: está integrado por el conjunto de funcionarios políticos, electos a través del

sistema de representación democrática. Asumen representando los intereses de un partido político

y el compromiso frente a la sociedad. Son cargos que se desempeñan transitoriamente mientras

duran los mandatos electorales. Desde la perspectiva teórica más pura, responden esencialmente a

las lógicas de los intereses político-partidarios. En la práctica, se mezclan intereses de poder de

origen diverso. En cualquier, caso para el sistema político, la aceptación de sus decisiones y el

logro de resultados que obtenga de la sociedad resulta fundamental por cuanto esta es la fuente de

su legitimidad.

SISTEMA ADMINISTRATIVO: lo integran los empleados de la/las administraciones públicas que

permanecen en sus funciones independientemente del mandato de los funcionarios políticos. Son

los responsables de que se cumplan los procedimientos administrativos. Conocen las normas (en

sus diversas manifestaciones), por ello son el brazo operativo del sistema político. Aunque no

tienen representación política, desarrollan sus propias fuentes de poder. La característica

fundamental de este sistema es que está conformado por organizaciones que son relativamente

autónomas e interdependientes a la vez, muy ligadas al sistema político.

Requiere ser analizado desde dos perspectivas: como problema político, ya que desarrolla sus

propios espacios de poder a partir, fundamentalmente, de la información privilegiada que maneja

(son la memoria institucional). Y como problema instrumental, según la capacidad de gestión, es

decir los resultados que son capaces de producir.

Como se advierte la interacción entre política y administración debiera ser sumamente ágil y

dinámica, basada en lógicas compartidas de funcionamiento para garantizar el resultado de las

políticas en correspondencia con la satisfacción del interés general. Sin embargo la realidad está

bastante lejos de responder a esto.

Tanto el sistema político como el administrativo, tienen lógicas contradictorias en su

funcionamiento. Esto provoca consecuencias negativas para la producción de resultados de las

políticas públicas. Como consecuencia de ello, muchas veces, pese a contar con los recursos

necesarios las demandas de la sociedad no se ven satisfechas.

En el cuadro siguiente se sintetizan los problemas principales que, por años, caracterizaron el

funcionamiento y la relación al interior de las Administraciones Públicas y que es precisamente lo

que hoy se trata de modificar y mejorar con las reformas.

SECUENCIA MUCHO ESFUERZO INDIVIDUAL ESCASO RENDIMIENTO COLECTIVOSE HACE

LO QUE SE PUEDE

Características de la organización. Burocrática

En el Estado moderno, las relaciones entre los gobiernos y los ciudadanos están regidas por la ley,

que garantiza la igualdad de responsabilidades y derechos, independientemente, de las situaciones

particulares. Esto, precisamente, diferencia el estado de derecho de otras formas de organización

social. En situación de organización burocrática plena, el sistema opera con las siguientes

características:
Racionalidad: garantía de previsibilidad. Anticipa las consecuencias de los actos y garantiza

igualdad de tratamiento.

Norma: garantiza la racionalidad.

Constancia en actas: garantía de aplicabilidad de la norma. Todo lo que se actúa consta por

escrito (expediente).

Lo que no está escrito carece de validez en la administración pública.

Jerarquía y división del trabajo: son aspectos de la estructura básica. Hay un orden jerárquico

que determina las atribuciones de la autoridad. La división de tareas asegura (o debiera asegurar),

mayor especialización y transparencia a partir de que las diversas intervenciones tienden también

a garantizar el cumplimiento de la norma. De algún modo, opera como mecanismo de control

interno.

Por escrito: consta quién manda y sobre qué. Con esto desaparece la posibilidad de negociar,

interpretar o aconsejarse, ya que los miembros de la estructura burocrática están excluidos de

imponer reglamentaciones internas.

Reclutamiento: en base a la calificación profesional.

Competencia burocrática: determinada por la delimitación de funciones.

Disciplina de servicio: basada en la jerarquía administrativa y no hay apropiación

del cargo.

Separación de los medios administrativos de los personales.

Sin embargo, la evolución de los modos de organización social no ha sido igual en todos los casos.

En unos, como sucede en los países «centrales», el sistema ha sufrido distorsiones consecuencia

de los cambios cada vez más dinámicos de los comportamientos de la sociedad en su conjunto.

Mientras que en otros casos, como en América Latina, muchas administraciones no han logrado un
funcionamiento pleno de la organización burocrática.(2)

(2) Para ampliar este tema que se considera de vital importancia, se puede consultar el

documento del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo(CLAD): «Una Nueva

Gestión Pública para América Latina» [Link]

Sea porque las normas se desactualizan, se superponen o, simplemente, porque su existencia

siempre es a posteriori de las situaciones nuevas que debe resolver. Sea porque el sistema

administrativo antepone sus propios intereses en lugar de responder al sistema político, porque

sabotea o simplemente no sabe o no puede; porque el sistema político actúa alejado del interés

general y utiliza su poder de representación para ganar voluntades (clientelismo, nepotismo, etc)

el funcionamiento institucional se ha ido desvirtuando y ha sufrido un conjunto de desviaciones,

que pueden sintetizarse de la siguiente manera:

Sobreorganización: cuando el sistema de normas es excesivo (superpuesto). Las decisiones

están por demás centralizadas. Estructura jerarquizada en exceso. Trabajo rutinario y repetitivo.

Recursos humanos seleccionados por procesos estándar. Predomina el individualismo y la

formación de subobjetivos y favorece el comportamiento sumiso del empleado administrativo que,

lejos de poner empeño y compromiso en su trabajo, se limita a hacer lo que le dicen.

Infraorganización: cuando no se ha logrado un sistema racional de normas. Predomina el

nepotismo, el clientelismo. Situación pre-burocrática.

RESULTADO DE LAS DISTORSIONES DE LA ORGANIZACIÓN BUROCRÁTICA

En ambos casos la eficiencia es casual.

«Se hace lo que se puede».

Es una institucionalidad incapaz de prevenir situaciones de crisis. Sólo es una

organización de desempeño.
 Con dificultades para adaptarse a los cambios del entorno.

La organización burocrática mira solamente el cumplimiento de los procesos y

procedimientos independientemente de la satisfacción de las necesidades de la

sociedad civil. A esta situación se la denomina «irracionalidad » de la «racionalidad»,

dado que la norma deja de ser un medio para producir acciones dirigidas a la

atención de demandas sociales en condiciones de igualdad y equidad y se convierte

en un fin en sí misma, por encima de lo que debiera resolver.

Permeada de tensiones propias y con el sistema político y los equipos técnicos que

trabajan ligados a éste. Competitiva en los niveles medios entre sí. Con escasa o

nula visión integral de la organización. Comunicación vertical y en tubo. Predomina la

desconfianza. Hay inseguridades internas. Temor según los tipos de jefaturas.

Conflicto de poderes entre el poder formal y el poder real. Actúa desde adentro y

para adentro.

Los funcionarios políticos desconocen las lógicas y las reglas burocráticas, pero son

quienes detentan el poder.

Paradójicamente, la ciudadanía sólo evalúa a los funcionarios políticos con el voto, a

partir de resultados de gestión, desconociendo la interacción entre las decisiones

políticas y la intervención de los aparatos de gestión, con los respectivos niveles de

responsabilidad que les compete a cada uno.

Estas dificultades, observadas en el funcionamiento de las administraciones públicas fueron las que

ya, desde la década de los ’70, anticiparon la necesidad de cambiar las condiciones de su

funcionamiento. Simplificando un tema que, en sí mismo, es bien complejo y que pasó por diversas

etapas, podemos decir que en la historia más reciente, esas modificaciones plantearon dos grandes

líneas de reforma: una orientada al achicamiento del espacio de las acciones del Estado -expresada

en nuestro país en las políticas de los ’90- y otra, que ve el rol del Estado como «regulador

necesario» de las relaciones con la sociedad civil y, en consecuencia, expresa la necesidad de

tomar medidas tendientes a mejorar los mecanismos de gestión institucional que deben partir de la

revisión del comportamiento del propio sistema político.

Neoliberalismo: sin duda, fue el pensamiento dominante en la década de los ’90 a nivel

internacional aunque con matices diferentes entre los países centrales y los en vía de desarrollo. El

poder político en ese momento habló de reformas de primera y segunda generación. No nos parece

adecuado este concepto. Preferimos, en cambio, la denominación que utiliza Oscar Oszlak de

reformas hacia adentro y hacia afuera(3). Sintéticamente, podemos decir que el eje de las

reformas giró en torno a:

(3) Oscar Oszlak (2003) «¿Escasez de recursos o escasez de innovación? La reforma estatal

argentina en las últimas dos décadas» VIII Congreso Internacional del CLAD- Panamá.

REFORMAS HACIA AFUERA

Achicamiento del Estado a su máxima expresión (minimalismo).

Mayor protagonismo del mercado.

Achicamiento del gasto público.

REFORMAS HACIA ADENTRO

Gestionar imitando la empresa.

Negación de la especificidad de las organizaciones de la Administración Pública.

Eficiencia como fin en sí mismo (reducción del Gasto Público), sin importar la calidad

de los servicios al ciudadano. Son paradigmáticos los casos de educación y salud

pública.
 Exigencia de mayor compromiso a los agentes públicos, haciendo recaer en ellos

toda la responsabilidad por la ineficiencia del sector, sin ninguna contrapartida en

capacitación, sistemas de premios y castigos, niveles salariales, etc.

Aumento de la discrecionalidad de funcionarios políticos en la toma de decisiones.

En líneas generales, se pueden sintetizar las reformas de los ’90 en las siguientes medidas de

gobierno:

REFORMAS HACIA AFUERA

Ley 23.696 (1989) Reforma del Estado.

Ley 23697(1989) de Emergencia Económica (achicamiento gasto público).

Redefinición del rol del Estado.

Privatizaciones masivas.

Transferencia servicios a los estados subnacionales (educación, salud, otros).

Desregulaciones económicas.

Flexibilización del mercado laboral.

Ley de Convertibilidad.

REFORMAS HACIA ADENTRO

Decreto 993/91: SINAPA (Sistema Nacional de Profesionalización Administrativa)

crea un nuevo régimen jurídico básico de la AP.

Ley 24.127 (1992): Premio Nacional de Calidad.

 Ley 24.156 (1992): Administración Financiera.

Ley 24629 (1996): de Reorganización Administrativa.

Reducción de personal de la AP (70% aprox.). Retiros voluntarios. Jubilaciones

anticipadas.

Propuestas Políticas. Alternativas.

REFORMA POLÍTICA

Fortalecimiento de la intervención del Estado.

Compromiso de los funcionarios políticos con el interés general.

Decisiones basadas en consensos entre los propios funcionarios, tratando de

«reducir» al máximo las disputas de poder personal y entre fracciones.

Responsabilidad de los funcionarios políticos de rendir cuentas a la sociedad.

REFORMA ADMINISTRATIVA

Gestión orientada a resultados.

Mejorar la interacción sistemas político y administrativo.

Fomentar los mecanismos de control social a través de

la participación ciudadana.

Establecer parámetros de calidad en la prestación de los servicios.

Innovación no imitación, que cada organismo tenga los conocimientos, la tecnología

y el compromiso necesarios para encontrar las soluciones propias a sus problemas.

 Políticas de capacitación orientadas al fortalecimiento de los recursos humanos de las

administraciones públicas.

Utilización eficiente y eficaz de los recursos públicos, garantizando la calidad de los

servicios que recibe el ciudadano.

Revisión de los procesos y procedimientos administrativos para agilizar y simplificar

los trámites y acelerar la toma de decisiones.

Desarrollo de sistemas informáticos.

Transparencia en la gestión, rendición de cuentas del funcionamiento de las

organizaciones del sector público al alcance de todos los ciudadanos. Incorporación

de mecanismos de control social que lleguen también al desempeño de los agentes

de la administración pública.

La reforma administrativa tal como está planteada hoy

Entendemos que cualquier proceso tendiente a mejorar el funcionamiento del sector público,

necesariamente, tiene que incluir la reforma política tanto como la reforma administrativa. La

primera, es tema de otros encuentros. Aquí nos ocupamos, particularmente, del segundo aspecto

que contempla la mejora de gestión. Para ello es necesario aclarar algunos conceptos

fundamentales.

¿Qué es administrar?

Administrar es, ante todo, un proceso integrado de actividades interconectadas y que se suceden

en un esquema ordenado y racional para combinar recursos materiales; técnicos y humanos

con miras al logro de resultados.

Siempre el factor crítico de una organización son los recursos humanos, siendo las jefaturas, las

responsables de «hacer» y «hacer hacer» a los demás el conjunto de acciones necesarias para

alcanzar los objetivos organizacionales, su rol es estratégico en cualquier proceso de mejora y/o

cambio.

Programa social: conjunto coherente de acciones dirigidas a transformar la situación inicial

de una población determinada y mejorar sus condiciones de vida.

El proceso administrativo está conformado por un conjunto de acciones básicas que facilitan,

ordenan y dan racionalidad al funcionamiento de cualquier organización. Se las denomina

«tecnologías básicas de gestión» y cada una de ellas amerita un tratamiento específico que será

tema de otros encuentros pero que aquí dejamos expresadas. Esas tecnologías son: planificar,

organizar, coordinar, dirigir, controlar, en líneas generales podemos definirlas de la siguiente

manera:

Planificar: proceso racional de toma de decisiones, mediante el cual se evalúan y deciden los

resultados que se desea lograr y los recursos necesarios para lograrlos, a partir de un diagnóstico

institucional en el que se analiza la distancia entre el «ser» y el «deber ser». Es decir, lo que

efectivamente sucede en las organizaciones, qué se produce, con qué recursos se cuenta y cuál es

la situación «deseada», respecto del servicio/producto que se espera de la organización y de los

recursos necesarios para lograrlo.

Organizar: es la actividad para establecer una estructura institucional formalizada y permanente

de roles. Permite: identificar, ordenar, asignar y armonizar, adecuadamente, el conjunto de tareas

para lograr resultados.

Coordinar: tarea propia de las jefaturas en sus diferentes jerarquías. Es el proceso que consiste

en integrar las diferentes áreas y actividades de la organización, con el propósito de alcanzar los

resultados de la manera más eficaz y eficiente. Aumenta según el grado de información –

comunicación que requieran las tareas a realizar. Es el contrapeso de la división del trabajo y la

especialización. También puede darse coordinación entre organizaciones diferentes (tareas

conjuntas).

Dirección (de personal): función de influir a las personas para que de manera voluntaria y con

interés, contribuyan al logro de los resultados generales y a los específicos de

su área.

Control: es el proceso a través del cual se realiza un análisis comparativo entre los resultados

esperados y lo efectivamente realizado. Pueden diferenciarse tiempos: ex ante, consiste en la

verificación de la viabilidad de lo que se pretende realizar. El monitoreo se realiza en el transcurso

del proceso y sirve para realizar los ajustes necesarios. La evaluación es ex –post. Debe realizarse

concluída la etapa correspondiente y permite certificar si efectivamente se alcanzaron los

resultados esperados. En el nuevo concepto el control tiene un sentido preventivo, realizar los

ajustes necesarios a medida que se van ejecutando las acciones y el de evitar errores a futuro a

partir de la revisión de las acciones del presente. Corresponde aclarar que la sola mención de la
palabra «control» tiende a crear malestar en las organizaciones. Esto está muy relacionado con

que en el paradigma tradicional, el control más que mirar las acciones centraba la atención en las

personas y en su desempeño con un sentido casi netamente sancionatorio.

La Reforma y la Provincia de Buenos Aires

A modo de ejemplo de lo expuesto anteriormente, tomamos el diagnóstico y las acciones que

fueron planteadas por el gobierno de la provincia de Buenos Aires para las administraciones

públicas, provincial y de los municipios.

DIAGNÓSTICO DE LA PROVINCIA, SEGÚN EL DOCUMENTO DE LA SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN

PÚBLICA EN EL PLAN ESTRATÉGICO

Baja calidad en los servicios que brinda. Bajo impacto de los programas que ejecuta.

Ineficiencia en la administración de los recursos. Baja legitimidad de sus

organizaciones ante la opinión pública.

Frente a este diagnóstico, se han propuesto las siguientes líneas de acción contenidas en el Plan

Estratégico para el período 2004-2007.

REFORMA POLÍTICA

Plan trienal de Gestión Pública. Fortalecimiento del rol del Estado. Decisiones

basadas en diagnósticos de la situación. Apoyos y cooperación

entre organismos.

REFORMA ADMINISTRATIVA

Plan de modernización e innovación. Fuerte proceso de capacitación en todos los

niveles de gobierno y al interior de la Administración Pública Provincial.

Fortalecimiento de la calidad institucional. Cartas compromiso con el ciudadano.

 Calidad en la gestión.

3.2 REFORMA DEL ESTADO. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL EN ARGENTINA.

IMPACTO DE LAS REFORMAS(1)

(1) Este artículo expone algunos de los resultados de las investigaciones realizadas en el marco

del proyecto UBACyT

E/ 032 «Política y Técnica en los procesos de Reforma del Estado», bajo la dirección de la Dra.

Mabel Thwaites Rey.

Andrea López y Norberto Zeller(*)

(*) Andrea López: Coordinadora de proyectos en la Dirección de Investigaciones (IPAP), Títulos

Universidad de Buenos Aires, Facultad de Filosofía y Letras, profesora secundaria normal y

especial en historia. Post grado, Magíster Scientiarum en Administración Pública.

Norberto Zeller: Licenciado en Sociología (UBA). Docente e Investigador (UBA y UNLZ).

Coordinador de Proyectos de la Dirección de Investigaciones del INAP. Matrícula CPS 575.

nzeller@[Link]

I. Introducción

A partir de la década de los 80, para el discurso neoliberal, los crecientes desequilibrios

macroeconómicos que afectaban al sector público se resolvían mediante reformas «estructurales»

capaces de responder a los problemas generados por una intervención pública desmedida e

inadecuada para un «Estado mínimo». De manera acorde con este presupuesto, el denominado

«modelo burocrático tradicional» – propio del arquetipo estatal conocido como «autocentrado»-

también fue criticado por su orientación hacia procesos de prestación de servicios estandarizados y

ejecutado por burócratas sin responsabilidad directa frente a los ciudadanos (Przeworski, 1996).

Con el auspicio de las reformas, se apostó a revertir este diseño por medio de las privatizaciones,

la introducción de mecanismos de mercado, la reducción de personal y los sistemas de medición de

desempeño. Pero como sostienen Aberbach y Rockman (1999), dichas medidas, lejos de resultar
beneficiosas para la mayoría de la sociedad, respondieron a los intereses de las elites, preocupadas

-más que por las cuestiones de «eficiencia gestionaria»-, por los costos derivados de las funciones

específicas del

Estado de Bienestar.

En la Argentina, las reformas de la administración no escaparon a esta lógica. Así, la estrategia

«racionalizadora» destinada a reducir el tamaño y las deficiencias del «Estado-como-burocracia» (O

´ Donnell, 1993) se sobrepuso a cualquier intento transformador con objetivos de

profesionalización de los cuerpos administrativos y preservación de los intereses públicos en el

aparato de Estado. En su lugar, primaron las políticas indiscriminadas de supresión de organismos

y de recorte de personal, a la par que se alentaba un «cambio cultural» en los agentes públicos

para aumentar la calidad de los servicios y acercarlos a los «clientes-ciudadanos».

Pollitt y Bouckaert (2000) señalan, a propósito de las reformas administrativas, que «la mayoría de

los países puede proporcionar al menos algunos ejemplos de cómo la retórica política fue mayor

que los logros alcanzados». Como pretende mostrarse en este trabajo, los distintos gobiernos -

desde 1983 hasta el 2001- han utilizado en forma abusiva ese recurso, convirtiendo al fenómeno

de la «modernización» en una suerte de «fetiche» para ocultar el objetivo básico de debilitamiento

de aquellas áreas del aparato burocrático tradicionalmente canalizadoras de los intereses públicos-

colectivos (como salud, educación, ciencia y tecnología, etcétera) que, en las diferentes etapas,

terminaron pagando el precio de la «reingeniería estatal».

Para abordar estas cuestiones consignamos, en primer término, una breve revisión crítica de los

fundamentos teórico-políticos que arraigaron en las propuestas de reforma administrativa

imperantes desde mediados de los 80. En este sentido, los principios y técnicas del denominado

New Public Management (o Nueva Gestión Pública) se presentaron como un conjunto de iniciativas

aplicables a todo tipo de organizaciones y caracterizadas por su «neutralidad política». Sin

embargo, este modelo reedita el clásico enfoque neoconservador que destaca las bondades del

mercado para resolver los dilemas básicos del orden social, junto al correlativo rechazo del espacio

estatal en tanto articulador de intereses sociales.

En lo que respecta al caso argentino, en el segundo apartado se presenta un detalle de las

principales medidas que- desde 1983 hasta el año 2001- se pusieron en marcha para

«reestructurar» la administración pública. Más allá de las diatribas mediáticas, el Estado

«ajustado» terminó incrementando sus gastos, afianzando sus funciones represivas y sus

dotaciones de carácter eminentemente político, como se advierte en el crecimiento que sufrieron

unidades como la Presidencia y el Ministerio del Interior. No obstante, como se detalla a posteriori,

para el empleo público del Estado Nacional (excluyendo provincias y municipios), en los cuarenta

años que transcurrieron entre 1960 y el año 2000, se observa una disminución del 48% (de

910.102 agentes a 436.693). Ello se corrobora al estudiar la participación del empleo público

tomado en su conjunto (nacional, provincial y municipal) sobre el total de la población: mientras

que en 1979 representaba el 6,4%, para 1999 bajó al 4,8%. A pesar del constante aumento de la

población, desde 1960 a la fecha, en las últimas tres décadas, el empleo público tendió primero a

estancarse y luego a disminuir. La reducción más drástica se dio principalmente en el personal

perteneciente a las empresas públicas que, para el año 2000, era menos del 10% del

existente en 1960.

I. Los Principios Orientadores de la Reforma: El New Public Management

El fenómeno de la Nueva Gestión Pública (NGP), o también referenciado como New Public

Management (NPM), se ha difundido enérgicamente a nivel mundial como estrategia para el

cambio y la modernización de las administraciones públicas, tanto en los países del centro como en

los de América Latina. Significativamente, una vez transcurrido el activo proceso de minimización

del rol del Estado en diferentes esferas de la actividad económica y social, desde los propios

organismos internacionales se impulsó una variante crítica de las políticas derivadas del «Consenso

de Washington», haciendo énfasis en la ampliación de la capacidad institucional y en la eficacia de

la acción estatal para el «buen funcionamiento de los mercados». En esta línea, el Informe del

Banco Mundial de 1997 puso a consideración un conjunto de medidas apoyadas cada vez más en

las ideas básicas provenientes de las ciencias de gestión o del management, cuya legitimidad como

fuente de propuestas para mejorar el desempeño del sector público encuentra sustento en la

experiencia «exitosa» acumulada en el sector privado durante las últimas décadas.

Tal como sucedió con las iniciativas privatistas en las décadas de los 80 y 90, organizaciones como

el Banco Mundial, el FMI y el BID fomentaron -en primer lugar- la implantación de un nuevo

vocabulario que fue reapropiado por los gobiernos latinoamericanos, a sugerencia de los

«expertos» o «consultores » cuya progresiva injerencia en los espacios estatales promovió la

articulación de nuevas redes de poder (Ramos, 2003). Así, términos tales como «gestión por

resultados», «mejora continua de la calidad», «satisfacción al cliente» o «gerencia de contratos»

comenzaron a poblar los programas de reforma estatal como condición necesaria para recibir los

créditos de los organismos financieros internacionales.

