Sentencia C-090/02
CONSULTA-Naturaleza/LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN MATERIA DE CONSULTA-Situaciones en
que resulta necesaria
CONSULTA EN PROCEDIMIENTO LABORAL Y
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Distinción en finalidad
En el procedimiento laboral su finalidad consiste en proteger los derechos
ciertos del trabajador, asegurando la aplicación real de justicia en los
casos concretos. Por el contrario, en el procedimiento administrativo, el
propósito de la consulta es otro, pues allí busca garantizarse el
cumplimiento de la ley y la protección de los intereses de las entidades del
Estado.
CONSULTA-No previsión de existencia/CONSULTA-No
consagración de los mismos presupuestos de procedibilidad
JURISDICCION ORDINARIA LABORAL-Pretensiones de
trabajadores oficiales/JURISDICCION CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA-Pretensiones de empleado público
TRABAJADOR OFICIAL Y EMPLEADO
PUBLICO-Distinción
SERVIDOR PUBLICO-Determinación legislativa de régimen
aplicable a distintas clases
TRABAJADOR OFICIAL Y EMPLEADO
PUBLICO-Discrecionalidad legislativa para distinción no es
absoluta
TRABAJADOR OFICIAL Y EMPLEADO
PUBLICO-Distinción y regulación legislativa
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos
TRABAJADOR OFICIAL Y EMPLEADO
PUBLICO-Inexistencia de los mismos supuestos de
hecho/TRABAJADOR OFICIAL Y EMPLEADO
PUBLICO-Regímenes diversos
CONSULTA EN PROCESO LABORAL Y
ADMINISTRATIVO-Regímenes normativos distintos
Referencia: expediente D-3632
Demanda de inconstitucionalidad contra
el artículo 57 de la Ley 446 de 1998,
“por la cual se adoptan como
legislación permanente algunas normas
del Decreto 2651 de 1991, se modifican
algunas del Código de Procedimiento
Civil, se derogan otras de la Ley 23 de
1991 y el decreto 2279 de 1989, se
modifican y expiden normas del Código
Contencioso Administrativo y se dictan
otras disposiciones sobre
descongestión, eficiencia y acceso a la
justicia”, y el artículo 69 del decreto
Ley 2158 de 1948, Código procesal del
trabajo.
Demandante: Francisco Javier Marrugo
Zambrano
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT
Bogotá, D.C. trece (13) de febrero de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano
Francisco Javier Marrugo Zambrano demandó algunos apartes del artículo
69 del decreto Ley 2158 de 1948 "por el cual se expide el Código de
Procedimiento Laboral", y la integridad del artículo 57 de la Ley 446 de
1998 “por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas
del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de
Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto
2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso
Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión,
eficiencia y acceso a la justicia”.
Cumplidos los trámites procesales y legales propios del proceso de
constitucionalidad, la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación, procede a decidir acerca de la demanda de
la referencia.
2. NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcriben la normas demandadas y se subrayan los
apartes impugnados.
CODIGO PROCESAL DEL TRABAJO
Decreto 2158 de 1948, adoptado por el Decreto 4133 de 1948 como
legislación permanente.
ARTÍCULO 69 Procedencia de la consulta. Además de estos recursos
existirá un grado de jurisdicción denominado de "consulta".
Las sentencias de primera instancia, cuando fueren totalmente adversas
a las pretensiones del trabajador, serán necesariamente consultadas
con el respectivo tribunal del trabajo si no fueren apeladas.
También serán consultadas las sentencias de primera instancia cuando
fueren adversas a la Nación, al departamento o al municipio.
LEY 446 DE 1998
(julio 7)
Diario Oficial No. 43.335, de 8 de julio de 1998
Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas
del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de
Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del
Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código
Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre
descongestión, eficiencia y acceso a la justicia.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTICULO 57. RECURSOS ORDINARIOS, CONSULTA Y RECURSOS
EXTRAORDINARIOS. El Título XXIII del Libro 4o. del Código
Contencioso Administrativo, quedará así:
TITULO XXIII.
