Tema 4: Las sanciones administrativas

1. La potestad sancionadora de la Administración

1.1. ¿Qué son las sanciones administrativas?

La Administración tiene la capacidad de imponer sanciones para asegurar el cumplimiento de la ley

y proteger los intereses generales. Sin embargo, no todas las medidas o actos de la Administración
que surgen de violaciones de la ley son sanciones administrativas. Algunas buscan restaurar la
legalidad o corregir problemas causados por la infracción, mientras que otras afectan la eficacia de
los derechos otorgados por la Administración.

Estas medidas, aunque a veces se combinan con sanciones, no son inherentemente sanciones, a
menos que las normas específicas las definan como tales. La distinción clave radica en las
diferencias sustantivas entre el derecho sancionador administrativo y el derecho penal, y esta
distinción se basa en una explicación histórica en lugar de una justificación dogmática.

1.2. Origen y evolución de la potestad sancionadora de la Administración

La Administración adquiere su poder sancionador a través de sus poderes de policía, permitiéndole

imponer restricciones a la actividad de los particulares y dar órdenes para mantener la legalidad y
el interés público. El sistema dualista, en contraste con los países anglosajones, establece que el
juez penal no tiene el monopolio de imponer sanciones.

A lo largo del siglo XX, con la creciente intervención estatal en la vida económica y social, la
Administración aumenta su capacidad sancionadora, incorporando límites y garantías ciudadanas
inspiradas en el derecho penal. La especialización técnica y la sobrecarga en la justicia penal han
llevado a una tendencia hacia la despenalización del derecho sancionador, reservando a los jueces
penales los casos más graves.

La Administración ha mantenido su autoridad sancionadora, aunque la legislación y jurisprudencia

en este ámbito se vió influidas por el régimen autoritario previo a la Constitución de 1978 en España.

1.3. El impacto de la Constitución de 1978

La Constitución no eliminó la facultad sancionadora de la Administración, pero estableció

limitaciones y requisitos para su regulación y ejercicio. Ejemplos de estas restricciones son el
principio de legalidad y la prohibición de imponer sanciones que privan de libertad.

A pesar de esto, el derecho administrativo sancionador no es idéntico al derecho penal, ya que los
procedimientos y resoluciones administrativas difieren de los procesos penales y las sentencias. El
derecho administrativo sancionador debe equilibrar la eficacia de la acción punitiva de la
Administración con las garantías de los derechos de los ciudadanos, incluyendo los presuntos
infractores.

1.4. Legislación aplicable y distribución de las competencias sancionadoras

A diferencia del derecho penal, las normas que establecen infracciones y sanciones administrativas
se encuentran dispersas en numerosos textos legales y reglamentarios, lo que resulta en un sistema
fragmentado. Cada ley sectorial, ya sea a nivel estatal o de las Comunidades Autónomas, establece
su propio marco de infracciones y sanciones, creando peculiaridades en el régimen sancionador.
La legislación principal que aborda los "principios de la potestad sancionadora" se encuentra en la
Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) y la Ley de Procedimiento Administrativo Común
de las Administraciones Públicas (LPACAP). La LPACAP deroga parcialmente el Reglamento del
procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, incorporando algunos de sus
preceptos.

Cabe destacar que la Unión Europea también tiene un derecho administrativo sancionador, y el
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) otorga potestades sancionadoras a las
instituciones de la Unión, como el Consejo y la Comisión. La regulación de este derecho se basa en
la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que se guía por los principios
comunes de los Estados miembros.

En cuanto a la competencia para imponer sanciones, esta recae en órganos administrativos, no en

entidades de derecho privado ni en agentes externos a la Administración. Además, la potestad
sancionadora se asigna a una variedad de órganos y administraciones, no necesariamente
territoriales, de acuerdo con sus respectivas competencias y regulaciones específicas. Se destaca
la competencia sancionadora de las autoridades independientes o reguladoras, que sancionan a
particulares y empresas involucrados en actividades privadas pero reguladas.

2. Los principios de la potestad sancionadora

2.1. El principio de legalidad

El principio de legalidad en el derecho sancionador establece que nadie puede ser condenado o
sancionado por acciones u omisiones que no constituyan delito o infracción según la legislación
vigente en ese momento. Este principio se manifiesta de varias maneras:

- Garantía material. Las infracciones y sanciones deben estar definidas en una norma legal
que cumpla con los requisitos de ser escrita, previa y clara. Además, la Administración está
vinculada a la ley en este ámbito, incluyendo aspectos del procedimiento sancionador.

