0

1
Fuente: Santos, M. Metamorfosis del espacio habitado,. Oikos Tau, Barcelona, 1996

1.3.2. El espacio geográfico

En este contexto de reflexión teórica y de múltiples perspectivas sugerimos una propuesta que puede
tener o no puntos de convergencia o divergencia, pero que sin duda sus aportes son importantes para avanzar
en la construcción de nuestro concepto central: el espacio geográfico. Tomando las palabras de Milton Santos
(1996):
"El espacio [geográfico] debe considerarse como un conjunto de relaciones realizadas a través de
las funciones y de las formas que se presentan como testimonio de una historia escrita por los procesos
del pasado y del presente. Es decir, el espacio se define como un conjunto de formas representativas
de las relaciones que ocurren ante nuestros ojos y que se manifiestan por medio de los procesos y
funciones. El espacio es entonces un verdadero campo de fuerzas cuya aceleración es desigual. Esta
es la razón de que la evolución espacial no se realice de forma idéntica en todos los lugares”.

En otros términos, el mismo autor expresa: "El espacio debe considerarse como un conjunto
indisociable en el que participan, por un lado, cierta combinación de objetos geográficos, objetos naturales y
objetos sociales y, por el otro, la vida que los colma; es decir, la sociedad en movimiento". (Santos; 1991, 26)

En suma, el espacio geográfico es la configuración de la superficie terrestre que resulta de la existencia

del hombre en el planeta. Esto conlleva la idea del carácter histórico de esas configuraciones que responden a
procesos de cambio asociados al devenir de las sociedades humanas.

2
 Como toda ciencia, la Geografía busca una descripción y explicación causal de los procesos espaciales
y la identificación de la tendencia en esos procesos, sin olvidar que la evaluación de esa tendencia es
contingente porque es impredecible la evolución de la sociedad humana en su conjunto. […]

En el espacio geográfico, sociedad y naturaleza están en transformación perpetua e inevitable. Conocer

sus dinámicas y tendencias a futuro es la más delicada de las tareas del geógrafo y la culminación de su labor
profesional, cuyos logros pueden ser útiles a otros investigadores y a la sociedad en la que se inserte.

La dimensión temporal tiene diversas manifestaciones en el espacio geográfico. Por un lado, el tiempo
que transcurre ajeno a la voluntad del hombre: la sucesión alternada de los días y las noches, la sucesión de
las estaciones y el ciclo anual, el tiempo biológico, etc. Por otro lado, el tiempo asociado a la distancia guarda
relación con los medios y la velocidad en la que recorren áreas y el lapso de tiempo-reloj que se emplea en
ello. La distancia métrica se convierte en distancia geográfica, más o menos extensa según la velocidad del
medio de circulación que se emplee.

Pero hay otros tiempos que tienen que ver con las permanencias de los sistemas sociales que interactúan
con el espacio geográfico (naturaleza más o menos modificada) y permiten establecer periodizaciones:
períodos de estabilización, de transformación o de sustitución de un sistema socio-espacial por otro. […]

El estudio del espacio geográfico expresa a la vez la característica del proceso social que lo crea y
recrea, y las características inherentes a la naturaleza intrínseca de la superficie terrestre en la que se instala,
que no es un elemento inerte, soporte de la sociedad; sino un agente que acciona y reacciona sobre la sociedad
que la modifica.

Fuente: Cristina Teresa Carballo, E. M. C. (2006). Introducción a la geografía. Editorial UNQ.

3
4
5
Fuente: Ballesteros, A. G. (2000). La cuestión ambiental en la geografía del siglo XX. Universidad Complutense.

6
 73

personas como seres históricos y que muestran lo que son a través de lo que
hacen con su trabajo, en cuanto son capaces de desarrollar sus posibilidades.
Estas geografías suponen un cuestionamiento y hasta un rechazo a las pre-
tensiones de una geografía tecnocrática, cuantitativa y analítica, que exalta la
técnica y el uso de las matemáticas. Esto lleva a considerar que las personas
no se mueven en un espacio abstracto. En cambio, se trata de un espacio
concreto y personal, un espacio vivenciado y sentido, donde las condiciones
socioeconómicas y culturales juegan un papel fundamental. En ese camino,
se instala un concepto hasta entonces apenas trabajado por la geografía: el
de lugar. El énfasis se traslada desde el análisis del espacio abstracto hacia
el lugar, concebido como un ámbito de lo frecuentado, lo cotidiano, lo experi-
mentado y lo vivencial. También, ese concepto irá condensando el estudio de
la relación entre espacio e identidad.
Algunos trabajos representativos de este momento, son los de David
Lowenthal, Peter Gould y Armand Frémond (Gómez, Muñoz y Ortega, 1982).
En un artículo de 1961 titulado “Geografía, experiencia e imaginación”,
Lowenthal propone, mediante el uso de métodos de la psicología experimen-
tal, el estudio de la influencia de la estructura social, la cultura y el lengua-
je en la formación de las geografías personales y los comportamientos geo-
gráficos. Así, destaca el conocimiento del espacio a través de la experiencia,
que sería algo distinto a simplemente poseer información sobre los lugares
(Lindón, 2006).
En 1975, Gould publica Las imágenes mentales del espacio geográfico. Allí
se incluyen mapas mentales, es decir, representaciones cartográficas expre-
sivas de los puntos de vista compartidos por un grupo de personas.
Un artículo de Frémond, de 1974, cuyo título es “Investigaciones sobre el
espacio vivido”, enfatiza sobre la necesidad de abandonar la idea del espa-
cio como mera extensión o soporte. En cambio, propone focalizar la mirada
en las representaciones sobre el espacio (o las regiones o los lugares). Así,
el espacio comienza a ser considerado a partir de su carga valorativa, emoti-
va y experiencial.
Con estas geografías, reingresan y quedan incorporadas en el menú de
opciones disciplinares, definitivamente, las metodologías cualitativas. El tra-
bajo en el terreno, con las personas que viven en los lugares, se vuelve a
considerar una vía válida para la producción de conocimiento. Es que estas
geografías privilegian la inducción y la observación directa como forma de
abordar el conocimiento de los lugares. Con el tiempo, esto llevó a considerar
las estrategias investigativas desarrolladas por otros campos de las ciencias
humanas, como es el caso del abordaje etnográfico que caracteriza al oficio
de antropólogo.

2.5. Geografías críticas o radicales

En la década de 1970, en el seno de la geografía académica, surgieron de
manera decidida una serie de propuestas que rompieron definitivamente con
algunas prácticas e intereses que conservaba la disciplina desde sus oríge-
nes. En el ámbito anglosajón se difundió la expresión radical geography para
dar cuenta de ese movimiento. En Iberoamérica, en cambio, se alude a las
geografías críticas. Esto último marca una novedad: la relevancia que van a
tener, desde entonces, España y Latinoamérica (y Brasil en particular) en la

Epistemología de la Geografía Contemporánea Alejandro Benedetti

7
 74

producción geográfica. Hay otros descriptores: marxista, estructuralista y mate-

rialista, para dar cuenta de las bases teórico-metodológicas sobre las que se
montaron muchas de estas propuestas; de izquierda y del compromiso social
para expresar, ya no tanto cuestiones que se dirimen estrictamente en el
mundo de las ideas, sino para resaltar el sentido que, para muchos geógrafos
y geógrafos, debía tener esta disciplina académica. Asimismo, fueron las geo-
grafías económicas las que concitaron la mayor atención en este momento.

Fuente: <[Link]

Epistemología de la Geografía Contemporánea Alejandro Benedetti

8
 75

2.

KK a. ¿A qué perspectiva considera que representa cada una de las personas

que se encuentran en la figura anterior?
b. ¿Cuáles son las palabras que define la perspectiva de cada uno de
ellos? ¿Qué elementos de su fisonomía estereotipan a cada tipo de
geógrafo?
c. Proponga, para cada caso, una herramienta metodológica para abor-
dar el estudio de esa realidad.
d. En cada caso: ¿qué concepto considera que podría utilizar el perso-
naje para abordar ese estudio?

2.5.1. Contexto general

Hacia fines de la década de 1960 se suscitaron profundos cambios sociales
y culturales. Por un lado, cobró fuerza el movimiento hippie que reposicionó
a los jóvenes en la sociedad; esto se acompañó de la generalización del uso
de sustancias alucinógenas, cambios en el modo de vestir, las formas de
socialización y en las expresiones musicales. Comenzaron a instalarse, tam-
bién, en diferentes partes de occidente, acciones orientadas a la liberación
de las mujeres, a su inserción en los ámbitos profesionales, a que alcancen
mayores niveles de igualdad con los hombres, al control de la natalidad y a la
planificación de las familias. Todos estos cambios socioculturales impusieron
una nueva agenda de temas y problemas a las ciencias sociales, a la vez que
también se vio reflejado, con el natural recambio generacional, en un progre-
sivo distanciamiento entre profesores y alumnos, en términos ideológicos,
políticos y de los intereses que guiaban sus prácticas profesionales.
En Latinoamérica, la revolución cubana y diferentes movimientos revolucio-
narios de izquierda, con pretensiones antiimperialistas y antiestadounidenses
fueron un caldo de cultivo para una reorientación política de los estudiantes
universitarios. En 1968, en Francia, se sucedió una cadena de protestas,
focalizadas en París, entre los meses de mayo y junio. A ese episodio histó-
rico se lo conoce como Mayo Francés. Estas protestas fueron iniciadas por
grupos estudiantiles de izquierda que se oponían a la sociedad de consumo
y a los poderes establecidos, y se extendieron hacia otros países europeos
y americanos.
Era un momento donde se aceleraba el proceso de descolonización en
África, Latinoamérica y Asia. Concomitantemente, el proceso de expansión
capitalista había llevado a una creciente desigualdad entre países centrales
y periféricos (también denominados Primer y Tercer mundo, respectivamente)
e, inclusive, dentro de los propios países centrales, con el empobrecimiento
de amplios sectores, mientras que en los países periféricos se enriquecían
sus clases dirigentes.
A diferencia de otras disciplinas, como la economía o la antropología, geo-
grafía y marxismo todavía no se habían encontrado. Desde la década de 1970,
en un contexto de redefinición de las teorías marxistas, especialmente en su
perspectiva estructural, algunos geógrafos y geógrafas consideraron que esta
era una alternativa mejor que la fenomenología o el existencialismo para inter-
pretar la realidad social que se les presentaba.
El marxismo tenía una visión crítica sobre los mecanismos económicos
fundamentales del capitalismo. Además, permitía comprender la relación dia-
léctica entre imperialismo y dependencia colonial, o entre desarrollo y sub-

Epistemología de la Geografía Contemporánea Alejandro Benedetti

9
 76

desarrollo, en definitiva, entre riqueza y pobreza. Las situaciones de pobreza

estructural de muchos países dejó de verse como designio de la naturaleza,
como expresión de las formas en que el medio natural influye en las personas
y en los grupos humanos, para pasar a comprenderlo como una emergente de
las formas en que se despliegan, a escala mundial, las relaciones de produc-
ción capitalistas. También, dentro de las ciudades, estas teorías contribuye-
ron a comprender por qué amplios sectores de la sociedad eran excluidos y
marginados hacia zonas degradadas.
Para las geografías de la década de 1970 fueron claves los aportes de
pensadores marxistas europeos, como Henri Lefebvre, Louis Althusser, Nicos
Poulantzas, Samir Amin y Antonio Gramsci, entre otros. Asimismo, a través de
los estudios de historiadores ingleses de izquierda, se volvió a pensar en el
Estado y la nación, ya no desde perspectivas esencialistas, prestando aten-
ción a la dinámica interimperial y a la inevitabilidad de la guerra y el conflicto
armado. En todo caso, se prestó atención a los mecanismos que llevaron a
tales confrontaciones y a la relación entre capitalismo y formación histórica
de los Estados, donde estos tienden a funcionar dentro de los parámetros
impuestos por el modo capitalista de producción. Asimismo, se revisaron las
concepciones clásicas sobre el poder y el territorio, lo que permitió, con el
tiempo, retomar los estudios en geografía política desde perspectivas críticas.
En esta perspectiva, materialismo, dialéctica y estructuralismo se entre-
cruzan permanentemente. El materialismo es una afirmación explícita de la
materialidad del mundo, partiendo de la aceptación de un mundo existente,
independiente del observador. Asimismo, se postula una cierta dependencia
causal del mundo subjetivo con respecto al mundo material. La dialéctica pri-
vilegia el análisis de la realidad desde una perspectiva dinámica, sobre los
mutuos vínculos, contradictorios, que pueden establecerse entre diferentes
elementos.
El estructuralismo supone una concepción de la realidad social dividida en
especie de segmentos. En primer lugar se encuentran las relaciones de pro-
ducción que corresponden a un cierto grado de desarrollo de sus fuerzas pro-
ductivas materiales. Esas relaciones constituyen la estructura económica de
la sociedad, que es la base concreta, material. El modo de producción de la
vida material condiciona la superestructura, que es el segmento conformado
por la vida social, política y cultural de la sociedad. El estructuralismo de las
décadas de 1960 y 1970 tuvo en Althusser y Castells a dos de sus principa-
les promotores, con gran influencia en las geografías del momento.

2.5.2. Aportes a la tradición geográfica

Muchos geógrafos que habían participado activamente en el movimiento inte-
lectual neopositivista, realizando aportaciones de gran importancia a esa ten-
dencia, hacia fines de la década de 1960 comienzan a cuestionarse tanto las
limitaciones interpretativas de esas teorías como el carácter ideológico que
implicaban esas propuestas. Es el caso de Willian Bunge y de David Harvey.
Esto se acompañaba de la toma de conciencia y descontento frente a los
problemas ambientales, la guerra de Vietnam, la segregación que padecían
los negros, diferentes situaciones de injusticia y la miseria que empezaba a
crecer.

Epistemología de la Geografía Contemporánea Alejandro Benedetti

10
 77

CC
Hay una clara disparidad entre los sofisticados marcos teóricos y metodológi-
cos que hemos desarrollado y nuestra habilidad para decir algo realmente sig-
nificativo sobre los eventos que se despliegan a nuestro alrededor (…) Hay
problemas ecológicos, urbanos, de deuda externa, y parecemos incapaces de
decir algo en profundidad sobre ellos. (Harvey, 1973)

El descontento se convirtió en un movimiento radical (Capel, 1982). Esta reac-

ción se tradujo en la creación de nuevas revistas que comenzaron a publicar
artículos con una marcada orientación crítica.

PARA AMPLIAR

AA
Hay tres revistas representativas del momento en que comenzaron a perfi-
larse y consolidarse las geografías radicales o críticas y tienen continuidad
hasta el presente.
La primera es de los Estados Unidos y se llama Antipode. Puede consultarse en
<[Link]
a-radical-journal-of-geography/>
La segunda se denominó Hérodote y es francesa. Su link es
<[Link]
Geocrítica es el nombre original de una publicación que luego se continuó
con Scripta Nova y otras colecciones conexas.
<[Link]
<[Link]

Esta nueva generación de geógrafos y geógrafas pretendía realizar una geo-

grafía de izquierda, cuyo destino no fueran los poderes establecidos en los
gobiernos, los sectores militares o el capital concentrado, sino los sectores
excluidos y empobrecidos. La geografía liberal neopositivista nunca se había
interesado por los pobres, ni por la pobreza. Las nuevas geografías de la
década de 1970 harán de ello un tema central de estudio.
En el terreno de las ideas, el movimiento radical en geografía fue una reac-
ción y una respuesta ante las pretensiones de neutralidad que propugnaban
las geografías neopositivistas. Un recurso ampliamente utilizado por esas geo-
grafías eran los modelos interpretativos del espacio que, a pesar de su com-
plejidad metodológica, terminaban realizando interpretaciones simplificadas de
la realidad, sin dar cuenta de los intereses contrapuestos, de las relaciones
de poder puestas en juego y de los conflictos sociales que emanaban de allí.
Con las geografías radicales espacio seguiría siendo un concepto central,
aunque desde otra perspectiva. El espacio, se considera, no es algo dado neu-
tralmente, sino que es producido socialmente y, por lo tanto, solo puede ser
entendido en relación con los eventos materiales y con las estructuras subya-
centes. Es aquí donde entran a tallar los enfoques materialistas y estructura-
listas, propios del marxismo que venía teniendo gran difusión desde la déca-
da de 1960. Se adopta un enfoque dialéctico, en el que se considera que el
espacio es moldeado por los procesos materiales, los flujos y las relaciones,
pero a su vez los condiciona. Los geógrafos radicales enfatizan la importancia

Epistemología de la Geografía Contemporánea Alejandro Benedetti

11
 78

de la fijación espacial del capital: el modo en que la diferenciación y la homo-

geneización espacial se vinculan con las relaciones capitalistas de producción.
Asimismo, se adopta una perspectiva histórica en la construcción espacial.
Sobre esta cuestión se volverá en la siguiente unidad.
Otra cuestión fue la insistencia en la reflexividad a la hora de definir las
herramientas conceptuales y metodológicas y, en general, el interés por los
problemas epistemológicos involucrados en la definición disciplinar.

3.

KK Compare las tres revistas mencionadas anteriormente.

a. ¿En qué momento se publicó el primer número?
b. ¿Qué periodicidad adoptó? ¿Reconoce cambios y continuidades con
el estilo de publicación de estas revistas? Preste atención al temario,
los autores, la extensión de los artículos.
c. ¿Esas revistas tienen un subtítulo en su nombre? ¿Cuál es y qué
expresa?
d. En una mirada general: ¿cuál es la temática de los primeros artícu-
los? ¿Cuál es la temática de los actuales artículos? ¿Advierte alguna
continuidad?
e. ¿Cuál de los autores mencionados en esta sección (geografías críticas
o radicales) aparecen asociados a estas publicaciones?
f. ¿Qué elementos permiten advertir que se trata de revistas que se
enmarcan en el momento epistemológico iniciado hacia fines de la
década de 1960?

En Iberoamérica se difundió el calificativo crítica para aludir a la nueva geogra-

fía de la década de 1970. Remite a un posicionamiento de los profesionales
de la geografía –sean estos investigadores, docentes o gestores– frente a la
realidad social con la que deben lidiar en el desempeño de su trabajo. Ante
la realidad social, lo que hacen geógrafos y geógrafas no es solo un ejercicio
intelectual, sino una tarea que supone un alto grado de compromiso en su
transformación, especialmente a favor de quienes son excluidos, marginados y
empobrecidos por el sistema capitalista o los poderes concentrados. Se trata,
entonces, de la producción de conocimiento con una finalidad liberadora de
los oprimidos, por lo que también se la ha considerado una geografía militan-
te que participa en las luchas por alcanzar una sociedad justa y participativa
(Moraes, 1982).
En los Estados Unidos, a través de autores como David Harvey, se inició el
movimiento de la geografía radical. Este geógrafo nacido en Inglaterra en 1935
ha producido una vasta obra, ampliamente reconocida fuera de la displina.
Su primer trabajo de largo aliento fue Teorías, leyes y modelos en Geografía,
de 1969, donde condensa el enfoque neopositivista. A partir de entonces
comenzó un viraje hacia el marxismo, convirtiéndose en uno de los iniciado-
res de la tradición de la geografía radical. Su primera obra, en esta dirección,
Urbanismo y desigualdad social, de 1973, centra su atención en diferentes
problemas urbanos, entre ellos la formación de guetos. A partir de allí adqui-
rió su perfil de teórico social marxista, con un gran aporte para los estudios
urbanos. Otros trabajos destacables son Los límites del capital (1982) y La
condición posmoderna (1989) –probablemente su obra más conocida–. Más

Epistemología de la Geografía Contemporánea Alejandro Benedetti

12
 79

recientemente se ocupó de los estudios sobre el avance del capitalismo y la

globalización. Los trabajos de este autor permitieron renovar los estudios en
geografía económica y en geografía urbana.
En el caso de Francia, este nuevo movimiento de renovación se superpuso,
en parte, al de la geografía cuantitativa. Es que allí los clásicos estudios regio-
nales habían persistido por décadas. Se destacó, entre otros, Yves Lacoste,
quien en su libro La geografía: un arma para la guerra realizó una encendida
crítica a las geografías que se venían realizando en Europa, fundamentalmen-
te la regional y la geopolítica. Este geógrafo lideró un movimiento que creó la
revista Hérodote.
En España, este movimiento tuvo a Horacio Capel como uno de sus pro-
tagonistas. Este autor realizó una profunda y renovadora incursión en la his-
toria del pensamiento geográfico, ampliamente recuperada en esta carpeta
de trabajo. También incursionó en los estudios urbanos. Pero además de sus
aportes teóricos, se destacó por su incansable labor en la organización y pro-
moción de revistas y eventos académicos –como el Coloquio Geocrítica men-
cionado en la unidad anterior– de gran prestigio internacional.
Finalmente, hay que destacar la figura de Milton Santos, quien posicionó
la geografía brasilera en el mapa de occidente. Abogó porque la geografía pro-
dujera sus investigaciones en el marco de teorías sociales generales, desde
perspectivas críticas y por el compromiso social de los geógrafos científicos.
Se profundizará en la obra de este autor en la próxima unidad.

2.6. La geografía contemporánea

Desde la década de 1990, sin romper con las perspectivas críticas y radicales,
surgen nuevas investigaciones que promueven una complejización de los estu-
dios geográficos. Este sexto momento, probablemente, aún no ha concluido.
Uno de los descriptores utilizados es posmodernas, dado que son geogra-
fías que se nutren del movimiento posmodernista. Uno de los rasgos de este
movimiento es el giro cultural, que caracterizó a las ciencias sociales, incluida
la geografía. Por eso, se habla de geografías culturales, o de enfoque cultural
de los estudios en geografía económica, geografía política y geografía social.
Esto se expresa en un cierto abandono de la exclusividad del materialismo
como vía para el estudio del espacio. Se trata, como se sugiere, de geografías
imaginarias o de lo imaginario.
Del mismo modo, el estructuralismo mostró sus limitaciones explicativas.
Muchos estudios, recuperando las perspectivas humanísticas, se interesan
por las prácticas de los sujetos (materiales y simbólicas), por su capacidad
de agencia y, con ello, buscan articular en la geografía la teoría de la estruc-
turación. Así, podría hablarse de una geografía estructuracional. También, se
ha empleado la idea de disidentes, para marcar el carácter radical y contesta-
tario que mantienen estas geografías.
Por último, dada la centralidad que han cobrado las categorías territorio y
ambiente en las elaboraciones teóricas de la disciplina, muchos profesiona-
les de la geografía consideran que se trata de una ciencia de los territorios o
una ciencia de los ambientes.

Epistemología de la Geografía Contemporánea Alejandro Benedetti

13
 Prólogo
Aída Quintar

El libro que aquí se presenta nos trae, desde un enfoque integrador, un

valioso material de reflexión y debate acerca de los procesos que desen-
cadenan conflictos ambientales en América Latina, tratando de aportar
experiencias e ideas a la generación de una gestión alternativa y sustenta-
ble del territorio. Analizar dichos procesos requiere, a su vez, situarlos en
la persistencia de la crisis social y económica a la que estamos asistiendo
en estas últimas décadas, crisis que se conjuga con los impactos cada vez
más peligrosos del cambio climático.
Con el ascenso al gobierno de Ronald Reagan en Estados Unidos en los
años ochenta así como con la posterior crisis y caída de la Unión Soviética
y su área de influencia en Europa oriental, se evidencia el fin de la bipola-
ridad a nivel mundial y queda consagrada la hegemonía de la globalización
capitalista neoliberal. En América Latina, particularmente en Sudamérica,
se produce en esos años la salida, por la vía electoral, de crudas dictaduras
militares y se consolida en la región el proceso de democratización y legi-
timidad social que brindan los gobiernos constitucionales.1 Sin embargo,
esos nuevos gobiernos civiles se ven enfrentados a fuertes límites en sus
políticas debido a graves endeudamientos externos heredados de la etapa
anterior, que les impiden concretar los programas de desarrollo econó-
mico y social para los cuales habían sido elegidos. Esa situación los obliga
a acudir a organismos financieros supranacionales como el Fondo Mo-
netario Internacional y el Banco Mundial para obtener nuevos préstamos
1
Dictaduras que asolaron a América del Sur durante casi toda la década.