RECURSOS ORDINARIOS, CONSULTA Y RECURSOS
EXTRAORDINARIOS
(...)
CAPITULO 2
CONSULTA
ARTICULO 184. CONSULTA. Las sentencias que impongan condena
en concreto, dictadas en primera instancia a cargo de cualquier entidad
pública que exceda de trescientos (300) salarios mínimos mensuales
legales o que hayan sido proferidas en contra de quienes hubieren
estado representados por curador ad litem, deberán consultarse con el
superior cuando no fueren apeladas.
Las sentencias que impongan condena en abstracto sólo serán
consultables junto con el auto que las liquide, en los eventos del inciso
anterior.
En los asuntos contenciosos de carácter laboral, solamente se
consultarán las sentencias dictadas en primera instancia que impongan
condena a cargo de la entidad pública, cuando de la respectiva
actuación se deduzca que la demandada no ejerció defensa alguna de
sus intereses.
La consulta se tramitará y decidirá previo traslado común por cinco (5)
días para que las partes presenten sus alegatos por escrito y se
entenderá siempre interpuesta a favor de las mencionadas entidades o
del representado por curador ad litem. El agente del Ministerio
Público, antes del vencimiento del término aquí previsto podrá solicitar
traslado especial que se concederá, sin necesidad de auto que así lo
disponga, por el término de cinco (5) días, contados a partir de la
entrega del expediente que se efectuará una vez concluido el traslado
común.
La providencia sujeta a consulta no quedará ejecutoriada mientras no
se surta el mencionado grado."
III. DEMANDA
El demandante considera que las normas parcialmente acusadas violan los
artículos 1, 2, 13 y 209 de la Constitución Política. Por consiguiente, solicita
que la Corte Constitucional declare su inexequibilidad.
Sostiene el actor que los apartes demandados discriminan
injustificadamente a los servidores del Estado. Justifica su posición
aduciendo que las disposiciones comprometen el derecho a la igualdad
procesal, porque no permiten que las partes cuenten con los mismos medios
para ejercer la defensa de sus derechos o intereses. Tal situación la identifica
el actor en los presupuestos de procedibilidad establecidos para el proceso
de consulta en las jurisdicciones laboral y administrativa, en donde de
manera distinta tienen que acudir los trabajadores oficiales y los empleados
públicos. Asegura que tal situación no existía antes de la vigencia de la ley
446 de 1998, pues "el mecanismo de consulta obligatorio en materia
contenciosa laboral operaba bajo los mismos requisitos del artículo 60 del
código de procedimiento laboral: adversidad contra la nación y no
apelación de la sentencia por parte de la Nación."
Afirma que hoy en día, "los preceptos demandados sufrieron una
degradación de su contenido y esencia, estando preñados de iniquidad
desde la vigencia de la ley 446 de 1998". Tal situación según su opinión, es
"un factor de segregación entre los servidores públicos, de exclusión, de
discriminación odiosa e irracional que actúa en franca y absoluta
desconexión con los pilares constitucionales del ordenamiento jurídico (...)
haciendo notorio un tratamiento desigual que entroniza el artículo 57 de la
ley 446 de 1998"
De otra parte, considera que la ley 446 que modificó el artículo 184 del
código contencioso administrativo, al establecer los presupuestos de la
consulta, no subrogó los contenidos en el procedimiento laboral respecto de
esa misma figura. Por tanto, indica que con este hecho el legislador incurrió
en una violación del principio de favorabilidad en materia laboral.
Según su concepto, los trabajadores oficiales y los empleados públicos
deben ser tratados de la misma forma, pues frente a ellos existe unidad de
materia y de destinatarios. Indica que históricamente no ha existido un
criterio claro y unánime que permita diferenciarlos, y en consecuencia opina
que están cobijados bajo iguales situaciones. Según su parecer, la reforma
los trata de manera distinta frente a la procedencia de la consulta, y por tanto
vulnera el derecho a la igualdad.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Justicia y de Derecho
El ciudadano José Camilo Guzmán Santos, actuando como representante del
Ministerio de Justicia y Derecho, interviene en el proceso para defender la
exequibilidad de los apartes acusados.
