Übungsfall: Abgeordnete unter Verdacht

Von Wiss. Mitarbeiterin Eva Marie Schnelle, Berlin*

Sachverhalt U ist entsetzt: Somit verfüge die C-Fraktion im Ausschuss

Seit die Abgeordnete des Deutschen Bundestages U wegen über die Hälfte der Sitze. Als wesentliches Instrument zur
Streitigkeiten mit ihrem Landesverband aus der G-Partei Wahrnehmung von Rechten des Parlaments würden Aus-
ausgetreten und wenig später auch aus der G-Fraktion ausge- schüsse dieses aber möglichst genau abbilden müssen. Au-
schlossen worden war, sah sie sich immer wieder Verleum- ßerdem möchte U unbedingt Mitglied des Untersuchungsaus-
dungen und falschen Verdächtigungen ausgesetzt. Schon seit schusses werden. Da sie wiederholt offenem Misstrauen
einiger Zeit beschleicht sie nun das ungute Gefühl, in ihren begegne, fühle sie sich besonders dazu verpflichtet, Aufklä-
eigenen vier Wänden nicht mehr ungestört zu sein. Wenig rungsarbeit zu leisten. Weil sie als fraktionslose Abgeordnete
später berichtet zudem das Nachrichtenmagazin S davon, aber keinen Einfluss über Fraktionskollegen auf die politische
dass das Bundesamt für Verfassungsschutz Personenakten Arbeit habe, sei sie in besonderem Maße auf die eigene Mit-
über Abgeordnete des Bundestages führe. Darin sollen an- wirkung in Ausschüssen angewiesen. U ist darüber hinaus
geblich verfassungsschutzrelevante Informationen gesammelt der Ansicht, dass die Begrenzung des Untersuchungsgegen-
und gespeichert werden. Frau U, die sich nunmehr in ihrem standes ihre Rechte als Abgeordnete aus Art. 38 Abs. 1 S. 2
Verdacht bestätigt fühlt, möchte die für sie äußerst unange- und Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG verletze. Der Bundestag sei
nehme Situation nicht mehr länger hinnehmen. Sie formuliert schließlich an den Untersuchungsauftrag des Antrags gebun-
daher folgenden Antrag zur Einsetzung eines Untersuchungs- den und könne Minderheitenrechte nicht so einfach umgehen.
ausschusses: Der Verweis auf ein anderes Gremium helfe der U hingegen
1. Es ist zu klären, ob bei Geheimdiensten des Bundes In- überhaupt nicht weiter, da sie darüber auch nicht an die rele-
formationen zu Abgeordneten des Deutschen Bundestages vanten Informationen gelange. Sowohl U als auch die S-
gesammelt und gespeichert worden sind. Ferner ist zu unter- Fraktion möchten deshalb vom BVerfG feststellen lassen,
suchen, wann welche Informationen und mit welchem Ziel dass der Einsetzungsbeschluss verfassungswidrig ist.
gesammelt, gespeichert und weitergegeben wurden und ob Haben entsprechende Anträge beim BVerfG Erfolg?
entsprechende Pläne für die Zukunft bestehen.
2. Es ist zu überprüfen, ob historische Unterlagen deut- Lösung
scher Geheimdienste zur freien Einsicht zur Verfügung ge- Die Anträge haben Erfolg, wenn sie zulässig und begründet
stellt werden können. sind.
3. Dem Untersuchungsausschuss sollen 15 Mitglieder an-
gehören, davon sieben aus der C-Fraktion, vier aus der S- A. Zulässigkeit
Fraktion, zwei aus der F-Fraktion, einer aus der G-Fraktion I. Zuständigkeit
und U.
Grundsätzlich ist für Streitigkeiten um Untersuchungsaus-
Nachdem diesen Antrag 180 Abgeordnete unterzeichnet
schüsse nach § 36 Abs. 1 PUAG der BGH zuständig. Dies
haben, reicht ihn U beim Bundestag ein. Hier findet der An-
gilt allerdings nur, soweit Art. 93 GG, § 13 BVerfGG nichts
trag jedoch keine ungeteilte Zustimmung. Im Gegenteil ist
anderes bestimmen. Vorliegend behauptet die U, infolge der
der Bundestag mehrheitlich der Auffassung, dass der von U
Einsetzung des Untersuchungsausschusses durch den Bun-
geforderte Untersuchungsgegenstand in seiner Tragweite
destag in ihren verfassungsmäßigen Rechten verletzt zu sein.
verfassungswidrig sei, weil insoweit das Geheimhaltungsinte-
In Betracht kommt also ein Organstreitverfahren, wofür das
resse des Bundes eindeutig überwiege. Zudem sei das Infor-
BVerfG gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, §§ 13 Nr. 5, 63 ff.
mationsinteresse des Parlaments bereits durch die Arbeit des
BVerfGG zuständig ist. § 2 Abs. 3 S. 2 PUAG verweist den
dafür vorgesehenen Kontrollgremiums hinreichend gewahrt.
Abgeordneten außerdem an das BVerfG, wenn der Bundestag
Auch mit der vom Antrag vorgesehenen Besetzung des Aus-
seinen beantragten Untersuchungsgegenstand für teilweise
schusses ist man nicht einverstanden. Es sei keinesfalls ver-
verfassungswidrig hält. Es handelt sich dabei ebenfalls um
tretbar, dass U darin ein solch überproportionales Gewicht
ein Organstreitverfahren,1 so dass die Zuständigkeit des BGH
bekomme. Allein Punkt 2 könne für verfassungsgemäß erach-
mithin verdrängt wird.2
tet werden.