9
14
Prólogo

que les permitan cumplir los compromisos asumidos con los acreedores
internacionales aceptando como contrapartida un conjunto de reformas
estructurales y ajustes del sector público.2 Se generaliza y consolida en
Latinoamérica la globalización neoliberal como condición para integrar
el Nuevo Orden Mundial y en esos años se concretan fuertes procesos
de privatización de los servicios y empresas del Estado, al mismo tiempo
que se desregula el mercado impulsando la apertura total de la economía.
La globalización neoliberal en su disputa hegemónica por áreas y re-
cursos estratégicos ha generado en la mayoría de las sociedades duras
consecuencias sociales no solo en términos de precarización laboral y
social, sino también, en el caso de los países centrales, en situaciones
problemáticas vinculadas a la población de inmigrantes y/o refugiados
que huyen de las guerras y las hambrunas que golpean a sus naciones
periféricas. El resultado de esas políticas fue un creciente desempleo y
un crítico incremento de la desigualdad social, la pobreza y la indigencia.
En ese contexto se pudo apreciar que mientras los tradicionales órganos
de reclamo social y protesta fueron siendo paulatinamente cooptados por
ese sistema neoliberal, amplios sectores afectados por él comenzaron a
organizarse creando nuevos modos y prácticas políticas para expresar sus
reclamos. Salen así a la luz diversas expresiones sociales de resistencia
tanto en áreas rurales, en las cuales se involucran pueblos originarios y
campesinos minifundistas, como en las urbanas, donde se expanden movi-
mientos sociales de protesta integrados por desocupados y subocupados
que resisten las políticas neoliberales.
Esas movilizaciones no solo cuestionaron fuertemente los programas
económicos de privatización de las empresas estatales y la desregulari-
zación general del mercado, sino que, tras años de lucha, dieron lugar o
apoyaron el surgimiento de gobiernos de signo popular que se fueron ins-
talando, particularmente en Sudamérica, y cambiaron los ejes del modelo
de desarrollo.
Los nuevos gobiernos, que tuvieron entre sus principales objetivos la
activación de un Estado regulador de la economía y la redistribución del
ingreso a favor de las grandes mayorías sociales, se vieron inicialmente
favorecidos por el alza significativa de los precios de los productos expor-
tados por Latinoamérica en respuesta a la creciente demanda china de
2
Reformas que imponía el Consenso de Washington, de modo que esas instancias
supranacionales irían definiendo la política económica de nuestros países.

10
15
 Aída Quintar

commodities y materias primas. De este modo, la situación parecía habilitar

un panorama promisorio no solo en términos de los proyectos nacionales,
sino también potenciando el desarrollo autónomo del continente.
Sin embargo, hacia finales de la primera década, se suceden algunos
hechos que complejizan el panorama. Alentadas por la política estadouni-
dense, se comienzan a implementar en Latinoamérica novedosas formas de
judicialización de la política que encubren la legalización de golpes blandos
parlamentarios. Como resultado de esos procesos ya en la segunda dé-
cada se producen cambios en las diversas administraciones de la región
que logran revertir las políticas de la década anterior y vuelven a instalar
programas de gobierno netamente neoliberales.3
Asistimos, desde entonces, a una paulatina restauración de esas políti-
cas en el marco de una retracción de la hegemonía estadounidense a nivel
mundial, debilitada frente a la emergencia de nuevas potencias y alianzas.
En efecto, Estados Unidos decide asegurar su retaguardia estratégica
en América Latina como parte de su esquema defensivo frente al bloque
China-Rusia, para lo cual pretende garantizarse el control de los mercados
y los recursos naturales más valiosos de la región mediante la instalación
de bases militares en áreas estratégicas.
La persistencia de la crisis social y económica se conjuga, a su vez,
con impactos ambientales cada vez más graves a raíz del cambio climático
causado por la emisión de gases de efecto invernadero que producen los
combustibles fósiles –petróleo, gas y carbón– y la creciente deforestación
a nivel mundial. Este proceso se manifiesta en fenómenos meteorológicos
extremos: olas de calor o de frío polar de inédita magnitud, sequías o inun-
daciones, huracanes y tormentas. De no revertirse estas tendencias –que
en los últimos treinta años se agravaron debido al acelerado crecimiento
de China y la India con la utilización masiva de carbón como principal
combustible– las perspectivas para el planeta pueden ser catastróficas.4
Como señala David Harvey (2005), a esa situación de devastación global
nos conduce el carácter financiero extractivista del capitalismo en su actual
3
Tal es el caso de los gobiernos que reinstalaron políticas neoliberales en Paraguay (Franco
y luego Cartés), en la Argentina (Macri) y en Brasil (Temer y ahora Bolsonaro),
4
Poco antes de morir en marzo de 2018, el astrofísico Stephen Hawking advirtió que, de
continuar las actuales tendencias, en poco más de tres décadas se corre el riesgo de entrar
en un proceso irreversible de aceleración del calentamiento, capaz de destruir la vida en el
planeta (cit. en Argumedo y Quintar, 2018). Disponible en [Link]
mundo/2018/03/14/tres-advertencias-que-lanzo-stephen-hawking-antes-de-morir/

11
16
Prólogo

fase neoliberal y agrega que se trata de un nuevo imperialismo basado en

la “acumulación por desposesión”, cuyo objetivo principal es mercantilizar
ámbitos hasta ahora cerrados al mercado. Ese carácter extractivista del
capitalismo, que ya se había comenzado a perfilar desde sus inicios en el
proceso de colonización de gran parte del mundo por parte de Europa, planteó
las bases para una división del trabajo en la que unos pocos países se espe-
cializaron en producir manufacturas y a otros se los especializó en producir
materias primas explotando sus recursos naturales. En estos últimos años,
parecería que en América Latina se intenta reforzar ese modelo consolidando
la relación neocolonial, en la que esta región seguiría jugando el papel de pro-
veedora de materias primas y mercado para los productos industriales pero
en condiciones que se agravan por la situación de cambio climático y crisis
hídrica que derivan de las formas actuales de producción de esas materias
primas que resulta altamente contaminante. Al respecto, destaca Maristella
Svampa (2012: 4) que, como resultado de la actual inflexión extractivista, en
América Latina se produce “la explosión de conflictos socioambientales, visibles
en la potenciación de las luchas ancestrales por la tierra, de la mano de los
movimientos indígenas y campesinos, así como en el surgimiento de nuevas
formas de movilización y participación ciudadana, centradas en la defensa de
los bienes naturales, la biodiversidad y el ambiente”.

Bibliografía

Argumedo, Alcira y Quintar, Aída (2018). “Contexto internacional y crisis de la

globalización neoliberal. Desafíos que enfrenta la Economía Popular”.
Otra Economía. Revista Digital, vol. 11, nº 20, julio-diciembre.
Harvey, David (2005). El ‘nuevo’ imperialismo: acumulación por desposesión.
Buenos Aires: CLACSO.
Svampa, Maristella (2012). “Consenso de los commodities, giro ecoterritorial
y pensamiento crítico en América Latina”. OSAL: Observatorio Social
de América Latina, nº 32, septiembre. Disponible en [Link]
[Link]/clacso/osal/20120927103642/[Link]
Zibechi, Raúl (2003). “Los movimientos sociales latinoamericanos: tendencias
y desafíos”. OSAL: Observatorio Social de América Latina, nº 9, enero.

12
17
El sistema - mundo

Según el sociólogo estadounidense Immanuel Wallerstein en El moderno sistema

mundial (1974), las relaciones económicas mundiales forman un sistema global en el seno
del cual las naciones más desarrolladas explotan tanto la mano de obra como los recursos
naturales de aquellas naciones en vías de desarrollo. Este sistema mundial, o «sistema-
mundo», dificulta el desarrollo de los países pobres y garantiza que los ricos sigan siendo
los principales beneficiarios de las cadenas globales de materias primas y de los productos
y la riqueza creados por el capitalismo industrial.

Siguiendo siempre la teoría esbozada por Wallerstein en los años 70 del siglo
pasado, un sistema-mundo es un tipo de sistema social, (actualmente el único existente a
nivel planetario) basado en la existencia de una única división del trabajo a escala mundial
y, al mismo tiempo, de múltiples sistemas culturales (que podrían ser equiparados a
civilizaciones, países…). Así, el concepto de sistema mundo, entendiendo éste como una
totalidad, constituye una “unidad de análisis” para comprender las relaciones
internacionales actuales. Y en función de que el sistema mundo disponga (o no) para su
organización de un sistema político común, la geografía política actual distingue entre
imperios-mundo y economías-mundo. Pero como cualquier persona sabe, la época del los
grandes imperios (Roma, China, o Egipto) ya ha pasado y el planeta se encuentra dividido
en numerosos estados soberanos. Así pues, creo que debemos centrar nuestros esfuerzos
en la comprensión de la otra variedad de sistema-mundo: la economía-mundo.

Este nuevo sistema económico mundial comenzó a emerger durante el siglo XVI,
cuando las potencias europeas, como España, Inglaterra y Francia, empezaron a explotar
los recursos de las tierras que conquistaban y colonizaban. Estas relaciones comerciales
desequilibradas llevaron a una acumulación de capital que se reinvertía en la ampliación
del sistema. A finales del siglo XIX, la mayor parte del mundo se había incorporado a este
sistema de producción e intercambio de productos.

Podemos afirmar, sin riesgo a caer en el simplismo, que economía-mundo y

capitalismo son hermanos gemelos, caras de la misma moneda; y por ello, las claves del
funcionamiento del capitalismo como sistema de organización socioeconómico nos darán
las claves del funcionamiento de la economía-mundo actual, y por ende, de cómo funciona
en la actualidad el mundo en el que vivimos. La característica esencial del sistema
capitalista es la producción de bienes y servicios destinados a su compraventa en un
mercado para obtener el máximo beneficio posible. En base a esto, la producción
aumentará constantemente en la medida en que puedan cosecharse beneficios, y los
individuos (o empresas) inventarán paulatinamente nuevas fórmulas para maximizar
dichos beneficios. Esto es lo que los marxistas denominan la acumulación incesante de
capital. Ahora tengamos en cuenta un hecho indudable: la Tierra, el planeta en el que
vivimos y al que explotamos para garantizar nuestro desarrollo y supervivencia, cuenta con
unos recursos naturales determinados y, en muchos casos, limitados. Así pues, y pensando
en términos económicos, estos actores del mercado que buscan maximizar sus beneficios
en la compraventa de bienes y servicios, lo hacen en una “situación de escasez”. ¿Y cuál es
la consecuencia inevitable de este razonamiento? Que siempre llega un punto en que esta
acumulación incesante de capital se convierte en un juego de suma cero. Es decir, que,
inevitablemente, para que unos actores del mercado puedan continuar enriqueciéndose,
otros deben empobrecerse, puesto que la matriz generadora, en última instancia, de este
crecimiento (la Tierra), ya no puede satisfacer de forma equitativa la demanda de recursos
de todos sus demandantes.

18
 Así llegamos a otro de los pilares básicos del capitalismo: la necesidad de contar con
una “superestructura” política que vele por la protección y correcto funcionamiento de la
“estructura” económica (el mercado). Dicha superestructura no es otra que los Estados
Nación. Así pues, y en base a la aproximación por analogía hecha previamente entre
capitalismo y economía-mundo, podemos afirmar que las unidades políticas básicas que
interactúan en el sistema mundo actual son Estados, que velan por la supervivencia de las
empresas (unidades económicas básicas de la economía) radicadas en su territorio.

El escenario global

Wallerstein traslada las teorías de Karl Marx sobre la explotación capitalista al

escenario global. Según Marx, el capitalismo da lugar a una lucha por la «plusvalía»,
concepto que alude al hecho de que un obrero genera diariamente un valor superior al
salario que recibe, de modo que dicho valor se acaba traduciendo en un beneficio para el
empresario. En el sistema de explotación capitalista, las élites sociales ricas se apropian de
la plusvalía creada por el trabajo de la clase obrera.

En opinión de Wallerstein, en el sistema-mundo existe una división similar a la de

las clases entre grupos de países a los que denominó «centrales», «semiperiféricos» y
«periféricos». Las naciones centrales son aquellas sociedades desarrolladas que elaboran
productos complejos gracias a métodos de producción de alta tecnología y dependen de las
periféricas para obtener materias primas, productos agrícolas y mano de obra barata. Las
naciones semiperiféricas cuentan con características sociales y económicas de las otras dos
categorías.

La naturaleza desigual del intercambio económico entre el centro y la periferia

significa que las naciones centrales venden sus productos a precios más elevados que las de
la periferia. Las naciones semiperiféricas se benefician de las mismas ventajas en sus
relaciones comerciales desiguales con la periferia, pero suelen estar en desventaja en sus
intercambios con el centro.

Este sistema-mundo es relativamente estable y las probabilidades de que cambie

son escasas. Aunque algunos países pueden «ascender» o «descender» en el seno del
sistema, el poder militar y económico de los Estados centrales, junto con las aspiraciones
de los que se hallan en la semiperiferia, hacen poco probable que las relaciones globales se
reestructuren de manera más equitativa.

● Países periféricos: carecen de poder y son pobres. Su economía agrícola y minera

es muy limitada. Dichas naciones proporcionan a la semiperiferia y al centro
materias primas, productos y mano de obra a bajo precio
● Países de la semiperiferia: tienen niveles medios de riqueza, con cierta
autonomía y diversidad económicas
● Países centrales: industrializados, desarrollados y ricos, con una posición
dominante en el sistema-mundo

Para los teóricos del sistema-mundo, la relación que se establece entre ambos
grupos es fundamentalmente de explotación del “centro” sobre la “periferia”, y basan esta
explotación en lo que ellos denominan intercambio desigual. Este concepto gira en torno a
la idea de que al tener un menor precio los productos “periféricos” en los mercados
mundiales con respecto a los producidos por el “centro”, cuando éstos son intercambiados,

19
la mayor parte de la plusvalía generada por los trabajadores de los Estados periféricos
termina en manos de los grandes productores de los Estados del “centro”. Esto, unido al
hecho de que los Estados periféricos están gobernados en su mayoría por gobiernos títeres
al servicio de las grandes multinacionales de los países ricos (o del “centro”) que dan
trabajo a buena parte de sus poblaciones, hace que la relación de explotación antes
mencionada se estabilice y perpetúe.

La pregunta lógica que todos nos haríamos en este punto sería: ¿y cómo es posible
que estos pueblos explotados no reclamen sus derechos y derriben a sus explotadores?.
Según Wallerstein, hay tres mecanismos fundamentales que permiten al sistema-mundo
gozar de una relativa estabilidad política: la concentración de la fuerza militar en las áreas
céntricas, la difusión entre la población de los Estados del centro de la convicción de que su
propio bienestar depende de la supervivencia del sistema como tal y, finalmente, la
división de los explotados en un gran estrato inferior y un estrato intermedio más pequeño.
Este estrato intermedio es lo que se conoce como semiperiferia, cuya función principal es,
pues, dividir a los explotados para que no hagan frente común contra los privilegiados del
centro del sistema mundo. Para ello se le da un papel en la división del trabajo que hace
que las economías de estos Estados estén basadas en sistemas de producción que mezclan
componentes de las otras dos zonas económicas y que les permiten desempeñar, al mismo
tiempo, un papel de explotado (por el centro) y explotador (de la periferia). Ejemplos de
Estados semiperiféricos serían Brasil o Argentina. Dentro del esquema de intercambio
comercial que se da entre centro y periferia (bienes de capital intensivo por materias
primas y productos agrícolas) los países semiperiféricos intervienen en el mercado
mundial exportando al centro bienes procedentes de sectores deslocalizados (por ejemplo,
la industria del automóvil) y, al mismo tiempo, vendiendo a las áreas periféricas productos
semejantes a los del centro (pero con un menor nivel de capital intensivo).

Fuente:

● Vidales, A. (2013). Un sistema-mundo dividido en Centro y Periferia. El Orden

Mundial - EOM. [Link]
● Akal, G. (s. f.). El sistema-mundo moderno. Immanuel Wallerstein |.
[Link]

20
Extractivismo y neoextractivismo

El neoextractivismo es una categoría analítica muy productiva nacida en América Latina que posee una
gran potencia descriptiva y explicativa, así como también un carácter denunciativo y un fuerte poder
movilizador. Esta aparece a la vez como una categoría analítica y como un concepto de corte
fuertemente político, pues nos “habla” elocuentemente acerca de las relaciones de poder y las disputas
en juego y remite, más allá de las asimetrías realmente existentes, a un conjunto de responsabilidades
compartidas y al mismo tiempo diferenciadas entre el norte y el sur global, entre los centros y periferias.
Asimismo, en la medida en que alude a patrones de desarrollo insustentables y advierte sobre la
profundización de una lógica de desposesión, tiene la particularidad de iluminar un conjunto de
problemáticas multiescalares, que definen diferentes dimensiones de la crisis actual.
Sería imposible a esta altura sintetizar los aportes y caracterizaciones debido a la profusión de
artículos y libros existentes sobre el tema, lo cual se extiende a la utilización que los actores afectados y
movimientos sociales hacen de la categoría de neoextractivismo. En esta primera aproximación me
interesa dar cuenta de algunas lecturas que apuntan a la pluridimensionalidad y multiescalaridad del
fenómeno. Así, por ejemplo, en términos de modelo de acumulación todos los autores reconocen las
raíces históricas del extractivismo. Para el economista ecuatoriano Alberto Acosta, “el extractivismo es
una modalidad de acumulación que comenzó a fraguarse masivamente hace 500 años” y determinada
desde entonces por las demandas de los centros metropolitanos del capitalismo naciente (Acosta 2012).
En esa línea, como afirma el argentino Horacio Machado Aráoz, el extractivismo no es una fase más del
capitalismo ni un problema de ciertas economías subdesarrolladas, sino que constituye “un rasgo
estructural del capitalismo como economía-mundo”, “producto histórico-geopolítico de la diferenciación-
jerarquización originaria entre territorios coloniales y metrópolis imperiales; los unos pensados como
meros espacios de saqueo y expolio para el aprovisionamiento de los otros” (Machado Aráoz 2013). En
sintonía con esta lectura, el venezolano Emiliano Terán Mantovani sostiene que el neoextractivismo
puede leerse como un “particular modo de acumulación”, sobre todo respecto de las economías
latinoamericanas, “que puede ser estudiado desde el ámbito social y territorial que abarca el Estado-
nación, sin menoscabo de otras escalas de análisis territoriales” (Terán 2016, 257).
Otros trabajos señeros consideran el extractivismo como un estilo de desarrollo basado en la
extracción y apropiación de la naturaleza, “que alimenta un entramado productivo escasamente
diversificado y muy dependiente de una inserción internacional como proveedores de materias primas”.
Así, para el uruguayo Eduardo Gudynas, el extractivismo está referido a un “modo de apropiación” antes
que un modo de producción; esto es, “un tipo de extracción de recursos naturales”, que refiere a
actividades que remueven grandes volúmenes o alta intensidad de recursos naturales, no procesados
(o limitadamente), orientados a la exportación. A lo largo de la historia han existido sucesivas
generaciones de extractivismos, destacándose en la actualidad los extractivismos de tercera y cuarta
generación, caracterizados por el uso intensivo de agua, energía y recursos. Asimismo, hay diferencias
entre el extractivismo tradicional –que replican los gobiernos más conservadores de la región– y el
neoextractivismo progresista, de nuevo tipo, donde el Estado juega un papel más activo en la captación

21
del excedente y la redistribución, garantizando de ese modo cierto nivel de legitimación social, aun si
por supuesto se repiten los impactos sociales y ambientales negativos (Gudynas 2009 y 2015).
Desde mi perspectiva, en coincidencia con muchos de estos análisis, la dimensión histórico-
estructural del extractivismo está vinculada a la invención de Europa y la expansión del capital.
Asociada a la conquista y el genocidio, el extractivismo en América Latina es así de larga data. Desde
tiempos de la conquista, los territorios latinoamericanos han sido coto de destrucción y de saqueo. Rica
en recursos naturales, la región se fue reconfigurando una y otra vez al calor de los sucesivos ciclos
económicos, impuestos por la lógica del capital, a través de la expansión de las fronteras de las
mercancías; una reconfiguración que a nivel local conllevó grandes contrastes entre rentabilidad
extraordinaria y extrema pobreza, así como una gran pérdida de vidas humanas y de degradación de
territorios, convertidos en áreas de sacrificio. Potosí, en Bolivia, marcó el nacimiento de un modo de
apropiación de la naturaleza a gran escala y de un modo de acumulación, caracterizado por la
exportación de materias primas y por un tipo de inserción subordinada en la economía mundial.
Especialización interna y dependencia externa fueron consolidando lo que el venezolano Fernando
Coronil llamó con acierto sociedades exportadoras de naturaleza.
La historia del extractivismo en la región no es empero lineal, pues aparece atravesada por los
sucesivos ciclos económicos, dependientes de las demandas del mercado mundial,1 así como por los
procesos de consolidación del Estado nacional –sobre todo a mediados del siglo xx–, los cuales
permitieron un determinado control de la renta extraordinaria, tanto de la minería como del petróleo.
Sin embargo, a comienzos del siglo xxi, el extractivismo se cargó de nuevas dimensiones. En
ese contexto, donde es posible registrar continuidades y rupturas, es que el concepto aparece recreado
como neoextractivismo. Continuidades porque, al calor de los sucesivos ciclos económicos, el adn
extractivista con que el capital europeo marcó la memoria larga de la región fue alimentando también un
determinado imaginario social sobre la naturaleza y sus bondades. En consecuencia, el extractivismo
fue asociado no sólo al despojo y el saqueo a gran escala de los bienes naturales, sino también a las
ventajas comparativas y las oportunidades económicas que emergieron al compás de los diferentes
ciclos económicos y del rol del Estado. No por casualidad, ante los progresismos reinantes, el
neoextractivismo volvió a instalar con fuerza la ilusión desarrollista, expresada en la idea de que,
gracias a las oportunidades brindadas por el nuevo auge de los commodities y más aún del papel activo
del Estado, sería posible lograr el desarrollo.
Rupturas porque la nueva fase de acumulación del capital, caracterizada por la fuerte presión
sobre los bienes naturales y territorios, más todavía por la expansión vertiginosa de la frontera de los
commodities, abrió a nuevas disputas políticas, sociales y ecológicas, a resistencias sociales
impensadas desde el imaginario desarrollista dominante; nuevas brechas de acción colectiva que
cuestionaron la ilusión desarrollista al tiempo que denunciaron la consolidación de un modelo
tendencialmente monoproductor, que destruye la biodiversidad, conlleva el acaparamiento de tierras y la
destrucción de los territorios.

El neoextractivismo como estilo de desarrollo y modelo socioterritorial

22
 El neoextractivismo contemporáneo puede ser caracterizado como un modelo de desarrollo
basado en la sobreexplotación de bienes naturales, cada vez más escasos, en gran parte no
renovables, así como en la expansión de las fronteras de explotación hacia territorios antes
considerados como improductivos desde el punto de vista del capital. El mismo se caracteriza por la
orientación a la exportación de bienes primarios a gran escala, entre ellos, hidrocarburos (gas y
petróleo), metales y minerales (cobre, oro, plata, estaño, bauxita, zinc, entre otros), así como productos
ligados al nuevo paradigma agrario (soja, palma africana, caña de azúcar). Definido de este modo, el
neoextractivismo designa algo más que las actividades consideradas tradicionalmente como extractivas,
pues incluye desde la megaminería a cielo abierto, la expansión de la frontera petrolera y energética, la
construcción de grandes represas hidroeléctricas y otras obras de infraestructura –hidrovías, puertos,
corredores bioceánicos, entre otros–, hasta la expansión de diferentes formas de monocultivos o
monoproducción, a través de la generalización del modelo de agronegocios, la sobreexplotación
pesquera o los monocultivos forestales. En esta línea, el neoextractivismo es también un modelo
sociopolítico-territorial, plausible de ser analizado a escala nacional, regional o local. Por ejemplo, la
expansión de la frontera sojera conllevó una reconfiguración del mundo rural en varios países de
América del Sur:

Sólo entre 2000 y 2014 las plantaciones de soja en América del Sur se ampliaron en 29 millones
de hectáreas, comparable al tamaño de Ecuador. Brasil y Argentina concentran cerca del 90%
de la producción regional, si bien la expansión más rápida se ha producido en Uruguay, y
Paraguay es el país donde la soja ocupa mayor superficie en relación al resto de cultivos: un
67% del área agrícola total (Oxfam 2016, 30).