Apoyado en jurisprudencia de esta Corporación, el interviniente afirma que
la consulta no es forzosa en todos los asuntos que son materia de decisión
judicial, con excepción del campo penal. Sostiene que por el contrario,
determinar cuándo es procedente esta figura es una facultad discrecional
dada al legislador.
Después de analizar la distinta naturaleza de la consulta en el procedimiento
laboral y en el administrativo, concluye que éstas tienen sujetos y supuestos
de hecho diversos. Afirma que en el presente asunto, al tratarse de diferentes
regímenes legales, es razonable la consagración de diversos requisitos de
procedibilidad.
Concluye afirmando que no existe un trato desigual que merezca reproche
desde el punto de vista constitucional. Opina que la consulta, en la forma
como está regulada, tiene una justificación no solamente en la diversidad de
los intereses en juego, sino también en la finalidad, razonabilidad,
racionalidad y proporcionalidad de la consecuencia jurídica.
2. Ministerio de Trabajo
El ciudadano Oswaldo Mejía Castañeda interviene en representación del
Ministerio de Trabajo. Según su concepto, la Corte debe declarar exequibles
las disposiciones parcialmente acusadas.
Afirma el interviniente, que los apartes normativos cuestionados no
vulneran el derecho a la igualdad. Según su opinión, al examinar los
regímenes en su integridad, puede apreciarse que no ha habido vulneración
de los contenidos de la Carta. En el caso concreto, el ciudadano opina que la
existencia de prerrogativas distintas en uno y otro régimen, compensan la
aparente discriminación y hacen improcedente un juicio de igualdad. Al
respecto afirmó:
"La disposición establece un nuevo criterio para la consulta de las
decisiones que dicte la jurisdicción de lo contencioso administrativo y
que envuelva asuntos de carácter laboral: este criterio es que en tales
eventos no se haya ejercido el derecho de defensa por parte de la
demandada; pero aquí es conveniente anotar que aunque en estricto
sentido esta circunstancia puede constituir una discriminación, pues en
la jurisdicción ordinaria la consulta no se sujeta a ésta condición, en este
último evento se garantiza que opera la consulta también cuando la
sentencia sea totalmente adversa a las pretensiones del trabajador, lo
que no ocurre en materia contenciosa."
Aduce que con base en tales razones, debe ser declarada la
constitucionalidad de las normas demandadas.
3. Instituto Colombiano de Derecho Procesal.
El ciudadano Ernesto Forero Vargas, en representación del Instituto
Colombiano de Derecho Procesal, interviene para defender la
constitucionalidad de las disposiciones parcialmente acusadas.
El interviniente argumenta en su escrito, que tanto los servidores públicos
como los trabajadores oficiales se encuentran en situaciones distintas, y por
tanto están cobijados por una regulación diferente. Afirma que tal distinción
es contemplada desde la Carta, en donde son establecidas características
disímiles respecto de la forma de vinculación.
Sostiene que desde la ley 6 de 1945, los conflictos jurídicos de los
trabajadores oficiales fueron atribuidos a la justicia ordinaria laboral,
contrario a lo que sucede con los empleados oficiales, quienes tienen que
acudir a la jurisdicción contencioso administrativa. Indica que tal hecho no
vulnera la igualdad, porque cada uno de los regímenes establece acciones de
diverso tipo, con las cuales pueden defenderse los asociados. Finalmente
estima que las peticiones del demandante son contradictorias, pues
"pretende de una parte acabar con el grado de consulta en la jurisdicción
ordinaria del trabajo, y pretende a la vez que se anule el artículo 57 de la
ley 446 que reformó el artículo 184 del CCA y (que) parcialmente eliminó
dicho grado"
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación Edgardo Maya Villazón, mediante
concepto 2666, recibido el día 13 de septiembre de 2001, solicita a la Corte
declarar la constitucionalidad del artículo 69 del decreto 2158 de 1948 y el
artículo 184 del Código Contencioso Administrativo, modificado por la Ley
446 de 1998.