Pero el resultado concreto de la aplicación de estas recetas ha adquirido mucho menos difusión. En

efecto, los propagadores del New Public Management se muestran menos proclives a considerar

que aquellos países como Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia que, según algunos

especialistas, encarnan la vertiente a imitar, fueron gobernados -durante los años ochenta y buena

parte de los noventa- por partidos conservadores, cuyo propósito era la configuración de un Estado

mínimo. Aún así, en ninguno de ellos se asumió en forma concreta y permanente esa posición

reduccionista, defendida sólo a ultranza en los tratados de los teóricos y políticos de derecha. En

cuanto a los Estados Unidos, país donde tomaron cuerpo las famosas prescripciones del libro

Reinventar el Gobierno, el sentido de las reformas fue bastante superficial y con fuertes

contradicciones derivadas de la necesidad de conjugar políticas de flexibilización del empleo

público, al mismo tiempo que crecía el personal nombrado directamente por los funcionarios

políticos para garantizar una administración «en sintonía» con la gestión del gobierno (Pollitt y

Bouckaert, 2000).

Esta sucinta ejemplificación pretende desmitificar otro de los sentidos recurrentes que acompañan

al NPM: su carácter de tecnologías aplicables a todo tipo de organizaciones y caracterizadas por su

«neutralidad política». Sin embargo, y a la hora de pensar el Estado, su instrumentación pone al

descubierto -entre otras muchas problemáticas- dos grandes cuestiones:

a) la progresiva delegación de autoridad hacia los «nuevos gerentes» y la emergencia de

«burocracias paralelas» subordinandas a los gobiernos de turno. Uno de los principios sobre el que

se ha trabajado con mayor insistencia desde la NGP puede sintetizarse en la frase de Kettl «dejar
que los gestores gestionen», aludiendo así a la búsqueda del incremento de la responsabilidad de

quienes administran los servicios ante el público. Con base en el enfoque «orientado al cliente», se

propugna una mayor delegación de poder hacia los gestores para actuar con flexibilidad para

mejorar los servicios, tomando en cuenta las demandas y preferencias del consumidor. Desde esta

óptica, se operan cambios sustanciales en la relación entre los funcionarios elegidos y los

administradores, si estos últimos quedan sujetos -en primer lugar- al mandato de los «clientes», a

riesgo de «afirmar su autonomía de los que elaboran las políticas públicas» ( Kettl, 1997). En la

práctica, podría quedar abierto un alto margen de ambigüedad entre las metas fijadas por parte de

los decisores políticos y la correspondiente libertad que se les otorga a los administradores,

desconociéndose los mandatos debatidos en los ámbitos políticos que, tradicionalmente, canalizan

las demandas de la ciudadanía.

Otras visiones -con implicancias totalmente opuestas a la anteriormente mencionada, pero también

incentivadas desde la NGP- abogan por la reducción del poder de la burocracia, reforzando la

incidencia de las autoridades electas no sólo en el terreno de la formulación sino en la

implementación de políticas, a través de nuevos criterios de centralización, coordinación y control

(Aucoin, 1990). En este caso - y a diferencia del diagnóstico precedente, según el cual el excesivo

formalismo y reglamentación impide lograr resultados- el problema es «domar a la

burocracia» (Aucoin, 1990). Por ende, la existencia de asesores y/o cargos de confianza, etc.,

estaría ampliamente justificada a los efectos de contar con aparatos administrativos

consustanciados con las políticas de gobierno. Bajo esta alternativa, más que un dilema de

«delegación», emerge como cuestión el tema de la «responsabilidad»: ¿a quién se debe atribuir

responsabilidades concretas frente al incumplimiento de los objetivos o metas propuestas?; ¿a

estos «nuevos gerentes» o «burocracias flexibles»?; ¿a los funcionarios políticos?; ¿las burocracias

«paralelas» poseen los conocimientos y la experiencia suficiente como para ocupar tantas

posiciones clave, desplazando, la mayoría de las veces, a los cuerpos estables de la

administración? (López, 2003).

b) La entronización de la categoría «cliente» por sobre la identidad como ciudadano. En general,

las propuestas e iniciativas conocidas como de «orientación al cliente» se asumen -en el marco del

NPM- como un cambio en las reglas de juego entre los proveedores y los destinatarios de los
servicios públicos. Así, la preocupación por las demandas diferenciadas, la calidad de los servicios y

la fijación de los correspondientes mecanismos de resarcimiento en caso de declinación en los

niveles de servicio ofrecidos, además de la instrumentación de sistemas de queja y de mecanismos

de participación y consulta, conforman los componentes básicos de esta tendencia innovadora y,

según se declara, superadora del tradicional esquema en el que los usuarios de servicios públicos

estatales poseían el rol de receptores pasivos y carentes de derechos específicos. Pero el énfasis

puesto en la figura del «cliente » ha sido objeto de críticas, no sólo por la diversidad de intereses

(prestadores, gobierno, contribuyentes en general, etc.) que entran en juego a la hora de tomar

decisiones sobre los servicios públicos, sino también por la concepción de «ciudadano» que lleva

implícita esta perspectiva, más alejada de ciertas consideraciones en términos de legitimidad,

igualdad y acceso. Incluso, llega a caracterizarse a este nuevo enfoque como «una negación de la

ciudadanía», en tanto la sobrevaloración de la satisfacción del consumidor (...) «convierte al

gobierno en un instrumento de consumo de servicios, ignorando el papel del gobierno en la

resolución de conflictos, en el establecimiento de objetivos nacionales, en el control del uso de la

fuerza en la sociedad, en la inversión en el futuro de la nación, en la consecución de los valores

constitucionales y los objetivos políticos, lo cual tiene poco o nada que ver con el servicio o la

satisfacción de los consumidores» (Carroll, 1995:302).

Por estas razones, para algunos autores, el NPM peca de reduccionismo al limitar la ciudadanía a la

práctica del consumo. Se advierte el efecto corrosivo que esta visión podría tener sobre la idea del

ciudadano como un ser social holístico, comprometido en un rango de relaciones recíprocas con

otros y con la sociedad en general. En su lugar, el ciudadano es dividido en un número de

identidades de consumo separadas en relación con distintos proveedores: el ciudadano es

paciente, o padre, o pasajero, dependiendo del contexto (Prior, Stewart y Walsh, 1995). En

términos de Richards (1994), pensar el sujeto perceptor como ciudadano es sustancialmente

diferente de su consideración como cliente, puesto que en el primero se reconoce la existencia de

un interés colectivo no equiparable a la suma de los intereses individuales, tal como se expresa en

las relaciones de mercado. A diferencia, la supuesta vuelta a la «soberanía del consumidor» implicó

desmantelar la noción de ciudadano en tanto portador igualitario de derechos exigibles, para

sustituirla por otra que privilegia a quien tiene capacidad de consumo porque tiene recursos para

satisfacerla (López, 2003).

De este modo, el soporte básico del NPM radica en su concepción del Estado como una empresa a

la que es posible convertir adoptando nuevas tecnologías, incorporando a decisores con

experiencia en el sector privado y tratando a los ciudadanos como clientes o consumidores. Como

se expondrá a continuación, la realidad de las reformas en Argentina han demostrado que, bajo

esta lógica, el Estado continuó desprendiéndose y/o recortando programas fundamentales,

transformando las cuestiones de acceso y derecho a «lo público» en «problemas de gestión» y,

como tal, «desplazando al proceso político como mecanismo democrático para la asignación de

recursos» (Echebarría y Mendoza, 1999).

II. Las Reformas Administrativas durante el Período Democrático (1983-2001):

principales impactos sobre la organización y el empleo estatal.

1. EL GOBIERNO RADICAL

Con la llegada de la democracia en 1983, la primera propuesta de reforma del gobierno radical

persiguió objetivos de gran alcance, ya que la reorganización del Estado no podía desvincularse de

un cometido central como era la iniciativa de traslado de la capital de la república a Viedma (Río

Negro), impulsada por el Presidente Alfonsín a partir del año 1986(2). Dicho emprendimiento,

junto a la Reforma Estatal, la Reforma de la Justicia y la Reforma Constitucional, conformaría uno

de los pilares esenciales para la fundación de la «Segunda República», como transformación

necesaria para recomponer el sistema político y democratizar las relaciones entre el Estado y la

sociedad. Sin embargo, la epopeya fundacional nunca concitó demasiados apoyos, ni siquiera en

las propias filas del partido radical, que encontraba en las aspiraciones de consolidación del

liderazgo del presidente Alfonsín el motor casi excluyente de la gesta patagónica. En tanto, el

Partido Justicialista y los sindicatos estatales cuestionaron al proyecto por su alto contenido

«voluntarista», además de evaluar que el traspaso de la burocracia estatal no generaría el

despegue económico esperado por el gobierno en las regiones más atrasadas del país, ni resultaba

necesario para llevar a cabo la reforma administrativa del Estado. Más bien se argumentaba que,

en el marco de la crisis fiscal imperante, la propuesta se convertiría en otra fuente inflacionaria de

alta significación. Finalmente, el plan no se concretó: la derrota electoral de setiembre de 1987

auguró el comienzo de la decadencia del gobierno radical, sellada a posteriori por la crisis

hiperinflacionaria del año 1989. Bajo este escenario, ya no había plafond más que para consensuar

con la oposición la retirada anticipada del primer gobierno democrático tras la dictadura militar del

año 76.

(2) El proyecto logró plasmarse en la ley 23.512/87.

Estrictamente, en materia de reforma administrativa, la gran apuesta del gobierno radical estuvo

afincada en el lanzamiento del Programa de Formación de Administradores Gubernamentales(3)

hacia mediados del año 1984. Pero el éxito del proyecto dependería también de la organización de

la carrera administrativa y del sistema de concursos y calificaciones para la totalidad de los

empleados de la administración pública. Sin embargo, la propuesta de elaboración de un nuevo

escalafón para la administración central no se consumó y en el devenir de los AGs(4) afloraron una

suerte de contradicciones, como lo demuestran los escasos estudios realizados para evaluar su

rendimiento.(5)

(3) Decreto Nro. 3687/84.

(4) Desde el año 1985 hasta 1989 ingresaron tres promociones -unos 170 agentes en total- y la

cuarta y última convocatoria se llevó adelante durante el primer gobierno del justicialista Carlos

Menem. Actualmente, estos funcionarios cumplen tareas en los distintos organismos de la

administración central y descentralizada, aunque su papel en la formulación y ejecución de las

políticas públicas ha sido cada vez menos relevante.

(5) En cuanto a las distintas evaluaciones referidas al papel de este cuerpo como «nuevos

cuadros de elite» de la APN, ver Oszlak Oscar, (2001) El Servicio Civil en América Latina y el

Caribe: Situaciones y Retos Futuros, Informe BID, Washington D.C. y Nickson Andrew (2002)

«Transferencia de políticas y reforma en la gestión del sector público en América Latina: el caso

del New Public Management», Revista del Clad Nº 24, Caracas.

Hacia el año 1987, cuando la situación económica comenzaba a flaquear luego del fracaso del Plan

Austral, las políticas de reforma adoptaron el sesgo de «racionalización» o ajuste que,

sucesivamente, irán incrementando cada uno de los gobiernos post-83(6). Así, cobraron

predominio las políticas de reducción de las plantas de personal (suprimiendo las vacantes no

cubiertas en las estructuras vigentes a diciembre de 1986) y de retiros voluntarios.(7)Éste último,

si bien tuvo bajo impacto en términos cuantitativos (alcanzó a menos del 10% de los agentes de la

administración nacional), adquiere relevancia cualitativa, al convertirse en el punto de partida de

los reiterados éxodos del Estado del personal más calificado que, por otra parte, luego de llevarse

cuantiosas indemnizaciones, volvieron a ser recontratados en diferentes jurisdicciones de la

administración pública.

(6) Para esta época, los sectores empresarios ya comenzaban a impulsar sus propuestas de

achicamiento del Estado. Por ejemplo, la Fundación de Investigaciones Económicas

Latinoamericanas (FIEL), vocera calificada de los grupos económicos que la financian, presentó,

en 1986, un detallado estudio donde se propugnaba el ajuste del gasto público, a partir de

medidas tales como la reducción de la dotación del personal y la simplificación de las estructuras

administrativas.

(7) Decretos Nro. 2192 y 2193/86. La propuesta de reforma también contemplaba la unificación

de los horarios de la APN (para evitar las situaciones de doble empleo), pero no llegó a

implementarse. Entre otras medidas vinculadas al sector público deben destacarse, además, la

creación de la «Comisión Participativa de Política Salarial y Otras Condiciones de Empleo», que

institucionalizó un ámbito de discusión con las entidades gremiales estatales (ATE y UPCN).

En todas estas iniciativas, la Secretaría de la Función Pública (dependiente en ese momento de la

Presidencia de la Nación) ocupó un lugar destacado aunque, paulatinamente, el Ministerio de

Economía fue asumiendo mayor cantidad de responsabilidades operativas respecto de los

programas de reforma encarados. Claramente, su progresiva injerencia dejaba al descubierto el

propósito fiscal que terminaría primando durante la era Menem.

2. EL PRIMER GOBIERNO DE MENEM

A partir de 1989, la caótica situación económica se convirtió en el disparador de una reforma

estructural sin precedentes en el Estado argentino. La crisis hiperinflacionaria garantizó la

incorporación en la agenda pública de «la cuestión estatal», cuestión que contaba, desde el año

87, con una activa campaña de desprestigio motorizada desde los medios de comunicación, los

grupos empresarios, los organismos internacionales de crédito y el núcleo de técnicos y

consultoras que tuvieron a su cargo el «rediseño» del Estado. Las leyes fundamentales para llevar

adelante esta transformación fueron la de «Reforma del Estado» (23.696/89) y la de «Emergencia

Económica » (23.697/89). La primera, pieza clave para la implementación del programa de

privatizaciones de las empresas públicas, consagró el principio de «subsidiariedad estatal»,

mientras que la segunda dedicaba un capítulo especial al empleo en la administración pública

nacional (APN), prohibiendo efectuar contrataciones o designaciones de personal. Además,

otorgaba facultades al PEN para dar de baja al personal de la APN designado sin concurso previo y

que revistiera en las categorías superiores del escalafón administrativo y para revisar los

regímenes de empleo vigentes en la función pública.

El ajuste del gasto público fue, claramente, el vector central que marcó el rumbo del «Programa de

Reforma Administrativa», articulado, fundamentalmente, sobre las siguientes medidas(8):

jubilaciones de oficio y anticipadas, retiros voluntarios, reducción de las plantas transitorias

(personal contratado sin estabilidad); congelamiento de vacantes; disolución y reestructuración de

organismos y unidades organizativas, racionalización de estructuras; privatización de servicios de

mantenimiento, limpieza, liquidación de haberes, entre otros, y transferencia de empleados a

provincias y municipios.

(8) Decretos PEN 435/90; 612/90; 1757/90 y 2476/90.

La conducción del programa quedó en manos del Comité Ejecutivo de Contralor de la Reforma

Administrativa (CECRA) presidido por el Ministro de Economía, Domingo Cavallo, e integrado por

otras autoridades de la Presidencia de la Nación, entre ellas, el Secretario de la Función Pública. El

Banco Mundial concedió un préstamo y brindó asistencia técnica, mientras que un grupo de

empresarios -representantes de los consorcios que resultarían beneficiarios de las privatizaciones-

constituyó la «Fundación para la Modernización del Estado» para financiar la contratación de tres
consultoras internacionales (Arthur Andersen, Mc Kinsey y Egon Zehnder) que actuarían bajo la

coordinación del CECRA. Sobre un total de 334.287 agentes (pertenecientes a la Administración

Central y Descentralizada Nacional) se aspiraba a desprenderse de 122.000(9) (Domeniconi,

Gaudio y Guibert, 1992).

(9) El costo estimado por las indemnizaciones que le corresponderían a estos empleados era de,

aproximadamente, 295 millones de dólares, monto que fue financiado por el préstamo de 650

millones de dólares, otorgado al gobierno por el Banco Mundial y el BID para concretar la reforma

del sector público (Domeniconi, Gaudio y Guibert, 1992).

De manera, acorde con estos postulados, durante el transcurso de este gobierno, la Argentina

transitó la reducción de agentes del Sector Público Nacional (SPN) más importante de las últimas

tres décadas. Entre 1989 y 1996, el conjunto de los recursos humanos a cargo del Estado Nacional

se redujo en un 57%, como producto de las privatizaciones, del cierre de diversos organismos y de

la descentralización de servicios. En la segunda mitad de la década del noventa, la dotación de

agentes descendió en menor proporción (alrededor de 50 mil cargos), en especial, para la

Administración Nacional. Por su parte, mientras que en 1983 el sector de las empresas públicas y

bancos oficiales representaba alrededor del 36% del total del empleo a nivel nacional, en el año

2000 superaba, apenas, el 7%.

En esta etapa, la iniciativa más apropiada para la necesaria revisión de los problemas estructurales

que atraviesan al aparato burocrático argentino fue la implementación de un nuevo escalafón

denominado Sistema Nacional de Profesión Administrativa (SINAPA)(10). La propuesta, orientada a

profesionalizar los recursos humanos de la administración pública, permitió implantar -con aciertos

y errores- un régimen de carrera para los organismos de la administración central y algunos

descentralizados, incorporando la capacitación y la evaluación de desempeño como requisitos para

el ascenso, además de un sistema de selección para los cargos de conducción y la cobertura de

nuevas vacantes(11). Pero el objetivo de jerarquización profesional de los agentes públicos –que

sólo quedó acotado al 10% del personal- entraba en contradicción con la mencionada política de

reducción indiscriminada del personal, a la par que emergía una suerte de «burocracia paralela»

que se superponía caóticamente con la tradicional preexistente. En efecto, la administración se fue

poblando con un numeroso contingente de personal contratado, cuyos salarios –financiados con

créditos de organismos internacionales- son mucho más elevados que los que perciben los

planteles permanentes, y no necesariamente transparentados a través de los rubros

presupuestarios que computan el gasto en personal (Thwaites Rey, 2001). Esta lógica de incursión

expresa un sesgo muy fuerte de la reforma: la presencia de cuadros técnicos que conforman una

suerte de «enclaves» en la administración, con condiciones y controles muy diferentes a las del

resto de los agentes públicos y que responden exclusivamente a las más altas autoridades políticas

de turno (Shepherd, 1999), limitándose, así, toda posibilidad de configurar un verdadero cuerpo

burocrático de carrera.(12)

(10) Decreto PEN 993/91.

(11) Para mayor información sobre el SINAPA y otros aspectos de la reforma administrativa ver,

entre otros numerosos estudios, BONIFACIO, José Alberto (1995) «La experiencia argentina

en materia de profesionalización de la función pública y la capacitación», en REVISTA

DEL CLAD, REFORMA Y DEMOCRACIA Nº 4, julio, Caracas y Zeller, Norberto (1997) Reseña del

Proceso de Reforma del Estado en la Argentina. INAP, Serie I. Doc. Nro, 58. Buenos Aires.

(12) No se discute aquí el ingreso de los asesores o niveles de conducción que cada gestión

considere necesaria para llevar a cabo los objetivos del gobierno. El problema es que esta

«burocracia paralela» no siempre posee los niveles de expertise acordes con sus tareas y

responsabilidades, que terminan siendo similares a las del resto del personal técnico –profesional

de planta de la administración, los niveles de rotación en los puestos son altos y, en general, no

queda memoria institucional de sus actividades. A su vez, vuelve a ponerse en cuestión un tema

clave de la administración: la lógica clientelar de cooptación que, bajo nuevas modalidades,

expresa el desembarco de estos núcleos técnicos.

3. EL SEGUNDO GOBIERNO DE MENEM

¿Cuál fue el impacto real de la estrategia de «racionalización» administrativa? Conviene iniciar este

apartado con dicho interrogante ya que, a contramano de lo que pudiera pensarse, en el período

1991-1994, el gasto público consolidado constataba un incremento de 27.000 millones de pesos.

De ese aumento, sólo el 6% se destinó a la Administración Nacional, mientras que el gasto en

Seguridad Social recibió el 39%, y las provincias y municipios el 55%. Como bien explican Feletti y

Lozano (1997), la recuperación progresiva del gasto fue, sin dudas, necesaria para legitimar

electoralmente al gobierno y para contrarrestar los efectos altamente nocivos de la profunda

reforma del sector productivo, en el marco de un modelo que, entre 1989 y 1995, ya había

propiciado la eliminación de alrededor de 535.000 puestos de trabajo.(13)

(13) Esta cifra incluye, también, a los empleados de las ex-empresas públicas, además de los

agentes transferidos a las provincias y a la ex municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires por la

descentralización de los servicios de salud y educación, y del personal desvinculado por las

diversas medidas del Programa de Reforma Administrativa -retiros voluntarios, jubilaciones

anticipadas, cesantías, etc.- (Feletti y Lozano, 1997).

Otro punto a considerar es que la disminución de la planta de personal en ciertas instituciones del

Estado nacional no implicó, obligatoriamente, reducciones en la estructura organizativa. Por el

contrario, especialmente a partir de 1992, la creación de una nueva Secretaría inducía a crear

varias Subsecretarías, cada una de las cuales, a su vez, provocaba la aparición de nuevas

Direcciones y, así, sucesivamente. Para el caso, los dos organismos políticos por excelencia,

Presidencia de la Nación y el Ministerio del Interior, pasaron de tener, respectivamente, ocho y

cinco Secretarías en 1990, a diecisiete y quince en 1999(14) lo cual expresa, además, la necesaria

concentración de poder en dichos ámbitos, habida cuenta las políticas excluyentes implementadas

a lo largo de la década.

(14) Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional (CEDI) Documento de Trabajo Nº 22,

2000.
Por cierto, el resultado más significativo del primer gobierno menemista se asentó en la

modificación radical del perfil del aparato de Estado, a partir de la desarticulación de su rol

empresario (privatización de ENTEL, Aerolíneas Argentinas, Gas del Estado, SEGBA, YPF,

ferrocarriles, etcétera) y la supresión de un conjunto de organismos clave para la toma de

decisiones de política económica, como las juntas reguladoras (yerba mate, azúcar, granos y

carne), los mercados de concentración pesquera y de hacienda, el Instituto Forestal Nacional, la

Corporación Argentina de Productores de Carnes, etcétera). (15) A su vez, ya para 1995, las

erogaciones de mayor importancia relativa de la Administración Central Nacional correspondían al

Ministerio de Defensa (Zeller, 1996), prefigurando una tendencia hacia el fortalecimiento de las

funciones represivas, que se afianzará con el incremento del número de agentes en las fuerzas de

seguridad dependientes del Ministerio del Interior.(16)

(15) Decreto PEN 2284/91.

(16) En el Presupuesto Nacional del año 1995, le correspondía al Ministerio de Defensa casi el

40% de los cargos presupuestados. El segundo lugar lo ocupaba el Ministerio del Interior (12,2%)

(Zeller, 1996).