Otro rasgo mayor del neoextractivismo es el gigantismo o la gran escala de los

emprendimientos, la cual nos advierte también sobre la envergadura de las inversiones, pues se trata
de megaemprendimientos capital-intensivos, antes que trabajo-intensivos. Esto hace referencia al
carácter de los actores intervinientes –en general, grandes corporaciones transnacionales–, aunque por
supuesto no están excluidas las llamadas translatinas, esto es, megaempresas nacionales como
Petróleo Brasileiro (Petrobras), Petróleos de Venezuela (Pdvsa) y aun la argentina Yacimientos
Petrolíferos Fiscales (ypf), entre otras. Al mismo tiempo, esto nos advierte sobre una variable importante
de los megaproyectos; la escasa generación de empleos directos (cuyo máximo se alcanza en la etapa
de construcción del emprendimiento). Por ejemplo, para el caso de la minería a gran escala, por cada
millón de dólares invertido se crean apenas entre 0.5 y 2 empleos directos (Colectivo Voces de Alerta,
2011). En Perú, país por excelencia de la megaminería transnacional, ésta ocupa apenas 2% de la
población económicamente activa (pea), contra 23% de la agricultura, 16% en comercio y casi 10% en
manufacturas (Lang y Mokrani 2012).
Asimismo, el neoextractivismo presenta una determinada dinámica territorial cuya tendencia es
la ocupación intensiva del territorio y el acaparamiento de tierras, a través de formas ligadas al
monocultivo o monoproducción, una de cuyas consecuencias es el desplazamiento de otras formas de

23
producción (economías locales/regionales), así como de poblaciones. En esta línea, a inicios del siglo
xxi, el neoextractivismo redefinió la disputa por la tierra, lo cual enfrenta de modo asimétrico poblaciones
pobres y vulnerables, con grandes actores económicos, interesados en implementar cultivos
transgénicos ligados a la soja, la palma de aceite, la caña de azúcar, entre otros. De acuerdo con el
informe de Oxfam (con datos de los censos agropecuarios de 15 países), “en conjunto en la región, el
1% de las fincas de mayor tamaño concentra más de la mitad de la superficie agrícola. Dicho de otro
modo, el 1% de las fincas acapara más tierra que el 99% restante”. Colombia es el país más desigual
en el reparto de la tierra, donde 0.4% de las explotaciones agropecuarias domina 68% de la tierra del
país, le sigue Perú donde 77% de las fincas está en manos de 1%, luego Chile (74%), Paraguay (71%),
Bolivia donde 1% maneja 66% de las fincas, México con 56%, Brasil con 44% del territorio agrícola para
1% de las fincas. En Argentina, 36% está en manos de latifundistas y pools de siembra.
Para Gian Carlo Delgado, el despojo de tierras debe considerarse la apropiación de aquellas
destinadas a 1) monocultivos, incluyendo los denominados “comodín” o flex
(alimentos/bioenergía/insumos de producción; por ejemplo, maíz, caña, palma africana), y la producción
de insumos no alimenticios tales como la celulosa; 2) el acceso, gestión y usufructo de recursos como
los minerales energéticos y no-energéticos, así como 3) de agua potable (o blue grabbing); y para 4) la
conservación o la denominada apropiación verde de las tierras o green grabbing, que incluye desde la
conformación de áreas protegidas de tipo privado, hasta la instauración de proyectos de mitigación del
cambio climático como los denominados redd+ (proyectos de reducción de emisiones por deforestación
y degradación + de conservación) (Delgado 2016, 54).

Fuente: Svampa, M. (2019). Las fronteras del neoextractivismo en América Latina: Conflictos
socioambientales, giro ecoterritorial y nuevas dependencias. Transcript Verlag.

24
 Transformaciones en el agro argentino y conflictos socioambientales en el siglo XXI

Dependencia, acumulación por desposesión

y neoextractivismo

El moderno sistema mundial se constituye hacia fines del siglo XV, con
la incorporación de América a las redes mundiales de producción y
circulación mercantil (Wallerstein, 2006). Desde entonces hasta nues-
tros días, el espacio de valorización del capital se ha extendido hasta
las regiones más remotas, donde cada lugar geográfico específico, con
mayor o menor autonomía relativa, cumple un rol que se relaciona en
mayor o menor grado con la configuración de la Economía-Mundo, que
se define como “una gran zona geográfica dentro de la cual existe una
división del trabajo y por lo tanto un intercambio significativo de bienes
así como también un flujo incesante de capital y trabajo” (Wallerstein,
2006: 19).
La forma concreta que asumen las relaciones de producción y
circulación en un país determinado se encuentra inscripta, por un
lado, en el modo que de acumulación a escala mundial, generalmente
impulsado por un país hegemónico, y también en la estructura de clases
interna y la configuración específica del Estado-nación (Arrighi, 1999).
La dependencia es un concepto que refleja la articulación y compromiso
entre el modo de acumulación a escala mundial y la estructura inter-
na de los espacios geoeconómicos nacionales, y se define como una
situación en la que algunos países pueden expandirse por su propia
iniciativa, mientras que otros pueden hacerlo solo como reflejo (Dos
Santos, 1971).
En esta interacción jerárquica, los países centrales son aquellos que
pueden expandirse y ser autogeneradores de su ciclo de reproducción
del capital mediante el control monopolístico de algunos mercados, la
exportación de capital y de empréstitos y el control del conocimiento y los
avances tecnológicos. Los países dependientes, por lo contrario, se ven
subordinados a las necesidades de acumulación de los países centrales,
tanto en materia comercial como en materia productiva, financiera y tec-
nológica (Dos Santos, 1971).

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 Mariano Treacy

Tanto desde el Análisis del Sistema Mundo2 como desde la Teoría de

la Dependencia3 se propone una visión en la que las trayectorias de cada
espacio geoeconómico se vinculan dialécticamente con la totalidad del
sistema y con el resto de sus componentes. La comprensión de la economía
mundo como un sistema permite analizar los procesos ocurridos en cada
espacio nacional en su correspondencia con procesos históricos vinculados
en la globalidad del sistema.
Con esta misma lógica, los procesos que se dan a escala subnacional,
también se configuran condicionados por las características que asume
el patrón de reproducción del capital a escala nacional (Osorio, 2004) y
su vinculación con la economía mundial. En el caso de nuestro estudio, la
expansión de la frontera agrícola en las provincias argentinas de Córdoba,
Santiago del Estero, Salta, Chaco y Formosa, por mencionar solo algunas,
ha estado relacionada con el giro ecoterritorial posneoliberal hacia el
“Consenso de los Commodities” (Svampa, 2012) que ha caracterizado a la
mayoría de los países de la región.
Harvey (2004) actualiza el concepto de imperialismo de forma tal que
nos permite iluminar los lazos que vinculan la emergencia de los conflic-
tos en torno a cuestiones sociales y ambientales con las formas que ha
adoptado la producción y la distribución en la periferia y las condiciones
de la economía mundial que generan y reproducen estas situaciones de
desigualdad. Una de las expresiones de este “nuevo imperialismo”, como
lo denomina, ha sido la profundización de los mecanismos de acumulación
por desposesión, que dieron respuesta a las dificultades que estaba expe-
rimentando la acumulación por las vías “tradicionales” de la reproducción
ampliada.
La acumulación por desposesión (Harvey, 2004), como lo fuera la lla-
mada “acumulación originaria o primitiva” (Marx, 2000) en los comienzos
del capitalismo, se origina en la reorganización territorial del trabajo y la

2
El Análisis del Sistema Mundo es una corriente de pensamiento que surge vinculada a la
Escuela de los Anales con Fernand Braudel y que en la actualidad incluye a algunos autores
como Immanuel Wallerstein, Giovanni Arrighi, Samir Amin y Theotonio Dos Santos, entre otros.
3
La Teoría de la Dependencia es una escuela de pensamiento nacida en Latinoamérica en los
años sesenta, que intenta representar la contracara de las teorías del imperialismo, pero vistas
desde la óptica de los países dependientes. Los principales exponentes de su vertiente marxista,
que es la que aquí se utiliza, fueron Ruy Mauro Marini, Theotonio Dos Santos, André Gunder
Frank y Vania Bambirra, entre otros. En su vertiente weberiana, la expresión más acabada fue
la lograda por Fernando Enrique Cardoso y Enzo Faletto.

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 Transformaciones en el agro argentino y conflictos socioambientales en el siglo XXI

reconfiguración de los espacios dinámicos de acumulación del capital, ex-

pandiendo las relaciones de producción y propiedad capitalistas a espacios
que antes habían permanecido ajenos.
La mercantilización y privatización de la tierra y de los recursos natura-
les, la expulsión de poblaciones campesinas e indígenas y su conversión en
asalariados y la disolución de formas de producción y consumo alternativas
configuran el resultado de este mismo proceso, en el que el capital añade
esferas a su necesidad de valorización.
Esta expansión se da precisamente mediante la desposesión, lo que
origina una vulneración de los derechos humanos que emerge como un
conflicto. Asimismo, la explotación intensiva de los recursos naturales, el
despojo y la apropiación privada (y extranjera) de los frutos de la produc-
ción han producido un impacto ambiental4 que ha generado un caldo de
cultivo que permitió la emergencia de conflictos vinculados con la defensa
del medio ambiente. Como señalan Seoane, Taddei y Algranati: “Podríamos
vislumbrar a la cuestión ambiental como expresión de la contraposición
existente entre las promesas de bienestar asociadas históricamente al
progreso y desarrollo de la sociedad capitalista y la realidad efectiva de
deterioro y destrucción de las condiciones de la vida y el ambiente” (2013:
243).
El modelo “neoextractivista” es en la actualidad el que permite una
especie de pacto en el cual se han garantizado mejoras en las condiciones
de vida de las mayorías urbanas mediante la captura de una porción de
la renta generada por las actividades vinculadas a la actividad extractiva,
que originan resistencia en ámbitos periurbanos y rurales. Este esquema
productivo y de captura de renta, que se ha legitimado socialmente como
el único capaz de brindar “progreso” a la población, se ve impulsado en
América Latina en el contexto actual, tanto por un cúmulo de megacor-
poracicones y grupos transnacionales mineros, petroleros, gasíferos, de
agua, del agronegocio, la biotecnología y la biogenética, como por grupos

4
Luego de la crisis de los años setenta del siglo pasado una serie de factores históricos, so-
ciales, económicos y culturales y, por supuesto, ecológicos, colocaron a la cuestión ambiental
y al problema de la sustentabilidad ambiental en la primera plana de la agenda de discusión
política y científica mundial (Leff, 2006). Existe cierto consenso que identifica en la Conferencia
de las Naciones Unidas sobre el Ambiente Humano, realizada en Estocolmo (1972), como un
hito a partir del cual la inclusión de las problemáticas ambientales en la agenda mundial se
empezó a dar con mayor frecuencia.

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 Mariano Treacy

económicos “nacionales” transnacionalizados (las llamadas translatinas)5

y empresas locales proveedoras y subsidiarias de estas últimas. La estra-
tegia neoextractivista, por lo tanto, no se expresa únicamente en el perfil
productivo y exportador, sino que también configura las relaciones políticas,
económicas y sociales subnacionales, internacionales y las estrategias de
integración regional.6
La organización de movimientos sociales como un emergente de los con-
flictos existentes en torno a los procesos de acumulación por desposesión
se inscriben en la lógica de un sistema mundial jerarquizado, en el que la
división internacional del trabajo ha señalado que los países de la región
en general, y la Argentina en particular, se inserten como productores y
exportadores de materias primas con escaso procesamiento a nivel local
en este nuevo “consenso de los commodities” (Svampa, 2012).

El esquema productivo agropecuario y el modelo

económico argentino actual (2002-2013)

El proyecto iniciado en 2002 en la Argentina permitió no solo la recupe-

ración de la tasa de ganancia y la relegitimación del sistema político, sino
también una relativa revalorización de la autonomía del Estado7 y cierta
capacidad de recepción y canalización de las demandas populares por las
vías institucionales. Desde 2002 se asiste en la Argentina a un “nuevo patrón
de crecimiento” caracterizado por la “reversión del proceso de destrucción
del tejido industrial que derivó en niveles inéditos de desocupación y pobre-
za en el país” (CENDA, 2010: 37) y en la reversión del proceso de “reducción
de la participación de las manufacturas en el PIB, del crónico déficit fiscal y
comercial, del crecimiento de la deuda externa y de la sistemática pérdida
de reservas internacionales” (CENDA, 2010: 38).
5
Como ejemplo de traslatinas asociadas al modelo extractivo exportador se puede citar a la
Companhia Vale do Rio Doce (Vale), Petrobras, OAS Ltda., Camargo Correa, Andrade Gutierrez,
Odebrecht, Grupo Los Grobo, etcétera (Seoane, Taddei y Algranati, 2013).
6
Como un reflejo de esto, la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Su-
ramericana (IIRSA) plantea una serie de obras de infraestructura “estratégicas” que apuntan
a facilitar el comercio exterior de commodities, como rutas, ferrovías, hidrovías, aeropuertos
y puertos (Seoane, Taddei y Algranati, 2013).
7
Con relación al Estado, es preciso señalar que el Estado es también arena de lucha de clases
y condensa relaciones de fuerza en su interior que no le permiten tener una función unívoca
(Poulantzas, 1985).

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 UFMS • CAMPUS DO PANTANAL • Curso de Geografia / Mestrado em Estudos Fronteiriços 121

Política Ambiental, Avance de la Frontera Agropecuaria y

Deforestación en Argentina: el caso de la ley “De Bosques”
Environmental Policy, Expansion of Agricultural Frontier and
Deforestation in Argentina: the “Forest Law” Case

Mariana Andrea Schmidt*

Resumen: Las transformaciones productivas y territo-

riales ocurridas en el agro latinoamericano y argentino
Introducción
desde finales del siglo XX han dado lugar a crecientes
disputas en torno al ambiente y al uso y aprovecha-
Las transformaciones productivas
miento de los “recursos naturales”. En noviembre de ocurridas en el agro latinoamericano y
2007 fue sancionada en Argentina la Ley Nacional Nº
26.331 (“de bosques”), instando a cada provincia a rea-
argentino desde fines del siglo XX han
lizar un Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos. dado lugar a crecientes disputas en torno
A partir del análisis legal, documental, estadístico y he-
merográfico, y de entrevistas realizadas en el marco de
al territorio y el ambiente. El avance de
nuestra investigación doctoral, ofrecemos una crono- la frontera agropecuaria a impulsos de la
logía y análisis del proceso, con especial atención en
su implementación en la región chaqueña.
producción agrícola y ganadera supuso
un profundo proceso de cambio en el uso
Palabras clave: Bosques nativos, política ambien-
tal, ordenamiento territorial, Argentina. del suelo. Las provincias del norte argen-
tino se constituyen en casos de estudio
Abstract: Transformations in production and land oc- privilegiados, en virtud de la envergadura
curred in the Latin American and Argentinean coun-
tryside since the late 20th century have stirred up ev- que cobró el ritmo expansivo del modelo
er-growing disputes about the environment and the agropecuario a partir de la deforestación
use and exploitation of “natural resources”. In Novem-
ber 2007 in Argentina, National Law No. 26,331 (“For- de bosques nativos, y por la resistencia
ests Act”) was passed, urging each province to carry llevada adelante por las poblaciones
out a Territorial Planning of Native Forests. In this arti-
cle, through an analysis of documental, legal, statistic afectadas (en su gran mayoría, pueblos
and newspaper material, as well as interviews carried indígenas y familias campesinas).
out in the framework of our doctoral research, we offer
a chronology and analysis of the process, with special En este artículo, a partir del análisis
focus on its implementation in the Chaco region.
legal, documental, estadístico y heme-
Keywords: Native forests, environmental policy,
territorial planning, Argentina.
rográfico, y de las entrevistas realizadas

*
Licenciada en Sociología y Doctora en Ciencias Sociales (Facultad de Ciencias Sociales, Universi-
dad de Buenos Aires). Becaria postdoctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y
Técnicas - Instituto de Investigaciones “Gino Germani” (Facultad de Ciencias Sociales, Universi-
dad de Buenos Aires). E-mail: marianaaschmidt@[Link]

Revista GeoPantanal • UFMS/AGB • Corumbá/MS • N. 18 • 121-139 • jan./jun. 2015

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122 Grupo de Pesquisa Pantanal Vivo/AGB Corumbá

en el marco de nuestra investigación doctoral (2008-2013), caracterizamos en pri-

mer lugar los cambios productivos ligados al avance de la frontera agropecuaria
a expensas de los bosques nativos desde fines del siglo XX. En adelante, nos remi-
timos hasta las discusiones sucedidas a nivel nacional entre los años 2006 y 2007
en ocasión de la sanción de la Ley Nacional Nº 26.331 “De Presupuestos Mínimos
de Protección Ambiental de los Bosques Nativos”, para luego avanzar en torno a
los avances, obstáculos y limitaciones en su implementación.

Transformaciones en el agro argentino desde fines de siglo XX:

agriculturización, sojización y desmontes
En América Latina, a partir de los años 1970 se emprendieron políticas de
reforma y desregulación estatal, reducción de la inversión pública, flexibilización
y precarización de las relaciones laborales, privatización de empresas estatales y
“recursos naturales”. El nuevo régimen de acumulación sustentado en la liberaliza-
ción financiera tomó forma acabada en Argentina durante las dos presidencias de
Carlos Menem (1989-1995 y 1995-1999), a partir de la implementación de un paquete
de políticas de estabilización a nivel macroeconómico y reformas estructurales por
medio de la introducción de modificaciones en el ámbito institucional y legislativo.
En el sector rural, esto se tradujo en la supresión de las barreras impositivas y la
apertura a exportaciones e importaciones, así como en la entrada de capitales extran-
jeros y el retraimiento del Estado en su papel de regulador y formulador de políticas
agrícolas. Esto fue vehiculizado a partir de la eliminación de entes nacionales de control
y regulación, la supresión de impuestos a exportaciones y el desmantelamiento y res-
tructuración de institutos de apoyo al agro (GRAS y HERNÁNDEZ, 2009; TEUBAL,
DOMÍNGUEZ y SABATINO, 2005; TEUBAL y RODRÍGUEZ, 2001).
En Argentina, hacia 1970 comenzó la introducción de nuevas variedades de
cereales y oleaginosas, lo que permitió la rápida difusión e implementación de la
doble cosecha agrícola anual, en detrimento de la histórica alternancia entre agri-
cultura y ganadería. El proceso de “sojización” de los cultivos se vio potenciado
a partir del año 1996, cuando a través de la Resolución N° 167 de la Secretaría de
Agricultura, Pesca y Alimentación se autorizó la producción y comercialización
de la semilla y productos derivados provenientes de la soja RR, tolerante al herbi-
cida glifosato “Roundup Ready” comercializado por la multinacional Monsanto.
Este “paquete tecnológico”, asociado a la siembra directa, permitió fortalecer
el profundo proceso de agriculturización de la tierra que venía gestándose en los
años previos1. El mismo comenzó asentándose en la región pampeana y avanzando

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 UFMS • CAMPUS DO PANTANAL • Curso de Geografia / Mestrado em Estudos Fronteiriços 123

por sobre otras tierras productivas por medio del desplazamiento y/o reemplazo de
otras actividades agropecuarias (como la cría e invernada de ganado) y de ciertos
cultivos tradicionales (algodón, frutales etc.). Al mismo tiempo, la introducción
de nuevas tecnologías permitió el incremento en los niveles de productividad, a
partir del logro de mayores rendimientos por hectárea.
Según estimaciones para el total del país provistos por el Ministerio de Agricul-
tura, Ganadería y Pesca de la Nación, en la campaña 1970/71 se sembraron 37.700 has
de soja, en 1980/81 la cifra se acercó a 2.000.000 has, para en 1990/91 avanzar hacia
las 5.000.000 has. Las series muestran el impulso de la producción sojera hacia fines
de la década de 1990, en consonancia con la introducción de la soja RR. Ya hacia la
campaña 2000/01, la superficie se duplica y supera las 10.000.000 has destinadas a
este cultivo, y continúa en ascenso, promediando las 20.000.000 has en las campañas
2012/13 y 2013/14 (más de la mitad del área agrícola total del país).
El proceso de expansión de la soja en el país no fue un caso aislado: a nivel
mundial, el área implantada se duplicó en los últimos treinta años, superando
las 80.000.000 has, de las cuales el 70% están ubicadas en Estados Unidos, Brasil
y Argentina. El “boom sojero” no es privilegio sólo argentino: presenta similares
características y consecuencias en países vecinos como Brasil, Bolivia, Paraguay y
Uruguay. En su conjunto, América del Sur es la región que registra el crecimiento
más acelerado de la producción de soja a nivel mundial en las últimas décadas: el
área sembrada con esta oleaginosa aumentó de poco más de 1.000.000 has en 1970
a 42.750.000 has en el año 2009 (el 44% de la superficie sembrada a nivel mundial,
de los cuales el 90% se concentra en Brasil y Argentina) (CATAGORA-VARGAS
et al, 2012; DROS, 2004; ORTEGA, 2010).
En este contexto, el ritmo y cantidad de desmontes se aceleró en las últimas
décadas del siglo XX. Hacia el año 1998, el Primer Inventario Nacional de Bosques
Nativos elaborado por la Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la
Nación (SAyDS), dio como resultado una superficie de 31.443.873 has (SAyDS,
2005)2. En 2002 la cifra descendía a 30.073.385 has, demostrando una constante
pérdida de superficie de bosques nativos y la existencia de una aceleración del
proceso en las últimas décadas (la deforestación anual, de 180.000 has/año en el
período 1987-1998, se incrementó a 230.000 has/año en 1998-2002), en tanto las
estimaciones para el año 2006 (realizadas en base a la tasa de deforestación preli-
minar de cinco provincias entre 2002-2006, con un promedio de 267.000 has/año)
muestran su reducción a 29.069.185 has (SAyDS-UMSEF, 2007ayb).
Todo esto asumió características diferenciales en la región chaqueña, en tierras
antes consideradas como “marginales” para el modelo agroindustrial pampeano,
acarreando consecuencias tales como el avance sobre los bosques nativos, el arrin-

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124 Grupo de Pesquisa Pantanal Vivo/AGB Corumbá

conamiento de población originaria y de pequeños productores y las crecientes

disputas en torno al control de la tierra y el cuidado del ambiente.
El Gran Chaco Americano es el tercer territorio biogeográfico y morfoestructu-
ral de América Latina (luego del Amazonas y el Sistema Sabánico Sudamericano),
la segunda área boscosa del continente (luego del Amazonas) y la primera en fiso-
nomías forestales de madera dura y muy dura. Ocupa una superficie aproximada
de 1.000.000 km2 y comprende porciones de Bolivia, Paraguay, Brasil y Argentina,
la cual representa el 58% de su superficie total (600.000 km2) (SAyDS, 2005). El
Chaco argentino comprende la totalidad de las provincias de Formosa, Chaco y
Santiago del Estero, norte de Santa Fe y San Luis, este de Salta, Jujuy, Tucumán,
Catamarca, San Juan y La Rioja, y noroeste de Córdoba y Corrientes. Ocupa el 22%
de la superficie continental del país (es su región forestal más extensa y la tercera
en riqueza biótica después de las Yungas y la Selva paranaense), abarcando una
superficie total de 67.641.108 has, de las cuales 21.705.506 has son bosques nativos
(el 69% del total nacional) (SAyDS, 2005).

Mapa 1. Regiones forestales: Parque Chaqueño y Selva Tucumano Boliviana o

Yungas.
Fuente: SAyDS (2005).

Por su parte, la región de la Selva Tucumano Boliviana o Yungas se extiende

en Argentina desde el límite con Bolivia, y cubre partes de las provincias de Salta,
Jujuy, Tucumán y Catamarca. Constituye una franja discontinua a lo largo de la
Cordillera Oriental, Sierras Subandinas o Sierras Pampeanas, sobre las laderas
orientales de las mismas. Ocupa en Argentina una superficie de 5.476.394 has, de
las cuales 3.732.985 has corresponden a bosques nativos (11,8% del total nacional)
(SAyDS, 2005).
Se trata de las regiones que más afectadas se han visto por los cambios en el
uso de la tierra ligados a la habilitación de superficies para la producción agrícola
y ganadera. En el período 1977-2010, las áreas transformadas para la totalidad de
la región chaqueña crecieron del 7,6% al 22,6%, alcanzando las 11.476.357 has bajo
producción agrícola (ADÁMOLI, GINZBURG y TORRELA, 2011). En conjunto, las

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 UFMS • CAMPUS DO PANTANAL • Curso de Geografia / Mestrado em Estudos Fronteiriços 125

provincias de Chaco, Salta y Santiago del Estero sextuplicaron su producción de

cereales y oleaginosas entre las campañas 1990/91 y 2006/07, pasando de 1.200.000
tn a 7.700.000 tn. Al igual que en el resto del país, la soja tuvo un papel prepon-
derante en este aumento, pasando de representar el 35% de la producción total
hasta llegar al 77% (ADÁMOLI, TORRELA y GINZBURG, 2008)3.
El proceso de incorporación de tierras chaqueñas a la producción agropecuaria
ha sido denominado como la “pampeanización del Chaco”: la importación del
sistema de manejo pampeano (de capitalización creciente, ahorrativo en mano
de obra e intensivo en insumos, maquinaria e infraestructura, dinamizada por
grandes productores) sobre regiones subtropicales que tienen otras funciones
productivas y otras características ecológicas y sociodemográficas. Se trata de un
modelo exitoso y rentable en el corto plazo, en perjuicio de las externalidades en
el largo plazo: pérdidas de rendimiento y fertilidad de los suelos, aumento en los
procesos de degradación y erosión, pérdida de biodiversidad y contaminación,
entre otras consecuencias (PENGUE, 2009; PRUDKIN, 1997; REBORATTI, 1996;
SLUTZKY, 2005; TRINCHERO, 2000).
Como corolario, las provincias del norte argentino presentan tasas de defores-
tación anual en aumento (Tabla N° 1). Según datos de la SAyDS para las regiones
forestales de la Selva Misionera, Selva Tucumano Boliviana, Parque Chaqueño y
parte del Espinal, en el período 1998-2002 fue desmontada una superficie de 940.436
has. De ese total, 805.261 has corresponden al Parque Chaqueño (con una tasa defo-
restación del -0,89% para el período 1998-2002, que ascendió a -1,44% en el período
2002-2006, con un area deforestada de 1.223.891 has) (SAyDS-UMSEF, 2007b).