El Procurador afirma que los supuestos de hecho que el legislador tuvo en
cuenta, para instituir el grado jurisdiccional de consulta en los procesos
contencioso administrativos, son objetivamente diferentes a los que
fundamentan dicho grado de jurisdicción en los procesos de índole laboral.
Al respecto argumenta que los intereses públicos involucrados en uno y otro
tipo de controversias son diversos, y en consecuencia, opina que en el
presente caso no procede el juicio de igualdad. Indica en ese orden de ideas,
que si bien es cierto que tanto los empleados públicos como los trabajadores
oficiales son especie de un mismo género de servidores del Estado, es la
propia Constitución la que consagra expresamente diferencias entre ellos.
Advierte por tanto, que el actor no puede dar un mismo tratamiento a figuras
diferentes, pues este hecho impediría hablar de una violación del derecho a
la igualdad.
Respecto del tipo de consulta que le correspondería a cada una de esas
figuras, la Vista Fiscal opina que éstas no realizan ninguna discriminación,
pues para establecerlas el legislador buscó proteger circunstancias distintas.
En este sentido, explica que la consulta administrativa difiere de la laboral,
esencialmente porque en la primera su objeto es proteger a las entidades
públicas, mientras que la segunda busca la protección de los derechos del
trabajador. Concluye diciendo que las pretensiones del actor son
contradictorias, porque aún si las disposiciones fueran declaradas
inexequibles, con ese sólo hecho no serían favorecidos los derechos de los
trabajadores que acuden a la jurisdicción contenciosa.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1. Por dirigirse la demanda contra normas que fueron adoptadas como
legislación permanente por el decreto 4133 de 1948, dictado en uso de las
facultades extraordinarias concedidas al Gobierno por el art. 27 de la ley 90
de 1948, es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su
constitucionalidad, según lo prescribe el artículo 241-5 de la Constitución
Política. De acuerdo al numeral 4 de la misma disposición constitucional,
esta Corporación también tiene competencia para conocer sobre la
constitucionalidad de la ley 446 de 1998, por tratarse de una demanda
ciudadana en contra de normas contenidas en una ley de la república.
Problema Jurídico.
2. Afirman algunos intervinientes, que el actor eventualmente incurre en
contradicciones al demandar la totalidad del artículo 57 de la ley 446 de
1998 que reformó el artículo 184 CCA, y aducir más adelante que dicha
disposición "entrega a los empleados públicos una regla totalmente ceñida
a la vigencia del orden justo que predica nuestra Carta Política (...) no
premiando la inercia, irresponsabilidad y desinterés de quienes por deber
están compelidos a defenderla". Sin embargo, al examinar con detalle los
apartes sustanciales de la demanda, esta Corporación concluye que es
posible identificar un cargo concreto contra las normas acusadas.
3. El actor considera que existe una vulneración al derecho a la igualdad
entre trabajadores y empleados oficiales, por lo menos en dos situaciones.
Primero, porque el grado de consulta establecido en el código contencioso
administrativo, modificado por la ley 446 de 1998, pone en desventaja a los
empleados públicos. Tal afirmación la sustenta aduciendo que para los
servidores del Estado que deben acogerse al procedimiento laboral (art. 69
CPL), la consulta procede cuando en la sentencia de primera instancia, las
decisiones son totalmente adversas a las pretensiones del trabajador.