Sodann beschließt der Bundestag die Einsetzung eines
Untersuchungsausschusses. Der Ausschuss soll aus 14 Mit-
gliedern bestehen. Davon sollen sieben Sitze auf die C-
Fraktion entfallen, auf die S-Fraktion vier, auf die F-Fraktion
zwei und auf die G-Fraktion einer. Die Verteilung ergebe
sich rechnerisch aus der Sitzverteilung im Bundestag, wo die * Die Autorin ist Wiss. Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Staats-
C-Fraktion derzeit 49%, die S-Fraktion 31%, die F-Fraktion und Verwaltungsrecht sowie Verwaltungswissenschaften an
12% und die G-Fraktion 8% der Sitze inne hat und C- und F- der Humboldt-Universität zu Berlin (Lehrstuhl Prof. Dr. Dr.
Partei in einer Koalition regieren. Der Untersuchungsgegens- h.c. Ulrich Battis).
1
tand soll sich auf Punkt 2 des von U formulierten Antrags Vgl. Degenhart, Staatsrecht I, 25. Aufl. 2009, Rn. 638.
2
beschränken. So auch Pieroth, in: Jarass/Pieroth (Hrsg.), GG, 10. Aufl.
2009, Art. 44 Rn. 2.
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II. Beteiligtenfähigkeit GG im Besonderen konkretisiert wird. Allerdings steht dem

Antragsberechtigt ist nach § 63 BVerfGG ein oberstes Bun- einzelnen Abgeordneten weder aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG,
desorgan oder im Grundgesetz oder der GOBT mit eigenen noch aus Art. 44 GG ein eigenes Recht auf Einsetzung eines
Rechten ausgestattete Teile desselben. Untersuchungsausschusses zu. Dieses stellt vielmehr ein
spezifisches Recht der qualifizierten Minderheit dar (Art. 44
1. Antragsberechtigung der U Abs. 1 S. 1 GG), während dem einzelnen Abgeordneten zur
parlamentarisches Kontrolle nach Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG ein
U ist Abgeordnete des Bundestages und als solche in Art. 38
Frage- und Informationsrecht gegenüber der Regierung zu-
Abs. 1 S. 2 GG mit eigenen Rechten ausgestattet. Fraglich ist,
kommt.5
ob sie damit Organteil im Sinne von § 63 BVerfGG sein
U könnte jedoch in ihrer Rechtsstellung aus Art. 38
kann. Dies ist wohl nicht anzunehmen, vielmehr ist der ein-
Abs. 1 S. 2 GG dadurch betroffen sein, dass ihr kein Sitz im
zelne Abgeordnete lediglich „anderer Beteiligter“ i.S.v.
Untersuchungsausschuss zugeteilt wurde. Das freie Mandat
Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG.
des Abgeordneten schließt das Recht auf Beteiligung an der
parlamentarischen Arbeit ein und umfasst als solches grund-
2. Antragsberechtigung der S-Fraktion
sätzlich auch die Befugnis des Abgeordneten, in Ausschüssen
Die G-Fraktion ist möglicherweise als Teil des Verfassungs- des Bundestages mitzuwirken. Dieser Anspruch kann bei
organs Bundestag antragsberechtigt nach § 63 BVerfGG. entsprechender Zahl von Ausschusssitzen auch einem frakti-
Zwar ist ihre Rechtsstellung im Grundgesetz nicht näher onslosen Abgeordneten zustehen.6 Damit scheint es nicht
ausgestaltet, doch vollzieht sich die politische Willensbildung völlig ausgeschlossen, dass die verfassungsrechtliche Rechts-
im Parlament ganz maßgeblich durch die Fraktionen. Sie sind stellung der U durch den Einsetzungsbeschluss in unzulässi-
somit notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens3 und ger Weise verkürzt wurde. Sie ist mithin antragsbefugt.
als solche in §§ 10 ff. GOBT mit eigenen Rechten ausgestat-
tet. Mithin ist auch die S-Fraktion beteiligtenfähig. 2. Antragsbefugnis der S-Fraktion
Fraglich ist ferner die Antragsbefugnis der S-Fraktion. Sie
III. Antragsgegenstand
könnte sich aus dem Enqueterecht des Art. 44 Abs. 1 S. 1 GG
Antragsgegenstand im Organstreitverfahren ist gemäß § 67 ergeben. Dem steht jedoch möglicherweise entgegen, dass es
S. 1 BVerfGG eine Maßnahme oder Unterlassung des An- sich bei der S-Fraktion nicht um die konkrete Antragsmin-
tragsgegners. Hier macht U geltend, der Bundestag habe den derheit, die den Einsetzungsantrag nach Art. 44 Abs. 1 S. 1
Untersuchungsausschuss verfassungswidrig ausgestaltet. Dies GG gestellt hat, handelt, sondern lediglich um eine „schlichte
bezeichnet als Maßnahme einen zulässigen Antragsgegens- Minderheit“, die deshalb aus der Vorschrift nicht berechtigt
tand. Ein spezieller Antragsgegenstand ergibt sich zudem aus sein könnte. Bei einer konkret als Einsetzungsminderheit in
§ 2 Abs. 3 S. 2 PUAG: Wenn der Bundestag einen Untersu- Erscheinung getretenen Fraktion hat das BVerfG entschieden,
chungsgegenstand wegen seiner vermeintlichen teilweisen dass sie im Sinne des Art. 44 Abs. 1 S. 1 GG befugt ist, das
Verfassungswidrigkeit beschränkt hat, stellt dieses Vorgehen Enqueterecht gerichtlich geltend zu machen.7 Dieses Recht
einen Antragsgegenstand im Organstreitverfahren dar.4 Ein könnte auch der potentiell einsetzungsberechtigten Antrags-
Antragsgegenstand ist vorliegend also in jedem Fall gegeben. minderheit zustehen. Allerdings bleibt das Untersuchungs-
recht aus Art. 44 Abs. 1 S. 1 GG auch nach der Einsetzung
IV. Antragsbefugnis des Untersuchungsausschusses Sache des Parlaments als
Antragsbefugt ist nach § 64 Abs. 1 BVerfGG, wer geltend Ganzem, das sich lediglich des Ausschusses zur Aufgabener-
macht, durch die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung füllung bedient.8 Die Fraktion kann grundsätzlich im Organ-
in seinen verfassungsmäßigen Rechten und Pflichten verletzt streit die Rechte des gesamten Bundestages wahrnehmen.9
zu sein. Die Prüfung erfolgt in einem Dreischritt: Zuerst muss Sie kann also auch eine Verletzung des Untersuchungsrechts
überhaupt ein verfassungsrechtliches Rechtsverhältnis vorlie- der parlamentarischen Minderheit geltend machen. Deshalb
gen, dann muss sich der Antrag gegen Maßnahmen oder ist die S-Fraktion hier in jedem Fall antragsbefugt.