Durante ese mismo año (1995), agotadas las privatizaciones más «jugosas» y con el paulatino

decaimiento de la reactivación económica, sumada a la profunda brecha que provocara en las

cuentas del Estado la reforma provisional, el desequilibrio fiscal se convirtió en la preocupación

central del gobierno y del FMI. El contexto nacional e internacional (efecto Tequila del año 1996)

hizo propicia la oportunidad para retomar el ajuste en la administración pública. Con el auspicio del

Banco Mundial, comenzó a pergeñarse la «Segunda Reforma del Estado», instalada en el discurso

de este organismo internacional con el ostentoso mote de «Reformas de Segunda Generación».

La ley Nº 24.629/96 de Segunda Reforma del Estado, inspirada en los cánones de la «reinvención

del gobierno» proclamada por la administración Clinton, autorizaba la centralización, fusión,

reorganización o supresión total o parcial de los organismos descentralizados de cualquier

naturaleza jurídica, incluso, los creados por ley. También se aprobaba la privatización de

actividades relacionadas con la prestación de servicios periféricos y de gestión de producción de

obras o bienes a cargo de la administración central, aunque excluía la posibilidad de privatizar por

decreto empresas públicas, universidades, entidades financieras oficiales, entes reguladores de

servicios públicos y paquetes accionarios en poder del Estado. Nuevamente, el ajuste del personal

de la administración volvió a ocupar el centro de la escena y, a tal efecto, se previó la constitución

de un «Fondo de Reconversión Laboral del Sector Público», con el objeto de capacitar y brindar

asistencia técnica para programas de autoempleo a los agentes civiles, militares y de seguridad

cuyos cargos fueren suprimidos. Dicho personal quedaría incorporado al Fondo y continuaría

percibiendo sus remuneraciones por un período máximo de doce meses. Si no llegaban a ser

reubicados en el sector público, resultaban despedidos y tenían derecho a cobrar la

correspondiente indemnización financiada, entre otras fuentes, por medio de endeudamiento

público específico. Todo ello, se especulaba, involucraría a más de 20.000 agentes y apuntaría a

lograr una reducción del gasto de unos 3.500 millones de dólares.

El diseño de la Segunda Reforma, que contó con los aportes ideológicos de varias usinas

académicas neoliberales -como FIEL y el CEMA -, propugnaba, al decir de las autoridades, una

estrategia de «reingeniería estatal», encaminada a concretar una «profunda cirugía en términos

cualitativos». Para su implementación, ya no se contaba con el Ministerio de Economía como

organismo rector, sino que fue la Jefatura de Gabinete, conducida por Jorge Rodríguez, quien tuvo

la responsabilidad de coordinar la Unidad de Reforma y Modernización del Estado (URME)(17),

asistido por funcionarios de las Secretarías de la Función Pública y Hacienda, la Sindicatura General

y un representante de cada Ministerio, Secretaría de la Presidencia u organismo de cuya reforma

se tratara, además de un representante del gremio estatal de la Unión de Personal Civil de la

Nación.

(17) La URME no hizo más que reemplazar a la desaparecida Comisión Ejecutiva de Contralor de

la Reforma Administrativa (CECRA), que funcionaba anteriormente en el Ministerio de Economía,

Obras y Servicios Públicos.

En rigor, la norma sólo intentaba reparar algo que había creado el propio gobierno, ya que muchas

de las reparticiones bajo análisis habían sido instauradas durante los cinco años anteriores, luego

de la llamada «Primera Reforma del Estado». En efecto, a comienzos de 1991, se había reducido a

sesenta y cinco el número total de secretarías y subsecretarías del gobierno nacional, limitándose
severamente la cantidad de unidades de menor nivel. No obstante otros intentos

«racionalizadores», entre 1991 y 1996, estas instancias habían aumentado en ciento veinticuatro.

En cuanto a las direcciones nacionales, se duplicaron, llegando a contarse, hacia 1996, con un total

de doscientas cuarenta. Respecto del personal, resulta significativo que luego del Ministerio de

Defensa, que concentraba el mayor número de agentes, fuera el Ministerio de Economía, impulsor

del Estado mínimo, quien contaba con la mayoría de empleados del sector público (Thwaites Rey,

2001).

Como en la primera etapa, las metas ambiciosas de ajuste formuladas en el Decreto reglamentario

de la Ley 24.629(18) tropezaron con las necesidades político- electorales del gobierno, que debía

medir sus fuerzas en el territorio de la Capital Federal. Por tal motivo, un mes después, se

sancionó otro Decreto(19), circunscribiendo los recortes a la Administración Central y entes

descentralizados y que, en los hechos, resultó una suerte de «techo del ajuste» en cada

jurisdicción (Bozzo, López y Zapatta, 1999)(20).

(18) Decreto Nº 558/96.

(19) Decreto PEN 660/96. La norma dispuso la reducción de 19 secretarías, 40 subsecretarías de

la administración central y 59 estructuras superiores del gobierno. También contempló la fusión,

absorción y eliminación de organismos descentralizados.

(20) En cuanto a las plantas de personal, los cargos suprimidos fueron 8.123, de los cuales 3.846

correspondían a vacantes sin ocupación efectiva y se transfirieron al Fondo 4.277 agentes, dando

lugar a una rebaja de cargos nominales del orden del 3% de los cargos totales de la

Administración Pública (Bozzo, López y Zapatta, 1999).

Pero el «rediseño» impulsado, lejos de ser merituado en función de necesidades operativas

previamente discutidas y definidas, reflejó el afianzamiento de las estructuras eminentemente

políticas y de seguridad. Así, para el año 1999, luego del Ministerio de Trabajo –cuyas erogaciones

principales no se vinculan con su estructura de funcionamiento sino con la absorción de los gastos

en seguridad social y las cargas contributivas- el mayor gasto presupuestado por jurisdicción en la

administración nacional le correspondía al Ministerio de Defensa, seguido por el Ministerio de

Economía, la Presidencia y el Ministerio del Interior (Zeller, 2000)(21). Si para el mismo año se

analiza la composición del gasto por función en la administración gubernamental, se observa el

predominio de los gastos ligados a la administración fiscal (25.6%) y las relaciones interiores

(23,8%), en tanto expresión de las tareas recaudadoras y de «reparto político» hacia las que

también se derivó el gasto administrativo.

(21) También contrastan con los anuncios de la Segunda Reforma las 53 secretarías de Estado, y

las 113 subsecretarías con las que Carlos Menem culminó su mandato tomando en cuenta que,

en el año 90, se encontraban la misma cantidad de secretarías y 97 subsecretarías.

El último rango lo ocupaban los gastos destinados al control de gestión y la producción de

información (Zeller, 2000) -factores éstos que podrían contribuir a revertir los patrones

tradicionales de interacción entre los ciudadanos y la administración- desmintiéndose, en los

hechos, uno de los principios básicos invocados por la nueva ley de reforma, como era el» de

«mejorar el funcionamiento y la calidad de los servicios prestados. (22)

(22) Art.6°, Ley 24.629/96.

En materia de empleo público, entre el segundo gobierno justicialista y el primer año del gobierno

de la Alianza (1995-2000), el personal del Sector Público Nacional (SPN) se redujo en un 12%. En

lo que respecta a la Administración Nacional, la tendencia decreciente se consolidó por la

disminución de agentes en los Poderes Ejecutivo y Legislativo, mientras que el Poder Judicial

aumentó su dotación en un 10%, aproximadamente. Asimismo, para el mismo período, las

Universidades Nacionales muestran un descenso estimado de 15 mil cargos, aunque se mantuvo

su participación relativa sobre el total (alrededor del 25%). Para el año 1996, el sector de

empresas y bancos nacionales contaba con una nómina de 48.383 empleados, representando sólo

el 9,8% del SPN. Esa cifra disminuyó levemente en el año 2000, contabilizándose 32.454 agentes.

De este modo, las sucesivas políticas de reforma consolidaban la tendencia hacia la reducción

constante del volumen de personal y, como se analizará en el apartado III, promovían una serie de

transformaciones en el régimen laboral, con características similares al mercado de trabajo del

sector privado.
4. EL GOBIERNO DE LA «ALIANZA»

El errático rumbo del gobierno de la «Alianza» se expresó también en las propuestas para el

cambio administrativo. En una primera etapa, la reforma de la administración se asumió como

prioritaria por el Vicepresidente Carlos Álvarez, quien creó la Secretaría para la Modernización del

Estado, dependiendo directamente de su órbita. Pero las iniciativas, que volvían a rescatar las

propuestas de Clinton-Gore, carecieron de coordinación o, en muchos casos, se superponían con

las tareas que el Jefe de Gabinete, Terragno, le había encomendado a los jóvenes del Grupo

Sophía, que, para ese entonces, desembarcaron en la Subsecretaría de la Gestión Pública.

Rápidamente, el derrotero modernizador, que en opinión del Subsecretario Popik debía generar

una administración similar a la de Gran Bretaña, Nueva Zelanda y Australia(23), quedó atrapado

en la lógica del ajuste impuesta por el Ministro de Economía Machinea, que redujo los salarios de la

administración pública en un 13% y propuso el cierre de un conjunto de organismos, entre ellos el

Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP), encargado de la capacitación y la

investigación en el sector público.

(23) Clarín 4/6/2000.

La gravedad de la situación económica y la posterior designación de López Murphy en el Ministerio

de Economía, alentó a su equipo para concretar su tan ansiada cruzada anti-estatal. El grupo

«evangelizador» encabezado por Manuel Solanet -cuya retórica en contra de la burocracia se

remonta a las épocas de los gobiernos dictatoriales de Onganía y Videla que lo contaron como

funcionario- proponía la eliminación del 50% de la estructura administrativa y el despido de 88 mil

empleados(24). Dichas medidas no sólo fueron resistidas por el conjunto de la sociedad

(impulsando en menos de dos semanas la renuncia del Ministro) sino que permitieron, además,

reivindicar el regreso a Economía de Domingo Cavallo.

(24) Página/12, 21/6/2003.

No obstante, desde la Secretaría para la Modernización del Estado (ahora bajo la Jefatura de

Gabinete, tras la renuncia del Vicepresidente) se seguía impulsando el «Plan Nacional de

Modernización de la APN», que involucraba un conjunto de programas como «Carta Compromiso

con el Ciudadano», «Gestión por Resultados », «Gobierno Electrónico» y las «políticas para la

transparencia y la anticorrupción en la gestión», junto a una nueva «adecuación de la estructura

estatal» y del «capital humano» (25). Para el financiamiento de estas acciones se contaba con un

préstamo aprobado por el Banco Mundial del orden de los 30 millones de dólares, que culminaría

en diciembre del año 2003.(26)

(25) Decreto N° 103/2001.

(26) Ver en [Link], «Proyecto de Asistencia Técnica para la Modernización del

Estado», Número de Préstamo 4423 (57449).

En la práctica, el Programa careció de apoyo político y mostró escasos resultados, (27) dejando

paso a las clásicas soluciones de ajuste. Así, el proyecto de Presupuesto para el año 2002 diseñado

por el Ministro Domingo Cavallo y entregado a la Comisión de Hacienda, preveía eliminar 24.000

cargos en el sector público nacional. Del total de la supresión prevista, 4400 serían contratados, en

tanto los restantes 19.600 cargos se darían de baja mediante jubilaciones anticipadas, retiros

voluntarios y renuncias por incompatibilidad de funciones simultáneas.(28) El nuevo escenario que,

desde diciembre del 2001, abrió el colapso de la Convertibilidad reflejó de manera nítida que el

Estado emergente no había logrado resolver gran parte de sus debilidades estructurales históricas

(como el déficit fiscal, la deuda externa, etc.) y que en las políticas gubernamentales seguían

primando los criterios de estabilización - ahora plasmados en otra Ley de Emergencia Económica

(29)- por sobre la articulación de un nuevo perfil estatal acorde con las demandas de la sociedad.

(27) La Secretaría llevó a cabo la implantación de Cartas Compromiso en un conjunto de

organismos, pero el nivel de conocimiento de los usuarios respecto de estas iniciativas fue muy

bajo (López, Zeller y otros, 2001) y todavía se carece de una evaluación detallada acerca del

grado de cumplimiento de los objetivos de mejora de las prestaciones buscados por este

instrumento.
(28) Clarín, 18/12/2001.

(29) Nos referimos a la Ley 25.561 de «Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario»,

sancionada el 6 de enero de 2002, bajo el gobierno de Eduardo Duhalde.

III. Las transformaciones en el empleo público: los resultados del ajuste estatal

Como producto de las sucesivas políticas de ajuste estructural del Estado, el perfil del empleo

público en el Poder Ejecutivo Nacional –en su administración central y descentralizada- presentaba,

para el año 2001, las siguientes características centrales:

a) Mayor participación relativa del personal dependiente de las fuerzas armadas, de

seguridad y de los servicios civiles vinculados a las mismas, frente al personal que

desempeña funciones civiles, como las administrativas, científicas, sociales y

económicas. Esta fisonomía estatal expresa las prioridades funcionales relativas al

ejercicio del monopolio de la violencia. Sobre un total de 258.458(30) agentes

presupuestados para el año 2001, el personal militar y de seguridad interior

representaba el 58% (150.886) de los cargos, mientras que los agentes civiles

concentraban el 42% (107.572). De estos últimos, una parte significativa prestan

funciones en los ministerios de Defensa, Interior y Justicia.(31)

(30) Dicho volumen representa los cargos presupuestados para el Poder Ejecutivo Nacional

(central y descentralizado). No incluye personal docente y no docente universitario.

(31) Cabe destacar que, desde el año 2002, las fuerzas de seguridad interior pasaron a depender

del Ministerio de Justicia.

b) Baja participación del gasto en salarios de la APN en el total de Presupuesto

Nacional. De este modo, el aumento del gasto público se corresponde con factores

ajenos a la variable salarial, como por ejemplo, el incremento de los intereses de la

 deuda externa y las contribuciones a la seguridad social. El total del gasto

presupuestado para el Estado Nacional, en el año 2001, fue de $[Link],

(32) siendo el gasto total en remuneraciones del personal de $[Link]. Por lo

tanto, el egreso presupuestado para salarios equivale al 12.5% del total del gasto. Si

excluimos los gastos correspondientes al Poder Judicial y al Poder Legislativo, el

gasto total presupuestado del P.E.N. fue de $[Link], mientras que las

remuneraciones alcanzaban a $[Link], cifra equivalente al 10,7% del total

del Presupuesto. Dentro de ese porcentaje, una porción significativa corresponden a

contratos especiales y servicios técnicos y profesionales de financiación nacional.

(32) Dicha cifra incluye los $[Link] de los servicios de la deuda pública y los

$[Link] de las obligaciones a cargo del Tesoro.

c) Alta heterogeneidad entre las modalidades de contratación permanentes y no

permanentes. Independientemente de los períodos gubernamentales a considerar, el

contrato permanente tendió a disminuir, por las distintas modalidades de retiro

(jubilaciones anticipadas, Ley de Disponibilidad, retiros voluntarios y privatizaciones,

transferencias a otras jurisdicciones, cierres de organismos, etc.), combinado con el

congelamiento de vacantes. En cambio, a partir de mediados de los años ochenta, y

con mayor énfasis desde 1995, los contratos por tiempo determinado comenzaron a

crecer y sustituyeron en forma parcial a los cargos permanentes.

d) Gran dispersión y diferenciación en los sistemas de carrera y regímenes

escalafonarios. Los sistemas de carrera existentes a principios de los años setenta se

vieron afectados por las políticas de ajuste fiscal que distorsionaron sus objetivos

originales. Como resultado de las políticas de «modernización» estatal, se crearon

escalafones especiales (Administradores Gubernamentales) o se sustituyeron a otros

en crisis (implementación del SINAPA), situación que aumentó la dispersión salarial y

la heterogeneidad en los sistemas existentes, al no poder abarcar al conjunto de la

administración.

El Presupuesto Nacional clasifica 56 regímenes y/o escalafones de empleo público en

 el PEN. Cabe destacar que, bajo la denominación «Personal Militar de las Fuerzas

Armadas», el Presupuesto agrupa los cargos de las tres Fuerzas Armadas y diversos

regímenes de carrera. De esta forma, se observa una importante heterogeneidad en

los sistemas de carrera y regímenes que comprenden al empleo público del Poder

Ejecutivo. En principio, podría establecerse un promedio hipotético de 4.615 cargos

por régimen y/o escalafón. Mientras que un reducido número de escalafones ronda

los 30 mil cargos (tal son los casos de SINAPA, Policía Federal, PECIFA,

Gendarmería, DGI y Prefectura Naval), la mayor parte de los sistemas de carrera y/o

regímenes no supera los mil cargos.

Sobre un total de 48 escalafones, casi el 90% del personal civil se concentra en sólo

5 de ellos. El 60% se reúne entre el personal administrativo del SINAPA y del

Personal Civil de las Fuerzas Armadas. Los otros tres escalafones restantes (40%)

comprenden a los organismos recaudadores (DGI; ANSeS y Aduana). A su vez, si

clasificamos al Personal Civil según las funciones que desempeña, puede notarse que

la mayoría de los cargos se concentra en las funciones administrativas y de

recaudación. En menor número, dicho personal se agrupa en las instituciones que

cumplen finalidades en las funciones económicas, científicas, docentes y culturales.

Menor proporción aún le corresponde a las entidades con finalidad de regulación, que

en gran parte son de reciente creación y con gastos salariales mayores al resto. Por

último, los cargos de conducción, de acuerdo al presupuesto, no alcanzarían los mil.

(33)

(33) Cabe aclarar que no están comprendidos los denominados «cargos críticos» (Directores,

Coordinaciones, etc.) ni los cargos de conducción intermedios de los regímenes vigentes.

e) Amplia brecha entre los ingresos más bajos y los más elevados al interior de cada

organismo y extensa dispersión de las pirámides salariales entre los diversos

regímenes laborales. Las diferenciaciones en los ingresos que aparecieron en las

últimas décadas fueron, entre otras, las de las remuneraciones entre las autoridades

políticas o superiores y las del personal de carrera; las de los nuevos escalafones y la
 aplicación diferencial de adicionales entre las distintas jurisdicciones u organismos;

las de las modalidades contractuales por tiempo determinado y los convenios con los

organismos multilaterales de crédito y las que permanecieron entre los distintos

escalafones aún existentes. A pesar de estas transformaciones, el personal

convencionado, regido por la Ley 14.250 de Convenio Colectivo de Trabajo para el

sector privado(34), mantuvo un importante ingreso promedio, superior al personal

del SINAPA y al personal científico. A su vez, la Administración Central muestra

ingresos salariales menores a los de los organismos descentralizados y los

organismos de reciente creación en el Poder Ejecutivo tienden a concentrar ingresos

salariales mayores a los históricos, como es el caso de los organismos reguladores

que disponen de contrataciones especiales.

(34) El Personal de ANSeS, DGI, ADUANAS, constituyen ejemplos de agentes estatales regidos

por el Convenio Colectivo de Trabajo del Sector Privado (14.250).

f) Creciente incremento de la participación del personal temporario sobre el

permanente. Como ya señalamos, los cargos permanentes, en especial en la última

década, tendieron a disminuir, a la par que fueron creciendo las contrataciones por

tiempo determinado, modalidad esta última que presenta una gran diversidad. Los

contratos de los organismos multilaterales de crédito, a los que normativamente no

pueden acceder los empleados del sector público, tienen una importante

participación en algunos organismos e ingresos remunerativos relevantes. Las horas

cátedra –una de las diversas variantes de contratación temporaria con las que

cuenta el Estado Nacional para contratar recursos humanos- presentan

remuneraciones diferenciales, aunque no muy importantes entre las jurisdicciones.

(35) De estas, la que concentraba mayor número de horas cátedra es el Ministerio

de Defensa, con un 74.4% del total de horas destinadas al Poder Ejecutivo Nacional

para ambos niveles de administración. El presupuesto en horas cátedra del 2001

para dicho ministerio rondaba los 20 millones de pesos.(36) Por último, los contratos

de locación de servicios o de obra, de gran difusión a partir de 1995, exhiben una

mayor diferenciación remunerativa y una gran heterogeneidad en su participación

 respecto del personal permanente, según la jurisdicción y/o el organismo que se

analiza.

(35) El valor de las horas cátedra mensuales Nivel Medio es de $17.64, el de las horas cátedra

mensuales Nivel Superior es de $21.60, mientras que otras categorías rondan los $24.

(36) Dicho monto es un estimativo, considerando un valor promedio de $22 por hora cátedra.

g) Progresiva asimilación de cláusulas flexibilizadoras en la normativa. Por el alcance

de sus transformaciones, puede considerarse que la Ley Marco de Regulación de

Empleo Público Nacional (37), sancionada en 1999, constituye el hito fundamental en

materia de legislación laboral, ya que deroga el Estatuto Jurídico Básico vigente

desde la Dictadura Militar. La norma incluye a un número significativo del personal

de carrera civil del Estado Nacional, elimina las prohibiciones establecidas por el

gobierno militar, consagra el derecho al convenio colectivo y reafirma las normas de

ética pública. Por otra parte, y haciéndose eco de los debates de los años ochenta y

noventa sobre la productividad del empleo público, introduce concepciones

neotayloristas de flexibilidad laboral, como la figura de la polivalencia funcional.

(37) Ley 25.164/99, reglamentada por el Decreto PEN 1421/2002.

Como ejemplo de lo anteriormente señalado, se destacan aquellas cláusulas laborales similares al

régimen de trabajo privado o aún más flexibles que las consagradas en la Ley Nacional de Empleo

de 1991 y en el SINAPA. Entre ellas mencionamos: el régimen de estabilidad laboral se adquiere

después de un período de prueba de doce meses, tiempo durante el cual la designación podrá ser

cancelada. El derecho a la estabilidad comprende la conservación del empleo, la situación

escalafonaria alcanzada y la retribución asignada a la misma. La función del agente no está

encuadrada dentro del mencionado derecho, ya que el personal permanente que resultara afectado

por medidas de reestructuración –supresión de organismos, etcétera– y no pudiera ser reubicado

en las condiciones reglamentarias que se establecen, quedará en situación de disponibilidad. De no

ser reubicado, el agente es despedido. Respecto de la naturaleza de la relación de empleo,

establece que el régimen de contrataciones comprende la contratación por tiempo determinado y

la designación en plantas transitorias. Además, se consigna que el personal contratado no goza de

estabilidad laboral, ni tiene derecho -entre otras exclusiones- a indemnizaciones, compensaciones

y subsidios, a excepción de las contenidas en el régimen aprobado por decreto 3.413/79 y

modificatorios.

Cabe precisar que el primer convenio colectivo del sector público, acordado en diciembre de 1998 y

reglamentado mediante el Decreto 66/1999 de homologación del Convenio Colectivo de Trabajo,

ya presentaba las pautas flexibilizadoras, incorporadas posteriormente en la ley marco de

regulación del empleo público.

Por su parte, la Ley de Negociaciones Colectivas de Trabajo para Trabajadores del Estado(38)

también se fundamentó sobre los mismos criterios. Esta ley, aprobada en el año 1993 como

producto de la presión gremial y política, no estaba comprendida en los objetivos de la reforma

estatal, y probablemente ello retrasó su reglamentación hasta 1999, abarcando a una parte

minoritaria del personal civil.(39)

(38) Ley 24.185/93.