Contrario a lo que sucede con los servidores que tienen que acceder por
medio de la jurisdicción contencioso administrativa, en donde la consulta
sólo está prevista cuando las pretensiones afectan a las entidades del Estado,
en condenas en concreto que exceden los 300 salarios mínimos y en
situaciones en las cuales la parte demandada no ha ejercido defensa de sus
intereses (art. 184 Código Contencioso Administrativo). Por tales razones,
estima que los apartes acusados contrarían los mandatos constitucionales.
4. La segunda situación en la cual el accionante considera que existe
vulneración al derecho a la igualdad, la ubica ahora en el artículo 69 del
código de procedimiento laboral. Considera discriminatorio que mientras el
código contencioso administrativo prevé la consulta a favor del Estado
cuando el monto de la condena ha excedido los 300 salarios mínimos
mensuales y en los casos en los que la entidad no ha ejercido defensa alguna
de sus intereses, el código de procedimiento laboral la estipule para todas las
sentencias de primera instancia adversas a la nación.
5. La cuestión que debe resolver esta corporación, consiste en determinar si
en el presente caso es procedente realizar un juicio de igualdad frente a los
supuestos fácticos de los apartes normativos acusados. Para ello, resulta
necesario indagar si realmente las disposiciones demandadas discriminan de
forma injustificada a los servidores del Estado.
Naturaleza de la consulta.
6. La consulta, como lo ha entendido esta Corporación 1, es una institución
que en muchos casos tiene por objeto garantizar los derechos de las personas
involucradas en un proceso. El artículo 31 de la Constitución la prevé como
una de las manifestaciones de la doble instancia, y por tanto puede decirse
que ésta establece un vinculo especial con el debido proceso y el derecho de
defensa. Pero tal vínculo no comporta un carácter necesario e innescindible
con los mencionados derechos, como lo sugiere el accionante, por lo cual su
ausencia no implica indefectiblemente su vulneración. En efecto, del tenor
mismo de la Constitución, puede deducirse que el legislador cuenta con
discrecionalidad para determinar en qué situaciones resulta necesaria la
aplicación del grado jurisdiccional de la Consulta. Por ello, la Carta dispone
en el citado artículo 31 que "toda sentencia judicial podrá ser apelada o
consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. (subraya la Sala).
7. Debe considerase por consiguiente, que su ausencia en algunos procesos
no afecta a primera vista los derechos fundamentales de las personas. De
igual forma, los diversos requisitos de procedibilidad y las distintas
finalidades con las cuales ha sido instituida, si responden a supuestos de
hecho disimiles y pueden ser justificados objetivamente, tampoco vulneran
los principios y mandatos constitucionales. Tal cosa sucede entre los tipos
de consulta establecidos en el procedimiento laboral y en el contencioso
1
Al respecto pueden consultarse las sentencias: C-153/95 M.P. Antonio Barrera Carbonell,
C-449/96 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-583/97 Carlos Gaviria Díaz.
administrativo. En el primero de ellos, el artículo 69 del código de
procedimiento laboral dispone que cuando las sentencias de primera
instancia sean totalmente adversas a las pretensiones del trabajador, el
superior jerárquico cuenta con la facultad para revisar o examinar
oficiosamente las providencias o decisiones adoptadas, buscando corregir o
enmendar los yerros en que el primero pudo haber incurrido. Su finalidad en
estos casos, consiste en proteger los derechos ciertos del trabajador,
asegurando la aplicación real de justicia en los casos concretos.
8. Por el contrario, en el procedimiento administrativo, el propósito de la
consulta es otro, pues allí busca garantizarse el cumplimiento de la ley y la
protección de los intereses de las entidades del Estado. Ésta es la razón por
la cual, el artículo 184 del código contencioso administrativo establece un
supuesto de hecho restrictivo, al disponer que la consulta sólo procede
cuando una sentencia impone una condena a cargo de una entidad pública
que no ha ejercido defensa de sus intereses.