Unterlassungen richten, die den Antragsteller in seinem
Rechtskreis betreffen und drittens muss er geltend machen, V. Form und Frist
dass seine Rechtsstellung dadurch in unzulässiger Weise Die Anträge muss schriftlich (§ 23 BVerfGG) und begründet
verkürzt wurde. (§ 64 Abs. 2 BVerfGG) innerhalb von sechs Monaten nach
dem Einsetzungsbeschluss (§ 64 Abs. 3 BVerfGG) beim
1. Antragsbefugnis der U BVerfG eingereicht werden.
Zwischen dem einzelnen Abgeordneten und dem Bundestag
liegt ein verfassungsrechtliches Rechtsverhältnis vor, welches
5
durch Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG (Teilnahme an der parlamenta- Siehe dazu Pieroth (Fn. 2), Art. 38 Rn. 34.
6
rischen Kontrolle der Regierung) im Allgemeinen und Art. 44 Magiera, in: Sachs (Hrsg.), GG, 5. Aufl. 2009, Art. 38
Rn. 59.
7
BVerfGE 67, 100 (126).
3 8
BVerfGE 70, 324 (350); 80, 188 (219); 105, 197 (220). BVerfGE 105, 197 (220).
4 9
Degenhart (Fn. 1), Rn. 638. BVerfGE 45, 1 (28).
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ÜBUNGSFALL Eva Marie Schnelle

VI. Zwischenergebnis den Einsetzungsantrag für teilweise verfassungswidrig hält,

Die Anträge sowohl der U als auch der S-Fraktion sind dem- die Untersuchung nach § 2 Abs. 3 S. 1 PUAG auf denjenigen
gemäß zulässig. Teil des Untersuchungsgegenstandes beschränken, den er für
nicht verfassungswidrig hält.
B. Begründetheit Damit, dass eine Verkürzung des Untersuchungsgegens-
tandes nach einfachem Recht möglich ist, ist jedoch noch
Sie sind außerdem begründet, wenn der Einsetzungsbeschluss
nichts über die Verfassungsmäßigkeit des Einsetzungsbe-
des Bundestags verfassungswidrig war und die U bzw. die S-
schlusses gesagt. Vielmehr muss die Verkürzung auch ver-
Fraktion dadurch in ihren verfassungsmäßigen Rechten ver-
fassungsrechtlich zulässig sein. In Art. 44 GG findet sich
letzt sind. Zu prüfen ist daher, ob der Untersuchungsaus-
weder eine ausdrückliche Pflicht des Bundestages, sich an
schuss formell und materiell verfassungsgemäß eingesetzt
den beantragten Gegenstand zu halten, noch ein Recht, hier-
worden ist.
von im Einzelfall abzuweichen. Rechte und Pflichten des
Bundestages bei Einsetzung des Untersuchungsausschusses
I. Formelle Verfassungsmäßigkeit
können sich jedoch aus dem Sinn und Zweck dieser Grund-
Auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder hat der Bundes- gesetznorm ergeben. Das Recht zur Einsetzung eines Unter-
tag nach Art. 44 Abs. 1 S. 1 GG, § 1 Abs. 1 PUAG die suchungsausschusses ist Ausdruck der parlamentarischen
Pflicht, einen Untersuchungsausschuss einzusetzen (Minder- Demokratie, in der das Parlament stellvertretend für die ein-
heitsenquete). Laut Sachverhalt hat ein Viertel der Abgeord- zelnen Bürger das Recht zur Kontrolle der Regierung wahr-
neten einen solchen Antrag gestellt. Ob daraufhin ein formel- nimmt.12 Genauso wie sich Auseinandersetzung und Willens-
ler Einsetzungsbeschluss überhaupt notwendig ist, ist in der bildung im Parlament als Ausfluss des Demokratieprinzips
Literatur umstritten,10 hier jedoch unerheblich, da der Bun- zum Großteil in Ausschüssen vollziehen, können auch die
destag die Einsetzung beschlossen hat. Allerdings hat er den parlamentarischen Kontrollrechte am effektivsten durch Aus-
Untersuchungsgegenstand dabei eigenmächtig verkürzt und schüsse, die bestimmte Untersuchungen13 zum Ziel haben,
sich auch nicht an die vorgesehene Besetzung gehalten. Da- ausgeübt werden.14 In der parlamentarischen Demokratie
durch könnte die formelle Verfassungsmäßigkeit des Unter- wird die Regierung jedoch von der Parlamentsmehrheit ge-
suchungsausschusses betroffen sein. Die Zulässigkeit des tragen. Daher ist es vor allem die Minderheit im Parlament,
Untersuchungsgegenstandes sowie die Besetzung des Aus- die als Opposition die Aufgabe der parlamentarischen Kon-
schusses sind jedoch keine Fragen der Form, sondern allein trolle wahrnimmt. Zur wirksamen Erfüllung dieser Aufgabe
der inhaltlichen Ausgestaltung. Formell genügt es, dass in- sind in Abgrenzung zum demokratischen Mehrheitsprinzip
folge eines entsprechenden Antrags von mindestens einem gewisse Minderheitsrechte zu gewähren. Dementsprechend
Viertel der Mitglieder des Bundestages ein Untersuchungs- steht der Minderheit sowohl das Recht zur Einsetzung eines
ausschuss durch Beschluss eingesetzt wird. Der Untersu- Untersuchungsausschusses als auch zur maßgeblichen Aus-
