LEHRSTUHL FÜR ÖFFENTLICHES RECHT, WIRTSCHAFTSVERWALTUNGSRECHT, UMWELT- UND
SOZIALRECHT PROF. DR. MARTIN BURGI
§ 4 Gesellschaft, Volk und politische Parteien
I. Gesellschaft und Volk
• Gesellschaft = alle privaten Individuen („bourgeois“) und
Personenmehrheiten (insbes. Unternehmen). Zusammen mit
dem Staat i.e.S. bilden sie das Gemeinwesen der
Bundesrepublik Deutschland, ungeachtet zahlreicher
Überschneidungen.
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• Volk („citoyens“)
Alle von staatlichen Maßnahmen Betroffenen?
Nein, sondern die deutschen Staatsangehörigen i.S.v.
Art. 116 Abs. 1 GG (so BVerfGE 83, 37 (51 ff.))
Exkurs: Das deutsche Staatsangehörigkeitsgesetz beruht im
Kern auf dem Abstammungsprinzip (ius sanguinis), enthält
mittlerweile aber auch verschiedene Elemente des
Geburtsortsprinzips (ius soli).
− Anknüpfungspunkt für die sog. „Deutschen-Grundrechte“
(vgl. z.B. Art. 12 Abs. 1 GG)
− Anknüpfungspunkt für die Wahlberechtigung
nach Art. 38 GG
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Dies gilt auch auf der Ebene der Länder und der Kommunen
(Homogenitätsklausel nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG).
• Frage: Kommunales Wahlrecht für Ausländer?
− Für EU-Ausländer europarechtlich vorgegeben;
zur Umsetzung wurde in Deutschland eigens das GG ergänzt
(Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG).
− Für alle anderen Ausländer daher gegenwärtig unstatthaft.
Aber: Geriete eine neuerliche Verfassungsänderung mit Art. 79
Abs. 3 GG in Konflikt?
Nach h.M. steht die Ewigkeitsklausel einer Wahlberechtigung
für Ausländer weder auf Kommunal- noch auf
Landtagswahlebene entgegen.
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II. Politische Parteien
1. Begriff und Funktion
• Parteien sind nicht staatlicher Natur, sie wurzeln vielmehr in der
Gesellschaft. Sie wirken aber in den Staat hinein, und zwar
bei der Bildung des Volkswillens, der sich sodann im Staatswillen
abbilden soll;
durch die Aufstellung von Kandidaten bei Bundestags- und
Landtagswahlen;
durch die Erfassung und Bündelung von Grundüberzeugungen
und der Ermöglichung einer Rückkoppelung zwischen Volk und
Repräsentanten.
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• Begriff ergibt sich aus näherer Ausgestaltung durch das
Parteiengesetz (verfassungsrechtlicher und einfachgesetzlicher
Begriff sind identisch): § 2 Abs. 1 PartG
Wichtigstes Merkmal: Regelmäßige Teilnahme an Bundes- oder
Landtagswahl
Ferner muss es sich um eine „Vereinigung von Bürgern“ handeln
(d.h. deutschen Staatsbürgern). Überwiegt bei einer Partei der
Auslandsbezug (etwa beim Auftreten einer im politischen System
der Türkei verankerten Partei in Deutschland), so wäre dieses
Merkmal nicht erfüllt.
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2. Status
• Parteien sind keine Staatsorgane und daher genießen sie neben
den spezifischen Rechten des Art. 21 GG auch den Schutz der
Grundrechte. Aufgrund ihrer spezifischen politischen Funktionen
gelten sie aber im Organstreitverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1
GG als „andere Beteiligte“. Sie können somit die Rechte aus Art.
21 GG in diesem Verfahren geltend machen, wenn auf der
anderen Seite des Streits ein ebenfalls dort aufgeführtes Organ
bzw. ein anderer Beteiligter steht.
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Frage: Schutz gegen angeblich unangemessene Berücksichtigung
im öffentlich-rechtlichen Fernsehen?
Falls nicht: Rechtsschutz vor den Verwaltungsgerichten und
Erhebung der Verfassungsbeschwerde. Allein Letzteres ist auch
dann zutreffend, wenn sie sich auf die Grundrechte berufen.
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• Organisatorisch handelt es sich bei den Parteien heute um
rechtsfähige Vereine i.S.v. § 21 BGB (CSU, Bundesverband der
FDP) oder um „nichtrechtsfähige Vereine“ i.S.v. § 54 BGB (CDU,
SPD und Bündnis 90/Die Grünen). Für die praktisch wichtige
Konsequenz der Durchsetzung ihrer Rechte vor Gericht ist dies
irrelevant, da § 3 Parteiengesetz ihnen spezialgesetzlich ermöglicht,
im eigenen Namen vor Gericht zu klagen und verklagt zu werden.
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3. Parteispezifische Rechte aus Art. 21 GG
• Freiheitsrechte (Gründungs- und Betätigungsfreiheit)
Zugunsten der Mitglieder, die Schutz genießen gegenüber
dem Staat (Beispiel: Schülern würde verboten, sich in Parteien
zu betätigen) und gegenüber der Partei
(Beispiel: Parteiausschluss wegen inhaltlich abweichender
Positionen): Konflikt zwischen der Betätigungsfreiheit des
Mitglieds bzw. der Freiheit, in der Partei zu verbleiben
einerseits, der Organisations- und Programmfreiheit der Partei
andererseits. Das BVerfG übt nur eine Missbrauchs- und
Evidenzkontrolle aus.
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Zugunsten der Parteien selbst
Wenn Schutz gegenüber dem Staat:
Eröffnung des Schutzbereichs des Art. 21?
Beeinträchtigungswirkung einer staatlichen Maßnahme?