Tabla N° 1. Superficie de bosques nativos correspondiente a los años 1998, 2002

y 2006, superficie deforestada (has) y tasa anual de deforestación (%) para los
períodos 1998-2002 y 2002-2006 por provincia.

Fuente: SAyDS (2007b: 6).

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126 Grupo de Pesquisa Pantanal Vivo/AGB Corumbá

A pesar de que la expansión de tierras con destino agrícola y/o ganadero es

la principal causa de deforestación, no debemos desconocer además la degrada-
ción de las masas forestales remanentes, sobre la cual se argumentan y justifican
los desmontes. Una de sus causas (además del accionar del ganado vacuno) se
vincula con las décadas de desmanejo forestal que pesan sobre estos bosques y
que han llevado a que la gran mayoría de las superficies de bosques remanentes
se encuentren empobrecidas. Aunque ha perdido su auge inicial, en la actualidad
sigue existiendo actividad forestal en la región, evidenciándose una nueva cam-
paña extractiva ligada al avance de los desmontes.
Otro tópico de interés que no debe ser soslayado es el relativo al conflicto
por el uso, la propiedad y tenencia de la tierra, que de modo particular ha afec-
tado históricamente a pueblos originarios y familias campesinas4. En Argentina,
la apropiación (y titulación a nombre del Estado o de privados) de tierras tradi-
cionalmente ocupadas por población indígena no es un fenómeno nuevo, sino
que es una problemática deudora de épocas en que el Estado y actores privados
avanzaron por sobre territorios “vacíos”. En las últimas décadas del siglo XX y
principios del XXI, esta dinámica se ha reactivado, evidenciando la continuidad de
los conflictos por la tierra en el contexto de ocupación y revalorización territorial
deudor del avance del modelo agropecuario aquí reseñado. El incremento de la
lucha por la titulación de la propiedad de la tierra en el contexto de la reactivación
del mercado inmobiliario por ampliación de la frontera agropecuaria, encuentra su
contracara en el reconocimiento de derechos territoriales a los pueblos originarios
que se dio de modo simultáneo5.
En adelante, nos remontamos hasta lo sucedido a nivel nacional a partir de
los años 2006 y 2007, en torno a la sanción de la “ley de bosques”, a través de la
cual el Estado nacional emprendió la tarea de legislar acerca de los presupuestos
mínimos de protección ambiental de las masas boscosas.

El Estado nacional ordena a las provincias el ordenamiento de sus territorios

Desde fines de siglo XX se dio una paulatina introducción de consideraciones
ambientales en las políticas estatales, a la par de un creciente incremento de las
demandas socioambientales y los movimientos socioterritoriales (GIARRACA y
TEUBAL, 2010; MERLINSKY, 2013; SVAMPA, 2012). Esta progresiva institucio-
nalización de lo ambiental puede ser considerada en varias facetas concurrentes
entre sí, a saber: la producción de legislación ambiental por parte de los países y
sus jurisdicciones (en Argentina, la Ley Nacional N° 25.675 “General del Ambien-
te” en el año 2002), la conformación de organismos específicos y la difusión de la

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 UFMS • CAMPUS DO PANTANAL • Curso de Geografia / Mestrado em Estudos Fronteiriços 127

problemática ambiental desde los organismos internacionales, que empezaron a

crear programas y comisiones específicas, así como también a emitir declaraciones
y documentos.
De acuerdo con Merlinsky (2013), la consolidación del campo ambiental
como un ámbito autónomo en la esfera jurídica Argentina se remonta a la reforma
constitucional de 1994 (antecedente y condición de posibilidad para la entrada en
escena de “lo ambiental” como objeto de políticas y de conflictos y controversias),
a través de las garantías en torno al derecho a un ambiente sano, la introducción
de nuevos actores de control de la gestión pública, la habilitación a las Organiza-
ciones no Gubernamentales (ONG) a litigar en nombre de intereses colectivos de
defensa del ambiente, sumado a la nueva legislación de presupuestos mínimos
inaugurada con la Ley de Ambiente en el año 2002. Entonces: la confluencia de
una serie de factores -político-institucionales, cambios legislativos, contextos es-
pecíficos en la correlación de fuerzas entre Nación y provincias, fortalecimiento
del accionar de ONGs ambientalistas en conjunto con organizaciones indígenas
y campesinas, ocurrencia de “desastres naturales” y/o conflictos territoriales que
involucraban población indígena o campesina- llevaron a que la deforestación
pasara a constituirse de modo progresivo como un “problema ambiental” con
estado público en Argentina.
En mayo de 2006, el diputado nacional Miguel Bonasso presentó un proyecto
titulado “Ley de Presupuestos Mínimos Ambientales para la Protección de los
Bosques Nativos”, con apoyo de ONGs ambientalistas. El texto fue aprobado en
general por la Cámara de Diputados el 29 de noviembre de ese año, y su votación
en particular quedó en suspenso, lográndose la media sanción el 14 de marzo
de 2007. Al ingresar en la Cámara de Senadores, fue girado para su discusión
a seis Comisiones, al tiempo que fueron presentados una serie de proyectos de
ley alternativos. Entre ellos, figura el proyecto “Ley de Presupuestos Mínimos
de Protección Ambiental de los Bosques Nativos y de los Servicios Ambientales
que brindan”, firmado por senadores de las provincias de Salta y Formosa con el
apoyo de la Fundación para el Desarrollo Sostenible en el Noroeste Argentino.6
Este es el proyecto que generó mayores adhesiones entre los sectores vinculados
a la producción agropecuaria y es en su articulado que surgió la propuesta de un
“Fondo Nacional para los Bosques Nativos y Servicios Ambientales”.
Durante las sesiones legislativas en que se trató la ley, los representantes de
las provincias con mayores superficies de bosques nativos fueron quienes más
resistencia opusieron. Los principales argumentos esgrimidos apuntaban hacia
su inconstitucionalidad, acusándola por haber sido diseñada en “el puerto” y
por pretender avasallar las autonomías jurisdiccionales y coartar el desarrollo

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128 Grupo de Pesquisa Pantanal Vivo/AGB Corumbá

agropecuario y forestal en ciernes de las provincias más rezagadas del norte ar-
gentino. En adelante, daremos lugar a algunas consideraciones en torno a estos
nudos problemáticos.
Entre las principales temáticas que se hicieron presentes en los debates legis-
lativos, se encuentra la reivindicación de la autonomía jurisdiccional por parte de
los gobiernos provinciales en oposición a los mandatos centralistas provenientes
desde el ámbito nacional. Recordemos que la reforma constitucional del año 1994
estableció en su artículo Nº 124 que las provincias ejercen el dominio originario
de los recursos naturales existentes en sus territorios. No obstante esto, la cláu-
sula ambiental prevista en el artículo Nº 41 -que establece el derecho de todos los
habitantes a gozar de un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo hu-
mano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes
sin comprometer las de las generaciones futuras- establece además el reparto de
competencias entre la Nación y las provincias en materia de regulación ambien-
tal, al determinar que “corresponde a la Nación dictar las normas que contengan
los presupuestos mínimos de protección y a las provincias las necesarias para
complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales”. Es decir, si
bien las provincias tienen el dominio de sus recursos naturales, el ejercicio de esta
autoridad debe ceñirse a ciertos criterios mínimos de protección ambiental que
oportunamente la Nación establezca.
En este marco, las críticas apuntaban a que el texto en debate no se trataba
de una ley de presupuestos mínimos, sino más bien de “presupuestos máximos”.
La norma fue descalificada como una ley diseñada en el puerto de Buenos Aires
y destinada a relegar a las provincias pobres del norte a ser el “pulmón verde”
de la Argentina. En estrecha relación con lo anterior, el avasallamiento nacional
por sobre las potestades jurisdiccionales en materia ambiental supone para las
provincias el no poder desarrollarse plenamente (el desarrollo aquí es entendido
como la continuidad del modelo agropecuario y sus consecuencias). Uno de los
principales argumentos en pos del avance del modelo productivo en el norte argen-
tino por sobre las superficies boscosas se justificaron en la condición ya degradada
de aquellos bosques, como resultado de prácticas históricas de sobrepastoreo de
ganado de las familias campesinas y de la extracción de maderas a cargo de los
indígenas, todos procesos anteriores a la llegada de la agricultura a gran escala.
No sólo se acusó la intromisión de las autoridades nacionales sino también la
de los intereses internacionales, encarnados en el “ecologismo fundamentalista”
de ONGs ambientalistas. En ocasión de la “ley de bosques”, la “coalición ver-
de” formada por las organizaciones Fundación Ambiente y Recursos Naturales
(FARN), Fundación Vida Silvestre (FVS) y Greenpeace (en conjunto con otras

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 UFMS • CAMPUS DO PANTANAL • Curso de Geografia / Mestrado em Estudos Fronteiriços 129

ONGs) movilizó gran cantidad de recursos y desplegó numerosas actividades

de denuncia y difusión: firma de documentos y declaraciones, seguimiento de
las actividades parlamentarias y reclamo ante representantes de los diferentes
poderes y niveles de gobierno. La organización internacional Greenpeace ya venía
realizando campañas cuyo tema central era la protección de las masas boscosas
y la declaración de la “Emergencia forestal” en Argentina (Greenpeace, 2006).
Durante la campaña por la “ley de bosques”, se produjeron spots publicitarios en
los cuales distintas personalidades (músicos, actores y deportistas) denunciaron
la masiva deforestación en Argentina, y se llevaron a cabo una serie de protestas.
La más destacada fue la campaña “Un millón de votos por la Ley de Bosques”,
orientada a recolectar firmas para presionar a los legisladores para su sanción
definitiva y cuyas planillas -con más de 1.413.000 de votos- fueron entregadas a
fines de octubre de 2007.
En este contexto, el 28 de noviembre de 2007 fue sancionada la Ley Nacional
Nº 26.331 “De Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques
Nativos”. En ella se establecen los presupuestos mínimos de protección ambiental
para el enriquecimiento, restauración, conservación, aprovechamiento y manejo
sostenible de los bosques nativos y de los servicios ambientales que éstos brindan
a la sociedad, y se define al OTBN como la norma que, basada en diez criterios de
sostenibilidad ambiental (que no son independientes entre sí)7, zonifica territorial-
mente el área de los bosques nativos existentes en cada jurisdicción de acuerdo a
tres categorías de conservación:
• I (rojo): Sectores de muy alto valor de conservación, que no deben trans-
formarse.
• II (amarillo): Sectores de mediano valor de conservación, que podrán
ser sometidos a los siguientes usos: aprovechamiento sostenible, turis-
mo, recolección e investigación científica.
• III (verde): Sectores de bajo valor de conservación, que pueden trans-
formarse parcialmente o en su totalidad.

En un plazo máximo de un año a partir de su sanción, cada provincia debería

realizar sus OTBN a través de un proceso participativo. En ese lapso, las juris-
dicciones estaban impedidas de autorizar desmontes y, cumplido el plazo, se les
prohibía la autorización de cualquier tipo de utilización y aprovechamiento de
los bosques nativos.
En suma, si bien pueden reconocerse toda una serie de aspectos positivos
-la desaceleración de los desmontes, la apertura del debate acerca de los modos
de uso y valoración de la naturaleza y las modalidades alternativas al desarrollo

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130 Grupo de Pesquisa Pantanal Vivo/AGB Corumbá

hegemónico, la puesta en visibilidad de la situación de la población indígena y

campesina del norte del país, entre otros-, no debemos dejar de sopesar aquellos
aspectos que fueron saliendo a la luz tras su aprobación y a partir de su imple-
mentación: 1) las demoras y diferencias de criterios en la confección de los OTBN
provinciales; 2) el retraso en su reglamentación; 3) las dilaciones para la llegada
de las partidas presupuestarias del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y
la Conservación de los Bosques Nativos (FNECBN) y 4) la continuidad de los
desmontes, entre los principales.

Avances y retrocesos en la política de protección de los bosques nativos

Los planes de OTBN provinciales tenían como uno de sus resultados espera-
dos la confección de un mapa en el cual se delimitarían las superficies de bosques
nativos asignadas a cada una de las categorías de conservación. Según información
de la SAyDS (2013), al año 2013, veinte provincias habían finalizado y aprobado
por ley sus OTBN (la gran mayoría del año 2010 en adelante), en tanto que una
lo ha hecho por decreto y otras dos se encontraban en desarrollo.
Algunos de los OTBN han sido muy cuestionados y/o resistidos por no
ajustarse a ciertos requerimientos de la Ley N° 26.331 (por ejemplo, los procesos
participativos y de consulta a los actores afectados). También se ha destacado la
falta de coordinación y acuerdos entre las provincias acerca de sus métodos y
objetivos para la realización de los respectivos OTBN, por lo que cada jurisdicción
aplicó criterios distintos a la hora de zonificar sus bosques, lo que se evidencia en
la falta de coherencia e integración entre las cartografías provinciales.8
En segundo lugar, la ley fue reglamentada en febrero de 2009, catorce meses
más tarde de lo que estipulaba su articulado (debía estar rubricada a no más de
noventa días de aprobada la ley). No podemos dejar de hacer una breve mención
al contexto en el cual fue llevada a cabo la reglamentación: días antes, el 9 de
febrero de 2009, se produjo el desborde del río que atraviesa Tartagal, ciudad ca-
becera del departamento San Martín en la provincia de Salta, el más afectado por
el avance de la deforestación. Las imágenes de este “desastre natural” recorrieron
el país, aportando a la nacionalización de la problemática. Ya en el año 2006, las
abundantes lluvias estacionales habían provocado el desborde del río Seco y la
ruptura del puente sobre la ruta N° 34, sumado a la caída de viviendas apostadas
en las márgenes del río Tartagal. En un informe posterior, se señaló que si bien
habían existido variables ambientales (morfología de la cuenca, altas precipita-
ciones, suelos poco estructurados, desagregados y saturados de humedad, poca
cobertura vegetal), éstas se habían visto intensificadas y potenciadas por variables

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 UFMS • CAMPUS DO PANTANAL • Curso de Geografia / Mestrado em Estudos Fronteiriços 131

antrópicas: actividad petrolera, aprovechamiento forestal no planificado y gana-

dería extensiva entre las principales (CABRAL y PLAZA, 2006).
Acto seguido al alud y sus repercusiones, la Ley N° 26.331 fue reglamentada
por medio del Decreto N° 91. Las objeciones no se hicieron esperar: se lo criticó
por haber desconocido el proceso de consultas realizado en la SAyDS durante el
año 2008 y que había dado como resultado un borrador consensuado a partir de
la participación y aportes de las ONGs; por haber delegado amplias facultades a
las provincias a través del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA)9, por
no haber reglamentado algunos de los artículos referidos al FNECBN y por no
especificar cómo la autoridad nacional de aplicación llevará adelante la revisión
periódica del mantenimiento de las superficies de bosques nativos (QUISPE ME-
ROVICH y LOTTICI, 2011).
Con relación a la implementación del FNECBN, su incorporación en el arti-
culado de la “ley de bosques” fue una instancia definitoria para su aprobación.
Está destinado a compensar económicamente a quienes fueran afectados por la
conservación de los bosques nativos por los servicios ambientales que estos brin-
dan y se prevé su distribución anual entre las jurisdicciones que hayan elaborado
y tengan aprobado por ley provincial su OTBN.
De acuerdo a lo estipulado en la ley, el monto anual del FNECBN no puede
ser inferior al 0,3% del presupuesto nacional anual, sumado al 2% del total de las
retenciones a las exportaciones de productos primarios y secundarios provenien-
tes de la agricultura, ganadería y sector forestal correspondientes al año anterior
del ejercicio en consideración (entre las principales fuentes de recursos). Para el
reparto de los fondos, en el ámbito del COFEMA se estableció una metodología
de distribución que tiene en consideración el porcentaje de superficie de bosques
nativos declarado, la relación entre la superficie total de la provincia y la de sus
bosques nativos y las categorías de conservación establecidas en sus OTBN. Sobre
el total, el 70% está reservado a compensar a los titulares de las tierras en cuya
superficie se conservan bosques nativos, y el restante 30% se destina al fortaleci-
miento institucional de las autoridades de aplicación jurisdiccionales.
El argumento a favor de su incorporación se sustentó en que debía haber una
compensación económica a los particulares (quienes se ven restringidos en su de-
recho de propiedad) y a los Estados provinciales propietarios de áreas boscosas,
por dejar paralizadas aquellas superficies con potencialidad productiva en pos de
la preservación del ambiente. Recordemos que la reglamentación de la ley nacional
-a través de la cual debería instrumentarse la adjudicación del FNECBN- demoró
más de catorce meses. En este contexto, no sólo se sucedieron gran cantidad de
reclamos por parte de los más diversos actores solicitando el decreto reglamen-

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132 Grupo de Pesquisa Pantanal Vivo/AGB Corumbá

tario, sino también, y en particular, los fondos prometidos que permitieran poner
en marcha la ley nacional y las provinciales: sin la puesta en marcha del fondo,
se perpetuaría la “condena” a las provincias con bosques a la desocupación y la
pobreza, al impedir la llegada de recursos en compensación por la paralización
de una de las actividades económicas más rentables.
En los años 2008 y 2009 no se contó con fondos específicos para la conservación
de bosques en el presupuesto nacional. No obstante, se obtuvo una partida de
$88.836.561, y a través de la Resolución N° 256 se creó el Programa Experimental
de Manejo y Conservación de los Bosques Nativos. Desde entonces se han gene-
rado tres tipos de aportes a las provincias: el Programa Experimental, el FNECBN
y la asistencia económica y financiera brindada a solicitud de las autoridades de
aplicación de cada jurisdicción para realizar los OTBN provinciales. Ahora bien,
los montos destinados, si bien ampliamente superiores a las partidas presupues-
tarias que previamente eran destinadas a la cartera ambiental con estos fines, no
han alcanzado los valores estipulados en la legislación. De tal modo, se evidencia
una brecha entre los recursos previstos en la ley, los montos asignados por medio
de las leyes presupuestarias y los valores efectivamente asignados año tras año
(Greenpeace, FVS y FARN, 2013; SAyDS, 2013, 2011)10.
La lentitud en la reglamentación e instrumentación del FNECBN por
parte del Estado nacional llevó al retraso de las partidas presupuestarias
en las jurisdicciones. La dilación en la llegada de fondos pone en evidencia
la tensión entre la importancia concedida al cuidado de los bosques -en un
contexto político particular que llevó, en la confluencia de actores y deman-
das, a visibilizar esta problemática e instalarla como problema público a ser
abordado por una política estatal- y los recursos y capacidades que efecti-
vamente fueron destinadas a tal fin.

Tabla N° 2. Total país. Montos totales transferidos en concepto del FNECBN

($), cantidad de planes (N°) y superficie bajo planes (has). Años 2010, 2011 y
2012.

Fuente: SAyDS (2013: 12).

Hacia fines del año 2010 llegaron las primeras partidas del FNECBN a las
jurisdicciones. A nivel nacional, los montos totales transferidos a las provincias,

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 UFMS • CAMPUS DO PANTANAL • Curso de Geografia / Mestrado em Estudos Fronteiriços 133

la cantidad de planes financiados y la superficie abarcada por éstos se resume

en la Tabla N° 2. Otro punto a destacar está no sólo en la llegada de los montos
compensatorios sino también en su distribución y alcance geográfico. Para los
planes financiados entre 2010 y 2012 (un total de 1.591), los titulares privados y
las empresas han sido los mayores beneficiados (67,8% y 14,7% respectivamente),
mientras que sólo el 1,8% corresponde a planes aprobados para población indí-
gena o campesina (SAyDS, 2013). Asimismo, las superficies bajo algún tipo de
Plan de manejo que han sido compensadas por las transferencias del FNECBN
entre los años 2010 y 2012 contabilizan un total de 5.019.163 has (más del 10% del
total de bosques nativos declarados por las provincias), dando como resultado
un promedio de entre $76 y $132 por hectárea por año, dependiendo del año en
consideración.
Para finalizar, detengámonos en los informes que han puesto en evidencia
la continuidad de los desmontes a pesar de la sanción de la Ley N° 26.331.
Los resultados del monitoreo realizado por la Asociación Guyra Paraguay
(2011) nos ofrece un panorama de la deforestación en el Gran Chaco Ame-
ricano para el período 2010-2011: un total de 560.684 has deforestadas para
los cuatro países bajo análisis. En Argentina, se deforestaron 30.454 has en
el año 2010, 43.717 has en 2011 y 212.936 has en 2012, y se destacan casos
de ocurrencia de deforestación dentro de las zonas de protección boscosa
designadas en los OTBN provinciales. Ya en el año 2008, desde la SAyDS se
había advertido la existencia de desmontes luego de la sanción de la “ley de
bosques” en las regiones del Parque Chaqueño y la Selva Tucumano Bolivia-
na. Los resultados evidenciaban que, si bien había disminuido la intensidad
de la deforestación con respecto a los períodos anteriores, se corroboraba la
continuidad de los desmontes (al menos 136.000 has) a pesar de la moratoria
prevista en la legislación nacional (SAyDS-UMSEF, 2008).
A cinco años de la sanción de la ley, la SAyDS presentó un documento con
resultados del monitoreo de la pérdida de bosques nativos entre los años 2006 y
2011 en las tres regiones forestales que concentran el 85% de los bosques nativos
remanentes de Argentina (Parque Chaqueño, Selva Misionera y Selva Tucumano
Boliviana). Allí el organismo nacional confirmó la continuidad de los desmontes,
tanto entre la sanción de la ley nacional y la aprobación de los OTBN provinciales,
como entre esa fecha y el año 2011 (SAyDS-UMSEF, 2012).
Si bien el promedio anual de deforestación en el país disminuyó, el mismo
sigue siendo muy elevado: entre 2006 y 2011 se desmontaron más de 1.500.000
has, siendo Santiago del Estero, Salta, Formosa y Chaco las provincias con
mayor pérdida de bosques en el período considerado (Tabla N° 3). Asimismo,

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134 Grupo de Pesquisa Pantanal Vivo/AGB Corumbá

se detectaron áreas deforestadas en zonas que han sido categorizadas como

rojas (16.148 has) y amarillas (259.302 has) en los distintos OTBN provinciales
(SAyDS-UMSEF, 2012). Como podemos observar, la Ley N° 26.331 no ha tenido
entonces un impacto significativo en la disminución de la tasa de desmontes
en los años inmediatamente posteriores: la misma prohibía el otorgamiento
de nuevas autorizaciones de desmontes, pero no la ejecución de los permisos
aprobados previamente.

Tabla N° 3. Pérdida de bosques nativos por provincia (has) y períodos (2006-

2011).*

Fuente: SAyDS-UMSEF (2012: 7).

En negrita se presentan los datos de pérdida de bosques nativos de la clase tierras forestales (TF)
*

y en cursiva los datos correspondientes a la perdida de bosques nativos tanto de la clase TF como
de otras tierras forestales (OTF).

En definitiva, la continuidad o no de las actividades de desmonte y tala ilegal,

y la violación o cumplimiento de la zonificación establecida en los OTBN, están
en gran medida sujetas a la capacidad de control y monitoreo efectiva que las
autoridades de aplicación ambiental provinciales puedan ejercer respecto de las
autorizaciones otorgadas y de aquellas impugnadas. Las provincias carecen de
capacidad instalada y de recursos humanos y monetarios suficientes para afrontar
la aplicación de la ley. Tampoco existe la capacitación e infraestructura necesaria
en el organismo ambiental nacional, por lo que se hace necesario un crecimiento
institucional tanto en el ámbito ambiental nacional y provincial, a la vez de una

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 UFMS • CAMPUS DO PANTANAL • Curso de Geografia / Mestrado em Estudos Fronteiriços 135

concertación con y entre las provincias (que por derecho constitucional son dueñas
de los “recursos naturales”).