chungsgegenstand muss dabei nur klar erkennbar und genau gestaltung dieses Ausschusses zu.15 Beim Einsetzungsbe-
bezeichnet sein.11 Vorliegend hat der Bundestag aufgrund des schluss des Bundestages nach Art. 44 Abs. 1 GG aufgrund
Antrags durch Beschluss einen Untersuchungsausschuss eines entsprechenden Antrags einer qualifizierten Minderheit
eingesetzt und diesem mit der zweiten von U formulierten von Abgeordneten nimmt das Parlament mithin allein Min-
Frage auch einen hinreichend bestimmten Untersuchungsge- derheitsrechte der Opposition wahr. Damit einher geht des-
genstand gegeben. Formell handelte er also durchaus verfas- halb die Pflicht, den beantragten Untersuchungsgegenstand
sungsgemäß. nicht ohne Zustimmung der Antragsteller zu verändern.16
Allerdings ist der Bundestag als Organ der Gesetzgebung
II. Materielle Verfassungsmäßigkeit nach Art. 20 Abs. 3 GG an die verfassungsmäßige Ordnung
Fraglich ist aber, ob die Einsetzung auch materiell verfas- gebunden. Er kann deshalb rechtlich nicht dazu verpflichtet
sungsmäßig war. werden, einen verfassungswidrigen Untersuchungsgegens-
tand zu beschließen. Auch der Untersuchungsausschuss selbst
1. Zulässiger Untersuchungsgegenstand übt öffentliche Gewalt aus17 und ist daher nach Art. 20 Abs. 3
In materieller Hinsicht muss zunächst ein zulässiger Untersu- GG an Recht und Gesetz gebunden.18 Ausdruck diese Grund-
chungsgegenstand vorliegen. Problematisch ist hier vor al- satzes ist letztlich § 2 Abs. 2 PUAG. Es handelt sich daher
lem, dass der Bundestag in seinem Beschluss den im Antrag
bezeichneten Untersuchungsgegenstand eigenmächtig ver- 12
Vgl. Stern, Staatsrecht I, 2. Aufl. 1984, S. 988.
kürzt hat. Gemäß § 2 Abs. 2 PUAG darf der Einsetzungsbe- 13
Ein Dauer-Untersuchungsausschuss wäre hingegen mit
schluss den im Einsetzungsantrag bezeichneten Untersu- Art. 44 GG nicht vereinbar, Maurer, Staatsrecht I, 6. Aufl.
chungsgegenstand nicht ändern, es sei denn die Antragstel- 2010, § 13 Rn. 144.
lenden stimmen der Änderung zu. Eine solche Zustimmung 14
Vgl. Maurer (Fn. 13), § 13 Rn. 145.
lag hier nicht vor. Allerdings kann der Bundestag, wenn er 15
Morlok, in: Dreier, GG, 4. Aufl. 2009, Art. 44 Rn. 11.
16
So auch Battis, Einführung in das Staatsrecht, 4. Aufl.
10
Ausführlich Achterberg/Schulte, in: v. Mangoldt/Klein/ 1999, S. 75.
17
Starck (Hrsg.), GG, 5. Aufl. 2005, Art. 44 Rn. 87. Siehe nur Magiera (Fn. 6), Art. 44 Rn. 2.
11 18
Pieroth (Fn. 2), Art. 44 Rn. 6. Stern (Fn. 12), S. 1001.
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um ein Recht von Verfassungsrang, bei erheblichen Zweifeln zu. Damit könnte durchaus die Kontrolle gerade dieser Ange-
um die Verfassungsmäßigkeit des Untersuchungsauftrags legenheiten allein einem speziellen Gremium übertragen
diesen auf den zweifellos verfassungsmäßigen Teil beschrän- worden und zugleich dem allgemeinen Enqueterecht des
ken zu können. Der Bundestag durfte also in verfassungsmä- Bundestages entzogen sein. Schließlich liegt das Ziel des
ßiger Weise den Untersuchungsgegenstand auf Punkt 2 be- PKGrG eben darin, die Wahrnehmung der parlamentarischen
grenzen, wenn Punkt 1 als Untersuchungsauftrag verfas- Kontrollbefugnis bei einem einzigen Gremium zu konzentrie-
sungswidrig gewesen wäre. ren.24 Nach Absatz 2 bleiben jedoch die Rechte des Bundes-
tages und seiner Ausschüsse von der Einsetzung des Kon-
a) Verfassungsmäßigkeit des beantragten Untersuchungsge- trollgremiums unberührt. Dies spricht bereits dafür, dass das
genstandes Parlamentarische Kontrollgremium lediglich ein zusätzliches
Ein Untersuchungsgegenstand ist verfassungsmäßig, wenn er Instrument der parlamentarischen Kontrolle der Regierung ist
der Aufklärung von Tatsachen dient, sich im Rahmen der und das Informationsrecht des Parlaments nicht verdrängt.
verfassungsmäßigen Zuständigkeit des Bundestages bewegt Auch nach dem Willen des Gesetzgebers soll trotz der Bil-
und nach h.M.19 im öffentlichen Interesse ist.20 dung des Kontrollgremiums die Einsetzung eines Untersu-
chungsausschusses unbenommen bleiben.25 Hinzu kommt,
aa) Aufklärung von Tatsachen dass weder die einzelnen Abgeordneten noch der Bundestag
überhaupt auf die Informationen zurückgreifen können, wel-
Mit der Erforschung einer möglichen Beobachtung einzelner
che die Bundesregierung dem Parlamentarischen Kontroll-
Abgeordneter durch Geheimdienste sollen Tatsachen aufge-
gremium gegeben hat. Somit würde der Bundestag wesentli-
klärt werden. Die Voraussetzung ist unproblematisch erfüllt.