(39) Comprende a una parte del personal civil del Poder Ejecutivo Nacional y al personal de

diversos organismos descentralizados y a trece sistemas escalafonarios. Entre ellos, se

encuentran: el personal de la Comisión Nacional de Ciencia Técnica (CONICET), de

Guardaparques, al Cuerpo de Administradores Gubernamentales, al personal de la Dirección del

Antártico, de Puertos y Vías Navegables, al embarcado del Instituto Nacional de Investigaciones

Pesqueras (INIDIEP), al del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), Instituto

Nacional de Tecnología Industrial (INTI), de Orquestas, Coros y Ballets, al profesional de los

hospitales y organismos del Ministerio de Salud, el personal de la Sindicatura General de la

Nación y del Servicio Civil de la Nación (SINAPA).

Esta última norma establece, por primera vez, el mecanismo de negociación de las condiciones de
trabajo entre el Estado, en su rol de empleador, y los agentes públicos, representados por las

organizaciones sindicales. Excluye a los funcionarios políticos de conducción, al personal militar y

de seguridad interior, al clero y al servicio exterior y a los sectores de la Administración Pública

Nacional que a la fecha de la sanción de esta Ley se encuentren incorporados al régimen de las

convenciones colectivas de trabajo.

Al igual que en el sector privado, la representación de los empleados públicos es ejercida por las

asociaciones sindicales, uniones o federaciones con personería gremial con ámbito de actuación

nacional. La negociación colectiva puede realizarse dentro de un ámbito general o sectorial.

Comprende todas las cuestiones laborales que integran la relación de empleo, tanto las de

contenido salarial como las demás condiciones de trabajo, a excepción de las siguientes: la

estructura orgánica de la Administración Pública Nacional; las facultades de dirección del Estado; el

principio de idoneidad como base del ingreso y de la promoción en la carrera administrativa.

Los preceptos centrales de esta ley tienden a homogeneizar las relaciones laborales de los

trabajadores públicos con las vigentes en el sector privado desde la sanción de la Ley de Empleo

de 1991. Así, acuerda la pérdida de la estabilidad laboral por redefinición funcional u

organizacional, por desempeño inadecuado y por sanciones disciplinarias. En cuanto a los derechos

del trabajador, se destacan la estabilidad, la igualdad de oportunidades, la libre agremiación, la

capacitación permanente y las compensaciones, indemnizaciones y subsidios. El personal

permanente puede participar, mediante los sindicatos, en la discusión de los sistemas de carrera y

tiene derecho a la información.

Como en las normativas antes citadas, también se consagra la figura de la polivalencia y la

flexibilidad funcional para obtener mayores niveles de productividad y se generaliza la evaluación

de desempeño y la capacitación permanente. Pero el régimen de licencias, justificaciones y

franquicias agrega a las anteriores cláusulas relativas a la mujer y la maternidad e incorpora los

nuevos derechos sociales -vigentes a partir de la reforma constitucional de 1994- como los

relacionados con las personas con discapacidad, conductas discriminatorias, etcétera. Respecto de

los gremios, obliga al Estado a realizar un aporte equivalente al 0,5 % de la remuneración bruta de

los empleados e institucionaliza su participación en la Comisión Permanente de Aplicación y

Relaciones Laborales (Co.P.A.R) –constituida además por representantes del Estado Empleador- y
en la Comisión de Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (CYMAT) (Zeller y Rivkin, 2005).

Conclusiones

En Argentina, a partir de la restauración democrática iniciada en 1983, el diseño de las reformas

no escapó a la lógica de desvalorización de la praxis política- entendida como búsqueda de

consensos colectivos- y quedó sometida a la confrontación de un grupo de «expertos» interesados

en el aparato de Estado, en tanto espacio de reproducción de su función como tecnócratas. La

asociación de estas redes de consultores, fundaciones, centros académicos, etcétera, con los

partidos políticos que durante las dos décadas ocuparon el gobierno contribuyó a legitimar el

proceso de mercantilización estatal, ofrecido a la opinión pública como condición imperiosa para

mejorar la calidad de los servicios. De esta forma, sea a través de las leyes impulsadas por el

Congreso o mediante decretos del Poder Ejecutivo, adquirió preeminencia la expulsión

indiscriminada de personal y los recortes de funciones y áreas sustantivas del Estado, combinado

con la superposición caótica de estructuras destinadas a solventar el nuevo esquema clientelar.

Lejos de afincarse en supuestas «irracionalidades», las diferentes variantes de reforma,

modernización, reingeniería y/o fortalecimiento institucional, impulsadas desde la «consultocracia»

configuraron un perfil estatal acorde con la tónica excluyente instalada por el modelo de

acumulación consolidado en la década de los 90. Así, para el año 2000, mientras el aparato

recaudador del Estado cubría más del 70% de sus ingresos con impuestos de carácter indirecto,

cristalizando un principio de clara regresividad, los ministerios de Salud, Educación y Desarrollo

Social expresaban menos del 15% del gasto total del Estado nacional. Dicho porcentaje fue casi un

24% más reducido que el destinado al pago de los servicios de la deuda pública y definitivamente

más acotado que el utilizado para cubrir el déficit generado por la implantación del sistema

jubilatorio de capitalización, que terminó subsidiando al capital privado (Lanouguere, López y

Zeller, 2003). En tal caso, la nueva «administración receptiva» que proclamaban los mentores de

la modernización estatal tuvo «ganadores» y «perdedores» concretos: más recursos destinados a

solventar las tareas funcionales a la acumulación del capital, mientras que el grueso de la

población se veía despojado de los bienes públicos básicos, conquistados tras largas décadas de
luchas históricas.

En materia de empleo público, el análisis de los datos recopilados desmitifica la recurrente prédica

neoliberal asociada al sobredimensionamiento de los planteles del personal de la Administración.

En efecto, mientras la población argentina creció en forma constante hasta mediados de los

noventa, el empleo público, en lugar de acompañar el crecimiento vegetativo de la población, se

redujo tanto en su participación porcentual como en números absolutos. Asimismo, si

consideramos que la población económicamente activa de los últimos años oscila en alrededor de

14 millones de personas, también la proporción del empleo público global es baja, al no superar los

dos millones de personas (14% del total de la PEA).

Desde mediados de los años setenta, se observa una disminución constante del empleo público

global, como resultado del descenso de los planteles del Estado Nacional operada,

fundamentalmente, durante la dictadura militar de 1976 a 1983. La tendencia a la baja continuó

desde la mitad de los ochenta hasta el 2001. Pero la principal merma de agentes tiene lugar con el

primer gobierno menemista (1989-1995), a partir de la privatización de las empresas públicas.

Principalmente, la Reforma del Estado, iniciada en 1989, produjo tres resultados de suma

relevancia cuantitativa en el empleo público: a) transfirió al sector privado parte del personal

dependiente de las ex empresas públicas privatizadas y/o concesionadas; b) descentralizó -hacia

las provincias y a varios municipios- el personal de servicios sociales de educación, salud y de

algunas empresas públicas; y c) retrajo la cantidad de agentes, por cierre de organismos y

empresas y por la rebaja de los planteles de las empresas a privatizar y de áreas de la

administración a «racionalizar» mediante despidos, retiros voluntarios, jubilaciones anticipadas,

etcétera.

Complementariamente, como contrapartida de la reforma del Estado Nacional, las provincias y los

municipios debieron absorber gran parte de los empleados de esta jurisdicción y sumaron otra

importante cantidad de agentes, destinados a cubrir las nuevas funciones asumidas por estos

niveles en materia de políticas sociales. Al mismo tiempo, las «lógicas clientelares» -de gran peso

en regiones con una significativa proporción de pobreza estructural- constituyen un factor

predominante para entender el incremento de los elencos públicos, sobre todo hasta mediados de

los años noventa. Luego de la «crisis del Tequila», los Estados federales comenzaron a aplicar
políticas de reformas que tendieron a reducir sus plantas de personal, en especial las vinculadas a

las actividades productivas.

Desde la perspectiva de la «publicidad de los actos de gobierno», a pesar de transcurridas dos

décadas de gobiernos democráticos, perviven prácticas autoritarias de ocultamiento de

información, relacionada con los funcionarios y agentes públicos y con los cuadros técnicos. A

modo de ejemplo, podemos mencionar que se desconocen la mayor parte de los cargos

dependientes de los ocho organismos de Inteligencia Nacional, del personal contratado en los

programas de los Organismos Multilaterales de Crédito y del personal contratado bajo las múltiples

modalidades que se han aplicado en las dos últimas décadas analizadas. A pesar de ello, es de

destacar que las fuentes de datos más confiables continúan siendo, aún, las públicas.

De acuerdo a los datos presentados en el Presupuesto Nacional de 2001, luego de dos décadas de

reformas de las estructuras estatales diseñadas por gobiernos democráticos, los cargos

dependientes del Ministerio de Defensa siguen siendo los principales, pese al fuerte descenso

sufrido en los años noventa. Si sumamos a ellos los agentes de las áreas de Seguridad Interior y

de Justicia y los potenciales de los organismos de Inteligencia, vemos que la mayoría de los cargos

presupuestados del Estado Nacional (excluídas las Universidades) se relacionan con el personal

vinculado al accionar del Estado en tanto «monopolio de la violencia».

De esta forma, el perfil del empleo en el Estado Nacional -contrariamente a lo pregonado- nos

muestra que las funciones militares, policiales y judiciales han sido consideradas prioritarias en la

reforma estatal argentina. En cambio, los agentes vinculados a las funciones económicas, sociales

y científicas han sufrido caídas drásticas o se han mantenido congeladas en el tiempo, perdiendo

su participación relativa. Por otra parte, merecería un análisis pormenorizado el deterioro de las

agencias y del personal relacionado con funciones de contralor y de poder de policía en materia

sanitaria y de regulación económica y laboral.

En la última década, en el Estado Nacional disminuyeron los cargos permanentes, a la par que se

acrecentaron las formas contractuales por tiempo determinado. Esto impacta negativamente en la

estabilidad del servicio público, genera estructuras paralelas superpuestas e introduce formas de

flexibilidad laboral contractual y de reducción de salarios indirectos. Por otra parte, el fenómeno
contribuye a la distorsión de la pirámide salarial que, en lugar de democratizarse y de ser un

instrumento para la redistribución del ingreso, tendió a emular al sector privado, aumentando la

distancia entre los ingresos más bajos con los más altos.

Los principales rubros del gasto del Estado Nacional son la Seguridad Social, el pago de la Deuda

Pública (muy oscilante en los últimos años) y, en tercer lugar, el destinado al funcionamiento de la

Administración. Dentro de este último, el gasto en salarios constituye la cuarta parte de su

componente (unos 5 mil millones de pesos). Es decir que, en la última década, nunca superó el

10% del Presupuesto Nacional. Así, podríamos afirmar que el gasto público salarial posee un

impacto positivo para el funcionamiento de la economía y del mercado de trabajo ya que, por su

bajo promedio de ingresos, contribuye directamente al consumo y por tratarse de salarios

registrados aportan necesariamente a las cargas sociales y al sistema impositivo. Además, la

extensión del pago salarial de los agentes públicos mediante el sistema financiero contribuyó a la

denominada «bancarización» de la economía.

Entre otras cuestiones, las políticas de reforma y ajuste del empleo público han impactado

directamente en el funcionamiento del mercado de trabajo nacional. Si bien el tema no es motivo

de este estudio, podemos mencionar que la reducción de los planteles del Estado se constituyó, en

los últimos treinta años, en un factor de presión negativo sobre la cantidad y calidad de los

empleos. La caída del empleo asalariado y el aumento del cuentapropismo que se observa desde la

década de los años setenta, junto a la desocupación abierta de los años noventa, responden al

funcionamiento de la economía y a la reducción de la participación del empleo público en relación

con el crecimiento vegetativo de la población y la PEA. También, las reducciones salariales directas

abrieron paso al ajuste en el sector privado, llevando - desde 1998 al 2001- los salarios nominales

a la baja. Por último, a pesar de los contratos flexibles (monotributistas y autónomos), el salario

público aporta aún en forma significativa al trabajo registrado (alrededor del 40% de la PEA) y, por

consiguiente, al sistema de contribuciones laborales, frente a la depreciación constante del

personal convencionado privado.

Como resultado del proceso analizado en este trabajo, el Estado nacional ha visto reducidas sus

funciones a la defensa de la propiedad, la administración de justicia, las relaciones exteriores, el

cobro de impuestos y la emisión de moneda, siendo incluso algunas de ellas cuestionadas

profundamente por diversos grupos empresarios y políticos.(40) Los servicios públicos esenciales,

la educación, la salud, la defensa del medio ambiente, la erradicación de la pobreza y la

desocupación, la investigación y capacitación en sentido amplio, así como un sin fin de funciones

históricamente desempeñadas por él son, en teoría, materia de gestión de las ONGs y, en mucha

mayor medida, de empresas privadas. La retirada del Estado redundó, así, en el acotamiento de

los márgenes de «lo público» en beneficio de la esfera privada, haciendo uso del discurso

«modernizador» para encubrir el propósito expropiador encarnado en las políticas públicas

hegemónicas de estas últimas décadas.

(40) Así, por ejemplo, fundaciones como el CEMA o FIEL, por citar sólo las más conocidas,

propugnan la necesidad de introducir la lógica privada en la administración de justicia y la

recaudación de impuestos. Respecto de la garantía de la seguridad, queda claro que en la

actualidad se solventa cada vez más en empresas privadas.

Bajo este marco, pensar hoy la administración pública en Argentina remite a problemas de orden

político, antes que a la implementación de sofisticadas tecnologías de gestión y, en tal caso, como

observan Aberbach y Rockman, el dilema central se expresa «en lo que una sociedad espera de su

gobierno y lo que está dispuesta a pagar.» (...) «Decir lo que es básico y lo que no es necesario,

en resumen, es fundamentalmente una cuestión política y no de gestión» (Aberbach y Rockman,

1999: 14-15). En rigor, la supremacía de este último concepto pretende instalar la falsa

contradicción entre gerenciamiento empresario eficiente versus conducción política corrupta y

deshonesta, cuando de lo que se trata es de reconocer que detrás de cualquier paquete de

reformas hay propuestas que no son meramente administrativas sino, fundamentalmente, políticas

por su vital incidencia en la distribución del poder (Rockman, 2003).

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DIARIOS CLARÍN Y PÁGINA/12.

4. NUEVA GESTIÓN PÚBLICA. ALGUNAS PRECISIONES PARA SU ABORDAJE CONCEPTUAL

Andrea López (*)

(*) Coordinadora de proyectos en la Dirección de Investigaciones (IPAP), Títulos Universidad de

Buenos Aires, Facultad de Filosofía y Letras, profesora secundaria normal y especial en historia.

Post grado, Magíster Scientiarum en Administración Pública.

I. Introducción

El presente trabajo intenta sistematizar, a partir de material bibliográfico actualizado, las distintas

visiones teóricas del denominado «nuevo paradigma de la gestión pública», identificando tanto la

utilidad como las limitaciones de los conceptos y las técnicas provenientes de esta orientación, que

ha tenido un carácter rector en las reformas estatales conocidas como de «segunda generación».

El fenómeno de la Nueva Gestión Pública (NGP), o también referenciado como New Public

Management (NPM), aunque se inserta en un proceso global de transformación del Estado, se ha

difundido enérgicamente a nivel mundial como eje central para el cambio y la modernización de las

administraciones públicas, en países con tradiciones institucionales tan disímiles como Estados

Unidos, Suecia, Gran Bretaña, Francia, Australia, incluyendo los de la propia región de América

Latina.

Significativamente, una vez transcurrido el activo proceso de reestructuración tendiente a

minimizar el rol del Estado en diferentes esferas de la actividad económica y social, desde los

propios organismos internacionales se impulsa una variante crítica de las políticas derivadas del

«Consenso de Washington », haciendo énfasis en la ampliación de la capacidad institucional y en la

eficacia de la acción estatal para el buen funcionamiento de los mercados. En esta línea, el Informe

del Banco Mundial de 1997 pone a consideración un conjunto de medidas que, en el terreno

estrictamente administrativo, apelan al fomento de una mayor competencia (por ejemplo, a través

de un sistema de contratación basado en los méritos), a la apertura de las «principales

instituciones gubernamentales» (a fin de romper el monopolio estatal), a la descentralización y a la

instrumentación de prácticas de participación ciudadana, como por ejemplo, encuestas de clientes,

cartas de derechos ciudadanos, etc. (Banco Mundial, 1997)(1).

(1) Cabe destacar que, a diferencia de gran parte de los autores citados en este trabajo, Bresser

Pereira (2001: 4) sostiene que «la reforma de la gestión pública no fue incluida en primer lugar

en la agenda del Banco Mundial». (...)»Reforma del Estado significó para el Banco Mundial – y

todavía significa-, en primer lugar downsizing (o reducción del aparato) y, en segundo, realizar la

reforma del servicio público».

Acorde con estos principios, las reformas encaradas por los países de la OCDE han puesto el acento

en (...) «organizar el gobierno en grupos de agencias y departamentos (...); en la adopción de

tomas de decisiones estratégicas y orientadas a la obtención de resultados, utilizar objetivos de

output, indicadores de rendimiento, pagos en relación con los resultados y medidas de mejora de

la calidad; en recortar los gastos (...); en una mayor flexibilidad; en una mejora de la eficiencia en

la prestación de servicios públicos; en la promoción de la competencia en el ámbito y entre

organizaciones del sector público» (Suleiman, 2000: 4).

De este modo, la nueva «generación» de reformas prioriza una serie de transformaciones «hacia

adentro» del Estado (Oszlak, 1999), apoyadas cada vez más en las ideas básicas provenientes de

las ciencias de gestión o del management, cuya legitimidad como fuente de propuestas para

mejorar el desempeño del sector público encuentra sustento en la experiencia «exitosa»

acumulada en el sector privado durante las últimas décadas. Sobre esta suposición existe hoy, en

el seno de los analistas y estudiosos del tema, una alta coincidencia. Sin embargo, aún con todo su

potencial para contribuir a fortalecer la labor del Estado, los especialistas plantean la necesidad de

circunscribir su utilidad.

Como se pondrá a consideración, la aproximación de algunos utores pone en tela de juicio los

fundamentos ideológicos y culturales a partir de los cuales cobran sentido un conjunto de técnicas

y prácticas de «aparente neutralidad». En este sentido, (...) «la limitación fundamental del

paradigma institucional del management, tal como se ha construido en el sector privado e

importado al sector público, es su pertenencia a una lógica de racionalidad económica individual y

egoísta, concebida para ordenar el comportamiento de una organización independiente. Trasladar

esa lógica al sector público presenta claras insuficiencias, ante la necesidad de observar valores
colectivos y atender la exigencia de colaboración interinstitucional, imprescindible en la gestión de

numerosas políticas públicas» (Echebarría y Mendoza, 1999: 40-41).

Por otra parte, la experiencia internacional señala que -en la mayoría de los casos- la incorporación

de las técnicas del management no fue acompañada con la recreación de mecanismos que

hubieran favorecido el desarrollo de una nueva «cultura de la esponsabilidad», capaz de reordenar

la interrelación entre funciones políticas y administrativas, en lugar de sustituir la supervisión de

burócratas y políticos por el control a través de principios de mercado.

Desde esta óptica, se rescata el componente político que, necesariamente, lleva implícita toda

reforma de la administración, no sólo en términos de su legitimación, sino como precepto clave

para definir el rumbo de los cambios.

Particularizando ya en el caso de América Latina, cabe preguntarse, además, acerca de la

posibilidad real y la conveniencia de introducir una lógica «gerencial», dando por supuesto que

dicho modelo superará al tradicional weberiano, en países donde la mayoría de sus

administraciones públicas se caracterizan por la pervivencia de sistemas clientelares y/o

patrimonialistas de profundo arraigo. Para los especialistas de la OCDE, se acepta cada vez más el

hecho de que uno de los orígenes del mal funcionamiento del sector público es precisamente la

falta de formalidad y respeto a las normas que impera en la cultura administrativa de la región

(Burky y Perry, 1998; Evans, 1992; Shepherd, 1999). Concretamente, se apunta que la mayoría

de las técnicas de gestión «favorecen la ampliación de la discrecionalidad de los altos funcionarios,

aunque de esta forma los organismos que ellos conducen ganan en flexibilidad y eficiencia. Sin

embargo, es muy factible que en algunos casos ocurra la violación de la tenue barrera que separa

la discrecionalidad de la arbitrariedad, el abuso de poder y la corrupción» (Joaquín y Losada,

1999:4).

Para tratar de abarcar los puntos sustantivos del debate abierto en torno al fenómeno de la NGP,

partimos del estudio sobre las principales orientaciones y tecnologías reconocidas como

preponderantes para el proceso de modernización, destacando sus posibilidades y restricciones de

orden técnico que limitan la capacidad de adaptación al sector público cuando se pierde de vista su

especificidad y complejidad. Asimismo, se pondrán de manifiesto aquellos tópicos de carácter

cultural, ideológico y político que atraviesan la discusión acerca de si el Estado se recupera con

más impronta privada o «publificando» la administración (Cunill Grau, 1997). Las reflexiones

finales pretenden aportar un conjunto de observaciones a tomar en cuenta durante el desarrollo

del proyecto de investigación y relevamiento de indicadores de gestión para el monitoreo de las

políticas de modernización en el sector público argentino, a los fines de evaluar las implicancias

directas e indirectas derivadas de toda estrategia de cambio en las organizaciones públicas.

I. Los principios orientadores de la Nueva Gestión Pública

No es de extrañar que el movimiento de la reforma del sector público se haya difundido con tanto

entusiasmo en el mundo. Gravita en torno a ella el supuesto -o creencia- que su ejercicio «conduce

a un gobierno más económico y eficiente, con servicios de mayor calidad y programas más

eficaces, y además, simultáneamente, introduce cambios como la ampliación del control político,

mayor libertad a los gerentes para que lleven a cabo su gestión, mayor transparencia

gubernamental y una mejora de la imagen de aquellos ministros y líderes más

comprometidos» (Pollit y Bouckaert, 2000). En el marco de este emprendimiento, el paradigma de

la Nueva Gestión Pública (en inglés, New Public Management) se ha convertido en el cuerpo

doctrinario común imperante en la agenda de la reforma burocrática en numerosos países de la

OCDE desde finales de los años setenta (Hood, 1991).

Si bien puede considerarse a la reforma administrativa como «un subconjunto de todo el

desempeño político, no una serie de esfuerzos técnicos separados de ella» (Ingraham, 1997: 326)

(2), el denominado «modelo convencional» de la NGP reconoce básicamente a la reforma de la

gestión pública como «una serie de cambios intencionales de las estructuras y procesos de

organizaciones del sector público con el objetivo de que funcionen mejor -en algún sentido-» (Pollit

y Bouckaert, 2000). En correspondencia con esta definición básica, la etapa inicial de la reforma se

caracterizó por la aplicación de las tecnologías de gestión privada en el ámbito de las

organizaciones públicas, la racionalización de estructuras y procedimientos, la revisión de los

procesos de toma de decisiones y el incremento de la productividad de los empleados públicos.

(2) Además de la reforma de la gestión pública, el autor señala -dentro del conjunto de medios

para mejorar el desempeño gubernamental- las reformas políticas (por ejemplo, cambios en los

sistemas electorales o los procedimientos legislativos) y cambios sustanciales en las políticas

clave (por ejemplo, nuevas políticas de gestión macroeconómicas, reformas en el mercado laboral

o cambios fundamentales en la política social) (Ingraham, 1997: 326).