A modo de cierre
En este artículo, nos propusimos avanzar en la comprensión de la política
tendiente a la protección de bosques que tiene lugar en Argentina a partir de la
sanción de la “ley de bosques” en el año 2007.
En un contexto político, económico y ambiental favorable, en Argentina tuvo
lugar un aumento inédito de las superficies destinadas a la producción ganadería,
hecho que en las provincias del norte se tradujo en la conversión de los suelos bos-
cosos (baratos y disponibles) en suelos agrícolas. Como resultado, se potenciaron
los históricos conflictos irresueltos en torno a las tierras habitadas por indígenas
y campesinos, y se reactivaron las disputas en torno a los modelos de desarrollo
posible para estos territorios y poblaciones.
En este marco, la sanción de la Ley N° 26.331 implicó una moratoria de
los desmontes que venían acelerándose a un ritmo sin precedentes y supuso
para todas las jurisdicciones el inicio de un proceso de discusiones en torno a la
elaboración de los OTBN provinciales. No obstante, no se ha logrado dar fin a
las actividades de desmonte y/o tala clandestina, a la vez que restan alcanzarse
objetivos en materia de fortalecimiento institucional, financiamiento, control y
monitoreo de la política de protección de bosques nativos, tanto a nivel nacional
como provincial. Así también, resta avanzar en la discusión en torno a los actores
efectivamente beneficiados. Más allá de los avances aquí reseñados, la continuidad
y consecuencias del proceso de implementación de la “ley de bosques” deberán
ser analizadas en nuevas instancias de investigación.
Nuestro atractivo por dar lugar a la comprensión de la política nacional
de protección y conservación de bosques no sólo está en relación al destino de
las masas boscosas en sí mismas. Más bien, arraiga en sus potencialidades para
permitirnos abordar una serie de tópicos de gran significancia para la coyuntura
nacional y regional actual, y que trascienden las fronteras del caso específico. Si-
milares conflictos y tensiones -no sólo asociados a la deforestación y degradación
de bosques a manos de la producción agropecuaria o forestal, sino también en
relación con otros emprendimientos de carácter extractivo como la minería a cielo
abierto o la producción de hidrocarburos- pueden encontrarse en otros territorios
y afectando a otras poblaciones a lo largo y ancho de América Latina.
Los debates abiertos a partir de la “ley de bosques” han revitalizado conflic-
tos históricos e irresueltos, mucho más profundos que las discusiones técnicas en
torno al manejo y conservación de los bosques. La “cuestión ambiental” actual

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136 Grupo de Pesquisa Pantanal Vivo/AGB Corumbá

es un síntoma del problema irresuelto de la propiedad y distribución de la tierra

en Argentina. En lo que respecta a nuestro caso de interés, en ocasión del diseño
e implementación de la política nacional de protección de bosques se han puesto
en entredicho las distintas formas en que los actores involucrados entienden la
problemática territorial, la cuestión del desarrollo y el cuidado y/o conservación
de la naturaleza (en particular, los bosques).
Al momento de dar contenido acabado a este artículo (marzo de 2015), se han
cumplido siete años de la sanción de la “ley de bosques”. Aquí nos detuvimos en
algunas reflexiones y/o evaluaciones en torno a su implementación y al cumpli-
miento de sus objetivos iniciales. Más allá de la sanción de la Ley N° 26.331 y de
los distintos OTBN provinciales, esto no ha implicado un statu quo o el término de
las disputas en torno al destino de los bosques nativos a nivel nacional. Habrá que
seguir de cerca las luchas, conflictos y disputas que se continúen sucediendo en
torno a los territorios boscosos y sus poblaciones, en tanto los OTBN sancionados
no son el resultado final de este proceso sino su puntapié inicial.

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138 Grupo de Pesquisa Pantanal Vivo/AGB Corumbá

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Notas de Fim
1 Sistema de siembra que consiste en la ausencia de labranzas (“labranza cero”) y en la presencia
de una cobertura permanente del suelo, vía cultivos y rastrojos de cultivos anteriores. Al reducir el
número de remociones, se conserva la humedad residual y la actividad biológica en el subsuelo, lo
cual implica una mayor dependencia del uso de herbicidas y pesticidas (Reboratti, 2007).
2 La única información existente acerca de la superficie forestal en el país hacia inicios del siglo
XX fue consignada en un proyecto de ley forestal presentado en la Cámara de Diputados en el
año 1915: 1.067.700 km2 (106.888.400 has, el 38,6% del territorio argentino). El Censo Nacional
Agropecuario del año 1937 ofreció el primer antecedente sobre la superficie efectiva de bosques en
Argentina: 37.535.308 has (cerca de un tercio de la superficie estimada un siglo antes).
3 Se evidencia el despliegue simultáneo de la frontera hidrocarburífera y de proyectos de
infraestructura e integración regional, a partir del cual el cuadro regional se ve complejizado (Belli,
Slavutsky y Trinchero, 2004; Trinchero y Belli, 2009).
4 No nos detendremos en este particular. Puede consultarse entre otros: Buliubasich y González
(2009); Domínguez (2009); Schmidt (2012); Slutzky (2005) y Teubal (2009).
5 En el ámbito internacional, el Convenio N° 169 sobre “Pueblos Indígenas y Tribales en Países
Independientes” de la Organización Internacional del Trabajo (1989) y la Declaración Universal de

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los Derechos de los Pueblos Indígenas de la Organización de Naciones Unidas (2007). En Argentina,
la Ley Nacional Nº 23.302 de “Política Indígena y Apoyo a las Comunidades Aborígenes” (1985) y
la Ley Nacional N° 24.071 (1992) de adopción del Convenio N° 169 (ratificado ocho años después,
entró en vigencia en 2001). En el año 1994, la reforma de la Constitución Nacional introdujo el
artículo N° 75 inciso 17, a través del cual se reconoce la preexistencia étnica y cultural de los pueblos
indígenas. En 2006 se dio sanción a la Ley Nacional N° 26.160 de “Emergencia de la Propiedad
Indígena”. Por su parte, los pequeños productores no poseen tal aparato legal específico, por lo que
en su calidad de “poseedores” encuentran en el Código Civil las únicas herramientas jurídicas para
defender su derecho a la propiedad ante los intentos de desalojo a los que son sometidos, a través
de los juicios de usucapión o prescripción veinteañal.
6 Esta fundación fue creada en el año 2005 abogando por la responsabilidad social y empresaria en
pos del “desarrollo sustentable” en la región, y nuclea a grandes empresas de origen agropecuario
entre sus miembros principales, entre las que podemos mencionar a CRESUD SACIFyA, Desdelsur
SA, Ingenio y Refinería San Martín del Tabacal SRL e Ingenio Ledesma SAAI.
7 Los criterios de sustentabilidad ambiental son: Superficie, Vinculación con otras comunidades
naturales, Vinculación con áreas protegidas existentes e integración regional, Existencia de valores
biológicos sobresalientes, Conectividad entre eco regiones, Estado de conservación, Potencial
forestal, Potencial de sustentabilidad agrícola, Potencial de conservación de cuencas, y Valor que
las Comunidades Indígenas y Campesinas dan a las áreas boscosas o sus áreas colindantes y el uso
que pueden hacer de sus recursos naturales a los fines de su supervivencia y el mantenimiento de
su cultura.
8 Para profundizar en el proceso de formulación e implementación de la “ley de bosques” y de
los diversos OTBN provinciales, consultar: Adámoli, Ginzburg y Torrela (2011); García Collazo,
Panizza y Paruelo (2013); Juliá (2010); Quispe Merovich y Lottici (2011) y Schmidt (2014), entre
otros.
9 Fue creado en el año 1990 y en 2002 fue ratificado por medio de la Ley de Ambiente. Tiene una
Comisión Técnica específica sobre BN, en donde se dirime la distribución del FNECBN.
10 Según lo establecido por la ley, en el período 2008-2012 se tendría que haber integrado al FNECBN
la suma total de $[Link]. No obstante, los respectivos presupuestos nacionales asignaron
$[Link] y de ese monto, al 20 de febrero de 2011, sólo se habían ejecutado $97.567.726 (8,35%
de los fondos otorgados y 2% del fondo que se debería haber constituido) (Los Verdes, 2013).

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 Revista de Geografía Norte Grande, 45: 63-76 (2010)
Artículos

Un mar de soja: la nueva agricultura en

Argentina y sus consecuencias1

Carlos Reboratti2

RESUMEN
Entre 1980 y 2005 el cultivo de soja en Argentina se expandió por 15 millones de
hectáreas y ese producto y sus derivados pasaron a ser la principal exportación
del país. Este crecimiento es el resultado de una compleja trama que combina
la potencialidad natural de la región pampeana y las posibilidades de expansión
territorial de un nuevo cultivo con los cambios en los mercados mundiales de ali-
mentos, las nuevas tecnologías agrícolas y el papel de las llamadas “nuevas agri-
culturas”. La expansión de la soja tuvo efectos ambientales, sociales y económicos
de diversa índole, cuyo alcance y características son actualmente el centro de una
acalorada disputa que se ha hecho más dura al incluirse en ella el factor político.
Palabras clave: Soja, agricultura argentina, impacto ambiental.

ABSTRACT
Between 1980 and 2005 soybean production in Argentina grew over 15 million
hectares, turning soybean and its derivatives into the principal exportation good
of the country. The growth in production was the result of a complex combination
between pampa’s nature potential and the possibility of territorial expansion of a
new crop with changes in the global food market, new agricultural technologies,
and the role played by the so called “new agricultures” in underdeveloped coun-
tries. This expansion had many environmental, economical and social impacts that
gave rise to a heated dispute, which in turn, has become even more complex after
the inclusion of the political factor.
Key words: Soybean production, argentine agriculture, environmental impact.

Entre 1980 y 2005 la superficie cubierta cados mundiales, las nuevas tecnologías y el
con el cultivo de soja en la Argentina pasó de papel que tienen en los países en desarrollo
2 a 17 millones de hectáreas. Como conse- las llamadas “nuevas agriculturas” (Kay,
cuencia, este producto llegó a ser la principal 1999), también es importante remarcar que
exportación del país, ya sea en forma de gra- los efectos (ambientales, sociales, económi-
no como en sus derivados, por un valor de 8 cos y territoriales) de esta expansión son ac-
mil millones de dólares anuales (correspon- tualmente el centro de una acalorada disputa
den 41% al aceite, 34% a la harina y 25% al que se ha hecho aún más dura al incluirse en
grano). ella el factor político. En este trabajo se inten-
tará realizar un cuadro del proceso de expan-
Si bien las causas de esta notable expan- sión sojera y sus consecuencias, comenzando
sión se pueden encontrar en una compleja por enmarcarlo conceptualmente en el pro-
trama que incluye los cambios en los mer- ceso global del cual es parte, pasando luego

1 Artículo recibido el 25 de junio de 2009 y aceptado 2 Instituto de Geografía, Universidad de Buenos Aires
el 14 de septiembre de 2009. (Argentina). E-mail: creborat@[Link]

38 48
64 Revista de Geografía Norte Grande

a analizar sus orígenes y los factores que ampliación de las áreas productivas o el re-
ayudaron a que el proceso fuera tan rápido, emplazo de cultivos y prácticas tradicionales
siguiendo con un análisis de las controversias por otras nuevas y diferentes; la introducción
generadas por las interpretaciones del proce- de nuevas tecnologías y sistemas de manejo;
so y, finalmente, analizando el posible futuro un creciente uso de insumos de origen indus-
de esta producción. trial; la concentración de tierras y producción
y la generación de impactos en el ambiente y
El marco global la sociedad regional y su organización terri-
torial. Todos estos efectos dieron lugar a su
A principios de la década de los 90 Eduar- vez a reacciones de diverso tipo, desde las
do Santos advertía que la creciente inclusión que generaron organizaciones de base étnica
de América Latina en los mercados agroa- o territorial hasta la formación de grupos de
limentarios internacionales, si bien iba a opinión de científicos o académicos y la con-
darle un nuevo impulso al sector agrícola de formación de las ONG que se opusieron al
los países, traería nuevos costos y riesgos, proceso; al mismo tiempo, este fue apoyado
que definía como “... la creciente influencia por los ideólogos del neoliberalismo, los gru-
del capital trasnacional, la dependencia del pos empresariales más favorecidos, las com-
mercado mundial y la necesidad de operar pañías internacionales productoras de insu-
en mercados cada vez más competitivos...” mos (sobre todo las biotecnológicas) y por los
(Santos, 1992: 336). El proceso de integración propios gobiernos que los habían promovido
de los países de América Latina al mercado o, en el mejor de los casos, simplemente de-
internacional de agroalimentos había comen- jado desarrollar sin oponerle mayores trabas
zado efectivamente en la década de los 80, ni regulaciones (Solbrig et al., 2001).
cuando sus espacios con potencial agrícola,
o aquellos donde se generaban producciones Si bien todos los procesos responden a
tradicionales, comenzaron a formar parte un mismo patrón de desarrollo y a un mis-
de la escena internacional de intercambio mo grupo de causas, en cada caso existen
comercial. Esto vino de la mano de varios diferencias que lo hacen particular y distinto,
procesos: los cambios tecnológicos en los como es el de la expansión sojera en la Ar-
sistemas alimentarios; la interconexión cre- gentina.
ciente entre producción agrícola, industrias y
servicios a través de la creación de complejos La historia del proceso
agroindustriales; las mejoras en los sistemas
de transporte y preservación de alimentos; la Los orígenes
aparición, por un lado, de nichos de demanda
de productos por parte de sectores enriqueci- Hasta fines de los 80 la producción agro-
dos en los países desarrollados (frutas tropica- pecuaria argentina (y sobre todo la que se
les, de contraestación, flores) y, por otro, por desarrollaba en la región pampeana) estaba
la irrupción en el mercado internacional de basada en los cultivos clásicos (maíz, trigo,
los llamados países emergentes que al ritmo girasol) y la producción de carne vacuna.
de una mejora en los niveles de alimentación Si bien había habido a lo largo del siglo
de la población comenzaron a aparecer en avances de tipo tecnológico, estos se con-
el mercado internacional como demandantes centraron siempre más en las tareas que en
de alimentos, ya sea para la población como los rendimientos: por ejemplo, la cosecha se
para la cría de animales (McMichael, 2000). había mecanizado, pero casi no se utilizaban
fertilizantes; se había introducido el uso de
En diferente grado, casi todos los países alambrados eléctricos y molinos para manejar
de América Latina se incluyeron en este pro- la hacienda, pero buena parte todavía pastaba
ceso, con diversos productos relacionados a en campos naturales. No completamente, esto
los diferentes potenciales ambientales y las hizo que el volumen de producción y los ren-
distintas estructuras agrarias: frutas en Chile dimientos crecieran muy despacio, y en ese
y Brasil, carne en Centroamérica, camarones sentido el país había ido perdiendo preemi-
en Ecuador y, por supuesto, soja en Argen- nencia en los mercados internacionales y que-
tina. Casi siempre este proceso incluyó la dando retrasado con respecto a los avances

49 39
 Un mar de soja: la nueva agricultura en Argentina y sus consecuencias 65

en productividad (Barsky y Gelman, 2001). vamente pocas variaciones, y en el mercado

Sin embargo, el uso mesurado de los recursos internacional apareció un comprador, China,
y una cierta alternancia entre diferentes culti- que se transformó rápidamente en el cliente
vos y la ganadería había preservado en buena más importante de los productores sojeros,
medida la calidad de los suelos. A través de un comprador que estaba dispuesto a aumen-
décadas de fragmentación por herencia de las tar continuamente sus adquisiciones (dedi-
grandes estancias originales, y el papel que cadas a alimentar los cerdos) y que no ponía
habían tenido en buena parte de la región reparos en cuanto al origen tecnológico del
pampeana, los esquemas de colonización por producto. La posterior aparición potencial de
productores familiares (conocidos como cha- un mercado para los biocombustibles afianzó
careros), la tierra estaba distribuida en forma aún más el precio de la soja, que recién tuvo
relativamente equitativa, lo que no había im- una caída con la crisis de 2008. Y los proble-
pedido un proceso de fuerte emigración de la mas de transporte interno que clásicamente
población rural, sobre todo la dispersa (Balsa, habían tenido los granos en la Argentina
2006). Paralelamente, esta estructura agraria fueron en buena medida solucionados por
había dado lugar a una organización territo- una mayor capacidad de retención de la co-
rial basada en las líneas de ferrocarril (más secha por los productores (se volverá sobre
tarde reemplazadas con la misma geometría este tema) y también debido a la aparición en
por caminos) y una cantidad de pequeños las cercanías de las áreas productoras de una
pueblos y ciudades medianas fuertemente li- densa red de puertos privados, pequeños y
gados a la producción agropecuaria. muy eficientes por la adopción de modernas
tecnologías de embarque (Figura Nº 1). Nada
Fue en ese marco que comenzaron a parecía ser capaz de limitar la producción
llegar algunos de los adelantos tecnológicos sojera, que se expandió por buena parte del
impulsados por la llamada “revolución ver- país (Bisang y Gutman, 2003; Bisang, 2008;
de”, principalmente dos: el uso de nuevas Reca y Parellada, 2001).
variedades más productivas y la aplicación
de agroquímicos, que mejoró, sobre todo, la La expansión territorial
situación de la producción de trigo y maíz
(Obstchatko, 1988). Fue justamente la apari- Debido a que el límite territorial de la
ción de trigos de origen mexicano, de ciclo agricultura pampeana de secano había sido
más corto que los tradicionales, lo que permi- alcanzado hacia los primeros años del siglo
tió pensar en una utilización más intensiva del XX, cualquier expansión de un nuevo cultivo
suelo, a través de la introducción de dos cose- en esa región debía hacerse de la mano del
chas anuales, una de invierno y la otra de ve- reemplazo de otros usos o –como en el caso
rano. Y la soja parecía como la más adecuada de la dupla trigo-soja– por su superposición
para cumplir el segundo rol, un cultivo que se espacial. La soja significó la reducción o es-
podría sembrar en los campos donde recién tancamiento de la superficie dedicada a otros
se había cosechado trigo, pero que requería el productos agrícolas y el reemplazo de las
uso de fertilizantes en suelos que estaban ya dedicadas a la ganadería. Así fue que el trigo
en su límite agronómico de productividad na- y el maíz se mantuvieron aproximadamente
tural y que, además, casi no tenían descanso a con las mismas áreas que antes, pero por un
lo largo del año (Morello y Solbrig, 1997). notable aumento de su productividad eso no
se tradujo en una disminución del volumen
La soja apareció en la región pampeana producido: muy por el contrario, este aumen-
en un contexto muy favorable para su desa- tó. En cambio otros cultivos, como el girasol,
rrollo: esta región se encontraba en medio de redujeron fuertemente su superficie. Pero don-
un ciclo húmedo, con relativamente pocas de realmente la soja suplantó agresivamente
variaciones interanuales en las precipitacio- a otra actividad fue en las áreas dedicadas a
nes (la larga sequía de 2008-09 fue totalmen- la ganadería, tanto vacuna como ovina. En
te excepcional) y sin las grandes inundacio- el primer caso, la necesidad de mantener los
nes que habían caracterizado el oeste de la stocks llevó a los productores a adoptar dos
región a principios de la década de los 80. estrategias distintas: una fue desplazarse hacia
Los precios internacionales se mantuvieron las provincias marginales de la región pam-
altos, con una tendencia al aumento y relati- peana, la otra fue la concentración del rebaño

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66 Revista de Geografía Norte Grande

en feed lots, en los que los animales se mante- región pampeana, el número de cabezas de
nían en un mismo lugar, no pastoreaban y se vacunos disminuyó desde los inicios de la ex-
les llevaba el alimento y el agua. pansión en no menos de 4 millones de cabe-
zas, mientras que los ovinos lo hacía en poco
La producción ovina, en cambio, al en- menos de dos millones, lo que en conjunto
frentarse al mismo tiempo con la presión de liberó las más de 4 millones de hectáreas que
la soja y una crisis de los precios interna- requería la soja además de desplazar a algu-
cionales, simplemente redujo su stock. En la nos cultivos.

Figura Nº 1
La expansión de la soja en Argentina

Fuente: Elaboración propia.

51 41
 Un mar de soja: la nueva agricultura en Argentina y sus consecuencias 67

Desde el punto de vista de la organiza- compañía multinacional de agroquímicos

ción territorial, la soja simplemente en la llama “la república de la soja”, contribuyeron
región pampeana se superpuso a la ya exis- también los productores argentinos, que se
tente estructura, basada en una red densa expandieron en Paraguay y Bolivia, y última-
de transportes y centros urbanos pequeños y mente en Uruguay.
medianos. Estos fueron los más favorecidos
por la expansión sojera, al albergar por una Las nuevas tecnologías
parte a los propietarios que decidieron al-
quilar sus tierras y, por otra, al desarrollarse Una de las características más notables
una cantidad de servicios agrícolas de base de la expansión sojera es que generó en los
urbana. productores agrícolas una nueva capacidad
de adopción de tecnología en un medio que
La dinámica de reemplazo territorial ca- hasta el momento había mostrado una actitud
racteriza a la primera etapa de la expansión relativamente conservadora al respecto. Estos
sojera. Pero hacia mediados de los 90 el efec- cambios tecnológicos se centraron en tres
to del aumento del precio de los arriendos aspectos: el uso de semillas transgénicas, la
rurales (y por lo tanto del precio de la tierra) labranza cero y siembra directa y los sistemas
fue tal que muchos productores pampeanos de almacenamiento.
comenzaron a buscar nuevas tierras, y fue en-
tonces que se produjo una expansión del tipo La internacionalización de la agricul-
de “frontera agraria” hacia los campos de las tura masiva de los 90 vino de la mano de
provincias del norte. Aquí la expansión signi- un nuevo impulso en las modificaciones de
ficó al mismo tiempo el reemplazo de los cul- los productos agrícolas, en este caso por la
tivos más tradicionales (algodón en el Chaco, adopción de técnicas de la llamada “ingenie-
poroto en el noroeste) y la deforestación del ría genética” que introducían en los cultivos
bosque original, hasta ese momento utilizado experimentados una serie de rasgos que se
para ganadería extensiva y la extracción de consideraban positivos para una mayor efi-
madera. En el norte del país la expansión de ciencia productiva de los mismos: rechazo a
la soja ocupó en pocos años más de 1,6 mi- plagas, mayor vigor para soportar herbicidas,
llones de hectáreas (a lo que suma una mayor mejoras en la calidad alimenticia, entre otros
producción de trigo y girasol que cubrieron (Yapa, 1993). Aunque en un principio de
otras 577.000), superficie que fue en parte esta nueva revolución verde se suponía que
sustraída de las producciones tradicionales tenía la ventaja de ser una tecnología que se
(casi 500.000 hectáreas), por una reducción podría producir en centros de investigación
en el número de vacunos (cerca de un mi- pequeños, como por ejemplo las univer-
llón) y de la deforestación, que llegó entre sidades (Sorg y Wilkinson, 1994), a poco
1995 y 2005 a no menos de un millón de avanzar el proceso se vio claramente que
hectáreas (Azcuy Ameghino y León, 2005; las mayores beneficiarias serían las grandes
Adámoli, 2008; Grau et al., 2008). compañías internacionales de agroquímicos,
que además se apropiaban de las patentes
Pero es difícil no tratar de cambiar de de esos productos (Pringle, 2003; Trigo et
escala y ver la expansión territorial de la soja al., 2002). Entre esos experimentos se en-
como un tema que va más allá de las fron- contraba la producción de semillas para la
teras de la Argentina. En realidad el proceso llamada “soja RR”, resistente al glifosato, un
había comenzado en el sur del Brasil en la herbicida de amplio espectro, de bajo precio
década de los 70, y a partir de allí avanzó en el mercado y que hasta el momento no se
hacia el norte, alcanzó el estado de Mato podría utilizar en la soja por carecer de resis-
Grosso a principios de los 90 y continuó ha- tencia al producto. Si bien, y como veremos
cia el norte y el nordeste (Warnken, 1999). más adelante, el uso de estas semillas trajo
Paralelamente, la producción se expandió mucha resistencia en el resto del mundo, los
por el este de Bolivia y Paraguay, y produjo productores argentinos lo adoptaron con una
en este último país una de las deforestacio- celeridad pasmosa, y en pocos años casi el
nes más rápidas y extensas que se conozcan 90% de la soja que se cultivaba era del tipo
(Kholhepp, 1999; Dros, 2006; Kaimowitz RR (el porcentaje más alto de adopción en
et al., 1999). A la formación de lo que una todo el mundo).