Por consiguiente, prima facie puede afirmarse que las diversas regulaciones
sobre consulta no entran en contradicción, básicamente porque, como ha
sido mencionado, establecer cuándo y cómo procede ésta, es una cuestión
que debe ser determinada por el legislador. No prever su existencia o no
instituir los mismos presupuestos de procedibilidad, no conlleva
necesariamente a una inexequibilidad de su contenido. Al respecto, esta
corporación ya ha afirmado:
"La doble instancia, cuya especial trascendencia en el campo penal es
evidente, no es sin embargo, forzosa en todos los asuntos que son
materia de decisión judicial, pues el legislador, dentro de la facultad
que tiene de regular su trámite, bien puede decidir en cuáles procede la
segunda instancia y en cuáles no, siempre y cuando con esa
determinación no vulnere normas constitucionales, especialmente, las
que consagran derechos fundamentales de las partes procesales.
(...)
pretender que todos los procesos judiciales sean idénticos, es
desconocer precisamente que existen asuntos de naturaleza distinta,
que ameritan un trato diferente, ya que no es lo mismo someter a la
jurisdicción civil un caso de separación de cuerpos por mutuo
consentimiento, en el que no se presenta controversia alguna y, por
tanto, no se requiere de la ejecución de ciertas diligencias procesales
que si resultan indispensables en otros procesos contenciosos.
[l]a igualdad matemática o igualitarismo absoluto no existe, pues de
ser así se incurriría en desigualdades al no considerarse circunstancias
específicas que ameritan tratos distintos. Por tanto, el legislador ante
supuestos iguales debe obrar dándoles igual tratamiento y ante
hipótesis distintas puede establecer diferencias, obviamente,
justificadas y razonables"2. (subraya la Sala)
La consulta para los servidores del Estado.
9. Los servidores del Estado, dependiendo de la naturaleza de la vinculación
que han establecido, discuten sus pretensiones en jurisdicciones distintas.
Los trabajadores oficiales lo harán bajo la jurisdicción ordinaria laboral,
mientras que los empleados públicos ante la contencioso administrativa.
Este hecho, como puede deducirse de la diferencia en los presupuestos
procesales de la consulta en cada regulación, varía sustancialmente el modo
como cada uno de los servidores públicos accede a ese grado jurisdiccional.
Este es el punto medular que ataca el accionante, quien considera que esa
diferencia de trato dado a los trabajadores y empleados del Estado,
constituye una violación a la igualdad.
10. Podría pensarse que debido a que las normas acusadas no son las que
regulan directamente que un trabajador publico acuda a una jurisdicción
distinta a la de los empleados oficiales, la demanda desatina en la
identificación del objeto normativo cuestionado. Sin embargo, esta
Corporación entiende que debido a que es a través de las disposiciones
acusadas como aparentemente se otorga el trato diferencial, resulta
procedente examinar si la distinta regulación establecida para uno y otro,
vulnera el derecho a la igualdad.
Para ello, procederá a determinar si es viable realizar un juicio al respecto,
por lo cual deberá examinar si la demanda cumple con los presupuestos
básicos para su realización. En este sentido, la primera labor consistirá en
indagar si existen supuestos de hecho idénticos y si el criterio de
diferenciación utilizado, alcanza un grado razonable de proporcionalidad de
trato. Concretamente deberá aclararse si entre trabajadores oficiales y
empleados públicos no existe diferencia alguna y si es viable realizar un
juicio de igualdad frente a los diversos regímenes que los cobijan.
Diferencias entre trabajadores oficiales y empleados públicos.
11. Tal y como lo manifestó esta Corporación en sentencia C-003/98, el
constituyente siguió conservando la diferencia establecida por la
jurisprudencia y la doctrina, anterior a 1991, entre los servidores del Estado.
Por ejemplo, en los artículos 123 y 125, la Carta da un trato distinto a los
trabajadores y a los empleados públicos. En efecto, en la primera de las
disposiciones, claramente estipula que dentro del concepto genérico de
servidores públicos estarán comprendidos "los empleados y trabajadores
del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente".