- Garantía formal. En el ámbito del derecho administrativo sancionador, existe cierta

ambigüedad sobre el alcance de la reserva de ley. Sin embargo, se pueden destacar las
siguientes pautas:

o La regla general es que tanto la tipificación de las infracciones como las sanciones
requieren una ley con contenido material propio, no pudiendo la ley remitir en
blanco al reglamento.
o Excepciones: Se permiten ciertas excepciones, como en relaciones de sujeción
especial o cuando entidades autónomas regulan dichas relaciones.
o Tipificación por ordenanzas locales: Los municipios y entidades locales no pueden
tipificar infracciones y sanciones libremente, pero la jurisprudencia ha sido
vacilante en este asunto.
o Otros aspectos complementarios del régimen sancionador no están siempre
sujetos a la misma reserva de ley.

En resumen, el principio de legalidad en el derecho sancionador requiere que las infracciones y

sanciones estén definidas en una norma legal y establece ciertas pautas sobre la reserva de ley en
este ámbito, con algunas excepciones y matices según las circunstancias.
 2.2. El principio de tipicidad

En el derecho sancionador, se aplica el principio de tipicidad, que implica que las conductas
sancionables deben estar previamente definidas como infracciones administrativas por la ley. Esto
no requiere una rigurosa precisión, pero debe permitir prever las consecuencias sancionadoras con
un grado de certeza razonable. Además, la Administración debe especificar el tipo de infracción al
imponer una sanción.

El principio de tipicidad también se aplica a las sanciones, lo que significa que estas deben estar
claramente establecidas y limitadas por la ley.

2.3. Principio de irretroactividad de las normas sancionadoras desfavorables y la

retroactividad de las favorables

El principio de tipicidad se aplica incluso a sanciones pendientes de cumplimiento y al dictar

sentencias en casos de sanciones no firmes debido a recursos. No permite la revisión de sanciones
firmes que ya se han ejecutado. Este principio se deriva del art 25.1 CE, se establece explícitamente
en el art. 9.3 de la misma. La LRJSP señala que se aplicarán las disposiciones sancionadoras
vigentes en el momento en que ocurrieron las infracciones administrativas. Sin embargo, la CE no
establece el principio de aplicación retroactiva de la norma más favorable al infractor.

2.4. Principio de responsabilidad

El principio de culpabilidad y la responsabilidad por dolo, culpa o negligencia son fundamentales en

el derecho administrativo sancionador. La culpabilidad en las infracciones administrativas es
menos rígida que en el derecho penal, ya que a menudo se espera que los sujetos muestren
diligencia y no pueden excusar su culpa alegando desconocimiento de las leyes o sus obligaciones.
Ante un comportamiento claramente antijurídico, no es suficiente alegar la falta de culpa; es
necesario demostrar que se ha ejercido la diligencia adecuada.

Existen circunstancias que eximen de responsabilidad a los presuntos infractores, como la fuerza
mayor, el caso fortuito y la confianza legítima basada en una actuación positiva de la
Administración.

En cuanto a los sujetos responsables, se considera a las personas jurídicas disueltas como sujetos
que buscan eludir las sanciones, y se establece la responsabilidad solidaria cuando múltiples
personas son responsables de una infracción. En caso de sanciones pecuniarias, se individualiza la
responsabilidad según el grado de participación en los hechos.

Se reconocen circunstancias modificativas de la responsabilidad, como el error invencible y el

estado de necesidad, pero la minoría de edad no se considera una exención.

2.5. El principio de proporcionalidad

El principio de proporcionalidad es fundamental en la regulación y aplicación de sanciones en el

derecho administrativo. El legislador debe establecer sanciones que se correspondan
adecuadamente con la gravedad de las infracciones. Además, al aplicar sanciones legítimamente
establecidas, se debe graduar su alcance dentro de los márgenes previstos por la ley y determinar
el tipo sancionador apropiado, especialmente cuando la conducta ilícita podría encajar en varias
categorías de infracciones según su gravedad.
Algunos criterios para aplicar el principio de proporcionalidad incluyen el grado de culpabilidad, la
continuidad en la conducta infractora, la naturaleza de los perjuicios causados, la reincidencia y
otros factores determinados por leyes sectoriales.

Este principio sirve como un límite a la discrecionalidad administrativa cuando las leyes no
establecen sanciones de cuantía fija para cada infracción, sino que permiten opciones. La
aplicación del principio de proporcionalidad requiere una justificación adecuada, especialmente
cuando se imponen las sanciones más severas.

2.6. El principio “non bis in idem”

El principio "non bis in idem" establece que un mismo hecho no puede dar lugar a más de una
sanción si el fundamento de las sanciones es el mismo. Esto significa que, en principio, no se puede
imponer una sanción administrativa cuando los mismos hechos han sido objeto de una condena
penal, siempre que coincidan el sujeto, el objeto y el fundamento.

Si existe una sentencia penal condenatoria y se cumplen las tres identidades, se archiva el
expediente administrativo. Sin embargo, si la sentencia penal es absolutoria o si los bienes jurídicos
protegidos por las normas penal y administrativa son diferentes, es posible retomar el
procedimiento administrativo.