42 52
68 Revista de Geografía Norte Grande

La ventaja para el productor era que re- de grano, en los cuales se puede controlar
ducía el costo de uso de herbicidas y además el tenor de humedad y realizar un control
exigía solo una fumigación, lo que también de plagas. Y por sobre todo posibilitó a los
disminuía el costo total. Si bien Monsanto, la productores retener en el campo la cosecha
compañía propietaria de la patente, pretendía una vez que esta se había realizado, lo que
que la semilla se comprara para cada cose- les permitía esperar mejores precios y además
cha, como la soja RR transmite sus caracte- tendía a no saturar los sistemas de transporte
rísticas a su descendencia, los productores ar- y embarque. Esta nueva tecnología, junto con
gentinos simplemente comenzaron a utilizar la aparición ya mencionada de los puertos
su propia semilla, o compraban la de otros privados en la ribera del río Paraná, solucio-
productores, para desesperación de esa com- nó el problema del embarque de la nueva
pañía (que además no podía iniciar acciones producción.
legales contra los productores ya que no ha-
bía podido patentar la semilla en el país). Los nuevos productores y el complejo
agroindustrial
En paralelo a la utilización de la semilla
genéticamente modificada, otra tecnología se La expansión sojera, por el contexto eco-
extendió por el área sojera: la labranza cero nómico y político en la cual se desarrolló y
con siembra directa. Esta era una tecnología la forma en que fue planteada, requirió una
originariamente norteamericana que ya se modificación de los actores involucrados
conocía en el país desde la década de los 80, en la producción agrícola y de los procesos
pero que recién con la soja se popularizó. de organización de la misma. Estos acto-
Se trata simplemente de sembrar la semilla res –tanto los nuevos como los antiguos que
directamente sobre los restos de la cosecha modificaron sus sistemas productivos– se
anterior, sin dar vuelta la tierra ni remover- alinearon en la idea del agrobusiness, esto es,
la. Esto por una parte reduce el impacto de en sistemas agrarios de producción empresa-
la erosión hídrica y eólica en el suelo, que rial que se concentraban en la rotación del
permanece cubierto todo el año, no limita la capital y su desplazamiento de fijo a variable,
reproducción de la microfauna y retiene en el la búsqueda de beneficios rápidos, el uso de
suelo la humedad por mayor tiempo. Como la tecnología para reemplazar mano de obra
contracara, dado que no se eliminan los y, en este caso específico, el abandono de la
residuos de otras cosechas, esto genera una idea de apropiación permanente de la tierra
mayor presencia de malezas y pestes, las que y su reemplazo por el alquiler temporario.
a su vez son combatidas mediante la apli- Como resultado de estos cambios, creció
cación de mayor cantidad de agroquímicos. enormemente la terciarización de los servi-
Esta tecnología también reduce los costos cios productivos, como la siembra, la fumi-
generales de producción y además tiene un gación y la cosecha, y apareció con fuerza el
tinte conservacionista –de los suelos sola- llamado contratista, una empresa que posee
mente–, por lo cual también fue rápidamente maquinarias de todo tipo y que recorre los
adoptada por los productores de soja. campos ofreciendo sus servicios. En paralelo
creció el peso del arriendo en la estructura
Los sistemas clásicos de almacenaje para agraria: para mediados de la década del 2000
la producción agrícola eran hasta hace no ya el 60% de la soja pampeana se producía
muchos años muy primitivos o directamente en tierras alquiladas para ese fin.
inexistentes, lo que obligaba a los produc-
tores a enviar su cosecha para la venta o el La producción sojera se desarrolló me-
almacenaje de terceros a medida que esta diante diferentes combinaciones de los
se realizaba, lo que, o elevaba los costos de factores de producción, y en la realidad apa-
producción, o bien ponía a los productores recen todo tipo de arreglos con respecto a la
a merced de los precios del momento, sin tenencia de la tierra y la posesión de maqui-
posibilidades de esperar por otros mejores. narias. La más novedosa fue la aparición de
Esto en buena medida fue solucionado por la los llamados pools de siembra, en la práctica
aparición de los llamados silos bolsa, que son la unión de capitales de diferente origen y
simplemente grandes tubos de plástico que se tamaño (financiero, industrial, agrícola) que
ubican en trincheras en el suelo y se llenan se reúnen para alquilar campos y producir

53 43
 Un mar de soja: la nueva agricultura en Argentina y sus consecuencias 69

utilizando el sistema de contrato; y los llama- to, a la necesidad de buscar crédito para las
dos fideicomisos, donde un gran productor tareas de siembra.
o capitalista asocia capitales pequeños para
aumentar su escala de producción. Un segundo grupo de insumos, menos
concentrados económicamente, es el de las
La inversión de capital necesaria, el costo fábricas de maquinaria agrícola. En ese ru-
y tamaño de las maquinarias y el progresivo bro Argentina ha tenido una larga historia de
aumento del precio de la tierra (ya sea para participación en la innovación tecnológica y
compra o para arriendo) hizo crecer el tama- la producción de arados, sembradoras y co-
ño mínimo a partir del cual se podía encarar sechadoras. La expansión sojera dio mucha
la nueva producción y también generó un vitalidad a esa industria, distribuida en las
proceso de urbanización del campo, ya que ciudades medianas de toda la región pampea-
no solo los productores que antes vivían en él na y que contrata a gran cantidad de emplea-
se seguían mudando a las ciudades cercanas dos. La producción y comercialización de
(como lo venían haciendo por lo menos des- insumos ha sido un factor muy importante en
de la década de los 60), sino que aparecieron la reactivación de la población urbana regio-
productores de origen urbano, interesados nal, y en buena medida explica el fuerte apo-
en la rentabilidad de la producción agrícola. yo que el campo tiene en el conflicto con el
Todo esto generó un aumento en el tamaño gobierno nacional, que se verá más adelante.
medio de la producción y la aparición de
muy grandes conglomerados, que llegan a En el otro extremo de la cadena, los pro-
administrar la producción de centenas de ductores podían elegir vender su cosecha a
miles de hectáreas, distribuidas no solo en la las fábricas de aceite de soja o dirigirlos a la
región pampeana, sino también en el norte y exportación. Estos dos eslabones estuvieron
aun en los países vecinos. desde un principio muy concentrados: las
fábricas de aceite en grandes plantas general-
Al mismo tiempo que se ampliaba la mente de capitales nacionales (hay alrededor
producción, esta se insertaba en un sistema de 50), mientras que los canales de expor-
agroindustrial complejo, que incluía, por un tación quedaron en manos de las clásicas
lado, a los productores y comercializado- firmas internacionales de comercialización
res de insumos y, por otro, a los fabricantes de granos, como Dreyfus, Cargill o Bunge y
de aceite y los exportadores. Este complejo Born.
agroindustrial reforzó la trama territorial ya
existente, al encadenar procesos, desde la Soja y política
producción de insumos hasta la industrializa-
ción del grano, en una serie de instalaciones Prácticamente desde el comienzo del pro-
ubicadas algunas en el medio rural (por ejem- ceso expansivo de la soja el gobierno había
plo, las semilleras), en lo pueblos más peque- tenido una actitud implícitamente positiva
ños (los comercializadores de insumos) y en hacia el mismo: había aprobado las nuevas
las ciudades más grandes (industria aceitera y variedades y las oficinas técnicas oficiales
de maquinarias). generalmente acompañaban el proceso con
investigación y recomendaciones sobre dis-
La expansión sojera no hubiera sido po- tintos aspectos productivos a través de la ex-
sible si no hubiesen aparecido los insumos tensión agropecuaria.
necesarios: por una parte los agroquímicos,
por otra, las maquinarias. En el primer caso Fundamentalmente, y en forma crecien-
el campo argentino entró en la órbita de las te, el gobierno venía extrayendo una buena
grandes compañías internacionales de agro- parte de las ganancias producidas por la soja
químicos, fuertemente concentradas y que a través de la imposición de las retenciones
ofrecen en el mercado fertilizantes, herbici- a las exportaciones, que se cobraban en los
das, pesticidas e inocultantes para asegurarle puertos de embarque y de esa manera evita-
al productor el más alto rendimiento posible, ban al gobierno la necesidad de controlar a
aunque como contracara lo mantienen atado los productores en el campo. Estas retencio-
a un círculo de compra constante de insumos nes para fines de 2007 significaban más del
para mejorar su competitividad y, por lo tan- 30% del precio, lo que llevaba a las arcas

44 54
70 Revista de Geografía Norte Grande

oficiales 1.500 millones de dólares anuales. opositora al gobierno nacional y con un peso
Pero ante el aumento internacional del precio propio en las negociaciones políticas, aunque
de la soja y las necesidades de ingresos de sin relaciones muy definidas con los partidos
divisas, en forma sorpresiva el gobierno en políticos tradicionales (Barsky, 2008).
marzo de 2008 decretó un aumento de las
retenciones a más del 40% y determinó que Las consecuencias y las críticas
estas serían progresivamente mayores a me-
dida que aumentaba el precio internacional. al proceso
Esto generó un fuerte rechazo en los produc-
tores, a través de las diferentes asociaciones Un proceso de tanta amplitud y dinámica
que los agrupaban, que llevó a las distintas como la expansión sojera que hacia 2007 in-
asociaciones a reunirse en la llamada mesa cluía más de 70.000 productores que cultiva-
de enlace. Esta comenzó a presionar al go- ban unos 15 millones de hectáreas y produ-
bierno para que derogara el decreto e iniciara cían no menos de 47 millones de toneladas,
un proceso de negociación, sin embargo, cuya exportación significaba 15.000 millones
ante la falta de respuesta concreta decidieron de dólares, necesariamente debía generar
realizar una serie de paros de actividades y reacciones en la sociedad argentina, las que
cortar temporariamente algunas rutas (una están representadas en una confrontación
metodología que se inició en el país a me- entre interpretaciones diferentes sobre sus
diados de los 90 cuando grupos de desocu- consecuencias, tanto las ambientales como
pados, denominados piquetes, cortaban las las económicas y sociales. Con la aparición
rutas pidiendo por sus puestos de trabajo). Su en el 2008 de una nueva dimensión –la po-
capacidad de convocatoria se vio claramen- lítica– esta confrontación se hizo aún más
te cuando en un momento dado había más acentuada.
de 400 piquetes cerrando las rutas del país,
muchos de ellos espontáneos. A medida que Los temas alrededor de los cuales se han
el conflicto se alargaba, y para reforzar su producido las mayores controversias son: los
posición, el gobierno nacional iba tomando efectos del monocultivo sobre el ambiente, la
una actitud cada vez más contraria a la pro- sociedad y la economía, el potencial efecto
ducción sojera, llegando la propia Presidenta del uso de semillas genéticamente modi-
a calificar despectivamente a la soja como un ficadas y del glifosato y el problema de la
yuyo (nombre local dado a las malezas). La deforestación. A continuación se analizarán
confrontación continuó cada vez con mayor estos temas, contraponiendo las distintas po-
fuerza, y en ocasión de la celebración del 25 siciones.
de Mayo (cuando se festeja la revolución de
1810), mientras la mesa de enlace convocaba Los efectos del monocultivo
a 200.000 personas en Rosario, el gobierno
apenas pudo congregar 50.000 en la ciudad La aparición y posterior expansión de
de Salta, lo que indica la fuerza que había la soja en la región pampeana significó el
adquirido el movimiento del campo. Presio- congelamiento de la antigua alternancia de
nados por sus bases políticas, varios gober- ciclos agrícolas y ganaderos, reemplazados
nadores provinciales, legisladores nacionales por una agriculturización permanente y,
y muchos intendentes de pueblos y ciudades dentro de este proceso, una tendencia a la
adhirieron a la protesta. Al persistir la presión monoproducción generada por la alta ren-
por derogar el decreto, el gobierno se vio tabilidad relativa de la soja con respecto a
obligado a enviarlo al Congreso, para legiti- otras posibles producciones. Como cualquier
marlo y que tuviera fuerza de ley; finalmente otro cultivo, la producción constante de soja
el decreto fue rechazado, lo que obligó al sobre un mismo campo genera a la larga una
gobierno a anularlo. A partir de allí el cam- disminución selectiva de los nutrientes que
po pasó a ser un elemento importante en el más utiliza ese producto, lo que llevado a su
juego político nacional, dado que la cerrada extremo puede generar el agotamiento del
negativa del oficialismo a negociar con los suelo y la necesidad de agregar cada vez más
agricultores había generado un fuerte rechazo fertilizantes. Desde ese punto de vista, la ro-
en toda la región pampeana; de hecho, la tación con otros cultivos y la alternancia con
mesa de enlace se constituyó en una fuerza largos períodos de descanso siempre se ha

55 45
 Un mar de soja: la nueva agricultura en Argentina y sus consecuencias 71

tomado como la solución más adecuada. Sin la concentración de tierras, ha acelerado el

embargo –y este es un caso muy claro–, esa despoblamiento del campo y ha reducido el
posibilidad choca con dos elementos limitan- número de trabajadores empleados (GRR,
tes: primero, que durante varios años las ga- 2002; Teubal, 2006). En relación al éxodo
nancias por la producción sojera han sido tan rural, en realidad no está muy claro si la
diferenciales que muchos productores, aun soja ha iniciado o acelerado este proceso; el
sabiendo el daño que el monocultivo podía campo argentino, y también el pampeano,
generar en el suelo, siguieron produciéndola se ha venido despoblando desde por lo me-
continuamente; segundo, que la posibilidad nos la década del 30, cuando las ciudades
de rotación se hace más remota cuando bue- aparecieron como generadoras de mejores
na parte de los suelos productivos se trabajan condiciones de trabajo y servicios en los
bajo la forma del arriendo. El arrendatario sectores secundario y terciario, mientras que
capitalista, de acuerdo a su racionalidad, por esas condiciones en el campo no cambiaban
supuesto intentará que, en el periodo que o desmejoraban. Desde ese punto de vista, la
arrienda, los productos que obtenga sean los soja no inició el proceso y es discutible que
más rentables. lo hubiera agudizado, dado que ya en la dé-
cada de los 80 el número de pobladores rura-
Este efecto edafológico del monoculti- les dispersos era muy bajo. Por otra parte, los
vo ha sido señalado repetidamente por los pequeños y medianos propietarios, que han
críticos al proceso sojero (Pengue, 2000) y elegido arrendar sus campos a los producto-
sus promotores no han tratado de negarlo, res de soja (una solución racional teniendo
adoptando dos posiciones, la primera es que en cuenta el altísimo nivel de los arriendos),
el nivel de utilización de fertilizantes en la se trasladan a las ciudades pampeanas, en las
producción sojera es todavía muy bajo con cuales es evidente un efecto muy positivo del
respecto a países como Estados Unidos, lo ingreso de migrantes con una renta alta, a lo
que le daría a la elaboración cierto margen que se suma la instalación en esos pueblos y
antes de llegar a una situación crítica, y la ciudades de toda una cantidad de actividades
otra, más fatalista, es que en un país donde relacionadas directa o indirectamente con la
los productores no reciben subsidios esta- producción rural: servicios como talleres me-
tales que les permitan hacer cultivos más cánicos y empresas de computación, comer-
rentables, el mercado les impide hacer otra cio de insumos agrícolas, entre otros. Todo
cosa. En este tema se ve claramente la au- este conjunto de nuevas actividades ha ge-
sencia de capacidad regulatoria por parte nerado un renacimiento en esas localidades,
del Estado, ya que en Argentina el suelo es cuyos pobladores sin duda asignan al mágico
de propiedad privada y su manejo no está efecto soja.
sujeto a reglamentación alguna, sino a lo
sumo podría responder a las recomendacio- Con respecto al empleo, hay que tener
nes no obligatorias que se puedan hacer. en cuenta dos factores: uno es que el re-
Distinto es el caso del arriendo, que siendo emplazo de mano de obra por maquinarias
una transacción entre actores, puede ser viene sucediendo en el campo pampeano (y
regulada por el Estado (como lo han sido también en las otras regiones) por lo menos
históricamente los arriendos a pequeños pro- desde fines del siglo XIX, cuando las trillado-
ductores). Pero aquí aparece una segunda ras reemplazaron a los miles de trabajadores
incongruencia: el gobierno nacional, en su migrantes que empleaba la cosecha del trigo,
posición antisoja, no impulsa la aprobación en ese momento el principal producto de ex-
de una ley de arriendos (que hace años está portación (y que había tenido un proceso de
en el Congreso) dirigida a fijar un plazo expansión fulminante muy similar, en su con-
mínimo de arriendo (tres años) y obliga a la texto histórico, al de la soja) (Scobie, 1968).
rotación de cultivos. En pasos sucesivos se mecanizó la cosecha,
el arado, la siembra y el combate de las ma-
La predominancia de la soja ha genera- lezas, y cada vez los requerimientos de mano
do por parte de sus críticos dos cuestiones: de obra se reducían. En verdad, nadie podría
el éxodo rural y la reducción del empleo. pensar hoy que una producción masiva se
Estas opiniones dicen que la soja, por su podría hacer sin la ayuda de la mecaniza-
alto nivel de tecnificación y su tendencia a ción, y era evidente que, desde ese punto de

46 56
72 Revista de Geografía Norte Grande

vista, la soja no iba a producir una expansión peligroso para la población y la biodiversi-
de la demanda de trabajo. Pero, sin embargo, dad y que contaminaba el suelo y el agua.
algunos comentaristas apuntan a que no es Estas críticas mezclaron dos temas diferentes:
posible mirar la cadena de producción de la las características del producto y las conse-
soja sin considerar la totalidad de la misma, cuencias de su uso inadecuado, lo que en al-
y que si se considera el empleo total, los nú- guna medida debilitó el argumento. Sobre las
meros son considerablemente más altos que características del mismo, tanto el gobierno
si solo se toma en cuenta el eslabón agrícola como las corporaciones de agricultores y por
(Llach, 2004). supuesto las compañías productoras, señala-
ron que era un producto inocuo y que no se
La soja RR y el glifosato transmitía ni al suelo ni al agua una vez fu-
migado, pero en una típica situación de falta
Como se ha visto, uno de los factores de legitimidad de la ciencia como árbitro
que más ha dinamizado la expansión de la de este tipo de situaciones (Ozawa, 1996),
soja en Argentina es la rápida adopción por los críticos presentaron a su vez trabajos de
parte de la gran mayoría de los productores investigación donde se señalaba que el gli-
de las semillas genéticamente modificadas y, fosato podía tener consecuencias en la salud
en consecuencia, el uso del glifosato como y que sí se transmitía por los ecosistemas.
herbicida. En consonancia con la posición En una maniobra con claro sentido político,
adoptada por el ambientalismo internacional, el Ministerio de Defensa prohibió el uso de
en el país comenzaron a surgir críticos a esa ese producto en los campos de su propiedad,
adopción tecnológica, que se podría pensar pero la falta de pruebas contundentes hizo
en dos vertientes: una relacionada a la propia que la controversia no tuviera mayores resul-
semilla, la otra al uso del glifosato (Otero, tados entre los productores y no se tomaron
2008; Paul y Steinbrecher, 2003; Branford, medidas generales sobre el empleo de ese
2004). herbicida.

Las críticas a la semilla se centraron Si consideramos la actitud de los grupos

básicamente en los potenciales peligros críticos al proceso, es notable la diferencia
que podría tener la soja transgénica para que existe entre su capacidad de llegada al
la salud humana en el largo plazo y en la público en general (y sobre todo a las cla-
posibilidad de que la fuerza genética de ese ses medias), que por lo menos en Argentina
cultivo pudiera transmitirse a otras especies, tiende a considerar siempre como ciertas a
creando las supermalezas, resistentes a su las posiciones más pesimistas y catastróficas,
vez al glifosato (Pengue, 2005). Ante estas y el efecto que han tenido sobre los propios
críticas, los promotores de la soja advirtieron productores sojeros, que directamente no
que ese producto había sido permitido en el las han tenido en cuenta. Esta falta de diá-
país luego de un cuidadoso análisis por parte logo se basa en un factor que pareciera de
del organismo oficial certificador, que a más suma importancia: los críticos a la soja (una
de doce años de plena producción nunca se mezcla de grupos ambientalistas nacionales
habían advertido efectos nocivos en la salud e internacionales, investigadores científicos
humana y que tampoco se podía probar –sal- y representantes de pequeños productores y
vo en algunos casos aislados– que pudiera campesinos) no proponen ninguna solución
haber derivas genéticas de la soja a otras alternativa realista a los cientos de miles de
especies (Autores varios, 2005). El sector agricultores, transportistas, trabajadores en
estatal no intercedió en la disputa, aunque el los servicios y las industrias directamente
Ministerio de Agricultura respondió negativa- ligados a ese producto, por lo cual sus opi-
mente a una presentación de Monsanto con niones son tomadas como irreales o ideológi-
respecto a los derechos de uso de la semilla, camente sesgadas. Demonizar a la soja y sus
dando de ese modo respaldo explícito al productores no parecería ser un buen camino
producto. para solucionar los problemas que aparente-
mente se han encontrado.
El uso del glifosato también despertó
críticas entre los grupos ambientalistas, acu- Por su parte, también hay que tener en
sando a Monsanto de vender un producto cuenta que los grupos promotores de la

57 47
 Un mar de soja: la nueva agricultura en Argentina y sus consecuencias 73

producción sojera (corporaciones de pro- grandes superficies a sus dueños titulares y

ductores, grandes empresas productoras de aun en otras comprando tierras fiscales que
insumos) son muy poderosos y tienen acceso el Estado vendía, los grandes productores
a los medios masivos de comunicación: por pampeanos (y algunos locales) tomaron su
ejemplo, los suplementos semanales de temas control y desmontaron enormes superficies
rurales de los dos diarios de mayor importan- con el uso de maquinaria pesada. Esto no
cia en Argentina son evidentemente pro soja, solo produjo un efecto ambiental, sino tam-
y son esos mensajes los que llegan con más bién social, dado que muchas de esas nuevas
facilidad a los actores directamente involu- tierras estaban ocupadas desde hacía mucho
crados en la producción; se podría decir que tiempo por grupos aislados de campesinos e
ese mensaje se ha montado en el éxito de la indígenas que fueron expulsados. Varias de
producción. De la misma forma que el públi- sus organizaciones de base, así como ONG
co en general acepta sin mayores recaudos que los apoyaban protestaron fuertemente,
las posiciones más pesimistas, los que se han si bien nunca se llegó realmente a poder
beneficiado no están dispuestos a escuchar organizar una protesta consistente (Slutsky,
críticas. 2005).