Verfassungsrechtliche Rechtfertigung: Wichtige
Rechtfertigungsgründe sind das Gebot demokratischer
Binnenorganisation nach Art. 21 Abs. 1 Satz 3 und die Möglichkeit
zum Parteiverbot nach Art. 21 Abs. 2 GG.
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• Recht auf Chancengleichheit
Grundlage: Art. 21 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG
Verhältnis zu Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG:
Die parteienspezifische Chancengleichheit gilt nicht nur für den
Wahlvorgang, sondern auch für die Vorbereitung und den
Wettbewerb der Parteien um die Erlangung von Spenden sowie
für die Gewährung staatlicher Finanzierungshilfen.
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Ebenso wie die Wahlrechtsgleichheit wird das Recht der Parteien
auf Chancengleichheit strikt und formal verstanden:
Differenzierungen müssen gerechtfertigt sein durch „einen
besonderen zwingenden Grund“.
Beispiel: Ungleiche Zuteilung von Sendezeiten für Wahlwerbung
auf der Basis vorhergehender Wahlergebnisse (statthaft: BVerfGE
14, 121 (137)).
Beachte als einfachgesetzliche Konkretisierung § 5 PartG:
Gleichmäßige Teilhabe an öffentlichen Einrichtungen und an
sonstigen öffentlichen Leistungen.
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4. Umgang mit verfassungswidrigen Parteien
• Tatbestand der Verfassungswidrigkeit nach Art. 21 Abs. 2 Satz 1 GG: „Nach ihren Zielen
oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgehend, die freiheitliche
demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand
der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden“.
Ältere Fälle: Verbot der SRP (BVerfGE 2,1); Verbot der KPD (BVerfGE 5, 85). Bislang
gescheitert sind Anträge gegen die Nationale Liste (BVerfGE 91, 262), gegen die
Freiheitliche Deutsche Arbeiterpartei (BVerfGE 91, 276) und gegen die NPD
(BVerfGE 107, 339).
NPD-Verbotsverfahren: BVerfG, U.v. 17.1.2017 (BVerfGE 144, 20)
(Antragsteller: Bundesrat; Bundesregierung und Bundestag nicht dabei):
Kein Erfolg da keine Anhaltspunkte, die es möglich erscheinen lassen, dass das
Handeln der Partei erfolgreich sein kann (sog. Potentialität).
Die Partei ist nicht selbst antragsberechtigt (NVwZ 2013, 568).
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• Ursprünglich einzige statthafte Rechtsfolge:
Verbot der Partei, und dies allein durch das BVerfG in einem
speziellen Verfahren (Art. 21 Abs. 2 i.V.m Abs. 4 GG; zum
Verfahren: §§ 13 Nr. 2, 43 ff. BVerfGG).
(Davon aber nicht erfasst: Beobachtung der Partei durch den
Verfassungsschutz sowie Nichtzulassung einzelner Mitglieder zum
Öffentlichen Dienst (BVerfGE 39, 334 (359 f.)).
• Im Nachgang zu NPD-Urteil 2017: Ausschluss von staatlicher
Finanzierung, wiederum Entscheidung nur durch das BVerfG (Art. 21
Abs. 3 u. 4 GG)
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• Künftige Beurteilung weiterer Sanktionen?
Zugang zu städtischen Hallen?
Zugang zu Fraktionsfinanzierung in Kommunen?
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5. Parteienfinanzierung
• Quellen: Mitgliederbeiträge, Spenden und staatliche Zuwendungen
• Die staatlichen Zuwendungen dürfen die Summe der
selbsterwirtschafteten Einnahmen nicht überschreiten (relative
Obergrenze) und insgesamt darf der Staat den Parteien nicht mehr
zuwenden, als sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigen (absolute
Obergrenze). Im Jahr 2022 betrug diese Grenze 205,05 Mio. Euro.
• Nähere Ausgestaltung nach § 18 PartG
• Parteispenden sind der Höhe nach nicht gedeckelt, über ihre Herkunft ist
gem. Art. 21 Abs. 1 Satz 4 aber öffentlich Rechenschaft abzugeben.
Morlok, Jura 2013, 317
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Fall 1: Anton A ist Vorsitzender des Aktionsbündnisses „Pro Baum“ mit
rund 120 Mitgliedern in der Stadt München. Dieses setzt sich für den
Erhalt der Natur in der Stadt ein, hält seit vielen Jahren regelmäßig
Informationsabende ab und nimmt auch an Demonstrationen teil.
Ebenfalls ist es bei den letzten Stadtratswahlen angetreten und im
Stadtrat mit 3 Sitzen vertreten. Bei Bundes- und Landtagswahlen tritt sie
nicht an und hat dies auch nicht vor. A erfährt, dass Parteien staatliche
Finanzierungshilfen in Anspruch nehmen können. A fragt seinen Neffen,
den Jurastudenten X, ob „Pro Baum“ eine solche Hilfe auch zustehe.
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Fall 2: Die dem rechten Spektrum zuzuordnende Partei „Nationaler
Widerstand Deutschland“ (NWD), die sich unter anderem für die
Aufnahme des Führerprinzips in das GG einsetzt, möchte im Rahmen
des Bundestagswahlkampfes eine Wahlkampfveranstaltung in der
Stadthalle der Stadt Rosenheim abhalten. Hierbei möchte sie
interessierte Bürger über ihre Ziele im Bundestagswahlkampf und das
Wahlprogramm informieren. In der Vergangenheit fanden immer wieder
Wahlkampfveranstaltungen in der Stadthalle statt. Die Stadt
Rosenheim weigert sich, die Stadthalle der NWD zur Verfügung zu
stellen mit der Begründung, es handle sich bei der NWD um eine
verfassungswidrige Partei. Zu Recht?
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