Cuando se trata de pluralidad de sanciones administrativas, se aplican distintos escenarios:

- Un hecho se encuentra bajo el ámbito de dos normas: se elige la más grave (concurso ideal
de normas).
- Los mismos hechos constituyen dos infracciones distintas: puede dar lugar a dos
sanciones diferentes o a la aplicación de la más grave (concurso real de infracciones).
- Cuando dos sanciones administrativas son incompatibles, la imposición de la primera
excluye la posibilidad de una nueva sanción.
- La ley prevé la posibilidad de suspender el procedimiento cuando se está llevando a cabo
otro proceso por los mismos hechos ante órganos de la UE.
- En casos de infracción continuada, se considera sancionable como tal.

En resumen, el principio "non bis in idem" establece que no se pueden imponer múltiples sanciones
por los mismos hechos, siempre y cuando el fundamento de las sanciones sea el mismo, y existen
varios escenarios para abordar la pluralidad de sanciones administrativas.

3. El procedimiento sancionador

3.1. Prescripción y otras causas de extinción de la responsabilidad

La prescripción y otras causas de extinción de la responsabilidad en el derecho administrativo

sancionador son importantes:

- Prescripción de las infracciones. Las infracciones muy graves prescriben a los 3 años, las
graves a los 2 años y las leves a los 6 meses. El plazo comienza desde el día en que se
comete la infracción. La prescripción se interrumpe cuando se inicia el procedimiento de
incoación con el conocimiento del interesado. Si el procedimiento se paraliza por más de
un mes por razones ajenas al presunto responsable, el plazo se reanuda. Cuando se
constata la prescripción, el órgano competente debe abstenerse de iniciar o archivar el
expediente sancionador si ya se ha iniciado.
 - Prescripción general y supletorio. Los plazos de prescripción son de 3 años para sanciones
por faltas muy graves, 2 años para las graves y 1 año para las leves. El cómputo comienza
al finalizar el plazo para la resolución del recurso de alzada. La prescripción de la sanción
se interrumpe por la iniciación del procedimiento de ejecución, y el plazo se reanuda si se
paraliza por más de un mes debido a causas no imputables al infractor.

Se establece que no se puede imponer una sanción sin seguir el procedimiento necesario en ningún
caso.

3.2. Los órganos competentes

El procedimiento en el derecho administrativo sancionador se rige por varias disposiciones legales.

Se debe separar la fase instructora de la sancionadora, encomendándolas a órganos distintos, lo
que garantiza imparcialidad (63.1 LPAC). Los órganos competentes tienen la responsabilidad de
iniciar, instruir y resolver los procedimientos.

El presunto responsable de una infracción puede ser una persona física o jurídica, individual o
múltiple, con posibilidad de responsabilidad solidaria o subsidiaria. Se le garantizan diversos
derechos, como la notificación de los hechos imputados, conocer la identidad del instructor y la
autoridad sancionadora, formular alegaciones y utilizar medios de defensa legales, y contar con
asistencia letrada.

Además del presunto responsable, existen otros interesados cuyos derechos o intereses pueden
verse afectados por el procedimiento. Se menciona la figura del denunciante, que debe identificarse
y expresar los hechos de manera precisa, a menos que sea un agente de la autoridad o empleado
público que esté obligado a denunciar.

El procedimiento puede ser ordinario o abreviado, dependiendo de la gravedad de la infracción.

También se contemplan actuaciones reservadas o informativas que no son necesarias y no
interrumpen el plazo para resolver, pudiendo incorporarse más tarde al procedimiento.

La iniciación del procedimiento se realiza mediante un acuerdo que identifica a las personas
presuntamente responsables, describe los hechos, la posible calificación y sanción, nombra al
instructor y al secretario, y comunica a los inculpados. Si no se presentan alegaciones en el plazo
previsto, el contenido del acuerdo de inicio se considera una propuesta de resolución.

En casos excepcionales, cuando no hay elementos suficientes para calificar los hechos, la
calificación puede hacerse posteriormente mediante un pliego de cargos que se notifica al
inculpado.

El procedimiento incluye la posibilidad de presentar pruebas, y se deben tener mayores cautelas al

denegarlas. La propuesta de resolución debe estar debidamente motivada y abordar hechos
probados, calificación de la infracción, personas responsables, sanción, valoración de pruebas y
medidas provisionales. La falta de motivación constituye una nulidad.

La audiencia es necesaria en la mayoría de los casos, a menos que los presuntos responsables no
hayan presentado alegaciones. El silencio negativo conlleva la caducidad del procedimiento.

Las resoluciones son ejecutivas cuando no cabe recurso ordinario en la vía administrativa. La
petición de inicio del procedimiento por parte de un órgano no competente no es vinculante, y las
denuncias no pueden ser anónimas y deben expresar hechos concretos.