cher Informationen beraubt und hätte seine Kontrollrechte
gegenüber der Regierung nicht etwa verbessert, sondern
bb) Zuständigkeit des Bundestages
sogar verschlechtert. Daneben begegnet ein von der Kontrolle
Nach § 1 Abs. 3 PUAG ist ein Untersuchungsverfahren dar- ausgenommener Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung
über hinaus nur zulässig im Rahmen der verfassungsmäßigen in der Literatur auch erheblichen systematischen Bedenken.26
Zuständigkeit des Bundestages (sog. Korrolartheorie21). Da- Jedenfalls bei bereits abgeschlossenen Vorgängen soll er
bei ist insbesondere die bundesstaatliche Kompetenzvertei- überhaupt nicht mehr einschlägig sein.27 Soweit sich der
lung zu beachten.22 Der Bundestag hat eine verfassungsmäßi- Untersuchungsgegenstand also auf bereits abgeschlossene
ge Zuständigkeit für die parlamentarische Kontrolle der Bun- Beobachtungen richtet, kann sich die Bundesregierung mithin
desregierung aus Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG und Art. 38 Abs. 1 gar nicht auf einen geheim zu haltenden Kernbereich berufen.
S. 2 GG. Die Bundesregierung wiederum trägt die Verant- Das grundsätzlich gegebene Geheimhaltungsbedürfnis der
wortung für die Geheimdienste des Bundes. Die Kompetenz- Tätigkeit und Arbeitsweise der Geheimdienste verdrängt
verteilung des Grundgesetzes ist also grundsätzlich gewahrt. somit das Kontrollrecht des Bundestages und der einzelnen
Abgeordneten nicht vollständig.
(1) Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung
Gleichwohl verbleibt ein sog. Kernbereich exekutiver Eigen- (2) Interessenabwägung
verantwortung, worunter man einen grundsätzlich unaus- Damit stellt sich die Frage, ob und auf welche Weise dieses
forschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich der Anliegen mit dem parlamentarischen Informationsanspruch
Exekutive versteht, der von der Einsetzung eines Untersu- in Einklang gebracht werden kann. Dafür muss eine Abwä-
chungsausschusses nicht verdrängt werden darf.23 Ob dieser gung von Geheimhaltungsinteresse der Bundesregierung
berührt ist, kann jedoch nur im Einzelfall unter Berücksichti- einerseits und Informationsrecht des Bundestages anderer-
gung aller relevanten Umstände bestimmt werden. Ein sol- seits stattfinden; es ist also ein Ausgleich im Wege der prak-
cher Kernbereich ist hier womöglich betroffen, wenn sich die tischen Konkordanz herzustellen.28
Bundesregierung auf ein überragendes Geheimhaltungsinte- Aus Gründen der gegenseitigen Rücksichtnahme im Ver-
resse im Hinblick auf die Tätigkeit der Geheimdienste beru- hältnis zwischen Verfassungsorganen29 muss die Bundesre-
fen kann. So könnte man einwenden, dass die Bundesregie- gierung den Bundestag grundsätzlich dazu in die Lage ver-
rung in Angelegenheiten der Nachrichtendienste des Bundes setzen, seine Aufgabe der parlamentarischen Kontrolle des
nur dem dafür bestimmten Gremium des Bundestages gegen- Regierungshandelns effektiv wahrzunehmen. Der geschützte
über zur Auskunft verpflichtet ist. Gemäß § 1 Abs. 1 PKGrG Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung ist deshalb eng
kommt dem Parlamentarischen Kontrollgremium die Aufga- zu interpretieren.30 Solange der Fall nicht evident geheimhal-
be der Kontrolle der Bundesregierung hinsichtlich der Tätig- tungsbedürftig ist, muss die Bundesregierung also dem Bun-
keit des Bundesamtes für Verfassungsschutz, des Militäri-
schen Abschirmdienstes und des Bundesnachrichtendienstes 24
BT-Drs. 8 /1599, S. 6.
25
BT-Drs. 8/1599, S. 6.
19 26
Vgl. dazu auch Maurer (Fn. 13), § 13 Rn. 139. Morlok (Fn. 15), Art. 44 Rn. 27.
20 27
Pieroth (Fn. 2), Art. 44 Rn. 4. Magiera (Fn. 6), Art. 44 Rn. 9.
21 28
Vgl. Stern, Staatsrecht II, 1980, S. 63. Vgl. auch Degenhart (Fn. 1), Rn. 643.
22 29
Siehe Battis (Fn. 16), S. 75. Vgl. BVerfGE 119, 96 (125).
23 30
BVerfGE 67, 100 (139); 110, 119 (214). So auch Pieroth (Fn. 2), Art. 44 Rn. 4.
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destag im Rahmen eines Untersuchungsausschusses die benö- dem freien Mandat und der Unabhängigkeit des Abgeordne-
tigten Informationen zur Verfügung stellen. Beruft sich der ten in Konflikt treten, was von allgemeiner rechtlicher Be-
Bundestag hier auf das überragende Wohl des Bundes, so deutung und mithin im öffentlichen Interesse ist.
kann hiergegen eingewendet werden, dass es im parlamenta-
rischen Regierungssystem nicht der Bundesregierung allein, b) Zwischenergebnis
sondern Bundesregierung und Bundestag gemeinsam anver- Der beantragte Untersuchungsgegenstand war damit insge-
traut ist.31 Auf der anderen Seite müssen auch Formen der samt verfassungsmäßig. Er hätte also nicht auf die zweite
Informationsvermittlung gesucht und angewendet werden, Frage beschränkt werden dürfen.
die das Informationsinteresse des Parlaments unter Wahrung
des Geheimhaltungsinteresses der Regierung befriedigen 2. Besetzung des Untersuchungsausschusses
können.32 Diesem Anspruch dienen jedoch bereits andere
Zu prüfen ist weiterhin die Besetzung des Untersuchungsaus-
Vorschriften zur Geheimhaltung, wie etwa §§ 14, 15
schusses.