En esencia, los principios y técnicas que configuran el «management público » se presentaron

como un conjunto de iniciativas aplicables a todo tipo de organizaciones y caracterizadas por su

«neutralidad política». Sobre todo en los Estados Unidos, país que acuñó en sus ámbitos

académicos el concepto de «public management» como reemplazante del término «administración

pública», se destacaban los beneficios que traería aparejada «una fusión entre la orientación

normativa de la administración pública tradicional y la orientación instrumental de la gestión

general» (Perry y Kraemer, 1983:10). A diferencia, en Francia, Alemania y los países nórdicos, los

especialistas continúan utilizando con mayor asiduidad la expresión «administración pública», lo

que sugiere cierta resistencia al uso del nuevo concepto, basada en la desconfianza en torno a la

factibilidad de una rápida combinación entre los valores de la NGP y los valores de la

administración pública tradicional(3).

(3) Para Perry y Kraemer, si bien en ambos conceptos puede quedar reflejada la preocupación

por las cuestiones de «eficacia», la noción de «administración pública» involucra un conjunto de

valores, como la democracia, la responsabilidad por la gestión, la equidad y la probidad, mientras

que el campo de los estudios de la «gestión pública» aportaría -como visión innovadoralas

dimensiones para (...) «comprender cómo las organizaciones públicas, principalmente

gubernamentales, pueden llevar a cabo las misiones que se les asignan» (Perry y Kraemer, 1983:

11).

En otros casos, también genera reticencia la asimilación directa de la propuesta managerial con la

«voluntad de privatización o de rentabilización de los servicios públicos «

(Gibert, 1980).

Precisamente, puede considerarse a los Estados Unidos como uno de los países promotores del

modelo para la nueva gerencia pública, a partir de la importante difusión alcanzada por la obra
conocida como la «Reinvención del Gobierno». El puntapié inicial tuvo lugar cuando la

administración del gobierno de Clinton llevó a cabo un estudio del sector público, el «Análisis de la

Actuación Nacional» (NPR), con el objeto de impulsar «un gobierno que ponga a la gente en primer

lugar, mediante la creación de un claro sentido de misión, tomando el timón más que los remos,

delegando autoridad, sustituyendo normas y regulaciones por incentivos, formulando objetivos por

resultados, buscando soluciones de mercado más que soluciones administrativas, y cuando ello

fuese posible midiendo el éxito de las acciones de gobierno en términos de satisfacción del

usuario.» (Gore, 1993;7).(4)

(4) La elaboración del informe de la NPR se desarrolló en tres etapas. En sus comienzos ( al inicio

de la década de 1990), la NPR puso énfasis en cómo trabaja el gobierno, más exactamente cómo

debería trabajar el gobierno. Durante su segunda etapa, la NPR se centró en lo que el gobierno

hace y lo que deberá hacer. A fines de la misma década, tuvo lugar la tercera fase, tras el

objetivo de abocarse en los resultados y en las agencias de «alto impacto», así como también en

usar «una medición de los resultados para transformar la gestión federal». (Aberbach y Rockman,

1999).

El primer diagnóstico de los analistas de la NPR recalca las dificultades que presenta el Estado a

raíz de su sobredimensionamiento, con una estructura gubernamental «llena de organizaciones

diseñadas para un entorno que ya no existen...» Mientras que las burocracias estatales

centralizadas se correspon den con los patrones culturales de la primera mitad del siglo XX, hoy el

desafío pasa por la transformación de las organizaciones públicas siguiendo un modelo acorde con

la era de la información. Principalmente, el movimiento modernizador, pretende cambiar la

administración pública y la cultura administrativa focalizando en los resultados organizacionales, la

gestión individual y los incentivos del mercado (incluyendo, cuando sea posible, la privatización).

De este modo, las estructuras y culturas burocráticas del pasado, regidas por reglas, serán

sustituidas por entidades más pequeñas, flexibles y orientadas al usuario. El punto de llegada es

un Estado mínimo que desarrolle sólo las funciones que son necesarias de una forma eficaz y

efectiva. (Aberbach y Rockman, 1999).

Lawrence R. y Thompson (1999) han sistematizado los diversos conceptos que tuvieron mayor
influencia en el modelo estadounidense, partiendo de las ideas difundidas por Osborne y Gaebler

en su famoso libro «Reinventando el Gobierno»

Los principios que, según los autores, guiarían la acción modernizadora o las denominadas «Cinco

R»: Reestructuración, Reingeniería, Reinversión, Realineación y Reconceptualización.

«Reestructurar» significa eliminar de la organización todo aquello que no contribuye a aportar un

valor al servicio o producto suministrado al público. La reestructuración se efectúa una vez

identificadas las competencias centrales de la organización y las tareas cuya prestación podría

contratarse externamente. La consigna «el gobierno debería eliminar lo que no necesita» implica

afrontar el arduo desafío de resolver «qué cosas» debería hacer el gobierno, en función de los

propios valores e intereses políticos. Supuestamente, la reestructuración tendría que ser guiada

por la planificación y el establecimiento de prioridades, tales como el mantenimiento de la calidad

del servicio y la retención de empleados valiosos. En principio, se apunta a suprimir lo que es

obsoleto, la duplicación (incluida la superposición de programas) y la eliminación tanto de

«privilegios de especial interés» como de todo aquello que no sea «transparente»5 (Lawrence y

Thompson, 1999).(5)

(5) A propósito de esta iniciativa, Aberbach y Rockman (1999) acotan que, detrás del mandato

que imponereestructurar, se encuentra el objetivo de resolver definitivamente el problema del

déficit fiscal creado por el Estado de Bienestar, para lo cual ha sido fundamental emprender la

reducción del gasto público.

«Reingeniería» es un concepto de cambio organizacional que se ha difundido con mucha fuerza en

los años noventa (Hammer y Champy, 1993; Hammer y Stanton, 1995) y que propone, en

esencia, «empezar de nuevo», más que tratar de «arreglar» los problemas existentes mediante

soluciones parciales. Como tecnología de gestión, sus dispositivos están orientados hacia los

procesos, prescindiendo de las tareas y las posiciones establecidas en las jerarquías

organizacionales. La reingeniería aprovecha las ventajas de la tecnología informática para

promover un trabajo más inteligente, que elimine el «papeleo» innecesario y redundante. La

consigna «trabajar mejor» va de la mano del «coste menos» pero, como pone de manifiesto un
autor, muchas veces la segunda termina predominando sobre la primera, creando un grave

contrasentido: «buscar un gran ahorro a corto plazo puede socavar un esfuerzo mayor de mejorar

la gestión e incrementar los costes a largo plazo» (Kettl,1997). Aún más, el énfasis puesto en la

reducción del gasto puede atentar contra el propósito de sostener servicios públicos de calidad

aunque, al decir de Pollit y Bouckaert (2000), esto dependerá en gran medida de los diferentes

contextos y del rol que cumplan los avances tecnológicos y la pertinencia de su puesta marcha.

«Reinventar» es crear en el seno de la administración pública una «cultura de espíritu

empresarial» que facilite la introducción de mecanismos de mercado y pensamiento estratégico en

el sector público. Ahora, las organizaciones públicas tendrán que operar con una orientación de

planificación estratégica de largo plazo, centrándose en los resultados, remitiéndose a los

incentivos del mercado y tomando en cuenta las actitudes y los comportamientos del «cliente-

ciudadano», para satisfacer plenamente sus demandas y expectativas (Lawrence R. y Thompson,

1999). «Colocar a los clientes en primer lugar», según prescribe el Informe NPR, implica captar su

punto de vista (a través de encuestas u otras técnicas de esta naturaleza) como una forma de

obligar a competir a las agencias, tanto internamente como con proveedores externos de servicios.

En los casos en que el monopolio estatal fuera inevitable, las organizaciones deberían adoptar un

perfil más acorde con el de las «empresas de negocios» (Aberbach y Rockman, 1999).

A la reinvención le sucede la «Realineación». Definida la estrategia de mercado, los funcionarios

tendrán que gerenciar el cambio de las estructuras de forma coherente y articulada con lo

planificado. Realinear a la organización y al personal detrás de los objetivos establecidos no es otra

cosa que cumplir con el dictado según el cual «la estructura sigue a la estrategia». «La realineación

es, en esencia, la implementación de la estrategia de reinvención. Sin embargo, mientras que la

reinvención tiene que ver con cambios en la forma de operar de la organización en su entorno

externo, la realineación se centra en el cambio hacia el interior de la organización» (Lawrence R. y

Thompson, 1999: 263). Las experiencias en la administración estadounidense indican que el paso

inicial de la realineación es el establecimiento de un nuevo circuito de responsabilidades en el seno

de la unidad que se desea cambiar.

La noción de «Reconceptualización», apunta básicamente a mejorar en todas sus dimensiones al

ciclo de aprendizaje organizacional. Reconceptualizar es desarrollar en el sector público una nueva

manera de pensar el fenómeno gerencial, promoviendo organizaciones con capacidad de

adaptación y forjadoras de conocimiento. De este modo, podrá crearse una cultura diferente en la

gestión pública, que involucre a su agentes en lo que ha dado en llamarse una «visión compartida

sobre el futuro». Para alcanzar un proceso de reconceptualización exitoso es imprescindible

reformular la política de gestión de los recursos humanos, apuntando a la cooptación de «gerentes

públicos» con capacidad de liderazgo y empleados comprometidos con los objetivos de la agencia,

de manera tal de poder conferir mayor poder a estos últimos para conseguir los resultados

propuestos.

En términos generales, los documentos de la OCDE rescatan estos principios, aunque cuestionan la

«versión restringida» del New Public Management, asentada sobre tres valores básicos (la trilogía

economía, eficacia y eficiencia) y con énfasis en la gerencia de contratos, la introducción de

mecanismos de mercado en el sector público y la vinculación del pago con el desempeño. En los

lineamientos directrices aportados por esta organización se distinguen un conjunto de rasgos clave

en las reformas de la gerencia pública orientados a: a) devolver autoridad, otorgar flexibilidad; b)

asegurar el desempeño, el control y la responsabilidad; c) desarrollar la competencia y la elección;

d) proveer servicios adecuados y amigables a los ciudadanos; e) mejorar la gerencia de los

recursos humanos; f) explotar la tecnología de la información; g) mejorar la calidad de la

regulación; h) fortalecer las funciones de gobierno en el centro (OCDE, 1995).

Sin embargo, la OCDE alerta sobre la posibilidad de considerar a los principios de la NGP como un

modelo unívoco de reforma y transferible a cualquier país, sin tomar en cuenta los diferentes

sistemas políticos y administrativos que, naturalmente, implicarán formas de operacionalización

muy divergentes de estos criterios considerados como «bastante abstractos». Así, podrá ser

conveniente reformas más profundas, o reformas selectivas e incrementales, por medio de

distintas estrategias y alternativas, adoptando un enfoque «pragmático» antes que

«dogmático» (OCDE, 1995).

La reconceptualización planteada podría explicar el progresivo desplazamiento de los programas de

modernización hacia un espectro más amplio de valores que los que dominaron en el comienzo de

la reforma (economía, eficiencia y eficacia), bajo el auge del neoliberalismo y las sucesivas
presiones por la reducción del gasto público para resolver la crisis fiscal. Paulatinamente, cobran

sentido los preceptos de «adaptabilidad», «innovación», «representación» y «participación» como

ideas fuerza para la configuración de un «paradigma post-burocrático» (Barzeley y Armajani,

1992) que, como se intentará dejar reflejado en los puntos siguientes, no necesariamente podrá

escoger del ámbito privado todos los recursos convenientes para su alcance.

II. La introducción de las técnicas del management privado en el sector público:

propósitos y dilemas

El énfasis puesto por la NGP en la incorporación de las herramientas de gestión empresarial tiene

su justificación central en la necesidad de recrear en el ámbito público condiciones similares a las

del funcionamiento de los mercados. En efecto, la mayor parte de las tecnologías sugeridas

aparecen como respuestas creadas y desarrolladas por el sector privado frente a las exigencias del

mercado, y obedecen a preocupaciones tales como la tasa de rentabilidad, la obtención de

resultados, los costos, las inversiones, el grado de competitividad, la orientación al cliente y la

preocupación por la eficiencia, en tanto criterios que empresarios y gerentes deben

constantemente promover y desarrollar para asegurar la adaptación de sus organizaciones a los

entornos cada vez más competitivos. Dada estas características, para el management privado,

resulta prioritario el uso de técnicas mayoritariamente inclinadas hacia el cálculo, la cuantificación

y la elaboración de indicadores. Las mismas, pueden clasificarse en tres grandes grupos (6):

(6) Para este ordenamiento seguimos a Mendoza (1990).

1 - Las técnicas de dirección general de la organización -específicamente gerenciales- son las

que consideran a la organización en su conjunto, centrándose en la capacidad de anticiparse y

adaptarse a los cambios del entorno (perspectiva estratégica), y en garantizar tanto el buen

desarrollo de las operaciones como el logro de las metas establecidas (perspectiva operativa). Las

herramientas que pertenecen a este grupo pueden ser: planificación estratégica, gestión de los

procesos de cambio organizativo, dirección por objetivos (DPO) y dirección de proyectos.

2 - Las técnicas correspondientes a las funciones de una empresa (es decir, específicas a

determinada función empresarial). En este subconjunto se encuentran, por ejemplo: Marketing,

Dirección de operaciones, Diseño organizativo, Dirección de recursos humanos, Gestión de

servicios, Gestión Financiera, Gestión de sistemas de información y Control de gestión.

3- Las técnicas de desarrollo de habilidades directivas -de relevancia práctica-. Respecto a

este grupo se está evidenciando un proceso de reconversión desde la capacitación para ejercer la

función directiva a la capacitación para el liderazgo del cambio organizacional. Dichas técnicas

apuntan a desarrollar, entre otras, las habilidades de toma de decisiones; negociación y gestión del

conflicto; liderazgo; trabajo en equipo; creatividad e innovación y capacidad de asumir la

complejidad, la ambigüedad y la incertidumbre.

La revisión de este universo de herramientas trajo aparejada la discusión en torno a los

condicionantes específicos para su utilización en el accionar de la administración pública. En

principio, y siguiendo a Echebarría y Mendoza (1999), destacamos cuatro aspectos que, por su

carácter estructural, le imprimen rasgos distintivos al contexto en el que tienen lugar los procesos

de gestión pública y que, como tal, difieren de la lógica impuesta por el mercado a las compañías

privadas.

LA SUSTITUCIÓN DEL MERCADO POR EL PROCESO POLÍTICO COMO MECANISMO DE ASIGNACIÓN

DE RECURSOS.

La provisión de bienes públicos se realiza a través de las acciones del gobierno y no por el

mercado. El proceso político, como mecanismo de asignación de recursos, se caracteriza,

básicamente, por dos elementos: a) su preocupación por los aspectos redistributivos y de equidad,

aspectos no contemplados por el mercado y b) el condicionamiento impuesto por su pluralismo, la

fragmentación de la autoridad, y el hecho de que el disenso sobre los objetivos y el conflicto es

legítimo.
LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN SU CALIDAD DE PODERES PÚBLICOS.

Se le reconoce al Estado su carácter instrumental y de expresión del conjunto de instituciones y

organizaciones construidas por la misma sociedad para cumplir objetivos que persiguen el bien

común. Muchos de estos objetivos no le son propios como organización, en la medida en que éstos

constituyen necesidades públicas definidas por la Constitución, las leyes y el proceso político.

LOS PROCESOS DE CREACIÓN DE VALOR EN EL SECTOR PÚBLICO.

Existen diversas y variadas formas a través de las cuales el sector público crea valor. Esto es, a

través de transacciones individuales con los ciudadanos (garantizando sus derechos, prestándoles

servicios o directamente transferencias monetarias), o por medio de aquellos programas públicos

cuyos beneficiarios no necesariamente son sus usuarios directos. Asimismo, las regulaciones

estatales son fuentes generadoras de valor, de naturaleza tal, que no presentan analogías en el

sector privado. Por otro lado, la creación de valor en el sector público se encuentra fuertemente

condicionada por las percepciones sociales en torno a la manera en que el proceso

políticoadministrativo responde a las distintas demandas. Así, los aspectos de transparencia,

equidad, no discriminación, legalidad y receptividad forman parte integral de dicho valor.

LA DIFICULTAD DE MEDIR EL VALOR CREADO POR LA ACCIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES

PÚBLICAS.

Se plantea aquí la ausencia de precios para los bienes públicos (que no pasan por el mercado), lo

que impide, por ejemplo, cuantificar los beneficios creados en términos de ingresos, o bien poder

reflejar desde los presupuestos públicos sólo una parte de los costos implicados en algunos

programas, como es el caso de los regulatorios. Un segundo factor que dificulta la medición del

valor reside en las superposiciones que suelen ocurrir entre aquello que un determinado programa

produce materialmente (outputs) y los resultados (outcomes) o impactos que realmente ha tenido
la acción administrativa.

En otras concepciones, que observan la especificidad de la gestión pública desde una perspectiva

sistémica, la distinción entre lo público y lo privado debe formularse en términos analíticos,

trabajando la dicotomía entre «macrogestión» y «microgestión». Bajo este marco, la gestión

pública queda asimilada con el plano de la macrogestión, en tanto se ocupa del comportamiento de

todo un sistema, es decir, de la dirección de grupos enteros de organizaciones y redes

interinstitucionales que conforman el sistema de gobierno público en su conjunto. A diferencia, la

gestión privada –situada en el plano de la microgestión- se centraría en el comportamiento de las

partes, o dicho en otros términos, abordaría la dirección de cada una de esas organizaciones que

forman el sistema o la red (Metcalfe,1999).

Entender a la gestión pública como «macroproceso» implica reconocer que una transformación tan

significativa como la que acarrea la reforma del Estado activa procesos estratégicos y políticos de

gestión en el seno de las redes de entidades y agencias estatales. Sus programas requieren de una

cooperación intensa y prolongada entre muchas organizaciones, que presentan simultáneamente

intereses diferentes y acaso opuestos. En consecuencia, «el núcleo de los problemas de la gestión

pública se ubica en el plano interinstitucional» (Metcalfe,1999), lo que supone plantear soluciones

alternativas a las pensadas para una sola unidad(7). El camino hacia el diagnóstico compartido por

las diferentes instituciones, para repensar las reglas de juego, funciones y responsabilidades; el

diseño de sistemas adaptables, como una forma de compromiso permanente y de aprendizaje

público, y la configuración de esquemas de rendición de cuentas para promover el uso eficaz del

poder, se presentan como opciones diferenciadas, más acordes con la «innovación» que con la

«imitación» que impone la aplicación de técnicas empresariales en el sector público (Metcalfe,

1999).
(7) En términos del autor, «Si la gestión en general consiste en saber hacer algo por intermedio

de otras personas, la gestión pública consiste en saber hacer algo por intermedio de otras

organizaciones (…) suele implicar el entendimiento de la compleja y delicada tarea de aceptar la

responsabilidad de dirigir una red interinstitucional. La coordinación entre organizaciones que son

formalmente autónomas pero funcionalmente interdependientes es una de las claves para

conseguir la eficacia en la gestión pública» (Metcalfe y Richards, 1987: 71).

Otra síntesis ilustrativa de este debate nos la brinda Gunn (1987), que identificó al menos cinco

puntos de vista en torno al problema de la sustantividad de la gestión en la administración pública

y su comparación con la gestión en el sector privado:

CUADRO 1. CONFLUENCIAS Y DIVERGENCIAS ENTRE EL SECTOR PÚBLICO Y EL SECTOR PRIVADO

Fuente: Gunn, 1987.

Las posiciones 4 y 5 reflejan con mayor claridad los beneficios de la fusión de los dos universos,

rescatando la supremacía del management privado y su aplicación lineal en la administración del

Estado. En cambio, si nos desplazamos hacia aquellos puntos de vista que enfatizan las

particularidades del sector público por sobre la confluencia con el privado (las posiciones 1, 2 y 3),
la instrumentación de tecnología empresarial presentaría aristas más complejas.

Así lo sostienen Echebarría y Mendoza (1999), quienes partiendo de los niveles de análisis que

Eliassen y Kooiman (1987) proponen para abordar el estudio de las administraciones públicas,

delimitan y clasifican los aportes de las herramientas de gestión empresarial en el ámbito del

sector público. Los autores sugieren tres posibilidades en cuanto al grado de adecuación de cada

grupo de técnicas, expresadas en términos de: (a) aplicación directa, (b) adaptación creativa y, (c)

necesidad de reconceptualización (reinvención de los instrumentos de gestión, dada la

especificidad del sector público). De acuerdo con estos criterios, en el cuadro 2 aparecen valoradas

las técnicas del management empresarial, en función de la idoneidad de su diseño para dar

respuesta a los problemas de gestión de los organismos públicos.

CUADRO 2. GRADO DE ADECUACIÓN DE LAS TECNICAS DE GESTIÓN EMPRESARIAL A LA

ADMINISTRACIÓN PÙBLICA

Fuente: Echebarría y Mendoza, 1999

El cuadro permite observar que aquellas técnicas como la planificación estratégica, el control por

resultados, o el control de gestión requieren de mayores ajustes para su instrumentación en el

sector público, atento a condiciones tales como el carácter interdependiente de las organizaciones

públicas, la dificultad de conceptualizar y medir el valor y la escasa integración del ciclo de gestión

(planificación-ejecución-control) en gran parte de las agencias estatales. De esta forma, puede

aseverarse que las mayores incompatibilidades se presentan en los niveles 1 y 2 sugeridos por

Eliassen y Kooiman (1987), donde se hace explícito el carácter de la gestión pública como un

proceso de nivel macro y la relación de los entes públicos individuales con sus entornos específicos,

mientras que el principal grado de ajuste de las técnicas de gestión empresarial ocurre en el tercer

nivel, es decir, en la acción de las organizaciones públicas particularmente consideradas y en su

funcionamiento interno (Echebarría y Mendoza, 1999). No obstante, podría disentirse con los

autores, en la medida en que, salvo la gestión por proyectos, técnicas tales como la gestión

financiera o los sistemas de información, obedecen también a criterios generales y uniformes de la

Administración que restringen los grados de autonomía de cada organismo.

Con todo, el diseño de una estrategia de modernización administrativa no queda agotado en la

mayor o menor posibilidad de inserción del management privado en el sector público, entendido

esto como el mero traspaso de un conjunto de técnicas «innovadoras» (o, en muchos casos, de

«moda») adaptables en cualquier contexto. Junto a la problemática relacionada con la implantación

de tecnología, coexisten otros aspectos relativos a la pertinencia de ciertos criterios orientadores

de la NGP a la hora de articular compromisos institucionales entre el terreno político, el quehacer

de la administración y la propia ciudadanía.

III. Las premisas de la Nueva Gestión Pública y su impacto en la relación entre Política y

Burocracia

Uno de los principios sobre el que se ha trabajado con mayor insistencia desde la NGP puede

sintetizarse en la frase de Kettl «dejar que los gestores gestionen», aludiendo así a la búsqueda del

incremento de la responsabilidad de quienes administran los servicios ante el público. Con base en

el enfoque «orientado al cliente», se propugna una mayor delegación de poder hacia los gestores
para actuar con flexibilidad para mejorar el servicio, tomando en cuenta las demandas y

preferencias del consumidor. Desde esta óptica, se operan cambios sustanciales en la relación

entre los funcionarios elegidos y los administradores, si estos últimos quedan sujetos en primer

lugar al mandato de los «clientes», a riesgo de «afirmar su autonomía de los que elaboran las

políticas públicas» ( Kettl, 1997). En la práctica, podría quedar abierto un alto margen de

ambigüedad entre las metas fijadas por parte de los decisores políticos y la correspondiente

libertad que se les otorga a los administradores, sin olvidar que los objetivos de las agencias

públicas resultan muchas veces poco precisos, o incluso contradictorios, como resultado del juego

de fuerzas y las negociaciones entre el Ejecutivo y el Congreso.