2
Sentencia C179-95, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
12. Pero de la Constitución no pueden extraerse los elementos conceptuales
que permitan diferenciar definitivamente esas figuras, especialmente porque
la misma Carta autoriza al legislador para que sea él quien determine cuál es
el régimen aplicable a cada una de las distintas clases de servidores. De
hecho, aunque el propio texto constitucional brinda algunos criterios
básicos para su desarrollo, como sucede por ejemplo en el artículo 125
constitucional, en donde los trabajadores oficiales están excluidos del
sistema de carrera administrativa, debe entenderse que los restante
elementos conceptuales pueden ser configurados por el legislador.
13. Por esta razón, resulta valido afirmar que es la ley el lugar idóneo en
donde el concepto se llena de contenido y donde puede determinarse el
régimen aplicable a cada uno de ellos. En este sentido, a través de la
legislación podrán regularse distintamente los aspectos salariales,
prestacionales, disciplinarios y laborales en general, para cada una de esas
figuras. Obviamente la discrecionalidad del legislador para diferenciar a los
empleados y trabajadores del Estado no es absoluta, especialmente porque
en su ejercicio no puede desconocer los limites que impone la Constitución
y los derechos fundamentales de las personas. La legislación sobre la
materia en ningún caso podría ir en contravía de los principios mínimos
fundamentales del trabajador, como la igualdad de oportunidades, la
remuneración vital, la estabilidad, la favorabilidad y la primacía de la
realidad sobre las formalidades, entre otros (artículo 53 C.N.).
14. En conclusión, los trabajadores y los empleados del Estado están
subjetivamente en situaciones distintas, y corresponde al legislador definir,
racional y proporcionalmente, cuándo un servidor público está cobijado por
una u otra regulación. Aparentemente, bastarían las anteriores
consideraciones para proferir una decisión al respecto. Sin embargo, como
la demanda en parte también reprocha la diferencia entre los regímenes de
los distintos tipos de servidores públicos, es necesario realizar algunas
consideraciones al respecto, para dilucidar si existe una posible omisión
legislativa de las normas demandadas, que amerite un fallo condicionado de
la exequibilidad de las disposiciones.
Inexistencia de omisión legislativa relativa
15. El accionante reprocha una diferencia de trato en los presupuestos de
procedibilidad de la consulta para los trabajadores oficiales y los empleados
públicos. Cuando el actor demanda el artículo 57 de la ley 446 de 1998, no
cuestiona en sentido estricto su contenido literal, sino una omisión
legislativa de la ley, al no "subrogar lo contenido en el código de
procedimiento laboral", por lo cual considera que el aparte normativo del
artículo 69 del código de procedimiento laboral es inconstitucional. A la
vez, cuestiona que el artículo 57 de la ley 446 de 1998 no contemple la
consulta a favor del trabajador cuando las sentencias le son adversas, tal y
como lo hace el artículo 69 código de procedimiento laboral.
16. La Corte ha sido clara en manifestar que en ciertos casos de omisión por
parte del legislador, puede eventualmente estudiarse la constitucionalidad
de las normas, cuando con ese hecho han sido afectados derechos
fundamentales de las personas. Tal es el caso de las omisiones legislativas
relativas, en las cuales el contenido regulativo de una norma, deja por fuera
de forma injustificada supuestos de hecho, que de no ser tenidos en cuenta,
vulnerarían lo dispuesto por la Constitución. En el caso bajo examen, y con
base en el análisis realizado antes, deberá determinarse si tal situación
ocurre en el presente caso.
17. Esta Corporación ha utilizado ciertos criterios con los cuales establecer
si la existencia de una omisión legislativa amerita un pronunciamiento al
respecto. En reciente jurisprudencia3, la Sala determino que para que los
cargos de inconstitucionalidad por omisión puedan prosperar, resulta
necesario precisar si éstos fueron dirigidos (1) contra una norma en concreto
(2) la cual excluye de sus consecuencias casos que deben estar subsumidos
en un mismo presupuesto fáctico, (3) que esa exclusión no tiene una
justificación razonable, objetiva y suficiente, (4) que por tanto, en virtud de
los puntos anteriores, el derecho a la igualdad de trato ha sufrido una
vulneración y (5) que con la omisión, el legislador incumplió alguno de sus
deberes constitucionales.