PUAG.33
Der Bundestag begründet seine Auffassung lediglich mit
a) Zusammensetzung des Ausschusses
dem überragenden Geheimhaltungsinteresse der Bundesre-
gierung. Eine genaue Begründung, warum dieses Interesse Die Zusammensetzung des Untersuchungsausschusses wird
gefährdet sein sollte, erfolgt jedoch nicht. Eine solche pau- gemäß § 4 S. 1 PUAG vom Bundestag bei seiner Einsetzung
schale Behauptung vermag eine derart radikale Beschränkung bestimmt. Dies ist vorliegend zwar der Fall gewesen, doch ist
des Untersuchungsgegenstandes aber schlechterdings nicht der Bundestag in seinem Beschluss von Punkt 3 des Einset-
plausibel zu machen. Dagegen ist ein Interesse der U und zungsantrags abgewichen. Fraglich ist, ob dies verfassungs-
anderer Abgeordneter an der Information offensichtlich ge- rechtlich zulässig war. Nach § 4 S. 1 PUAG bestimmt aus-
geben. Bei der Beobachtung gewählter Volksvertreter durch drücklich der Bundestag die Zahl der Mitglieder des Untersu-
Nachrichtendienste geht es um einen sensiblen Bereich, der chungsausschusses. Außerdem darf er gemäß § 2 Abs. 2
einer sorgfältigen Abwägung zwischen Geheimhaltungsinte- PUAG nur den Untersuchungsgegenstand nicht ändern. Bei
resse und Aufklärungsinteresse des Parlaments bedarf. Eine der Besetzung des Ausschusses handelt es sich jedoch eben
nachrichtendienstliche Beobachtung von Abgeordneten birgt nicht um den Untersuchungsgegenstand, auch wenn sie oft
erhebliche Gefahren für ihre Unabhängigkeit (Art. 38 Abs. 1 zusammen mit dem Gegenstand beantragt wird.37 Dass die
S. 2 GG) und die Mitwirkung der politischen Parteien bei der Besetzung einfachgesetzlich dem Bundestag zugesprochen
politischen Willensbildung (Art. 21 GG) und damit für den wird, darf jedoch auch auf keine verfassungsrechtlichen Be-
Prozess demokratischer Willensbildung insgesamt.34 Dies hat denken stoßen. Art. 44 GG sagt nichts über die Besetzung des
der Bundestag bei seiner Ablehnung der ersten Frage gar Untersuchungsausschusses. Diese muss sich jedoch aufgrund
nicht oder zumindest nicht hinreichend berücksichtigt. Zu- des Demokratieprinzips nach dem Stärkeverhältnis der Frak-
vorderst hätte indes eine vermittelnde Lösung gesucht werden tionen bemessen38 und steht nicht im Belieben der An-
müssen, etwa Punkt 1 auf die Herausgabe nicht evident ge- tragsteller. Die Besetzung eines Ausschusses unterliegt zu-
heimhaltungsbedürftiger Akten zu beschränken. Eine weniger dem dem Selbstorganisationsrecht des Bundestages.39 Dem-
einschneidende Lösung wäre also durchaus denkbar gewesen, zufolge stellt Punkt 3 des Einsetzungsantrags bloß eine un-
so dass vorliegend die verfassungsmäßigen Rechte der An- verbindliche Empfehlung für die Besetzung dar. Hiervon
tragsteller verletzt wurden. abzuweichen ist verfassungsrechtlich durchaus vertretbar,
soweit die Besetzung nach dem Bundestagsbeschluss mit
cc) Öffentliches Interesse am Untersuchungsgegenstand Verfassungsrecht in Einklang steht.
Ferner muss ein öffentliches Interesse am Untersuchungsge-
aa) Stimmverteilung auf die Fraktionen
genstand bestehen.35 Dieses lässt sich damit begründen, dass
das mögliche Ergebnis der Untersuchung rechtliche, grund- Fraglich ist daher, ob die Zusammensetzung des Untersu-
sätzlich die Allgemeinheit betreffenden Konsequenzen zei- chungsausschusses nach dem Beschluss des Bundestages
tigt.36 Hier kann dies insofern problematisch sein, als es nur verfassungsmäßig ist. Ein Verfassungsverstoß könnte darin
um die Beobachtung von Bundestagsabgeordneten geht und liegen, dass die C-Fraktion die Hälfte der Sitze erhält, obwohl
daher bei unvoreingenommener Betrachtung allein der staat- sie im Bundestag lediglich 49% der Sitze hat. In Betracht
liche Bereich betroffen scheint. Wie bereits oben aufgeführt, kommt hier eine Verletzung des Spiegelbildlichkeitsgrund-
könnte aber eine nachrichtendienstliche Beobachtung mit satzes. Danach müssen die Ausschüsse, denen im Prozess der
parlamentarischen Willens- und politischen Meinungsbildung
31 eine entscheidende Rolle zukommt, ein möglichst genaues,
Battis (Fn. 16), S. 76.
32
BVerfG NVwZ 2009, 1092 (1095).
33 37
So auch Morlok (Fn. 15), Art. 44 Rn. 27. Siehe z.B. Antrag zur Einsetzung des Untersuchungsaus-
34
BVerfG NVwZ 2009, 1092 (1095); BVerwG, Urt. v. schusses „Gorleben“, BT-Drs. 17/888.
38
21.7.2010 – 6 C 22/09, Rn. 98 (zitiert nach Juris); Cornils, BVerfGE 112, 118 (138, 146); Morlok (Fn. 15), Art. 44
ZJS 2010, 667 (669). Rn. 38.
35 39
So auch Stern (Fn. 12), S. 1000. Zeh, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR II, 3. Aufl. 2004,
36
Ausführlich dazu Morlok (Fn. 15), Art. 44 Rn. 30. § 42 Rn. 26, 42.