Otras visiones -con implicancias totalmente opuestas a la anteriormente mencionada, pero también

incentivadas desde la NGP- abogan por la reducción del poder de la burocracia, reforzando la

incidencia de las autoridades electas no sólo en el terreno de la formulación sino en la

implementación de políticas, a través de nuevos criterios de centralización, coordinación y control

(Aucoin, 1990). En este caso - y a diferencia del diagnóstico precedente, según el cual el excesivo

formalismo y reglamentación impide lograr resultados- el problema es «domar a la

burocracia» (Aucoin, 1990). Por ende, la existencia de asesores y/o cargos de confianza, etc.,

estaría ampliamente justificada a los efectos de contar con aparatos administrativos

consustanciados con las políticas de gobierno. Bajo esta alternativa, más que un dilema de

«delegación», emerge como cuestión el tema de la «responsabilidad»: ¿a quién se deben atribuir

responsabilidades concretas frente al incumplimiento de los objetivos o metas propuestas?, ¿a

estos «nuevos gerentes» o «burocracias flexibles»?, ¿a los funcionarios políticos?. ¿Las burocracias

«paralelas » poseen los conocimientos y la experiencia suficiente como para ocupar tantas

posiciones clave, desplazando- la mayoría de las veces- a los cuerpos estables de la administración?

De la mano de estos planteos se recicla una problemática tradicional del sector público: la frontera

entre política y administración. Tal como lo resaltan una serie de autores (Aucoin, 1990; Halligan,

1997; Pierre, 1995), en los esquemas modernizadores pareciera haber tenido una mayor

gravitación la percepción del recelo político frente a las burocracias. Al respecto, Aberbach y

Rockman (1999) destacan que –para el caso de los Estados Unidos- el foco de la reforma priorizó

la necesidad de reducir el tamaño del aparato burocrático, predominando los recortes entre el
personal de mandos medios hacia abajo(8), al tiempo que crecía el componente de personal

nombrado políticamente, por el deseo de los presidentes y altos funcionarios electos de ejercer un

control más estrecho sobre los burócratas, «en los cuales no confían». Por el contrario, otros

especialistas (Clarke y Newman, 1997; Pollitt, 1993; Stewart, 1994) critican la expansión del

fenómeno gerencial hacia el terreno de la política, reduciendo - en muchas ocasiones- los

problemas de gobierno a meras cuestiones de eficiencia operativa.

(8) Al respecto, Pollit y Bouckaert (2000) destacan como una de las contradicciones más visibles

de la NGP a los principios de motivación y promoción de un cambio cultural en el personal

público, en paralelo con la propuesta de romper con la estabilidad laboral y reducir personal.

Sin embargo, antes que reeditar la antinomia entre técnica y política, la literatura actual

preferencia como síntesis para la resolución de esta disyuntiva la necesidad de reconstrucción de

un «nuevo marco de responsabilidad que reordene la vinculación entre las funciones políticas y

administrativas» (Echebarría y Mendoza, 1999). Aunque tomando distancia de la visión

«racionalista y normativa»(9) que predomina en la administración pública, también se intenta

exponer los peligros de desplazamiento de los mecanismos tradicionales de supervisión política y

burocrática por la «responsabilidad mercantil» (Cunill Grau, 1997) como resultado de la

transferencia de actividades y funciones por fuera de la órbita estatal.

(9) Si bien para la mayoría de los autores consultados la «flexibilización administrativa» se

presenta como alternativa frente al exceso de normas y procedimientos que, en muchas

ocasiones, terminan difuminando las responsabilidades frente a la ciudadanía, Aberbach y

Rockman (1999) advierten acerca del peligro contrario, esto es, la posibilidad de que la

desregulación indiscriminada termine afectando intereses colectivos básicos, en la medida en que

la norma se constituye como garantía de justicia y previsibilidad.

Metcalfe (1999) también hace énfasis en la responsabilidad y no el control, como se ha planteado

en el sector público hasta el momento. Para pensar en términos de la primera, es preciso distinguir

entre su significado interno y externo. «Desde la perspectiva interna, la responsabilidad supone la

atribución de autoridad en el seno de la organización para el uso de los recursos y la obtención de

resultados; mientras que «(...) el significado externo de responsabilidad, se ejercita principalmente

a través de los mecanismos de control político de acuerdo con el principio democrático y asegura la

legitimidad del comportamiento de los poderes públicos»( Metcalfe, 1999: 65).

IV. Otras consideraciones: ¿cliente o ciudadano?

En general, las propuestas e inciativas conocidas como de «orientación al cliente» se asumen - en

el marco de la NGP- como un cambio en las reglas de juego entre los proveedores y los

destinatarios de los servicios públicos. Así, la preocupación por las demandas diferenciadas, la

calidad de los servicios y la fijación de los correspondientes mecanismos de resarcimiento en caso

de declinación en los niveles de servicio ofrecidos, además de la instrumentación de sistemas de

queja y de mecanismos de participación y consulta, conforman los componentes básicos de esta

tendencia innovadora y, según se declara, superadora del tradicional esquema en el que los

usuarios de servicios públicos estatales poseían el rol de receptores pasivos y carentes de derechos

específicos.

Sin embargo, cabe resaltar -a más de una década de puesta en marcha de este tipo de

experiencias (sobre todo en Europa)- lo que pudieran considerarse como limitaciones intrínsecas a

este nuevo modelo, dado el escaso grado de implementación de algunos de sus preceptos. Como lo

ha constatado la OCDE, son muy pocos los países miembros donde el resarcimiento tiene fuerza

reglamentaria y no es meramente una declaración de principio. De la misma forma, también la

participación de los usuarios se ejerce restrictivamente, ya que lo que generalmente se

concede» (...) es el derecho de consulta, más que el derecho de tomar la decisión» (OCDE,

1996:34). De este modo, los dos componentes de esta propuesta que implican una transferencia

concreta de recursos hacia los usuarios, tanto monetarios como de poder de decisión, resultan los

más difíciles de implantar.

Asimismo, el énfasis puesto en la figura del «cliente» ha sido objeto de críticas, no sólo por la

diversidad de intereses (prestadores, gobierno, contribuyentes en general, etc.) que entran en

juego a la hora de tomar decisiones sobre los servicios públicos, sino también por la concepción de
«ciudadano» que lleva implícita esta perspectiva, más alejada de ciertas consideraciones en

términos de legitimidad, igualdad y acceso. Incluso llega a caracterizarse a este nuevo enfoque

como «una negación de la ciudadanía», en tanto la sobrevaloración de la satisfacción del

consumidor (...) «convierte al gobierno en un instrumento de consumo de servicios, ignorando el

papel del gobierno en la resolución de conflictos, en el establecimiento de objetivos nacionales, en

el control del uso de la fuerza en la sociedad, en la inversión en el futuro de la nación, en la

consecución de los valores constitucionales y los objetivos políticos, lo cual tiene poco o nada que

ver con el servicio o la satisfacción de los consumidores» (Carroll, 1995:302).

Por estas razones, para algunos autores, la NGP peca de reduccionismo al limitar la ciudadanía a la

práctica del consumo. Se advierte el efecto corrosivo que esta visión podría tener sobre la idea del

ciudadano como un ser social holístico, comprometido en un rango de relaciones recíprocas con

otros y con la sociedad en general. En su lugar, el ciudadano es dividido en un número de

identidades de consumo separadas en relación con distintos proveedores: el ciudadano es

paciente, o padre, o pasajero, dependiendo del contexto (Prior, Stewart y Walsh, 1995).

En términos de Richards (1994), pensar el sujeto perceptor como ciudadano es sustancialmente

diferente de su consideración como cliente, puesto que en el primero se reconoce la existencia de

un interés colectivo no equiparable a la suma de los intereses individuales, tal como se expresa en

las relacines de mercado. Por lo tanto, la preocupación por una administración más ágil,

participativa y descentralizada debería combinarse con la promoción de una ciudadanía activa, más

acorde con una perspectiva «socio-céntrica» que «mercado-céntrica», si los objetivos de reforma

también propugnan un mayor fortalecimiento de la sociedad civil.

V. Reflexiones finales

El amplio abanico de posiciones aquí mencionadas expresan gran parte de los argumentos a favor

y en contra de la nueva propuesta «gerencial» para la administración pública. Más allá de las

valoraciones, en la práctica la NGP se impuso como tendencia quizá, como advierte Nickson

(2002), porque su definición «ambigua, amplia y desordenada» hace de la visión managerial un

«paradigma más transferible».

Sin embargo, no puede soslayarse el necesario debate impuesto por esta oleada reformadora en

torno a los valores tradicionales del sector público y el progresivo deterioro de los mismos. En

rigor, la plena vigencia de valores fundamentales tales como la imparcialidad, la justicia, la

equidad, y el derecho de un procedimiento justo, como tareas propias de toda administración

pública en una democracia, ha sido objeto de profundos cuestionamientos, acordes con las nuevas

implicancias que el término «interés público» posee hoy para la sociedad.

Como síntesis, puede apreciarse que, aún los planteos que cuestionan a la NGP, dan por

descontado su potencialidad para transformar algunos aspectos de la administración, pero

muestran bastante escepticismo respecto al logro de un «mejor gobierno» en gran escala. Las

mayores restricciones derivan del conjunto de condiciones que se imponen como necesarias para

introducir, sostener e implementar una estrategia abarcadora de reforma, y que resultan de difícil

alcance en la práctica.

En primer lugar, el liderazgo consensuado y sostenido en el tiempo de una única autoridad o un

grupo de personas clave y una considerable capacidad de organización, a fin de planear y llevar a

cabo los desafíos operativos propios de la propuesta de cambio. Otras condiciones no menos

importantes involucran al personal del sector público, quien deberá contar con nuevos

conocimientos y habilidades, y a los propios ciudadanos, comprometidos -sobre todo- con la

aprobación de las reformas que afectan la «primera línea» (Pollit y Bouckaert 2000).

En otro plano, también existe un amplio consenso en torno a que los resultados de muchas

reformas de la gestión dependieron, en gran medida, de la naturaleza de los sistemas político-

administrativos en los que tuvieron lugar (Clarke y Newman, 1997; Lane, 1997; Pollitt, 1998;
Stewart, 1992) y de las preocupaciones y prioridades locales de los políticos y los actores privados

más comprometidos e interesados en el proceso de reestructuración. En este sentido, Pollit y

Bouckaert (2000) proponen un modelo para el análisis de la reforma que tome en cuenta «las

interacciones entre las influencias socioeconómicas del entorno, las presiones políticas y las

características del propio sistema administrativo que se desea modernizar». Los autores reconocen

un conjunto de factores necesarios para captar la especificidad y el contexto propio de la estrategia

de cambio en cada país, discriminados en:

CUADRO 3. FACTORES INTERVINIENTES EN EL PROCESO DE REFORMA ADMINISTRATIVA

Fuente: Pollit y Bouckaert, 2000

El primer grupo de factores socioeconómicos representa un conjunto general de fuerzas que, como

la globalización de los mercados de capitales, el crecimiento de las empresas transnacionales y el

comercio internacional, no sólo han debilitado el control que pueden ejercer los gobiernos
nacionales sobre las políticas macroeconómicas, sino que se constituyen en un elemento de presión

central a la hora de justificar las reformas generalizadas del sector público. Otro condicionante de

importancia considerable es el cambio socio-demográfico que, generalmente, activa un aumento de

la demanda que recae sobre los servicios proporcionados o financiados por el Estado, con su

impacto correspondiente en las políticas socioeconómicas (Pollit y Bouckaert, 2000).

El segundo conjunto de factores que influyen en las reformas de gestión está relacionado con el

sistema político. Además de las nuevas ideas sobre el management (que ya han sido referidas),

poseen influencia las visiones de los partidos políticos sobre aquellos aspectos de vital relevancia

en la definición de las propuestas, tales como privatizar, desburocratizar o descentralizar. Un tercer

factor dinámico está representado por la presión que ejercen los ciudadanos, aunque para Pollit y

Bouckaert su alcance es todavía muy limitado. Por sobre el conjunto de fuerzas, se desplaza el foco

de interés del análisis en el proceso de toma de decisiones de la élite, cuya gravitación se

considera decisiva. Esta afirmación expresa una de las presunciones clave de los autores: «la

mayoría de los cambios que nos interesan se han producido, en su mayoría, de manera

«verticalista», en el sentido de que fueron concebidos y ejecutados por políticos ejecutivos y

funcionarios de alto rango» (Pollit y Bouckaert, 2000).

Respecto del sistema administrativo, se rescata –en primer término- el contenido de los paquetes

de reforma, como resultado de la interacción entre lo deseable y lo factible, sin perder de vista

que, cuando se anuncian, estos paquetes procuran establecer, o bien reforzar, los discursos que

apoyan los cambios institucionales en consideración. En este sentido, acotan los autores, la

mayoría de los países puede proporcionar al menos algunos ejemplos de cómo la retórica política

fue mayor que los logros alcanzados. A su vez, el proceso de implementación es una etapa

particularmente importante de la reforma, ya que «se aprende mucho cuando se intenta poner en

práctica las ideas reformadoras y, con frecuencia, una parte de ese aprendizaje termina

desviándose del diseño original» (Pollit y Bouckaert, 2000).

Finalmente, deberán constatarse los eventuales logros del proceso de reforma, para medir la

brecha existente entre los logros alcanzados realmente y las metas establecidas en la planificación

original.
La apertura hacia estas dimensiones le imprime un carácter más complejo a la trayectoria de las

reformas, a partir de la incidencia de una serie de aspectos distintivos del sector público, y de baja

implicancia - a la vez- en el ámbito de la gestión privada. Como plantea Kettl (1997), «por mucho

que los reformadores incorporasen modelos del sector privado a las operaciones del gobierno, el

gobierno no es ni será una empresa» y su existencia se legitima por la persecución de objetivos de

naturaleza diferente a la del mercado privado y la gestión empresarial. Aún más, podría plantearse

hasta qué punto no entrarían en contradicción la «eficiencia política» y la «eficiencia en la

gestión», si en esta última se sobrevalora la reducción de costos indiferentemente de los resultados

(10).

(10) En tal caso, como observan Aberbach y Rockman, el dilema central se expresa «en lo que

una sociedad espera de su gobierno y lo que está dispuesta a pagar.» (...) «En otras palabras, las

reformas de la gestión (juiciosamente aplicadas) pueden ayudar a solucionar algunos problemas,

tales como la excesiva regulación, pero las decisiones sobre lo que debería o no hacer el gobierno

son, en último término, una labor de los funcionarios elegidos en democracia. Decir lo que es

básico y lo que no es necesario, en resumen, es fundamentalmente una cuestión política y no de

gestión» (Aberbach y Rockman, 1999: 14-15).

Para finalizar, no puede dejar de mencionarse el conjunto de consideraciones apuntadas por los

especialistas, a la hora de evaluar la posible implantación de la NGP en América Latina. En los

textos consultados, las características predominantes en las administraciones públicas de la región,

con «exceso de informalidad » y sistemas de tipo clientelar o patrimonialista, constituyen factores

de riesgo para el alcance exitoso de las reformas de tipo gerencial. Así, Shepherd (1999) destaca

que más allá de la proliferación de normas formales y coherentes con el modelo jerárquico y

centralizado, las reglas, en muchos casos contradictorias entre sí, se infringen o se tergiversan. El

resultado es un «estado de derecho débil», con ausencia de mecanismos de supervisión, donde los

procedimientos escritos pueden ser desechados. Por tal motivo, para el autor tiene tanta o mayor

prioridad la reforma política que la reforma administrativa. Nickson (2002), por su parte, enfatiza

los rasgos clientelares y la ausencia de cuerpos de administradores de carrera, lo que trae

aparejado graves problemas de «discontinuidad» y «pérdida de memoria institucional»(11).

Asimismo, aparecen como desventajas la rigidez del sistema presidencialista que, a diferencia de
los regímenes parlamentarios, conlleva menos armonía para encarar los cambios legislativos

necesarios para las reformas fundamentales, y la tradición del derecho administrativo de la región,

que prioriza los insumos por sobre los resultados, acotando la emergencia de los sistemas de

rendición de cuentas. De este modo, (...) «si las estructuras y los sistemas fundamentales no son

los apropiados, entonces el NPM puede no ser la respuesta correcta. La aplicación amplia del NPM

en sistemas administrativos inmaduros no es recomendable debido a que la ganancia potencial de

eficiencia será casi con seguridad opacada por los mayores costos que resultan de los problemas

de coordinación y por la gran inestabilidad» (Nickson, 2002:136-137).

(11) En el mismo sentido se pronuncia Shepherd (1999). El autor argumenta que el sesgo de la

«informalidad como política» (enraizada también en la sociedad y en el sector privado) reduce el

grado de efectividad de las reformas. Como manifestación de esa «informalidad», sostiene que la

creación de «enclaves» para llevar a cabo las reformas, a partir del reclutamiento de una

tecnocracia «paralela» que depende directamente del Presidente y está sujeta a fuentes de

financiamiento y controles diferentes, son difíciles de sostener una vez que se produce el cambio

de gobierno, dando lugar a continuas modificaciones en los criterios programáticos básicos.

En consonancia con estos criterios, Prats i Catalá (1998) entiende que el desafío para América

Latina reside en la construcción de «verdaderas burocracias modernas», regidas por sistemas de

mérito, con autonomía técnica y conducción política, y sometidas a reglas precisas para tornarlas

más transparentes, accesibles, responsables y receptivas(12). Bajo este marco, en la orientación

de las reformas ocupa una posición privilegiada la formación de «culturas de servicio público»

apoyadas, más que en diseños o modelos formales, en «la creación y consolidación de modos y

hábitos de relación de calidad diferente a la establecida» (Martínez Nogueira, 2002, 198-199)(13).

(12) A diferencia, Bresser Pereira (2001:14) destaca que «el servicio público weberiano dejó de

ser un ideal». A su entender, se requieren condiciones de trabajo más flexibles y dirigentes

públicos profesionales y competentes, con mayor autonomía y responsabilidad.

(13) Coincidiendo con Prats i Catalá (1998), para Martínez Nogueira (2002) (...) «esta tarea no

consiste en redefinir funciones, organigramas ni sistemas, o de incorporar nuevos recursos o

tecnologías». (...) «Profesionalizar el servicio civil, establecer sistemas de incentivos adecuados,

mejorar los niveles de remuneración y modificar los estilos de gestión para introducir más

eficiencia y transparencia y permitir el mayor control social» resultarían los componentes

centrales para la transformación del sector público. (Martínez Nogueira, 2002: 200).

La cuestión cultural también es rescatada por Oszlak (1999) como un aspecto de sensible

consideración para emprender un proceso de cambio en las administraciones públicas de América

Latina. Desde su óptica, las reformas de «segunda generación» resultan mucho más complejas que

aquellas que- como las que dominaron en la primera etapa- perseguían como objetivo

imprescindible la reducción del aparato de Estado. Mientras que en las reformas de «primera

generación» se contemplan principalmente «consideraciones de tipo jurídico y financiero», en las

de «segunda generación», (...) «las transformaciones tienen un trasfondo tecnológico y cultural

mucho más determinante» (Oszlak, 1999:5).

Básicamente, las estrategias a encarar para la mejora de la gestión pública ponen en contradicción

la «racionalidad técnica» en que se fundan y la «racionalidad política» que interfiere su efectiva

aplicación, en la medida en que dichas reformas orientadas desde sus fundamentos a la búsqueda

de la recomposición de valores tales como el mérito, la responsabilidad, la capacidad, la equidad y

la transparencia afectan un conjunto de intereses (v.g. privilegios, discrecionalidad, nepotismo,

búsqueda de rentas) de difícil reversión por su grado de arraigo en la cultura político-

administrativa de la región. De tal forma, (...) «el punto ya no es si las tecnologías «sirven» a las

necesidades de gestión de nuestros estados, sino si pueden «forzar» su adopción y así desterrar,

definitivamente, sus patrones culturales indeseables» (Oszlak, 1999:23), tarea que, para el autor,

es eminente responsabilidad de los líderes políticos.

De la consideración de estos propósitos se desprende que, además de mayor eficiencia y calidad de

la gestión, la democratización de la administración, remarcando su carácter público y aumentando

su responsabilización frente a la sociedad, constituye una tarea ineludible para la transformación

estatal en Latinoamérica. En esta línea, los arquetipos de reforma destinados a «publificar la

administración» deberían propender a enfrentar tres ejes: «la apropiación privada del aparato

público, la actuación autoreferenciada y la falta de responsabilidad pública» (Cunill Grau, 1997:

224). Particularmente, se remarca que la tendencia a la «actuación autoreferenciada» del aparato

del Estado deviene en déficit de capacidad institucional para desarrollar las actividades

reguladoras, prestadoras y promotoras de servicios públicos, con serios riesgos sobre la efectividad

de la actuación gubernamental. En cuanto a la ausencia de responsabilidad pública, se intenta

exponer los peligros ya mencionados de sustitución de la responsabilidad política por la

responsabilidad mercantil. Otro desplazamiento, denominado como la «solución tecnocrática»,

conlleva la posibilidad de diluir el carácter público de los servicios y bienes implicados, tras el

debilitamiento de su conexión con la ciudadanía misma (Cunill Grau, 1997: 289).

Tales emprendimientos no resultan sencillos, en tanto muchas de estas reformas dependen de la

creación de nuevas instituciones, de cambios constitucionales o de modificaciones profundas en el

sistema administrativo, incidiendo sobre un conjunto de intereses de diversos grupos con larga

trayectoria en el sector público. Además, la reestructuración del Estado en América Latina no

puede soslayar las cuestiones relativas al desarrollo económico y a la desigualdad social, cuya falta

de resolución contribuye a deslegitimar socialmente -de manera vertiginosa- los diferentes

proyectos de transformación impulsados durante las últimas décadas (CLAD, 1999).

Por lo tanto, la articulación de coaliciones democráticas comprometidas con la superación de los

problemas socio-económicos más graves de la región se convierte en el soporte sustantivo de los

nuevos patrones institucionales que, más allá de «reformar» o «reinventar», consoliden un Estado

«utilizable» para la sociedad (Suleiman, 2000).

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5. CRITICA DEL SISTEMA REPRESENTATIVO BONAERENSE

Julián Portela (*)

(*) Abogado, Profesor de Derecho Constitucional en la Universidad Nacional de La Plata, Maestría

en Ciencias Políticas.

I. La crisis genérica de la representación como marco de análisis

En una cálida noche de diciembre de 2001, un fenómeno político y social insólito provocó un

cimbronazo histórico en el sistema constitucional argentino. En forma genuinamente espontánea y

desoyendo la veda oficial de manifestarse públicamente (regía entonces el estado de sitio), una

multitud de ciudadanos se fue congregando en puntos clave de los centros urbanos e inició la

deslegitimación -al son del estridente repique de cacerolas- de todo el plan de gobierno de las

autoridades federales democráticamente elegidas dos años antes.

¿Qué consecuencia política inmediata arrastró esta masiva demostración participativa?

Básicamente, el desalojo por una vía infrecuente de un gobierno constitucional, incorporando ipso

facto la figura de la «revocatoria popular » de un mandato presidencial al infausto historial

argentino de interrupciones institucionales.