La deforestación Fue allí cuando en el Congreso se co-

menzó a debatir una ley de manejo forestal,
Mientras la soja se mantuvo dentro de la que luego de mucha discusión se promulgó
región pampeana (un ambiente naturalmente a fines de 2007, pero recién se reglamentó
carente de árboles), la controversia sobre un año más tarde. Sin embargo, y sobre todo
su producción se centró en el tema de los en la provincia de Salta, los desmontes con-
efectos contaminantes de su producción. Sin tinuaban, amparándose en los permisos que
embargo, a medida que el cultivo se expan- la provincia había otorgado antes de la ley.
día hacia el norte, buscando tierras más ba- Finalmente, y frente a una presentación de
ratas, comenzó a aparecer un nuevo efecto, los grupos indígenas, en marzo de 2009 la
esta vez sobre el bosque nativo que cubría Suprema Corte emitió un decreto prohibiendo
buena parte de la Argentina subtropical. todo desmonte hasta que la provincia cum-
Hasta el momento no existía en el país un pliera con la ley en lo que respecta a generar
sistema realmente efectivo de regulación de un plan de ordenamiento territorial forestal
la deforestación, y la gran masa forestal del que marcara con claridad qué área y bajo
país –aún muy disminuida desde su exten- qué condiciones se podía eliminar el bosque
sión original– se mantenía como una reserva para dedicarlo a la agricultura.
importante de recursos naturales. Habían
sido relativamente pocos los cultivos que Si bien este tema fue objeto de mucha
competían con el bosque en el uso del suelo: promoción pública, salvo en muy pocos
el algodón en el Chaco, la yerba mate y el té casos la ley forestal no tuvo una reacción
en Misiones, la caña de azúcar y el poroto en abierta de las agrupaciones de productores,
el noroeste. Esto no significaba que el bosque aunque su presión fue muy evidente en el
se hubiera mantenido intacto, ya que su uso momento en el cual la ley se estaba deba-
como área de pastoreo y la explotación selec- tiendo y por el largo tiempo pasado hasta su
tiva de la madera lo habían degradado, pero reglamentación. No obstante, la aplicación
no eliminado totalmente. de la ley no significa que la expansión soje-
ra terminara: cumpliendo con lo pedido por
Pero la soja avanzó muy agresivamente la ley, las provincias del norte están mar-
sobre los remanentes del bosque, auspiciada cando no menos de 5 millones de hectáreas
muchas veces por los gobiernos provinciales como potencialmente disponibles para la
que extendían muy fácilmente permisos de producción agrícola, si bien no todas ellas
desmonte. Hacia 2007, la situación se estaba son potencialmente aptas para el cultivo de
agravando y por primera vez se podía notar secano.
un efecto ambiental claro relacionado con la
producción sojera. Aprovechando en algunos La discusión sobre la deforestación atrajo
casos situaciones dudosas de la tenencia de también la atención sobre los efectos terri-
la tierra, en otros comprando o arrendando toriales de la producción sojera en el norte

48 58
74 Revista de Geografía Norte Grande

del país, fundamentalmente sobre el noroes- Referencias bibliográficas

te. En esta región no existía una red densa
de localidades urbanas como en la región ADÁMOLI, J. y SOLBRIG, O. (coord.).
pampeana y la expansión agrícola produ- Agro y ambiente: una agenda compartida
jo una cierta modificación en la estructura para el desarrollo sustentable. Buenos Aires:
territorial: por una parte, la red de caminos Foro de la Cadena Agroindustrial Argentina,
se hizo más densa y aparecieron en lugares 2008. Disponible en Internet: [Link]
estratégicos algunos pueblos, como Las Laji- [Link]/[Link]
tas, que crecieron al concentrar las funciones
de servicios para la nueva producción; por Autores varios. La transformación de la
otra, en el noroeste la expansión se hizo en agricultura argentina. Ciencia Hoy, 2005, vol.
base a grandes unidades productivas, que no 15, Nº 87, p. 1-60.
solo empujaron la deforestación, sino que
también entraron en conflicto con los grupos AZCUY AMEGHINO, E. y LEÓN, C. La
campesinos y de pobladores originarios que sojización: contradicciones, intereses y de-
vivían en el medio rural sin poseer títulos le- bates. Revista Interdisciplinaria de Estudios
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Consideraciones finales BALSA, J. El desvanecimiento del mundo

chacarero. Transformaciones sociales en la
Todo indica que la soja llegó a la Ar- agricultura bonaerense 1937-1988. Buenos
gentina para quedarse y que en el futuro Aires: Editorial de la Universidad Nacional de
su predominio se extenderá aún más. Por Quilmes, 2006.
ejemplo, la prolongada sequía entre 2008 y
2009 redujo las posibilidades de siembra de BARSKY, O. y DÁVILA, M. La rebelión del
trigo, lo que lleva a los productores a vol- campo. Historia del conflicto agrario argenti-
carse todavía más a la soja. Por otra parte, no. Buenos Aires: Sudamericana, 2008.
después de la caída de precios por la crisis
internacional, los correspondientes a la soja BARSKY, O. y GELMAN, J. Historia del
han aumentado en forma sostenida, y China agro argentino. Buenos Aires: Grijalbo Mon-
se mantiene como un comprador muy activo. dadori, 2001.
La crisis política alrededor del “conflicto del
campo” no ha resultado en ninguna medida BISANG, R. et al. Un revolución (no tan)
para limitar la producción de soja y los gran- silenciosa. Claves para repensar el agro en
des productores parecieran afianzarse en su Argentina. Desarrollo Económico, 2008, vol.
posición. Si bien la expansión en Paraguay 48, Nº 190-91, p. 165-208.
y Bolivia fue promovida en un principio por
productores brasileños, hoy en día es común BISANG, R. y GUTMAN, G. Un equilibrio
que productores argentinos cultiven campos peligroso. Nuevas dinámicas en la produc-
en esos países y ahora también en Uruguay ción agropecuaria. Encrucijadas, 2003, vol. 3,
y que se generen joint ventures entre pro- Nº 21, p. 8-19.
ductores brasileños y argentinos con vista a
una expansión aún mas rápida del cultivo. BRANFORD, S. Argentina’s bitter harvest.
Desde el punto de vista territorial, todavía en New Scientist, 2004, vol. 182, Nº 2443, p. 1-4.
la región pampeana la soja podría avanzar
considerablemente sobre las tierras ganade- DROS, J. Manejo del boom de la soya:
ras y existe una reserva importante de tierras dos escenarios sobre la expansión de la
en el norte, si bien aquí la expansión podría producción de la soya en América del Sur.
generar conflictos tanto de tipo social como Washington: WWF, 2006. Disponible en
ambiental. El reinado de la soja, que ha Internet: [Link]/downloads/
puesto a esa república virtual al tope de las managingthesoyboomspanish_57b6.pdf
áreas productoras mundiales de alimentos,
pareciera no tener límites. GRAU, H.; AIDE, M. & GASPARRI, N.
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Nuevos conflictos ambientales mineros en Argentina.

El caso Esquel (2002-2003)

Mariana Walter
Instituto de Ciencia y Tecnología Ambientales, Universidad Autónoma de Barcelona
Edificio Cn. Campus de la UAB – 08193 Bellaterra. Barcelona
[Link]@[Link]

Fecha de recepción: 17/01/2008. Fecha de aceptación: 02/04/2008

Resumen
Desde el año 2003, se ha producido en Argentina un aumento en la conflictividad social de los proyectos mineros. El
artículo analiza el primer conflicto ambiental minero que instala en la agenda pública argentina el debate en torno de esta
actividad, en la ciudad de Esquel (2002-2003). Esta experiencia impulsa la organización de una red de comunidades
afectadas en todo el país. Se reconstruye el ciclo del conflicto: su inicio, sus puntos de inflexión, los actores, sus
percepciones y lenguajes de valoración, considerando lo que estuvo en juego en las diferentes etapas. El conflicto se
inicia con una serie de disputas en torno de la información y la percepción del riesgo que socavan la confianza de la
comunidad en el proyecto y sus impulsores. Se constituye así un movimiento vecinal que antepone al esquema
centralizado y poco participativo de evaluación del proyecto una lectura propia del mismo, expresando su postura en una
diversidad de lenguajes de valoración que no encuentran cabida en el proceso formal de toma de decisiones. En el
cierre, va tomando forma una interpretación estructural de sus orígenes, atribuidos a los esquemas de toma de decisión y
a la desigual distribución de beneficios propiciada por el marco normativo nacional, promotor de la minería.

Palabras clave: conflictos ambientales, minería de oro, lenguajes de valoración, incertidumbres científicas,
postmaterialismo, ecologismo popular.

Abstract
Since 2003, Argentina is experiencing an increasing amount of environmental conflicts related to mining projects. This
article analyses the first mining conflict that started a public debate about gold mining activities and its impacts, in Esquel
City (2002-2003). This experience led to the organization of a national network of affected communities. This article
studies the environmental conflict cycle: its beginning, stages, actors, viewpoints and languages of valuation, considering
the stakes at each stage. The conflict started with a dispute over the information and the risk perceptions that undermined
the communities’ trust in the project and its promoters. A local movement was constituted to oppose the centralized and
closed evaluation and decision-making scheme. The community developed an autonomous analysis of the project and its
impacts, expressing it through a variety of languages of valuation that could not be integrated in the decision making
process. Towards the end of the conflict, the structural foundations of the conflict are seen as the lack of local
participatory spaces and the unequal distribution of the benefits and burdens of mining activities promoted by the national
regulatory framework.

Key words: environmental conflicts, gold mining, languages of valuation, scientific uncertainties, postmaterialism,
environmentalism of the poor.

1. Introducción década de los 90 ha llevado a un incremento

continuado de las inversiones mineras que
El crecimiento de la economía mundial y la
hoy alcanza picos históricos. Argentina
reforma de los marcos normativos mineros
presenta un escenario particularmente
que tuvo lugar en la Argentina y la mayor
favorable a la inversión con un sistema
parte de los países latinoamericanos en la
tributario que permite tasas de retorno para
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proyectos mineros auríferos, que se ubican - ¿Cómo se desplegó el ciclo del

entre las más altas del mundo, sólo conflicto? (su inicio, sus puntos de
mejoradas por Sudáfrica y Chile (Prado inflexión, su cierre parcial),
2005). En el año 2002, las inversiones
- ¿Qué factores estuvieron en juego a lo
mineras alcanzaban los 175 millones de
largo del mismo? (¿información,
dólares, hacia el año 2006 esta cifra se
relaciones, intereses, valores y/o
incrementa en un 800% (CAEM 2008). Sin
estructuras?),
embargo, mientras el Estado impulsa la
minería como una “política de Estado” para el - ¿Qué actores se movilizaron y cuáles
desarrollo nacional, según declaraciones de fueron sus posturas, sus percepciones y
representantes del gobierno1, un número sus lenguajes de valoración?
creciente de comunidades se moviliza contra Cabe aclarar que el artículo analiza una etapa
estos proyectos aduciendo su del ciclo del conflicto ambiental Esquel que
incompatibilidad con el modelo de desarrollo aún no se ha resuelto y continúa latente en
local. Esquel.
Entre el año 2002 e inicios del 2003, tiene
lugar en Esquel, una ciudad cordillerana de la Conflictos ambientales: enfoques y
Patagonia argentina, el primer conflicto disputas en juego
ambiental que lleva a la agenda política
nacional la discusión en torno de la minería, Los conflictos ambientales son un tipo
sus impactos ambientales, sociales y particular de conflicto social y por lo tanto
económicos, así como la reivindicación del tienen un carácter procesual. Según plantean
derecho local de participar y decidir sobre la Alonso & Costa (2002: 125), es a lo largo de
introducción de esta actividad en la dinámicas de interacción (cooperativa o
comunidad. Esta experiencia impulsa conflictiva), generación de alianzas y
posteriormente la organización de una red adhesión a valores, que se generan disputas
nacional de comunidades afectadas por la en torno del control de bienes y recursos,
minería, facilitando la movilización de otras acerca de la contaminación, o más
comunidades en Argentina y en otros países. globalmente, sobre el poder de generar o
Como corolario de estas movilizaciones imponer ciertas definiciones de realidad.
vecinales, 4 años después, 6 (de 23) Además, en tanto oportunidades de
Provincias argentinas han prohibido la organización e interacción social, los
minería metalífera con uso de cianuro y un conflictos pueden conformarse en espacios
número creciente de municipios la está de aprendizaje social, donde se formulan y
restringiendo. reformulan las identidades colectivas
(Wenger 2002).
Ese proceso ilumina los múltiples factores
que impulsan el rechazo de las comunidades Estas características de los conflictos hacen
a proyectos que prometen mejoras de las preferible una aproximación que permita
condiciones sociales y crecimiento de las captar y analizar la emergencia y desarrollo
economías locales. El presente artículo se de los procesos sociales (Snow & Trom
propone dar cuenta de esta problemática 2002). En particular, este tipo de análisis
mediante el estudio del caso Esquel que se resulta relevante para identificar los contextos
desarrolla entre agosto del 2002 y marzo del y modalidades según los cuales los actores
2003, planteando los siguientes interrogantes: interpretan lo que está en juego y se
posicionan. Metodológicamente, esto supone
una doble aproximación, que de cuenta al
mismo tiempo de procesos y de momentos
(Johnston 2002).
1
Declaraciones del Ministro de Planificación Federal, Inversión
Pública y Servicios de Argentina, Julio De Vido
([Link]
&titpag=Noticias. Consultado el 12 de junio del 2007)
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extracción de recursos y riesgos de

contaminación para quienes el ambiente no
¿Ambientalismo “postmaterialista” o
representa un lujo post-material pero si la
ambientalismo popular?
base material de su sustento (Guha &
Los movimientos y conflictos ambientales han Martínez Alier 1997). Esta tesis señala que
sido estudiados desde diversas perspectivas. también en el Norte hay movimientos de
En sintonía con el planteamiento de Muradian “justicia ambiental” a cargo de minorías
et al. (2003) se identifican dos étnicas y sociales. Los conflictos mineros
aproximaciones sustancialmente diferentes. tienen una larga historia en América Latina,
Una, procedente de la politología o sociología previa al surgimiento de los NMS en el Norte
política de países desarrollados que analiza (Martinez-Alier 2001). No se trata de los
el surgimiento de estos fenómenos como el conflictos estudiados por Ulrich Beck (1996)
resultado de un cambio en los valores, y otra, que surgen de los riesgos e incertidumbres
gestada en el campo de la ecología política, de las nuevas tecnologías en los países ricos.
que identifica en los movimientos del Sur una En el Sur también existen dudas sobre la
defensa de los espacios necesarios para la seguridad de las tecnologías, pero las
vida. disputas van más allá al vincularse con la
Por un lado, las protestas por la protección defensa de los territorios donde la gente
del ambiente en los países desarrollados desarrolla sus vidas y forma sus sueños.
motivan una primera lectura de estos Desde esas aristas, los conflictos ambientales
procesos como la manifestación de una etapa pueden ser visualizados como una disputa en
de valores “postmaterialistas”. En la Europa torno del control del territorio donde
de los años 80´, los conflictos sindicales colisionan el “espacio económico” y el
pierden fuerza, señal de que las “espacio de la vital” (Sabatini 1996).
preocupaciones materiales (techo, comida, Estas disputas pueden expresarse en
sustento) se encuentran satisfechas y algunas oportunidades en términos de
comienza a valorarse otras dimensiones “no “justicia ambiental” que no debe entenderse
materiales” como el ambiente, la calidad de como una justicia por el ambiente per se, sino
vida, las libertades sexuales, los derechos como una reivindicación ante la injusticia en
humanos (Inglehart 1981, 1990). En este la distribución de los costos y beneficios de
marco, surgen partidos verdes, una parte de las actividades contaminantes (Dobson
la población participa en el movimiento 1998). La clave estaría entonces en la
feminista, pacifista, estudiantil. Estos relación que se establece entre una
movimientos comienzan a ser comunidad y su ambiente (Folchi 2001). No
conceptualizados por sociólogos europeos se trata de considerar el ambiente como un
como Nuevos Movimientos Sociales (NMS), bien de lujo, como algo superfluo, sino parte
un reflejo de nuevas preocupaciones post- de un sistema social complejo, donde
industriales (Pichardo 1997). A diferencia de cuestiones físicas, culturales, sociales,
las categorías ideológicas previas, como la económicas, cognitivas, se articulan
clase obrera y la lucha de clases para el determinando esa relación particular, propia
marxismo, los NMS son caracterizados por el de ese lugar y ese momento histórico
pluralismo de valores e ideas, su orientación (Norgaard 1984).
pragmática y la propuesta de reformas
En el campo de la mediación también se ha
institucionales que amplíen los sistemas de
desarrollado una aproximación a los
participación en decisiones de interés
conflictos teniendo en cuenta sus posibles
colectivo (Melucci 1994).
orígenes. Christopher Moore (1989), elabora
Por su parte, la tesis del “ecologismo de los una clasificación sobre los diversos orígenes
pobres” plantea que existe una corriente de que puede tener un conflicto: información,
movilización en el sur nacida de diversos relaciones, intereses, valores y estructura. No
conflictos ambientales producidos por el se trata de una clasificación rígida, sino de la
crecimiento económico, que conlleva identificación de ciertas dimensiones
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recurrentes que pueden convivir y permiten de una unidad común de medida entre
una mejor aproximación al entendimiento de valores plurales, concepto que se contrapone
las disputas. a las aproximaciones reduccionistas, como la
monetaria, al determinar los valores en juego
Por un lado, la disputa referida a la
en una decisión (Martinez-Alier et al. 1998).
información se produce cuando existen
Es decir que existen percepciones culturales
desacuerdos sobre las fuentes, el análisis o la
que se expresan en lenguajes de valoración
interpretación de la información. Puede
diferentes (estético, moral, ambiental,
deberse a una carencia de información o
económico, social, cultural, etc.) que no son
técnicas de recolección, que hacen que lo
comparables en una misma escala de valor.
recogido sea incompatible. Las relaciones
pueden ser eje de conflicto cuando el
conflicto nace de la desconfianza, la falta de
2. Metodología y materiales
credibilidad o la duda sobre la integridad de
otras partes. La confianza es un elemento Con el propósito de dar cuenta del ciclo del
central en los procesos de toma de decisión y conflicto Esquel, sus actores, percepciones y
participación, entendida como la voluntad de valoraciones, se utilizaron diversas fuentes de
un actor de delegar en la competencia y información. En una primera etapa, que tuvo
discreción de otros para gestionar el riesgo lugar durante el conflicto, en febrero de 2003,
en su lugar, tanto en referencia a los otros se recopilaron documentos de difusión,
actores como a las autoridades públicas que gacetillas de prensa, comunicaciones
toman las decisiones. En este sentido, la personales, recortes periodísticos y tomaron
confianza es dinámica y puede cambiar en la apuntes personales de las asambleas y actos
interacción con los otros actores. Si existe públicos (Walter 2006). En una segunda
poca confianza en los tomadores de etapa, a comienzos de 2006, se realizaron
decisiones, es probable que los ciudadanos entrevistas y se llevó a cabo un análisis
aumenten su participación a los efectos de exhaustivo de fuentes periodísticas locales y
asegurar la protección de sus intereses nacionales entre abril de 2002 y marzo de
(Trachtenberg & Focht 2005). 2003. En una tercera etapa, durante los
primeros meses de 2007, se completó la
Por su parte, los conflictos de intereses se
selección de materiales del caso, relevó la
expresan como disputas sobre posiciones,
información acerca de la legislación y nuevos
pero por detrás de ellos se dirimen
conflictos mineros. Asimismo, se identificaron
necesidades, temores y preocupaciones que
y sistematizaron notas periodísticas en los
podrían ser contrapuestas. En efecto, este
diarios nacionales, sitios de Internet
tipo de conflictos puede adoptar una dinámica
involucrados en el debate minero a nivel
violenta cuando los intereses son
nacional (Secretaría de Minería, Asambleas
incompatibles entre sí. Conflictos
Vecinales, medios de difusión minera) y las
estructurales se producen cuando hay límites
sentencias judiciales vinculadas con el
físicos, Institucionales o formales que impiden
conflicto de Esquel. La información recogida
a los diferentes actores resolver sus
permitió construir una matriz en la cual se
demandas. De no levantarse esta limitación,
registraron cronológicamente las acciones por
el conflicto será recurrente.
tipo de actor con la finalidad de describir y
Un conflicto en torno de valores se vincula analizar el ciclo del conflicto ambiental, que
con una disputa en torno de distintos se convirtió en un marco orientador de la
sistemas de creencias. Se ha sostenido que investigación. Es decir, que a diferencia de
donde existen conflictos ambientales otros análisis de conflictos mineros (p.e.
irresolutos, seguramente no sólo se dirime Muradian et al. 2003), aquí se elabora una
una discrepancia en torno a un único sistema periodización capturando cómo los actores
de valoración sino una inconmensurabilidad emergen y cambian sus posiciones a lo largo
en la valoración (Martinez-Alier 2001). Se del ciclo del conflicto.
entiende por inconmensurabilidad la ausencia

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3. El conflicto ambiental Esquel La Ciudad de Esquel y la explotación del

oro
La legislación minera en Argentina
Esquel se localiza en la Provincia Patagónica
En los años 1980, luego de una década de
de Chubut, ubicada a 1900 km de la capital
inestabilidad política en América Latina y con
argentina. Es el asentamiento cordillerano
el objetivo de promover el crecimiento
más importante de la Provincia, con la mayor
económico y reducir las abultadas deudas
infraestructura de transporte, servicios y de
externas, se impulsa un proceso de reformas
equipamientos educativos de la región.
de liberalización del mercado, donde la
Esquel es un centro de atracción de
minería ocupó un lugar importante (Haselip &
migraciones rurales y de otros puntos del
Hilson 2005). A través de diversos incentivos
país, lo que se refleja en un crecimiento del
otorgados por el Banco Mundial, se reformula
22% entre el año 1991 y 2001, momento en
la regulación y promoción de la actividad
que la población se estima en 28.089
minera, con importantes incentivos y
habitantes. Tradicionalmente, las actividades
reducciones fiscales a la inversión privada
económicas de Esquel se vincularon a su
(Morgan 2002). Estas reformas,
carácter de centro administrativo y de
privatizaciones y mejoras de las condiciones
actividades agropecuarias regionales. En
de crédito al sector privado que tuvieron lugar
estas últimas décadas, se fue consolidando
en Chile, México, Argentina, Perú, Brasil y
también la actividad turística, con la práctica
Venezuela, han llevado a que esta región
de pesca deportiva, un centro de actividades
experimente el crecimiento más significativo
de montaña y esquí y la cercanía al Parque
del sector minero que ningún otro mercado
Nacional Los Alerces, reserva protegida de
emergente ha tenido en los últimos 10 años
lagos y bosques entre los que se encuentran
(Haselip & Hilson 2005).
ejemplares milenarios de alerces.
Desde la promulgación en 1993 de la ley
Durante los años 80 y 90 las actividades
Nacional Nº 24.196 de Inversiones Mineras,
tradicionales de Esquel entran en crisis.
se aprueban diversas normativas
Aspectos climáticos desfavorables, la caída
complementarias que amplían los beneficios
del precio de la lana se suma a un proceso de
e incentivos para el desarrollo de proyectos
reforma estructural y recorte presupuestario a
mineros. Se destacan, entre los beneficios a
nivel nacional y provincial que pone en jaque
la actividad, la estabilidad fiscal y cambiaria
la economía local. A fines de los 90, Esquel
por 30 años, la devolución del IVA, la
se enfrenta a una crisis social y económica,
exención de diversos gravámenes a la
con un 25% de desempleo y el 20% de la
producción, importación de maquinaria y
población en condiciones de pobreza (INDEC
exportación de minerales etc. Para unificar la
2002).
normativa nacional, en el año 1993 se
aprueba un Acuerdo Federal Minero, -suscrito Desde 1997, año en que se descubre el
entre las Provincias y el Estado Nacional- que yacimiento aurífero cercano a Esquel, se
restringe la aplicación de gravámenes inician las actividades de exploración y, en el
locales, ratificando las ventajas otorgadas. 2001, se anuncia el descubrimiento de
Las Provincias no pueden fijar regalías que alrededor de 3 millones de onzas de oro.
superen el 3% sobre el valor de “boca de
A comienzos del 2002, en un contexto de
mina” del mineral extraído y los Municipios no
crisis social y económica, con niveles
pueden cobrar tasas municipales, impuesto a
históricos en el precio del oro en el mercado
los sellos o crear nuevas cargas a la actividad
internacional, la empresa norteamericana
minera.
Meridian Gold (MG) anuncia su interés en
invertir en el proyecto minero Cordón Esquel.
La compra por 270 millones de dólares, se
concreta en julio siguiente en la capital
provincial.

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Conjuntamente con los anuncios de la llegada imaginario de minería artesanal, sin uso de
de MG, desde el Gobierno Provincial se sustancias tóxicas:
publicita la cercana presentación del Informe
de Impacto Ambiental (IIA) y realización de
una Audiencia pública, asegurando también “Muchos veíamos a la minería como pico,
que la explotación “comenzará a ejecutarse a pala y casco con lucecita. Es a partir de ahí
principios del año próximo” (Secretario de que se empiezan a generar algunos planteos
Producción, Diario El Oeste, 12/07/02). El de algunos vecinos”
cuadro 1 sintetiza las principales (Entrevista, Vecino).
características del proyecto minero que se
dan a conocer con la presentación del IIA, 2
meses después. A los efectos de presentar a la comunidad
local las características del nuevo proyecto
minero, la autoridad de control en materia de
El cianuro y la comunidad minería de la Provincia, la Dirección provincial
Las primeras precisiones sobre el proyecto de Minas, organiza un ciclo de conferencias.
minero, ya presentado en la instancia Si bien algunos profesores de la UNSJB y
nacional y provincial, llegan finalmente a Organizaciones de Esquel alzan
Esquel. Allí no se registran antecedentes de tempranamente la voz de alarma ante el
minería de gran escala, sin embargo es enfoque centralizado, poco participativo con
interesante volver sobre una experiencia que se presenta el proyecto minero (Pizzolón
próxima que estuvo como telón de fondo en 2003), el tema se vuelve abiertamente
las primeras observaciones al proyecto conflictivo a partir de un evento de la
minero. Se trata de la construcción de la campaña de comunicación oficial.
Represa Hidroeléctrica Futaleufú que había Una conferencia sobre las características del
generado importantes expectativas en la cianuro dictada por un representante de la
mejora en las condiciones de vida y precio de empresa Du Pont, futura proveedora de
la electricidad, que nunca se vieron Meridian Gold, desencadena la participación
cumplidas. Entrevistas a vecinos realizadas de dos profesoras de química de la
para este trabajo y otros estudios (UATA Universidad. Un cuestionamiento sobre la
2002), dan cuenta del desconocimiento calidad y seriedad de la información
general sobre lo que significa un presentada, así como la desconfianza en el
emprendimiento minero a cielo abierto. En proceso de difusión impulsado por la
efecto, las imágenes iniciales remiten a un

Cuadro 1: Características del proyecto Cordón Esquel

- Supondría un incremento del PBI Provincial de hasta 4,6%, con un ingreso por regalías mineras
anuales de aproximadamente 981.253 USD (el 3,9% de la recaudación de impuestos provinciales).
- A nivel local se estima que se generarían alrededor de 300 puestos de trabajo directos y 1200
indirectos.
- La vida útil del proyecto se estima en 8-9 años.
- Sería una mina de tajo a cielo abierto. La ley promedio de los minerales se estima en 10 g/t para
oro y 17 g/t para plata.
- Durante su vida útil se producirían 12 millones de toneladas de mineral (oro y plata) y 130 millones
de toneladas de roca estéril, utilizando 180 toneladas de cianuro mensuales.
- La técnica de extracción sería por lixiviación de cianuro en tanque cerrado con la construcción de
una escombrera para la disposición final de las colas cercana al tajo de la mina.