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wenngleich verkleinertes Abbild des Plenums sein.40 Aus führen würde.45 Allerdings ließe sich selbst dann eine voll-
diesem vom BVerfG entwickelten Grundsatz, der Ausfluss ständige proportionale Gleichheit praktisch nicht herstellen,
des Demokratieprinzips (Art. 20 Abs. 2 GG) ist, folgt daher da nur ganze Sitze vergeben werden können. Abweichungen
ein Anspruch der Fraktionen auf proportionale Beteiligung an gegenüber der Sitzverteilung im Bundestag sind daher nicht
der parlamentarischen Willensbildung. Dies erfordert auch zu vermeiden. Über das Stärkeverhältnis der Fraktionen hin-
das Prinzip der Wahlgleichheit aus Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG, aus sind deshalb auch die konkreten Mehrheitsverhältnisse im
welches auch nach dem Wahlakt auf der zweiten Stufe der Bundestag zu berücksichtigen.46 Die C-Partei und die F-
Entfaltung demokratischer Willensbildung, also im Status Partei regieren in einer Koalition, sie verfügen zusammen
und in der Tätigkeit der Abgeordneten fortwirken muss.41 über mehr als 50% der Sitze im Parlament. Das parlamentari-
Zu prüfen ist nun, ob dieses Prinzip durch die Sitzvertei- sche Regierungssystem wird nicht nur von normativen Vor-
lung im Untersuchungsausschuss verletzt ist. Die Zusammen- gaben des GG, sondern entscheidend auch von der politi-
setzung des Untersuchungsausschusses hat nach § 4 PUAG schen Realität einer Verfassungswirklichkeit geprägt und
einerseits die Mehrheitsverhältnisse widerzuspiegeln, ande- konkretisiert. Diese ist gekennzeichnet durch den Wettbe-
rerseits die Aufgabenstellung und die Arbeitsfähigkeit des werb und das Gegenspiel von parlamentarischer Regie-
Ausschusses zu berücksichtigen. Mit dieser Regelung wird rungsmehrheit einerseits und Opposition andererseits.47 In der
dem Demokratieprinzip in Gestalt des Spiegelbildlichkeits- Regel bestimmen die Abgeordneten der Regierungsparteien
grundsatzes und der verfassungsrechtlich anerkannten Garan- im Parlament gemeinsam den politischen Kurs. Daher kann
tie einer effektiven Arbeitsweise des Parlaments Rechnung davon ausgegangen werden, dass das beanstandete Stärke-
getragen. Die Sitzverteilung erfolgt nach dem Sainte- verhältnis der Fraktionen im Untersuchungsausschuss sich
Lague/Schepers-Verfahren. Dieses stellt ein allgemein aner- insoweit faktisch nicht auswirken wird. Das Demokratieprin-
kanntes Sitzverteilungsverfahren dar42 und steht hier grund- zip ist durch die Sitzverteilung auf die Fraktionen folglich
sätzlich nicht zur Prüfung. Vorliegend wurde es rechnerisch nicht verletzt.
korrekt angewendet, so dass die Mehrheitsverhältnisse im
Bundestag eigentlich hinreichend widergespiegelt sein müs- bb) Nichtberücksichtigung der U
sen. Daneben hätte aber möglicherweise auch U einen Sitz im
Die Mitgliederzahl der C-Fraktion im Untersuchungsaus- Untersuchungsausschuss erhalten müssen. Zu untersuchen ist
schuss übersteigt den Sitzanteil im Bundestag lediglich um daher, ob fraktionslose Abgeordnete einen Anspruch auf
1%, doch bewirkt dieser relativ geringe Anteil zugleich eine Teilnahme an einem Untersuchungsausschuss besitzen. Ein
hohe qualitative Veränderung der Wirkungsmöglichkeiten solches Recht könnte sich aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG erge-
der C-Fraktion im Untersuchungsausschuss. Sie hat damit ben.
zwar keine Mehrheit im Ausschuss, mit der sie allein gestal- Im Grundsatz gilt, wie bereits dargelegt, dass der Unter-
tend tätig werden könnte, aber sie kann mit der Hälfte der suchungsausschuss die Mehrheitsverhältnisse im Bundestag
Mitglieder Entscheidungen, die gegen ihren Willen getroffen widerspiegeln muss (§ 4 S. 2 PUAG). Danach haben eigent-
werden sollen, verhindern. Somit hat sie eine „Blockademög- lich auch fraktionslose Abgeordnete das Recht auf einen Sitz
lichkeit“, die ihr im Parlament nicht zukommt. Damit wird im Ausschuss, was allerdings zur Folge hätte, dass sie entge-
das parlamentarische Stärkeverhältnis der Fraktionen nicht gen den Fraktionen unverhältnismäßig stark repräsentiert
präzise widergespiegelt. wären.48 Alle Mitglieder des Bundestages haben aber gleiche
Zwar hat der Bundestag im Rahmen seines Selbstorgani- Rechte und Pflichten. Die Repräsentation des Volkes voll-
sationsrechts einen weiten Gestaltungsspielraum bei der Fest- zieht sich nicht etwa durch einzelne Abgeordnete oder Grup-
legung der Größe und Besetzung von Ausschüssen,43 doch pen, auch nicht durch die parlamentarische Mehrheit, sondern
hat er grundsätzlich zu vermeiden, dass bei Anwendung tra- durch das Parlament als Ganzes, also durch die Gesamtheit
dierter Zählverfahren Pattsituation entstehen. Ihm steht es seiner Mitglieder. Zudem wirkt jeder einzelne Abgeordnete
deshalb offen, die Zahl der Ausschussmitglieder entspre- mit der Ausübung seiner Rechte, etwa dem Frage- und In-
chend zu vergrößern oder zu verkleinern.44 Es ließe sich also formationsrecht, an der Erfüllung der Aufgaben des Bundes-
durchaus vertreten, dass die Zusammensetzung des Aus- tages mit. Dies setzt die gleiche Mitwirkungsbefugnis aller
schusses nach dem Einsetzungsbeschluss das Spiegelbild- voraus.49 Richtmaß der Ausgestaltung und Organisation der
lichkeitsprinzip, welches der Organisationsautonomie des Ausschüsse des Bundestages muss deshalb prinzipiell die
Bundestages als Schranke dient, tangiere. Besondere Um- Beteiligung aller Abgeordneten sein.
stände, die eine solche Verletzung des Prinzips rechtfertigen Es entspricht parlamentarischer Tradition in Deutschland,
könnten, sind hier nicht ersichtlich, zumal nur eine geringfü- dass die anfallende Arbeit im Bundestag im Wesentlichen
gige Änderung der Mitgliederzahl zu einem anderen Ergebnis außerhalb des Plenums, vor allem in den Ausschüssen geleis-

40 45
Vgl. Zippelius/Würtenberger, Deutsches Staatsrecht, Vgl. das Sondervotum zu BayVerfGH, Entscheidung v.