¿Y qué mensaje trascendió a esta intervención política directa de la ciudadanía? La tesis de esta

investigación afirma que, en la madrugada del 20 de diciembre de 2001, se plasmó una bisagra

capital en el sistema constitucional argentino(1), que enmarcará una segura e inminente

evolución desde una malograda etapa de democracia rigurosamente representativa a una fase

democrática participativa.

(1) Como denunciáramos en «La odisea del ciudadano argentino», artículo publicado en la Revista

Iberoamericana de Derecho Constitucional, Ed. Ad Hoc, BsAs 2003, ps. 137 y ss.

Esta hipótesis supone que el jaque político que enfrentan autoridades e instituciones argentinas en

virtud de un fuerte cuestionamiento popular al sistema de representación contemporáneo (que

evidencia un divorcio absoluto entre la clase política y la sociedad supuestamente representada),

más temprano que tarde deberá obligadamente mutarse a un régimen político realmente

permeable a la intervención ciudadana en la toma de decisiones esenciales.

Y más focalizadamente, en el ámbito de la provincia de Buenos Aires, la cuestión adopta un perfil

acuciante(2), tanto por tratarse del mayor Estado provincial y quizás del detentador del más

perentorio anacronismo representativo, como por encontrarse en la agenda pública provincial en

forma constante la cuestión de la reforma de la Carta Magna bonaerense, lo cual podría ser la llave

para saltar a un panorama jurídico político absolutamente superador.

(2) En la provincia de Buenos Aires se ha dado el más desgastante grado de deslegitimación

parlamentaria. De tal forma, por ejemplo, la sumatoria de votos en blanco y los impugnados dio

un caudal que se erigió como segunda preferencia en las elecciones legislativas del 2001; para

colmo, en el 2003 esta tendencia se agudizó, alcanzando solo los votos en blanco casi el 15% del

total de los emitidos.

Entonces, pareciera de suma conveniencia convocar a la ingeniería constitucional para proponer un

diseño representativo renovado y dinámico que quede plasmado en el nuevo texto fundamental en

forma clara y determinante para fijar pautas innovadoras realmente democráticas y participativas

en el juego político de nuestro ámbito. Dado que sólo mediante una recuperación del valor de la

vida política como canal adecuado para evolucionar como sociedad organizada, resulta imperioso

reparar en la fuente democrática de nuestro sistema constitucional.(3)

(3) Así se ha resaltado que «la democracia implica un acto de confianza en la bondad esencial de

la naturaleza humana, que garantiza el ejercicio de la libertad en el ámbito de la verdad y del

bien»

(Adolfo Gabino Ziulu, Derecho Constitucional, Ed. Depalma, 1996/7).

Es dable aclarar, asimismo, que este trabajo se centrará entonces en el análisis del régimen

constitucional bonaerense, en cuanto a su apertura a la participación política, identificando sus

eventuales déficits sistémicos y proponiendo alternativas superadoras. Excederá el delimitado

marco del presente, por lo tanto, el estudio de la normativa infraconstitucional (régimen electoral).

Estas reflexiones liminares obligan a intentar una defensa previa de la figura de la «representación

política», tan cuestionada como necesaria, en tanto configura per se un instituto pleno de

contradicción ontológica, con evidente insuficiencia jurídica y palmaria irrealidad(4). No por nada

Kelsen la definía como una ficción(5), el sociólogo Bourdieu como un acto de magia, el recordado

Bidart Campos como un mito(6) y Vanossi, virtualmente, como un misterio(7).

(4) Raúl Enoc Calderón, «Participación política», cap. 16, p. 520, en «Derecho Público Provincial»,

Instituto Argentino de Estudios Constitucionales y Políticos, Depalma, Mendoza 1990.

(5) Hans Kelsen, «Teoría General del Estado», Ed. Nacional, México 1959, ps. 400/402.

(6) Germán Bidart Campos, «El mito del pueblo como sujeto de gobierno, de soberanía y de

representación », Abeledo-Perrot, [Link]. 1960.

(7) Jorge Reinaldo Vanossi, «El misterio de la representación política», ed. América Actual, [Link].

1972.

Ninguna duda puede caber, igualmente, sobre la necesidad de este instituto representativo, puesto

que ha ido afianzándose, paulatinamente, como un aliado artificial de la democracia para permitir

el ejercicio del poder popular que, como no puede ejercerse directamente (por la cantidad de

habitantes y la extensión territorial de los estados modernos), se cumple interposita persona,

quedando separados el titular de la soberanía del sujeto que ejerce el gobierno a través de un

mecanismo de autorización del primero al segundo(8).

(8) Germán Bidart Campos justifica que «la irrealizabilidad de la democracia directa ha obligado,

para poder seguir sustentando la idea de autogobierno del pueblo, a considerar, en una ficción

jurídica, que ese autogobierno se cumple y ejerce por medio de representantes» (Derecho

Político, Bs. As., ps. 383/384).

Pero si bien había sido pacífica la evolución de la tesis instrumental de la representación junto al
fresco ímpetu filosófico del régimen democrático, mundialmente están empezando a llover críticas

graduales más fuertes que advierten que aquella herramienta teórica se está tornando un lastre,

cada día menos utilitario, en los esquemas modernos de gobernabilidad con soporte popular(9).

(9) En este sentido, quizás la denuncia más patente, proveniente desde el terreno filosófico, sea

que continúa siendo inasible para los individuos la posibilidad de proyectar y realizar formas de

poder efectivamente compartido, en virtud de que aún en sistemas democráticos el acceso del

poder sigue siendo un privilegio, porque la decisión es monopolio del profesional de la política

(Paolo Flores D’Arcais, Modernidad y política, Ed. Nueva Sociedad, p. 15).

Pareciera lógico y previsible que, en la búsqueda de la madurez, la democracia intente alcanzar

mecanismos más certeros para su evolución. Hasta poco tiempo atrás, la legitimidad de los

gobernantes estaba fundamentada en los mecanismos que los habían catapultado al poder. Esa

legitimidad de origen les brindaba, mediante un acto comicial, un margen suficiente de actuación

para todo el mandato para el cual habían sido electos. Actualmente esto no es más así. El

ciudadano actual exige que el vínculo entre gobernantes–gobernados sea más cercano, de manera

que los primeros estén en condiciones de rendir cuentas a la comunidad.(10) Por eso, hoy se

expande la necesidad de «democratizar la democracia».

(10) Marcos Novaro recuerda la relevancia de la rendición permanente de cuentas

(accountability), en su libro «Representación y liderazgo en las democracias contemporáneas»,

Ed. Homo Sapiens, Rosario 2000, p.271.

Y para tal fin deberá recordarse, entonces, que todo Estado representativo debe exhibir una

compensación que se hace residir en dos principios esenciales: la representación (ficción jurídica

para materializar la voluntad popular) y la identidad (coherencia entre intereses políticos entre

representados y representantes). La existencia conjunta de ambos principios permite explicar por

qué la representación política no puede nunca ignorar las demandas que fluyen desde el pueblo.

(11)
(11) Carl Schmitt, Teoría de la Constitución, Ed. Revista de Derecho Privado, Madrid 1934, ps.

237/240).

Por ello, la demostración académica de la persistencia de elementos no democráticos en el actual

sistema representativo expone un delicado equilibrio con factores participativos que neutralizan a

aquellos, logrando un funcionamiento aceitado de la teoría de la representación dentro de una

concepción democrática de gobierno, siempre y cuando exista una participación cívica efectiva y la

comunidad cuente con influencia y control final de la agenda política de sus gobernantes.(12)

(12) Robert Dahl, La democracia, Ed. Taurus, Bs. As. 1999, ps. 110 y ss.

II.- Características constitucionales del sistema representativo bonaerense

Si se ha denunciado que a nivel global crecen las críticas hacia el sistema tradicional de

representación política, a nivel nacional y, más aún, en el ámbito provincial, estos

cuestionamientos recrudecen. El particular perfil sociocultural de la población bonaerense, su

historia y su visión como motor productivo de primer orden a nivel nacional se mezclan en una

fusión de ingredientes que ha acelerado la tendencia deslegitimadora de la actividad política. Esto

ha acentuado el divorcio entre sociedad civil y dirigencia política, debilitando el fundamental rol

que deben cumplir las instituciones (estatales o no, pues también se han resentido sindicatos,

asociaciones empresariales, colegios profesionales, etc.) en todo sistema democrático.

Es imperioso, entonces, repasar que dentro del particular diseño normativo de nuestra provincia, la

Constitución vigente (reformada por última vez hace una década) establece un sistema

representativo basado en:

a- Los presupuestos republicanos y democráticos generales expuestos en la

Constitución Federal (arts. 1, 37 y 38 de la C.N.), que cada provincia debe respetar

en su propia carta magna (arts. 5 y 123 C.N.).

b- Enfáticamente se subraya la soberanía del pueblo, enmarcada en la forma

representativa de gobierno (arts. 1 y 2, en adelante todos los citados de la

Constitución provincial).

c- La veda expresa de toda forma de democracia directa (art. 14 in fine), tipificando

como sediciosa a toda reunión de personas que se invoque potestad popular por

fuera de las instituciones reconocidas.

d- La base estríctamente poblacional de la representación (art. 58); esta es

una característica especialísima del actual sistema constitucional bonaerense y, en

gran parte, motivo de sus falencias en su régimen bicameralista parlamentario.

e- El reconocimiento del rol fundamental de los partidos políticos en el sistema

democrático constitucional, contribuyendo la provincia a su sostenimiento en la

medida que rindan sus cuentas (art. 59.2); tienen el monopolio de la presentación

de candidatos pero la Constitución les exige una democrática organización interna

con representación de minorías;

f- La implementación de mecanismos de participación semi-directa limitados:

iniciativa popular (que curiosamente se encuentra vedado para temas

presupuestarios y creación de nuevos municipios) y la consulta popular,

encontrándose habilitada la Legislatura para ampliar a otros medios de participación

(art. 67), circunstancia que no se ha dado.

g- Parlamentariamente se ha optado por un esquema bicameral (art. 68), pero

desnaturalizado por un apego excesivamente poblacional(13).

h- Rige, finalmente, el principio de la proporcionalidad de la representación (art. 60),

delegando en una ley reglamentaria el método para materializarla, pero

estableciéndose el sistema de agrupamiento de municipios (distritos) en secciones

electorales, correspondiendo una necesariamente a la capital provincial (La Plata) y

limitándose como piso a la conformación legislativa de secciones un mínimum de tres

 senadores y seis diputados (art. 61).

(13) La diferencia de requisitos constitucionales para acceder a cada Cámara es mínima

(virtualmente la menor edad con la que es posible acceder al cargo de diputado: 22 años, en

lugar de los 30 que se requieren para ser senador provincial), y la distinción de facultades

exclusivas de cada Cámara es también ínfima (esencialmente limitada a sus roles frente al juicio

político y a la autoridades para las cuales pueden prestar acuerdo). En ambos casos, los

legisladores son elegidos en forma directa, circunstancia que no siempre fue así: hasta 1889 eran

elegidos indirectamente, por medio de «electores calificados».

III. Las causas sistémicas del desequilibrio representativo(14)

(14) La descripción detallada e in extenso de estos defectos ha sido realizada por el autor en el

capítulo V (El Poder Legislativo, hacia un nuevo sistema de representación parlamentaria) de El

Sistema Constitucional Bonaerense, obra colectiva dirigida por Adolfo G. Ziulu y coordinada por

Julián Portela, LEP, La Plata 2006.

La descripción antecedente de las características distintivas del sistema representativo bonaerense,

habilita a desmenuzar algunos de los vicios crónicos que ha generado en la práctica electoral de

representantes y representados en nuestro ámbito.

A ello, repasando el conjunto de los déficits representativos reseñados en los acápites precedentes,

tenemos que los bonaerenses contamos con una Legislatura innecesariamente bicameral (pues

senadores y diputados son, virtualmente, lo mismo y para hacer los mismo), con una identidad

estructural manifiestamente alejada de la composición de sus representados, con mecanismos de

información y evaluación de su gestión evidentemente insuficientes (cuando no inexistentes),

dominados por una partidocracia anacrónica y apegada a un supuesto monopolio (avasallante) de

la mayoría electoral, y con un marcado cerramiento a cualquier tipo de intervención política que no

provenga del status quo (esquema insalubremente conservador).

Prolónguese esta fórmula representativa autista por un tiempo considerable y se obtendrá un

pueblo políticamente pasivo, lo cual es una situación patológica en la teoría democrática, que funda

en la participación ciudadana el principio básico de soberanía popular.(15) Ante esta realidad, el

diagnóstico constitucional es unívoco: con esta insuficiente relación entre un poder deslegitimado y

una sociedad conformista, la democracia bonaerense no goza de buena salud.

(15) Robert Dahl enseña que los ciudadanos silenciosos pueden ser súbditos perfectos de un

gobernante autoritario, pero son un desastre para la democracia (op. cit., p. 112).

A) VEDA PARTICIPATIVA ANACRÓNICA

Así, por ejemplo, destaca la prohibición contenida en el artículo 14 (similar a la volcada en el

artículo 22 de la Constitución Nacional), relativa al impedimento a cualquier individuo o reunión

ciudadana que invoque la representación popular por fuera de los órganos constitucionalmente

establecidos (paradójicamente, en este contexto serían marginales y hasta pasibles de ser

calificadas como sediciosas las asambleas barriales o defensa de intereses locales surgidas,

básicamente, para cuestionar la legitimidad de las autoridades en los últimos años por todo el

país). Indudablemente, a nivel nacional, esta prohibición constitucional tuvo origen tanto en la

anárquica situación política de la época preconstituyente, donde eran comunes los levantamientos

sediciosos contra el precario orden instituido, como también en razón de la restringida visión

participacionista que propiciaban los ideólogos de la Constitución de 1853.(16) Por ello, se optó por

privar a la sociedad de todo acceso directo al ejercicio del gobierno, haciendo regir al extremo la

teoría de la representación política, que interpretara al representante electo como fiel mandatario

de los intereses -presuntos- de sus electores.

(16) Tal el caso de Esteban Echeverría, para quien el derecho al sufragio debía ser calificado por

la propiedad y la capacidad intelectual, pues la soberanía popular debía ser ejercida solo por la

«parte sensata y racional de la comunidad social» (Historia y evolución de las ideas políticas y

filosóficas argentinas, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, Ed. El

Copista, Córdoba 2000, p. 166); o también la concepción del ilustre Juan Bautista Alberdi, para

quien el Estado era el legítimo representante y administrador del pueblo, pues no puede haber

despotismo de los pueblos, por lo que la soberanía popular no es ilimitada –como predicaba

Rousseau- sino demarcada por la razón (Fragmento preeliminar al estudio del Derecho, Bs. As.

1837).

Es de hacer notar que, a pesar de esta veda genérica, el constituyente bonaerense se ha

distinguido del nacional, al explayar los alcances del derecho de reunión cívica o política, y el de

petición a sus autoridades, sea «para solicitar gracia o justicia, instruir a sus representantes o para

pedir la representación de agravios» (art. 14, antiguo art. 12 de la Constitución de 1934).

Sin embargo, la historia argentina ha demostrado que –descontando los intervalos de interrupción

constitucional- todos los gobiernos se han erigido en base a sistemas representativos de

participación popular limitada al [Link] hecho, los momentos de incidencia política

decisiva de la propia comunidad por fuera de las elecciones democráticas tuvieron

relación inmediata con la terminación de situaciones políticas insostenibles, como la

finalización del abusivo régimen colonial en 1810, la liberación de un referente político mayoritario

en 1945 o la reciente deposición popular ipso facto de un presidente democrático ineficiente

respecto de sus promesas electorales.

Lo expuesto da muestra de que las escasas oportunidades en las que la sociedad civil ha tenido un

peso político extra electoral han tenido conexión directa con coyunturas de agotamiento sistémico:

ninguna intervención previa le era permitida al pueblo hasta dicha eclosión popular, en virtud de

una insuficiente comunicación bidireccional entre gobernantes y gobernados. Indudablemente

existe un diseño constitucional cerrado e imperfecto si debe aguardarse hasta el punto de la

rebelión popular para traducir una necesidad política mayoritaria e inminente.

En 1994, la provincia de Buenos Aires registró en su Carta Magna una nueva modalidad de
apertura al participacionismo, con la inclusión de la iniciativa popular y las consultas popular y

sobre proyecto de ley (art. 67), aunque la ausencia de una reglamentación posterior de dichos

mecanismos los ha tornado intrascendentes. El constituyente ha olvidado fijar un plazo concreto

para la previsible demora reglamentaria, además de haber vedado el uso de estos mecanismos

(particularmente la iniciativa legislativa) para la creación de municipios y órganos jurisdiccionales,

lo cual ha también menoscabado la potencialidad de este instituto para uno de sus fines más

genuinos.

B) INEXISTENCIA DE INTRA-FEDERALISMO REAL: LA ACTUAL INSIGNIFICANCIA DEL

BICAMERALISMO BONAERENSE

Por otra parte, resulta paradójico que la más extensa de las provincias argentinas, a la vez por

mucho la más poblada, no haya cultivado un sistema representativo interno federal.

De consuno con su anacrónica negación a la autonomía municipal, la normativa constitucional

bonaerense se erige con total autismo a un esquema realmente descentralizado de la

representación. La Carta Magna se arraiga exclusivamente a la proporcionalidad poblacional,

dejando huérfano de sentido a un bicameralismo parlamentario que no opera como tal.

Para colmo, no distingue en mucho las funciones de ambas cámaras (apenas si respeta la división

de funciones en materia del virtualmente inexistente juicio político en los anales bonaerenses y el

acuerdo para cubrir determinados cargos) ni en las condiciones para cada escaño (a los senadores

provinciales se les exige sólo un poco más de edad), pero –y esto es lo más relevante- fija el

mismo esquema de elección por secciones, con la única diferencia de que se intercalan los cargos

elegidos en cada comicio (una elección para diputados para una sección, la siguiente para

senadores por dicho distrito y así...).

Y es por ello que la división por secciones con diseño geográfico infraconstitucional (ley electoral),

no logra realmente atenuar este enorme déficit de arquitectura representativa.

Se ha cuestionado, así, que la división por secciones electorales no representa realmente zonas

económicas o poblacionales (como podrían serlo la pampa húmeda, la cuenca del Salado, el

conurbano industrial o algunos polos de desarrollo interno), siendo generalmente solo

«formaciones caprichosas» que distorsionan el sistema representativo, en tanto carecen de toda

razonabilidad(17).

(17) Javier Glüzmann, «Representación y participación popular», en Aportes para la Reforma de

la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, Primer Congreso de Derecho Público Provincial

«Juan Bautista Alberdi», La Plata, 1984, ps. 777 y ss.

Es de recordar que, actualmente, la provincia de Buenos Aires se divide electoralmente en ocho

secciones, de las cuales sólo la Sección Capital (partido de La Plata) está prevista

constitucionalmente, siendo el resto motivo de creación y delimitación meramente legislativa (y

terreno abierto para el diseño de conveniencia -»gerrymandering»- de la mayoría parlamentaria

ocasional) que, generalmente, están atadas a un criterio estrictamente demográfico que desalienta

la identificación de las comunas que lo integran y, por ende, distancian la legitimación de los

representantes por los que se vota en común.

La historia reciente de la política parlamentaria bonaerense, demuestra que se hace imperiosa una

reforma estructural de la representación en la Legislatura, adaptando normativamente una de sus

Cámaras (por definición debiera ser el Senado) para que identifique territorialmente a cada una de

las zonas y regiones tan distintas como particulares que conforman la provincia.

Adviértase la sinrazón del actual esquema representativo senatorial, tomando como

ejemplo la Sección Cuarta (que comprende diecinueve municipios del noroeste

bonaerense al de Trenque Lauquen), que pese a su extensión jurisdiccional (casi un

cuarto del territorio provincial) apenas cuenta con un 15% de senadores. Y mucho

más evidente, se torna la ausencia de sentido de la representación territorial, cuando

se observa que La Matanza y Avellaneda –municipios netamente urbanos e

industrializados- comparten senadores con los distritos rurales de Punta Indio y

Brandsen, con los que de seguro ningún punto en común los une como región

(Sección Tercera).
En nuestra Constitución Nacional rige un sistema parlamentario bicameral justificado no sólo en la

historia nacional, sino también en un equilibrado sistema de representación poblacional y

territorial: mientras los diputados reflejan la voluntad de la población (la Nación), el Senado

representa a las provincias y a la Capital «pues es la asamblea de todas las provincias que

conforman la federación nacional.»(18)

(18) Joaquín V. González, Manual de la Constitución Argentina, Ed. A. Estrada y Cía., Bs. As.

1959, p. 330.

En cambio, la organización nacional no ha condicionado, mayormente, la modalidad parlamentaria

que escojan las provincias, no existiendo ninguna obligación de que respeten un orden bicameral:

lo importante es que aseguren la forma republicana de gobierno (división de poderes) y nada más.

Por ello, la actual bicameralidad de la provincia de Buenos Aires luce desencajada y superflua, pues

esconde en realidad dos cuerpos parlamentarios de idéntica extracción, generando un Senado

como apéndice meramente burocrático, cuando debiera ser en esencia el reducto de la

representación geopolítica de nuestra extensísima provincia (y donde cada región pueda hacer

valer sus derechos frente a cada iniciativa general). Frente a ello, ciertas posiciones propician una

representación distinta para cada Cámara legislativa, y se sostiene que además del criterio

poblacional para su conformación, debería manifestarse una representación territorial igualitaria.

(19)

(19) Hugo Oscar Cueli, Constitución de la Provincia de Buenos Aires anotada y comentada, La

Ley, Bs. As. 1996, p. 187.

En el marco de la Ciencia Política mundial, quizás la investigación más respetada en materia de

bicameralismo es la del reconocido politólogo finlandés Arend Lijphart.(20) Esta doctrina comienza

por clasificar estos sistemas de representación parlamentaria entre «bicameralismo fuerte»,

«bicameralismo débil» y «bicameralismo insignificante», basando tal clasificación a su vez en una

doble distinción: primero, según la relación entre cámara alta y cámara baja («simétrica»,

«moderadamente asimétrica» o «extremadamente asimétrica», en función del grado de similitud

de sus poderes, idénticos en el primer caso y fuertemente dispares en el último, siempre en

perjuicio de la cámara alta). Y, en segundo lugar, según su composición, también en relación con

la cámara baja («congruente» -es decir, igual o muy similar-, o «incongruente » -desigual-). En lo

que para este trabajo puntual interesa, es la conclusión de Lijphart que el bicameralismo es

tanto más eficaz cuanto más incongruencia o diferenciación exista en la composición de

las dos cámaras y cuanto mayor sea la simetría entre sus poderes y la igualdad de su

posición respectiva en el proceso decisorio. De este modo, el «bicameralismo fuerte» se

produciría en aquellos casos en los que concurren ambos factores (simetría o asimetría moderada,

e incongruencia), el «bicameralismo débil» en aquellos en los que sólo se da uno de ellos y el

«bicameralismo insignificante», cuando no se presenta ninguno de

los dos.

(20) A. Lijphart, Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twentyone

Countries, Yale University Press, New Haven, 1984, pag. 95 y sig.