18. Dentro del cargo formulado por el accionante, puede apreciarse que la
mayoría de los puntos anteriores no son satisfechos. Vistas con detalle las
disposiciones acusadas, puede concluirse que su contenido normativo no
tiene una relación directa con los cargos que el actor les reprocha. Es decir,
dado que el análisis de las normas no puede referirse exclusivamente a los
apartes demandados, sino que tiene como referencia la comparación de
normas que regulan situaciones diversas en distintos regímenes, la aparente
violación al derecho a la igualdad que reprocha el accionante carece de
fundamento.
19. Ya ha sido mencionado que en vista de la presencia de diferencias entre
trabajadores oficiales y empleados públicos, no puede afirmarse la
existencia de los mismos supuestos de hecho. Tal evento permite que
legalmente les sean aplicados regímenes diversos, en los cuales pueden ser
establecidas distintas prerrogativas y limitaciones. Luego, si existen
omisiones legislativas, éstas no saltan a la vista en el análisis directo de los
contenidos normativos, sino que sólo pueden ser identificadas, como lo hace
el accionante, al confrontar dos subsistemas legales distintos. En estos
casos, la Corte ha señalado que si bien pueden presentarse entre los
regímenes notables diferencias y omisiones, este hecho no conduce a la
existencia de una omisión legislativa relativa sino absoluta.
3
Sentencia C-427/00, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
20. En el caso concreto, la falta de regulación de un régimen únicamente
puede hallarse al compararlo con otro con lo que el juicio de igualdad entre
ellos resulta en principio inocuo. Puede suceder que la aparente
discriminación de una norma, que ha sido identificada a través de la
confrontación de distintos subsistemas normativos, sea compensada con
otras prerrogativas en cada uno de los diversos regímenes, tal y como lo ha
anotado el representante del ministerio del trabajo. Desde este punto de
vista, puede apreciarse que en el caso concreto, si bien el procedimiento
contencioso no cuenta con la consulta oficiosa para el trabajador cuando las
pretensiones le son totalmente adversas, éste prevé otros recursos y
acciones, como la apelación de la sentencia o el recurso extraordinario de
revisión.
De igual forma en el procedimiento laboral, en donde la obligación de
consultar no queda reducida al hecho de que la demandada no ejerza la
defensa de sus intereses como sucede en el procedimiento administrativo,
sino que la disposición obliga a consultar cualquier sentencia de primera
instancia adversa a los intereses de la Nación, departamento o municipio,
ésta dispone compensatoriamente la consulta oficiosa a favor del trabajador.
21. Resulta evidente concluir que las normas, en cualquiera de las dos
situaciones presentadas por el actor, no vulneran el derecho a la igualdad. Si
bien éstas establecen notorias diferencias frente al modo como puede
accederse a la consulta en las jurisdicciones laboral y contenciosa, no cabe
realizar entre sí una comparación. Por pertenecer a regímenes normativos
distintos, bien pueden disponer procedimientos diferentes, porque en
sentido estricto regulan también situaciones que no pueden ser equiparadas.
Por tanto, con base en las anteriores consideraciones, esta Corte procederá a
declarar la Constitucionalidad de las normas acusadas.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero. Declarar EXEQUIBLE el aparte acusado del artículo 69 del
decreto Ley 2158 de 1948 "por el cual se expide el Código de
Procedimiento Laboral".
Segundo. Declarar EXEQUIBLE el artículo 57 de la Ley 446 de 1998 “por
la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del
Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento
Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se
modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se
dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la
justicia”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MMONCALEANO
Secretaria General