32. Aufl. 2008, § 38 Rn. 61. 26.11.2009 – Vf. 32-IVa-09, S. 22.
41 46
Vgl. BVerfGE 102, 224 (238 f.); 112, 118 (134). So jedenfalls der BayVerfGH NVwZ-RR 2010, 209 (212).
42 47
Vgl. BVerfGE 96, 264 (283). Siehe BayVerfGH NVwZ-RR 2010, 209 (212).
43 48
BayVerfGH NVwZ-RR 2010, 209 (210). Morlok (Fn. 15), Art. 44 Rn. 38.
44 49
So BVerfGE 112, 118 (137). BVerfGE 44, 308 (316); 56, 396 (405).
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Zeitschrift für das Juristische Studium – [Link]

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ÜBUNGSFALL Eva Marie Schnelle

tet wird. Hier handelt es sich jedoch nicht um einen der 3. Rechtsverletzung
(Fach-) Ausschüsse, in denen etwa über Gesetzesentwürfe Der Einsetzungsbeschluss ist daher zwar materiell verfas-
beraten wird und die oft die Beschlussfassung des Plenums sungswidrig. Dadurch ist aber nur U in ihren Rechten aus
vorwegnehmen.50 Doch für die Wahrnehmung der Informati- Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG verletzt, während die Untersuchungs-
ons-, Kontroll- und Untersuchungsaufgaben des Bundestages rechte der S-Fraktion bzw. des Parlaments als Ganzem nicht
haben Untersuchungsausschüsse eine hervorgehobene Bedeu- verletzt sind.
tung.51 Deshalb hat die Mitwirkung in Untersuchungsaus-
schüssen genauso wie in beratenden Ausschüssen für den III. Ergebnis
Abgeordneten eine der Mitwirkung im Plenum vergleichbare
Ein entsprechender Antrag der U wäre mithin begründet. Der
Bedeutung.52 Damit hat ein fraktionsloser Abgeordneter
Antrag der S-Fraktion hingegen wäre unbegründet.
grundsätzlich das Recht, in Ausschüssen mitzuwirken, eben
auch in einem Untersuchungsausschuss. Ein dadurch entstan-
C. Gesamtergebnis
denes Ungleichgewicht kann hingegen durch die weniger
einschneidende Aberkennung des Stimmrechts im Ausschuss Nur ein Antrag der U hat folglich insgesamt Erfolg.
ausgeglichen werden.53
Damit ist aber noch nicht gesagt, dass U auch einen An-
spruch darauf hat, gerade an diesem Ausschuss teilzunehmen.
Aus dem Prinzip der repräsentativen Demokratie folgt, dass
dem einzelnen Abgeordneten die Möglichkeit belassen sein
muss, sich bestimmten Sachgebieten, denen sein Interesse
gilt, besonders eingehend zu widmen.54 Nur so kann er sein
freies Mandat effektiv wahrnehmen. Dennoch ist es notwen-
dig, die Besetzung der Ausschüsse auch an einer bestmögli-
chen Arbeits- und Funktionsfähigkeit der Ausschüsse auszu-
richten. Dies gebietet das Prinzip der Effektivität des Bundes-
tages. Deshalb kann ein fraktionsloser Abgeordneter, ebenso
wenig wie ein fraktionsangehöriger Abgeordneter, in An-
spruch nehmen, jedem Ausschuss seiner Wahl anzugehören.
Das für die Entscheidung zuständige Organ hat ihm aber
Gehör zu gewähren, seine Interessen und Qualifikationen zur
Kenntnis zu nehmen und diese – wie es auch innerhalb der
Fraktionen geschieht – nach Möglichkeit zu berücksichti-
gen.55
Danach lässt sich festhalten, dass U zwar keinen grund-
sätzlichen Anspruch auf Teilnahme gerade an dem sie inte-
ressierenden Untersuchungsausschuss hat, ihr Wunsch, daran
teilzunehmen vom Bundestag aber hätte berücksichtigt wer-
den müssen. Da sie selbst betroffen zu sein glaubt und den
Untersuchungsgegenstand durch den von ihr formulierten
Antrag selbst angeregt hat, ist ihr ein nachvollziehbares Inte-
resse an einer Mitwirkung bei der Aufklärung im Untersu-
chungsausschuss nicht abzusprechen. Dies hätte zumindest
erwogen werden und eine Ablehnung substantiiert begründet
werden müssen.

b) Verfassungsverstoß
Allein, indem der Bundestag eine Mitgliedschaft der U mit
Verweis auf die Mehrheitsverhältnisse abgelehnt hat, ohne
die widerstreitenden Interessen gegeneinander abzuwägen,
verstößt er gegen Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG.

50
Hierzu Battis (Fn. 16), S. 76.
51
Morlok (Fn. 15), Art. 44 Rn. 38.
52
Vgl. auch BVerfGE 80, 188 (221 f.).
53
So BVerfGE 80, 188 (224 f.); anders Achterberg/Schulte
(Fn. 10), Art. 38 Abs. 1 Rn. 66.
54
Siehe nur BVerfGE 44, 308 (316).
55
So BVerfGE 80, 188 (226).
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ZJS 6/2010
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