Por ello es que, a modo de focalización en nuestro actual sistema de representación parlamentaria

en el ámbito de la provincia de Buenos Aires, resalta que: a) ambas cámaras legislativas tienen

funciones virtualmente idénticas; b) los dos cuerpos parlamentarios son compuestos por

representantes de idéntico mecanismo de selección; c) la segunda cámara –Senado- es visualizada

como una mera disociación retórica de la de Diputados; d) la organización interna de ambas

cámaras (por bloques partidarios y comisiones temáticas) es también idéntica.

En definitiva, el sistema parlamentario bonaerense se enrola, claramente, en lo que puede

definirse como «bicameralismo insignificante», careciendo de fundamento racional alguno que

justifique su existencia como tal.

A ello debe sumarse que, como suele ocurrir cuando se ata el criterio electivo a un solo indicador

(el poblacional, en nuestra provincia), la conformación de una mayoría partidaria en ambas

cámaras, virtualmente, torna inoperantes todas las ventajas del bicameralismo, desnudando sólo

sus defectos.(21)
(21) Así lo señalaba para Córdoba, por ejemplo, Alberto Zarza Mensaque (Frías et al., Poder

Legislativo en las nuevas constituciones provinciales, Depalma, [Link]. 1989, ps. 72 y ss).

Pero, lejos de alinearnos tras la línea unicameralista que ha campeado en las últimas tendencias

reformistas provinciales (Córdoba, en el más reciente ejemplo reduccionista), entendemos que la

extensión territorial y la complejidad regional bonaerense inhibe a esta provincia olvidar su

esquema bicameral, pero sí urge tornar eficiente y realmente representativo el sistema

parlamentario.

Como se ha reseñado, no es indistinto para este análisis que Buenos Aires sea la mayor provincia

argentina (más extensa que Santa Cruz o Chubut, por ejemplo), por mucho la más poblada

(triplica a cualquiera de las siguientes), motor económico de la nación pero, también, la que

presenta mayor diversidad económica regional (netamente industrial en el conurbano,

administrativa y de servicios en la capital, minera en el centro, pesquera en el sudeste costero,

turística en núcleos diseminados, agrícola ganadera en todo el resto). Lógica consecuencia es

resaltar que esta diversidad impone distintas urgencias en cada región y, a nivel parlamentario,

una agenda política diferencial, la falla principal del esquema representativo actual.

C) DISEÑO ESTÁTICO Y CRISTALIZANTE DEL SISTEMA POLÍTICO

Otro aspecto particularmente cuestionable del esquema representativo provincial está dado por el

marco laxo e inasible de requerimientos que la Carta Magna exige de los parlamentarios.

Particularmente, destaca la posibilidad de reelección ilimitada de parlamentarios y la nula exigencia

de una rendición de cuentas simultánea y/o –cuanto menos- posterior de la tarea legislativa para

la que fueran elegidos.

La actualidad política bonaerense enseña un diseño parlamentario, virtualmente, bipartidista (y por

momentos casi monopartidista), con una escasísima representación de las minorías y de las cada

vez más numerosas intendencias vecinalistas. El esquema parlamentario por secciones, anula las

posibilidades parlamentarias de los pequeños partidos locales (pese a que una quinta parte de los
municipios bonaerenses es gobernada por intendentes vecinalistas), y ahoga la diversidad

partidaria.

Finalmente, pesa sobre el sistema bonaerense, con su inasible cuerpo de legisladores, un cerrojo

disfuncional que impide un adecuado parámetro del nivel de eficiencia de la tarea representativa.

Adviértase que esta ausencia de mecanismos de control efectivos de la labor legislativa y del uso

de recursos presupuestarios (becas, subsidios y tantos etcétera utilizados discrecionalmente y

hasta para financiar la propia actividad política del legislador o de los bloques), impide para el

electorado general la diferenciación cívica del buen representante de aquél que no lo es.

La carencia de implementación del nunca bien definido Tribunal Social de Responsabilidad Política

(originariamente previsto para «examinar los actos de corrupción », art. 2º C.P.B.A.), y la

insuficiencia de la información voluntarista e inocua brindada a la ciudadanía por la dirigencia

política(22), tornan ilusoria toda idea de responsabilidad política, por lo que los electores sólo

llegan a saber las actividades parlamentarias que a los representantes les interesa que sepan

(como la cantidad de proyectos de ley presentados), pero nunca los que podrían perjudicarlos

(calidad de dichos proyectos, nivel de aprobación, número de dependientes, dieta final con

accesorios, etc.). La representación bonaerense será manca en tanto persistan sombras

informativas que impidan a la ciudadanía evaluar el nivel de eficiencia de sus elegidos.

(22) Obsérvese, por ejemplo, que paradójicamente las completas y siempre actualizadas páginas

en la web tanto del Senado como de Diputados de esta provincia, omiten, justamente, brindar

información sobre sus cuestionadas plantillas de contratados y sus remuneraciones, en sendos

links en eterna construcción:

[Link]/contenidos/institucionales/organigrama/[Link] y

[Link]/administracion

De igual forma, la actual partidocracia que rige en el sistema político bonaerense, ha configurado

un círculo cerrado de postulantes a cargos, que se repiten o circulan internamente en enroques y

reelecciones indefinidas, asfixiando cualquier intento de abrir ciertamente el ingreso a la arena

política de nuevos representantes (extrapartidarios o no militantes).

Los tibios intentos de incentivar elecciones internas abiertas o de introducir el voto electrónico no

son sino excepciones mínimas a esta regla. Por lo demás, la resistencia que su implementación ha

generado en la propia clase representante, demuestra lo intrincado que será acceder a un cambio

real de la forma de hacer política en nuestro ámbito.

D) UN DEFECTO GENERALIZADO: LA REPRESENTACIÓN PARLAMENTARIA SIN IDENTIDAD

Por último, en esta reseña liminar de déficits más relevantes de la actualidad representativa en

nuestra provincia, no puede obviarse la presencia de un ingrediente propio de la crisis universal de

la representación parlamentaria: la ausencia de identidad corporativa entre la sociedad civil y la

sociedad política.

En concreto (y sobre esto se han escrito ríos de tinta), se repite para nuestra provincia la denuncia

de un desfasaje manifiesto entre el corpore de la sociedad representada y la estructura final de la

legislatura elegida. Baste con echar un repaso liminar sobre la composición actual del parlamento

provincial (en ambas cámaras), para ver que el legislador habitual difiere muchísimo del ciudadano

bonaerense común. Una sociedad civil compuesta, mayormente, por trabajadores (o no

trabajadores involuntarios), mujeres (género) y jóvenes (generación), está representada en la

legislatura (que debiera ser el órgano de representación más genuino y de mayor identificación),

por una mayoría indiscutida de políticos profesionales (ocupación), varones (género) y maduros

(generación).

Lejos está de pretenderse una vuelta al corporativismo puro (que establecía la representación por

sectores laborales), mas no puede saltearse un análisis crítico de la absoluta distancia que

presenta en nuestra provincia la composición social y la parlamentaria. La introducción del cupo

electoral femenino ha garantizado una progresiva –pero muy lenta- mejora del porcentual de

mujeres legisladoras(23), pero éstas –al igual que los pocos jóvenes que debieran representar a la

gran fuerza productiva y el futuro provincial- suelen identificarse más con afinidades familiares o

personales con los políticos de peso que los seleccionan, que con el género o el grupo etario que

«parecieran» representar.
(23) Sigue pareciendo lejano el hecho de que las mujeres no votasen en la Argentina, siendo que

apenas hemos pasado los 55 años de vida del sufragio femenino en este país (Ley Nacional

13.010 de 1947). En este sentido, es interesante rememorar la obra de Aldo Armando Cocca,

quien anticipara la necesidad de incorporar la visión femenina en la vida política argentina

(Ginecocracia, ed. Omeba, [Link]. 1963 -primera edición de 1945-, ps. 175 y ss.).

Si sólida es la crítica por la ausencia de una representación de estas dos grandes mayorías de

nuestra sociedad (las mujeres son más de la mitad de los bonaerenses y los jóvenes más de un

tercio), merece, mención aparte, la representación casi inexistente de las muchas y muy variadas

minorías de toda índole que enriquecen el tejido social de nuestro ámbito. Así, el electorado

bonaerense cuenta con facetas minoritarias pero no por eso inexistentes de grupos políticos,

religiosos, económicos, laborales, sexuales y muchísimos etcétera que merecieran contar con un

escaño entre los casi 150 legisladores bonaerenses. En este sentido, no puede olvidarse que la

tolerancia de las ideas minoritarias no sólo es un síntoma de madurez de un sistema

representativo democrático (que se demuestra apto de conjugar la mayor cantidad de opiniones

para trazar estrategias normativas de convivencia social), sino –sobre todo- que ha sido de las

minorías de quienes han surgido las ideas que han hecho progresar a todas las sociedades.(24)

(24) Erich Fromm determina que es un hecho histórico que todas las ideas «acertadas» en

política, filosofía, religión o ciencia fueron originariamente ideas de minorías: «si hubiera que

decidir sobre el valor de una idea a base de un apoyo mayoritario, todavía viviríamos en la edad

de las cavernas» (Psicoanálisis de la sociedad contemporánea, FCE, México 1992, p. 280).

Lo cierto es que una mayor identificación del corpus societario con la composición parlamentaria,

permitiría que la agenda legislativa bonaerense contemple debates y propuestas superadoras más

acordes con el sentir ciudadano (temas que, actualmente, son ligeramente abordados por razones

meramente electorales y, casi siempre, desde una perspectiva generacional alejada y –a veces-

indiferente). Así, cuestiones de gran trascendencia para el total de la sociedad bonaerense, pero

que tienen su raíz o mayor acento en el mundo femenino, en la órbita juvenil y en las minorías

(25), serían contemplados en respuestas normativas más acordes con las necesidades reales del
tejido civil, y no solamente de la coyuntura partidocrática. Demás está señalar que en nuestro caso

no puede argumentarse ningún expediente platónico para defender la existencia de políticos

profesionales, puesto que largamente nuestra historia ha demostrado que no llegan al poder los

«mejores», sino los que mejor se adaptan a un sistema político viciado por el clientelismo.

(25) Para mencionar solo algunas de las temáticas aún sin respuesta adecuada a estas esferas:

desigualdades laborales de género, primer empleo, adicciones juveniles, embarazos indeseados,

déficits educativos, discriminaciones sexuales, situación de discotecas y factores de esparcimiento

juvenil, y –sobre todo- salidas definitivas para la pobreza estructural de una tercera parte de los

bonaerenses.

Por eso, cambiar revolucionariamente esta realidad parlamentaria tan distanciada de la identidad

social no será fácil, pero bien puede ser iniciada con una reforma consensuada del juego

democrático en nuestro ámbito (a través de una modificación trascendente de la Carta Magna

bonaerense), que lidere un cambio cultural en las formas de hacer y ver la política como

herramienta de construcción cívica. Frente a ello se sostiene que oxigenar a la clase política es

posible e imperioso mediante la apertura de canales participativos genuinos, para lo cual también

se deberá comenzar focalizando los otros condimentos genéticos de esta realidad representativa

deficitaria.

IV.- ALGUNAS PROPOSICIONES PARA FOMENTAR LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA.

En tiempos de una crisis política y social tan profunda como la que atraviesa nuestra provincia (en

eterna emergencia económica e institucional) es inútil desvanecerse en propuestas tibias e

indiferentes para superar los problemas que afectan de raíz al bienestar de la gente.(26) Es hora

de respuestas académicas racionales, pero oportunas y decididas, para que abran un saludable

debate, y terminen sirviendo –en mayor o en menor medida- de guías válidas para una

imprescindible reforma institucional.

(26) José Ingenieros aguijoneaba a la juventud en esta instancia, ya que «un joven escéptico

está muerto en vida, para sí mismo y para la sociedad. Un entusiasta dispuesto a equivocarse es

preferible a un indeciso que no se equivoca nunca. El primero puede acertar, el segundo, jamás

» (Las Fuerzas Morales, Losada, Bs. As. 1997)

Una nueva planificación constitucional no importará seguramente una panacea mágica e inmediata

de viejas y profundas patologías de un sistema fallido, pero –cual remedio oportuno a un enfermo-

podrá ser el inicio de una lenta pero segura recuperación para la reasignación consensuada de un

nuevo régimen político y social.

Estas son algunas de las transformaciones normativas que en tal sentido podrían adoptarse

mediante la reforma del texto constitucional o de la legislación inferior, según el caso:

1) Derogar la prohibición de actos de gobierno popular del artículo 14 de la

Constitución Provincial (oportunamente habría que hacer otro tanto con el art. 22 de

la Constitución Nacional), transformando su texto en una invitación expresa que

fomente el espíritu participacionista de la comunidad y la cooperación cívica en la

actividad gubernamental.(27)

(27) Un ejemplo de cómo debería reconfigurarse este artículo 14 lo da el Pacto de San José de

Costa Rica –con rango constitucional desde 1994- pues expresamente habilita a todos los

ciudadanos a la participación en la «dirección de los asuntos públicos», ya en forma

representativa, ya en forma directa (art. 23; el art. 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles

y Políticos es análogo)

2) Reglamentar el régimen de mecanismos de democracia semi-directa ya existentes

(consulta e iniciativa popular), reduciendo para la provincia los rigurosos recaudos

formales previstos en las leyes reglamentarias nacionales y estableciendo la

posibilidad de control de los resultados por parte de cualquier ciudadano.(28)

(28) La ley nacional reglamentaria de consulta popular, por ejemplo, es un claro paradigma de

restricciones arbitrarias a esta forma de participación (v. Carlos E. Colautti, Una restricción

inconveniente, La Ley, 25/7/2001)

3) Apuntalar las nuevas formas espontáneas de participación popular, sin dejarlas

libradas al reglamentarismo parlamentario: debe ser el propio constituyente quien

reconozca y brinde contenidos mínimos a todo nuevo canal participativo. Así, por

ejemplo, introduciendo el referendum en sus tres variantes: obligatorio (ratificación

de normas jurídicas aprobadas por el Legislador), consultivo (no vinculante para los

poderes constituídos) y abrogatorio (derogar leyes aprobadas por el Legislador).

4) Impulsar el nacimiento y el desarrollo de nuevas asociaciones intermedias (grupos

de interés, partidos políticos, ONGs), pues amplían el pluralismo democrático,

forman cívicamente a los ciudadanos y perfeccionan el sistema, que sólo funcionará

en la medida que cuente un flujo de comunicación asegurado hacia y desde todos los

sectores.

5) Introducir a nivel provincial la figura de la revocación popular de mandatos para

todos los funcionarios políticos (gobernador y ministros, intendentes y secretarios), y

también para los legisladores (como medida de control externo, adicional a la

eventual destitución inter pares), pues resulta contradictorio que la sociedad deba

tolerar por el término de un mandato a una figura representativa tempranamente

desacreditada.

6) Consagrar el referendum popular obligatorio y posterior a toda reforma

constitucional, para otorgar máxima legitimidad al nuevo Texto Fundamental y, a la

vez, permitir su conocimiento por la comunidad (debe aplicarse el sistema de

respaldo cívico explícito a enmiendas a todo tipo de reforma constitucional

provincial).

7) Implementar en forma efectiva el Juicio por jurados para todo tipo de procesos

que impliquen una rendición de cuentas de funcionarios públicos (enriquecimiento

 ilícito, cohecho, incumplimiento de deberes, etc.).

8) Fomentar la ampliación progresiva de la legitimación procesal de ciudadanos y

asociaciones intermedias en el funcionamiento y el control judicial del manejo de la

cosa pública (como el amparo colectivo).(29)

(29) Ver proyecto doctrinario de ley en Humberto Quiroga Lavié, El amparo colectivo, Rubinzal

Culzoni, Santa Fe 1998, ps. 261/271.

9) Tornar operativo el «Tribunal Social de Responsabilidad Política» (art. 2 de la

Constitución provincial) y no solo como mero verificador de acaecimiento de actos de

corrupción, sino también estableciéndolo como un nuevo sistema de control político

ciudadano del ejercicio de la función pública, en la forma de un consejo cívico de

evaluación de la eficiencia representativa (un seguimiento funcional del cumplimiento

de las promesas electorales registradas) que permita contar con un dictamen

objetivo como herramienta calificada de la ciudadanía para juzgar electoralmente el

desempeño de sus representantes.(30)

(30) Esta tesis de contralor público popular es desarrollada en su justificación teórica y en su faz

práctica en nuestra investigación «Responsabilidad constitucional en la función pública», periódico

La Ley, 8/11/2001, separata Actualidad; también véanse los preclaros conceptos de

responsabilidad social que se asigna a los magistrados en la obra investigadora dirigida por

Berizonce, Roberto O., Los recursos humanos en el Poder Judicial, Editado Rubinzal-Culzoni para

la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata, 1999, ps. 175

y ss.

10) Aumentar el nivel de acceso a información pública del ciudadano, estableciendo

nuevos canales judiciales y administrativos para, por ejemplo, habilitar el control

cívico del grado de cumplimiento del presupuesto provincial, la compulsa del

contenido de actos secretos o contrataciones directas (cuya confidencialidad resulte

injustificada o anacrónica), el conocimiento rápido e integral de las remuneraciones

 de funcionarios públicos, su modalidad horaria, sus gastos, la cantidad de cargos que

desempeña, etc.(31)

(31) R. Dahl, op. cit., p. 113, recalca la relevancia democrática de un acceso amplio a la

información gubernamental por parte de la ciudadanía; en nuestro país, el instituto constitucional

del habeas data comienza a afrontar sus primeros desafíos en este sentido (ver Calogero

PIZZOLO (h), Aspectos procesales del hábeas data, El Derecho, 167-918)

11) Acentuar la descentralización política, económica y administrativa de la

provincia, dotando a Municipios de real autonomía y específico peso en sus

competencias, dado que no hay mejor control cívico que aquel que se realiza en la

inmediatez de la comuna.

12) Modificar el actual esquema de secciones electorales provincial, conformando en

el texto constitucional un nuevo mapa electoral que se identifique con lazos

históricos o productivos de cada región.

13) Renovar totalmente las funciones y forma de representación de la Cámara de

Senadores bonaerense, estableciendo que la misma deberá representar a las

distintas regiones geopolíticas, pero también productivas y culturales de la provincia

(32). A tal efecto, los bloques internos no deberían ser partidarios (como ocurre en

la Cámara de Diputados), sino regionales.

(32) Como bien ha señalado para España el profesor Enoch Alberti Rovira en La representación

territorial ([Link] frente

a un incorrecto diseño parlamentario, el Senado sólo puede escapar a un triste papel mediante

una profunda revisión de su configuración constitucional, tanto por lo que se refiere a su

composición como a sus funciones y su posición respecto a la cámara de diputados, que le

permita asumir una representación territorial como función propia y específica.

14) Incentivar el surgimiento de nuevos partidos políticos y la representación a nivel

provincial de las fuerzas municipalistas.

 15) Abrir las arcaicas y cerradas estructuras de los partidos ya existentes a través de

la legislación específica, permitiendo la rotación dirigencial mediante un ingreso más

permeable de los ciudadanos a la vida política (estableciendo regímenes obligatorios

de internas abiertas, publicidad de actividad partidaria interna y de los medios de

financiamiento; vedando la reelección ilimitada de legisladores y funcionarios,

impidiendo también que los eventuales convencionales constituyentes puedan ser los

legisladores o funcionarios en ejercicio).

16) Superar el mutismo ideológico constitucional, brindando a la población la

posibilidad de erigir una nueva escala de valores constitucionales, a fin de permitir

que sea el pueblo el soberano para decidir el trazo axiológico general que deberá

guiar la labor de sus eventuales gobernantes.(33)

(33) La viabilidad práctica de esta propuesta se encuentra acreditada con la encuesta plasmada

en nuestro artículo «Crítica axiológica de la Constitución Nacional», El Derecho, 22/03/2002, ps.

13/17.

17) Revalorizar el rol de la educación cívica en la sociedad, desacralizando la Carta

Magna para habilitar su pleno conocimiento y cumplimiento por parte de todos los

sectores sociales, en tanto la instrucción de los derechos esenciales es inherente a su

efectiva vigencia.(34)

(34) La implementación de esta prédica educacional no puede topar con dificultades

presupuestarias, ya que bien se ha reseñado que «nunca la educación puede considerarse un

gasto, ni medirse en términos de eficacia económica; siempre es una inversión en la

personalización de los individuos.

Entenderlo de otra manera, implica diseminar el peor de los enemigos de la democracia:

la ignorancia de la sociedad» (Andrés Gil Domínguez, En busca de una interpretación

constitucional, Ediar, Bs. As. 1997, p. 264).

 18) A los efectos de producir un cambio inmediato que traduzca una identificación

mayor de las partes de la sociedad y evitar un proceso de decantación de décadas,

se puede introducir la institución del sorteo como mecanismo de selección para

cargos representativos: uno de los defectos principales de todo sistema legislativo es

la notoria ausencia de identidades entre el referente político y el ciudadano común.

Por ello, con acierto se ha revelado que no existe justificación suficiente alguna para

el olvido constituyente del método democrático de selección por excelencia, como lo

es el sorteo de representantes entre los ciudadanos.(35)Nuestra propuesta tiende

confeccionar un diseño parlamentario en el cual una proporción mayoritaria

del cuerpo de legisladores provenga del clásico sistema representativo

eleccionario (de la competencia electoral), pero que la porción restante sí

sea un reflejo más genuino de la identidad y -por ende- de los intereses de

la sociedad, estando compuesta por ciudadanos sorteados para cumplir con

la misión cívica de la representación.(36) Es claro que la materialización de esta

incipiente idea importaría la modificación profunda de la ingeniería constitucional del

alicaído sistema argentino de «elección de los más capaces», pero lamentablemente

la historia ha demostrado que el riesgo de que sean sorteados incapaces para la

representación no es mucho mayor al de los márgenes de falibilidad del esquema

representativo actual, e incluso luce notoria la conveniencia de mezclar ciudadanos

con políticos en el eminente rol legislativo: lo trascendente será -en cualquiera de los

casos- el diseño de un sistema eficiente de control de la vinculación entre la tarea

representativa y las necesidades democráticas de la población.

(35) Bernard Manin recuerda las utilizaciones del sorteo para la selección de representantes tanto

en la Atenas democrática como en las repúblicas italianas del renacimiento, como así también

que tanto para Montesquieu como para Rousseau «la selección por sorteo es natural de la

democracia» (op. cit., ps. 97 y ss).

(36) Julián Portela, en «Abriendo el juego de la democracia constitucional», investigación en

coautoría con Guillermo Justo Chaves, publicada en dos entregas de La Ley Actualidad (28/11 y

3/ 12/2002); proyecto ampliado en «La odisea del ciudadano argentino o del lento tránsito

constitucional hacia una democracia participativa», capítulo publicado en Revista Iberoamericana

de Derecho Constitucional, Año 1, Número 1, 2003.

V.- COROLARIO

Todas esta batería de propuestas puede encender cálidos debates (ojalá así fuese), puesto que

apunta contra la cristalización de prácticas y metodologías arcaicas que gobiernan nuestra diaria

relación con la política (así, con minúscula), pero es justamente a través de estas discusiones

(académicas o no) que progresará un replanteo serio sobre la necesidad de consensuar nuevas

reglas para nuestra forma de entender la política (como herramienta para transformar nuestra

realidad).

Y sólo en la medida que los bonaerenses podamos salvar este divorcio sistémico en el sistema

representativo, nuestra democracia podrá garantizar una vida política sana e inclusiva. Este es

nuestro aporte para que así sea.