Fuente: Informe de Impacto Ambiental, Minera el Desquite, octubre 2002.

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Dirección de Minas, las motiva a construir un El controvertido Informe de Impacto

canal de información alternativo con otra Ambiental
evaluación técnica sobre el cianuro y sus
La presentación del IIA del proyecto minero, a
riesgos.
fines de octubre, constituye un nuevo punto
de inflexión en el conflicto. En primer lugar,
por la dificultad para acceder al documento.
Era una cachetada al conocimiento, una
Ante la solicitud de distribuirlo más
cachetada al pueblo, porque era decir “yo les
ampliamente, la empresa se niega aduciendo
digo estas cosas y ustedes las creen porque
secreto industrial en su contenido. En
son tontos”.
segundo lugar, comienzan a trascender
(Profesora de química de la UNSJB) evaluaciones que señalan que el informe es
insuficiente y contiene diversas
inconsistencias. Sin embargo, desde el
Esta primera disputa en torno de la gobierno provincial se continúa respaldando
información, da también cuenta del el proyecto y el cumplimiento del cronograma
sentimiento de desconfianza frente a la original de audiencia pública e inicio de obras.
empresa y el gobierno que se va gestando.
En ese clima, diversos actores locales
Cabe aclarar que las profesoras de química (Concejo Deliberante, Organizaciones
no son expertas en minería, pero tienen locales), Provinciales (Defensor del Pueblo de
saberes y recursos que les permiten llevar la Provincia, Legislatura Provincial) y
adelante un proceso autónomo de análisis y Nacionales (Defensor del Pueblo de la
aprendizaje. En ese marco, recopilan Nación) solicitan la postergación de la fecha
información que es volcada en documentos de la Audiencia pública argumentando que
de difusión, organizan charlas en colegios e una ponderación adecuada del IIA requiere
instituciones, circulan informes por correo de más tiempo. Ese pedido es desestimado
electrónico y ganan visibilidad con la reiteradamente desde el Gobierno Provincial
invitación de un canal local para hacer una aduciendo que el IIA es un documento
exposición pública de sus informes que luego técnico, destinado a especialistas y no a
se retransmite regularmente. Convierten así vecinos que no pueden comprender su
las supuestas certidumbres de los expertos contenido.
oficiales en incertidumbres cuestionables.
En esa instancia, se pone en tela de juicio,
El 15 de octubre de 2002, se anuncia la una vez más, la transparencia de la empresa
presentación del Informe de Impacto y el rol del gobierno en la supervisión de la
Ambiental (IIA) y la realización de la calidad del informe de impacto y más
audiencia pública un mes después, mientras ampliamente su credibilidad como agente de
se continúa proyectando el inicio de la control. Ante la premura por iniciar la
explotación para comienzos del 2003. En ese explotación, ante la falta de espacios
contexto, se va tejiendo un consenso entre participativos locales, el proyecto fue
las diferentes organizaciones y sectores de la paulatinamente visto como una imposición. El
comunidad acerca de la necesidad de ampliar tema deja de ser la calidad del Informe, sino
la información sobre el proyecto, sus que el meollo de la toma de decisión sea su
impactos y riesgos, así como generar aprobación.
espacios de participación local donde articular
las dudas y preocupaciones. Lentamente, se
empieza a cuestionar la legitimidad del propio La Asamblea de Vecinos
procedimiento de decisión vinculado a la
En un momento de creciente y contradictoria
aprobación del IIA.
información que circula en la comunidad
sobre el proyecto minero, sus impactos,
riesgos y beneficios, así como la inminente
realización de Audiencia pública, se
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organizan reuniones de intercambio y En el seno de la AVA, se fue definiendo y

discusión, primero en círculos de conocidos, construyendo una problematización del
luego en asambleas vecinales. Las nuevas proyecto. En un primer momento, la principal
tecnologías de comunicación tienen un rol preocupación se centra en los riesgos del uso
central en los procesos de aprendizaje que se del cianuro y en el impacto en las fuentes de
van dando en la comunidad. El correo agua (un recurso escaso en la región). Luego,
electrónico e Internet son herramientas clave la circulación de información y experiencias
tanto en la búsqueda y circulación de de otras comunidades latinoamericanas,
información, como en la generación de redes como Tambogrande en Perú, contribuyen a la
de contactos con movimientos de otros sitios emergencia de nuevos planteos sobre los
del país y del mundo. impactos del proyecto en la sociedad local y
su entorno. Las transformaciones del
Las primeras asambleas se convocan
ambiente natural y nuevos riesgos como
informalmente, a fines de octubre, en una
accidentes, contaminación y lixiviados ácidos,
escuela local donde se reunían los Docentes
se suman a preocupaciones sobre el impacto
Autoconvocados, un movimiento
de la minería en las actividades económicas
reivindicativo sectorial previo que tuvo un
locales. Asimismo, las noticias sobre
importante rol al transmitir las pautas
múltiples proyectos mineros en la región,
organizativas iniciales. En las primeras
suman la preocupación sobre el futuro de los
reuniones vecinales no existe un consenso en
Parques Naturales y el respeto por los
torno del proyecto o la minería, se trata sobre
derechos territoriales de las comunidades
todo de un espacio de intercambio de
Mapuches próximas a los yacimientos.
información e inquietudes donde confluyen
posturas muy diversas. Algunos quieren En este marco de amplio debate vecinal
informarse, otros ya expresan lecturas críticas sobre el proyecto, la imposibilidad de articular
y otros consideran beneficiosa la realización las preocupaciones y diferencias en el
del proyecto si se aseguran los controles proceso de toma de decisión, que los ignora,
adecuados (Pizzolón 2003, Zuoza 2005). A lo motiva la adopción de una lectura más
largo de varias reuniones deliberativas, se compleja y política sobre el proyecto. Es
examinan datos sobre la actividad minera, ilustrativo que en momentos del plebiscito se
sus características y antecedentes en el incorporara en las actividades y marchas
mundo. vecinales la consigna “que se vayan todos”,
un lema asociado a la intensa movilización
A mediados de noviembre, luego de un
ciudadana que en la crisis nacional del 2001
período de análisis y discusión, una
condensó la pérdida de confianza y
Asamblea de 600 vecinos vota
credibilidad de la clase política.
unánimemente por posicionarse contra el
proyecto minero, conformando así la Ante la urgencia por expresar públicamente la
Asamblea de Vecinos Autoconvocados (AVA) oposición al proyecto minero y evitar la
por el No a la Mina. Esto sucedía cuando la realización de una audiencia pública, el AVA
realización de la Audiencia pública era formula una serie de estrategias para detener
inminente, el IIA muy cuestionado y el su avance y promover un modelo de
Gobierno Provincial ignoraba los reiterados desarrollo local sin minería. Estas estrategias
pedidos de postergación. En la AVA se reflejan también la heterogeneidad del
instala la idea de que la Audiencia pública es movimiento donde conviven profesionales -en
una formalidad para legitimar un proyecto ya química, geografía, medicina, periodismo,
aprobado. Más allá de su heterogeneidad, y a derecho y docentes-, así como vecinos y
diferencia de otro tipo de organizaciones referentes de barrios marginales de la
locales, la AVA logró constituirse en un Ciudad. En ese marco, se presenta una
espacio de deliberación de un amplio sector acción de amparo ambiental que motiva la
de vecinos críticos al proyecto que lidera en suspensión de las actividades de la mina en
los meses siguientes la construcción de un el mes de febrero, se formulan anteproyectos
frente de oposición a la mina. para normativas municipales y se inicia una
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campaña para involucrar en el conflicto a sobre los posibles impactos del cianuro y
diferentes Instituciones y Organizaciones otros factores, y la decisión era urgente.
nacionales e internacionales que legitimen y
La lógica oficial suponía que si los no
difundan la postura vecinal, balanceando el
especialistas (incluidas docentes
poder en el conflicto.
universitarias) tuvieran mejor información,
Las actividades que más simbolismo cobran llegarían a las mismas conclusiones que los
son las marchas que con el tiempo y la expertos. Hay diversas razones para que la
creciente participación local se transforman percepción pública del riesgo de las
en un espacio de expresión para sectores comunidades no siempre coincida con los
muy diversos que sin participar en la AVA se juicios de los expertos y técnicos
oponen al proyecto minero. profesionales (Dietz et al. 1989).

Valoraciones e intereses en pugna El Plebiscito local: un nuevo

procedimiento de decisión
El surgimiento de la AVA modifica el
escenario político. En el mes de diciembre, En un clima de creciente tensión local, el
son cada vez más las voces (de técnicos Concejo Deliberante finalmente aprueba a
locales y provinciales) que se expresan sobre comienzos de febrero de 2003 las tres
las fallas del IIA presentado por la Meridian ordenanzas impulsadas desde la AVA:
Gold. Por ejemplo, la Cooperativa de Agua de
- La prohibición del uso de cianuro en el
Esquel presenta un informe, elaborado por
ejido de Esquel (revocada por el alcalde
peritos, que sostiene la falta de estudios que
por su posible colisión con las leyes
aseguren que la explotación minera no
nacionales),
dañará las fuentes de agua potable de la
ciudad (Díaz 2002). La creciente presión de la - La derogación de la adhesión Municipal
sociedad local y de diversas Instituciones a la ley 24.196 de Inversiones Mineras y
(Defensorías del Pueblo, Legislatura a la ley 3866 de adhesión provincial por
Provincial y Concejo Deliberante) motivan la “atentar contra el perfil turístico y los
primera postergación de la Audiencia pública. intereses de la comunidad local”,
El 4 de diciembre, fecha en que tendría que - La convocatoria a un referéndum
haber tenido lugar el evento, la AVA organiza popular sobre el emprendimiento minero
una movilización, símbolo del primer logro de (no vinculante).
la oposición. Desde ese día, cada 4 de mes
se realizan movilizaciones públicas en La aprobación de estas normativas y en
repudio al proyecto. particular el llamado a votación popular por el
SI o NO a la Mina para el 23 de marzo
En este clima de polémica, el Gobierno siguiente plantea un cambio en la dinámica
provincial refuerza el discurso de apoyo al del conflicto.
proyecto minero en la medida que se asegure
su viabilidad técnica. Se minimiza la En primer lugar, el referéndum coloca en el
influencia de un movimiento vecinal que se centro del escenario político el nivel local y la
asocia con posturas irracionales o cargadas opinión vecinal que hasta ese momento se
de intencionalidad política. La clave de la mantienen al margen del proceso oficial.
argumentación del gobierno es la existencia Estas normativas dan cuenta de un esfuerzo
de una racionalidad técnica inaccesible a los para generar un espacio para la expresión de
no-expertos. La situación, sin embargo, los intereses y valores locales, ponderando el
requería debates públicos sin exclusión (en valor de la democracia local por encima de
un típico proceso de aplicación de “ciencia otros criterios de decisión, como los
postnormal”, Funtowicz & Ravetz 1993) ya económicos.
que había incertidumbres y hasta ignorancia El Alcalde de Esquel que en momentos
previos se alineaba junto con el Gobierno
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Provincial en el apoyo al proyecto cambia de Entre las tareas de información, la visita de

postura comprometiéndose a respetar el un activista y documentalista peruano facilita
resultado del plebiscito. Aunque más adelante la circulación de un documental sobre los
matiza el alcance de la votación local y aclara impactos de la actividad minera en Perú y la
que la detención del proyecto depende de las experiencia del derrame de mercurio de
Autoridades provinciales y nacionales que Choropampa en Yanacocha. En la
fiscalizan la actividad. Por su parte, desde el movilización de cierre de campaña estuvieron
Gobierno provincial y sectores mineros, se presentes más de 6000 manifestantes.
cuestiona el derecho de Esquel de decidir
A pocos días de la votación, un canal local
sobre la explotación de un recurso provincial
muestra imágenes donde se ve un arroyo
y de formular normativas que modifican las
“amarillo” cuya naciente se encuentra junto a
reglas de juego.
perforaciones de la mina. Mientras técnicos
El llamado a referéndum polariza los sectores de MG afirman que se trata de un fenómeno
a favor y en contra del proyecto. El centro de natural, profesionales y guías de montaña
atención deja de estar en las Instituciones y el locales lo niegan. Este hecho copa la escena
Gobierno para pasar a los 20.000 pública en momentos previos a la votación.
esquelenses que deben votar.
El 23 de marzo tiene lugar entonces el
La campaña del Sí a la Mina incorpora plebiscito, con la participación del 75% de los
organizaciones locales como la Unión de 20.000 votantes convocados. El resultado es
Trabajadores de la Construcción de Esquel, de un 81% por el “No a la Mina”. En los días
la Cámara de Comercio local con el apoyo de siguientes la empresa y gobierno provincial
la empresa minera, sectores mineros anuncian la interrupción de los trabajos, el
nacionales y algunos sectores políticos. Concejo Deliberante local prohíbe la minería
Reivindican la generación de empleo y el con lixiviación de cianuro en Esquel y se
desarrollo de Esquel como ejes de una aprueba en la Legislatura Provincial una
amplia campaña de comunicación (prensa, prohibición a la minería a cielo abierto con
radio, televisión y envío puerta a puerta de lixiviación de cianuro. Esto da cuenta del
folletos). Organizan charlas y actividades en cierre del ciclo del caso estudiado, aunque la
los barrios más pobres de la Ciudad y una empresa minera continúa en Esquel y
conocida banda de música popular preside el anuncia en su sitio de Internet que “continúa
acto de cierre. evaluando todas las opciones relacionadas
con este proyecto para resguardar de mejor
El No a la Mina, liderado por el AVA, tiene el
manera los intereses de los accionistas”2.
apoyo de Organizaciones ambientalistas
(regionales, nacionales, internacionales), Entre las diversas interpretaciones sobre lo
Comunidades Mapuches de la zona, sucedido en Esquel, pocos meses después
Pequeños Comerciantes locales y referentes MG contrata a una consultora para identificar
de partidos políticos. Asimismo el AVA suma las razones del conflicto. Centralmente, las
el apoyo de Organizaciones internacionales conclusiones apuntan a la inadecuada
como Greenpeace y el Mineral Policy Center información y comunicación que se estableció
que financian la visita de un hidrogeólogo entre la comunidad y la empresa, y a su
norteamericano experto en minería que estrecha relación con el Gobierno Provincial
informa acerca de los riesgos del cianuro y en un momento de baja credibilidad de las
las deficiencias del IIA. El mismo experto Instituciones políticas en Argentina (BSR
había realizado una tarea similar en el 2003). Desde el Gobierno Nacional, se
conflicto de Tambogrande. Greenpeace percibe lo ocurrido como un caso puntual,
colabora también con la campaña mediática donde se responsabiliza a la empresa por el
del No a la mina. modo de comunicar el proyecto y se descarta
que lo ocurrido deba modificar el proyecto
En sus comunicaciones el AVA destaca los
nacional de desarrollo minero.
impactos y riesgos del proyecto minimizando
sus posibles beneficios sociales y de empleo. 2
[Link]. Consultado el 15 de enero del 2008
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un movimiento de justicia ambiental. La

comunidad se moviliza contra la desigual
Redes de Comunidades y leyes mineras
distribución de los costos y beneficios, así
En noviembre del 2003, a pocos meses de como la centralización y exclusión local de los
haberse celebrado el plebiscito en Esquel, en mecanismos de decisión previstos en el
Buenos Aires se reunieron representantes de marco minero. En el balance de la
comunidades de 6 provincias argentinas que comunidad, los riesgos sobre el ambiente no
se oponen a los proyectos mineros en sus son aceptables, ya que se trata de un
localidades, conformando la Red Nacional de elemento central para la sociedad, pero sobre
Comunidades Afectadas por la Minería. Su todo porque asegura el acceso al agua
finalidad es “la coordinación de la lucha potable, un recurso escaso y muy valorado en
contra el saqueo y el ecocidio en puerta que la región.
es avalado por la actual legislación minera”.
Desde otra perspectiva, el análisis del ciclo
La Red identifica el origen de los conflictos
del conflicto revela un desplazamiento de los
mineros en la leyes que los impulsan, las
ejes de la disputa (información, relaciones,
desmesuradas ventajas a la inversión privada
intereses, valores o estructuras) a medida
minera por sobre el derecho a la participación
que el mismo se despliega. En efecto, el
y decisión local. En los meses siguientes, se
conflicto se inicia con una polémica en torno
fueron gestando nuevos movimientos
de la calidad de la información y las
vecinales en diferentes puntos del país. La
evaluaciones técnicas sobre el cianuro y sus
mejor forma de dar cuenta sus resultados es
riesgos. Tiene lugar una crisis de confianza
examinar su reflejo en las siguientes
en los expertos oficiales y la difusión de
prohibiciones a la minería a cielo abierto y
versiones contradictorias sobre los riesgos e
con uso de sustancias tóxicas que se
incertidumbres del proyecto motiva la
aprobaron en las Provincias argentinas de
emergencia de nuevos actores. La disputa
Chubut (3/2003), Río Negro (7/2005), La
pierde así su carácter técnico para
Rioja (3/2007), Tucumán (3/2007), Mendoza
establecerse como un espacio de expresión
(6/2007) y La Pampa (9/2007).
de valores e intereses locales hasta entonces
excluidos del proceso. Finalmente, el
4. Discusión y conclusiones cuestionamiento se enfoca en las limitaciones
estructurales del marco regulatorio minero,
En una ciudad con un cuarto de la población sus procedimientos de toma de decisión y su
desempleada y un 20% en situación de lógica distributiva. Así, a lo largo del ciclo del
pobreza, ¿qué impulsa a la comunidad de conflicto tiene lugar un proceso de
Esquel a oponerse a un proyecto que podía aprendizaje y organización de la acción
estimular el desarrollo local? ¿Se trata de un colectiva que fue modificando el punto de
conflicto provocado por la mala estrategia de vista de los vecinos sobre lo que estaba en
comunicaciones de la empresa o el gobierno, juego en el conflicto, llevando a la detención
de un conflicto nacido de la debilidad del proyecto.
coyuntural de las instituciones estatales
argentinas, o de valores post-materialistas La cuestión de la confianza y la credibilidad
según los cuales el ambiente es un lujo que entre los actores se plantea muy
no se debe afectar? tempranamente en el conflicto. Podría
argumentarse que ello se debe a que la
En primer lugar, para caracterizar el tipo de disputa se desarrolla en un momento de crisis
conflicto que tuvo lugar en Esquel se pueden económica y de desprestigio de los partidos
adoptar dos perspectivas. Si se analiza el políticos argentinos, aspecto que ha sido
escenario en la instancia final del ciclo, enfatizado por otros estudios de conflictos en
cuando madura una lectura que apunta a los América Latina (Sabatini 1996, Muradian et
marcos legales y mecanismos de toma de al. 2003). Sin embargo, la AVA no adopta una
decisión como los orígenes estructurales del postura crítica de los partidos políticos (como
conflicto, el AVA puede caracterizarse como la reflejada en la consigna “que se vayan
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todos”) hasta momentos muy avanzados del ambiente (las fuentes de agua, el medio
conflicto, cuando percibe un claro desinterés natural y urbano), la cultura local y su relación
por la creación de los espacios de con el entorno natural, así como el derecho a
participación que reclamaba. participar en las decisiones sobre proyectos
que la involucran y la (desigual) distribución
En segundo lugar, el análisis del caso Esquel
de costos y beneficios propiciada por el
pone de manifiesto que tras el conflicto se
marco normativo minero. Desde este grupo
dirimen visiones muy diferentes sobre lo que
de actores las definiciones del proyecto no
está en juego con el proyecto. Es posible
son sólo técnicas y económicas, existen otros
identificar la formación de dos grupos de
lenguajes de valoración también legítimos:
actores que apelan a lógicas y lenguajes de
confianza, ética, cultura, democracia local,
valoración diferentes e inconmensurables,
salud, equidad y justicia.
que al no encontrar espacios apropiados para
articularse incrementan la tensión y la En tercer lugar, el caso estudiado permite
desconfianza reinantes. reflexionar sobre el rol de los espacios de
participación y mecanismos de toma de
Por un lado, un grupo de actores compuesto
decisión en los conflictos ambientales. Que la
por miembros del gobierno local, nacional y
resolución (temporal) del conflicto se haya
provincial, representantes del sector minero,
logrado mediante un referéndum da cuenta
del sindicato de la construcción local y de la
de la limitación de los espacios de
Cámara de grandes comerciantes local,
participación y evaluación previstos por la Ley
considera que la minería es compatible con la
para articular los diferentes “intangibles”
cultura y las actividades locales pues
(identidades sociales, redes de poder,
representa una actividad beneficiosa para la
sistemas de creencias y valores) en juego
economía y el desarrollo municipal y
(Suryanata & Umemoto 2005). Al modo de
provincial. La evaluación del proyecto que
una profecía autocumplida, la dificultad de
realiza este grupo enfatiza la selección de
articular esas dimensiones en los procesos
tecnologías y procedimientos para gestionar y
de toma de decisión, motiva a los
minimizar los impactos en el medio natural.
evaluadores para limitar los espacios de
Según esta lectura, la definición de los
participación pública (Shepherd & Bowler
niveles aceptables de riesgo y la
1997). Como plantea Arnstein (1969), limitar
determinación de la viabilidad del proyecto
la participación a instancias de información
son cuestiones técnicas reservadas a los
unidireccional, sin distribuir mejor las
expertos oficiales. Desde este punto de vista,
relaciones de poder, contribuye a la gestación
las posturas críticas ante el riesgo y la
de sentimientos de impotencia e injusticia.
contaminación son alarmistas e ignorantes y
los cuestionamientos sobre la compatibilidad La imposibilidad de participar en un proceso
con el modelo local de desarrollo no merecen de toma de decisiones que contemplase y
ser tenidos en cuenta ya que responden a articulase los diversos valores, intereses y
críticas del tipo post-materialista que no visiones, impulsa la resistencia de la
contemplan las necesidades materiales de la comunidad local ante decisiones que percibe
comunidad. como impuestas. En este proceso, se
establece un rechazo no solo al proyecto sino
Por otro lado, desde otro sector de la
al propio procedimiento de evaluación,
comunidad local tiene lugar un proceso de
forzando la convocatoria a un referéndum
aprendizaje y organización que lleva a la
local. En efecto no solo se cuestiona quien
formación del AVA y cuenta con el apoyo de
tiene la autoridad para imponer o rechazar el
organizaciones no gubernamentales
proyecto sino, además, quien tiene el poder
regionales e internacionales y de
de imponer el mismo procedimiento de toma
movimientos indígenas, de entidades
de decisión (Martinez Alier 2001, 2004).
comunitarias (como la Cooperativa de agua) y
algunos partidos políticos. Este grupo de En último análisis, la experiencia de Esquel y
actores se posiciona desde una defensa del la reciente expansión de los conflictos

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from the electricity and mining sectors. Resources
La elaboración de este artículo contó con el Policy Vol. 30: 87-100.
valioso apoyo del Profesor Joan Martínez IIA. 2002. Informe de Impacto Ambiental Proyecto
Alier. Cabe agradecer asimismo a los vecinos Esquel - Vector Engineering, Inc. para Minera El
de Esquel, sin cuya colaboración este trabajo Desquite.
no hubiera sido posible; a las contribuciones INDEC. 2002. Censo Nacional 2001. Instituto Nacional
iniciales brindadas por los profesores María de Estadísticas y Censos, Buenos Aires.
Di Pace, Francisco Suárez y Daniel Cassano Inglehart, R. 1981. Post-Materialism in an Environment
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